Fest­set­zung der Milch­ab­ga­be – nach dem 31. März 2015

Durch Über­lie­fe­run­gen im Zwölf­mo­nats­zeit­raum 2014/​2015 ent­stan­de­ne Milch­ab­ga­be (sog. Über­schuss­ab­ga­be) durf­te auch nach des­sen Ablauf und dem damit ein­her­ge­hen­den Ende des Milch­quo­ten­sys­tems fest­ge­setzt wer­den. Die Erhe­bung der im Zwölf­mo­nats­zeit­raum 2014/​2015 ent­stan­de­nen Über­schuss­ab­ga­be ver­stößt weder gegen den Grund­satz der Rechts­si­cher­heit noch gegen den Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit.

Fest­set­zung der Milch­ab­ga­be – nach dem 31. März 2015

inter­in­sti­tu­tio­nel­le Ver­ein­ba­run­gen zwi­schen den am Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren betei­lig­ten Orga­nen der Uni­on sind kei­ne Rechts­vor­schrif­ten und begrün­den kei­ne Rech­te Ein­zel­ner.

Milch­er­zeu­ger blei­ben daher auch nach dem 31.03.2015 zur Zah­lung der Milch­ab­ga­be für das letz­te Milch­wirt­schafts­jahr 2014/​2015 ver­pflich­tet.

Die markt­ord­nungs­recht­li­chen Vor­schrif­ten der Euro­päi­schen Uni­on erlaub­ten seit 1984 den Milch­er­zeu­gern nur Lie­fe­run­gen im Rah­men einer für jeden Erzeu­ger fest­ge­leg­ten Men­ge (Refe­renz­men­ge) und sahen für dar­über hin­aus­ge­hen­de Milch­lie­fe­run­gen die Erhe­bung einer Abga­be vor. Die­se Vor­schrif­ten wur­den mit dem Ende des Milch­wirt­schafts­jah­res 2014/​2015 am 31.03.2015 auf­ge­ho­ben.

Soweit auf­grund des Über­schrei­tens der Refe­renz­men­ge in die­sem Milch­wirt­schafts­jahr eine Abga­be fest­ge­setzt wur­de, hat eine gro­ße Anzahl deut­scher Milch­er­zeu­ger Rechts­mit­tel gegen die Abga­ben­be­schei­de mit der Begrün­dung ein­ge­legt, dass es mit der Auf­he­bung der uni­ons­recht­li­chen Milch­ab­ga­be­vor­schrif­ten ab dem 31.03.2015 kei­ne Rechts­grund­la­ge für die Erhe­bung der Abga­be mehr gebe. Kla­gen von Milch­er­zeu­gern gegen die Milch­ab­ga­ben­be­schei­de hat­te das Finanz­ge­richt Ham­burg im Sep­tem­ber 2016 abge­wie­sen 1. Die Rechts­auf­fas­sung des Finanz­ge­richts Ham­burg hat der Bun­des­fi­nanz­hof nun­mehr bestä­tigt. Ab einem bestimm­ten Zeit­punkt außer Kraft getre­te­ne Rechts­vor­schrif­ten könn­ten gleich­wohl auf zurück­lie­gen­de Zeit­räu­me anwend­bar blei­ben. So ver­hal­te es sich mit den Milch­ab­ga­be­vor­schrif­ten der EU, deren ver­schie­de­ne Fas­sun­gen stets nur für bestimm­te Milch­wirt­schafts­jah­re gegol­ten hät­ten. Ent­schei­dend sei somit, ob die uni­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten im Milch­wirt­schafts­jahr 2014/​2015 anwend­bar gewe­sen sei­en. Da dies der Fall sei, kön­ne die Milch­ab­ga­be auch noch nach dem 31.03.2015 fest­ge­setzt wer­den.

Nach § 40 Abs. 3 Milch­QuotV in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 03.05.2011 2 über­sen­det der Käu­fer dem für ihn zustän­di­gen Haupt­zoll­amt inner­halb von vier Mona­ten nach Ablauf eines jeden Zwölf­mo­nats­zeit­raums eine Anmel­dung der Über­schuss­ab­ga­ben (Abga­be­an­mel­dung), die (u.a.) die Sum­me der über­schuss­ab­ga­be­pflich­ti­gen Anlie­fe­run­gen, die dar­aus fol­gen­de Sum­me der abzu­füh­ren­den Über­schuss­ab­ga­ben sowie (gemäß § 40 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. b Milch­QuotV) den Betrag der Über­schuss­ab­ga­be für jeden Milch­er­zeu­ger ent­hält.

Bei der Über­schuss­ab­ga­be han­delt es sich um eine Abga­be zu Markt­ord­nungs­zwe­cken auf­grund von Rege­lun­gen i.S. des § 1 Abs. 2 Nr. 3 des Geset­zes zur Durch­füh­rung der gemein­sa­men Markt­or­ga­ni­sa­tio­nen und der Direkt­zah­lun­gen (MOG) in der Fas­sung vom 24.06.2005 3, auf die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG die Vor­schrif­ten der AO mit Aus­nah­me des § 222 Satz 3 und 4 AO ent­spre­chend anzu­wen­den sind. Die in § 40 Abs. 3 Milch­QuotV beschrie­be­ne Abga­be­an­mel­dung ist daher als eine Steu­er­an­mel­dung i.S. des § 167 Abs. 1 Satz 1 AO anzu­se­hen, die nach § 168 Satz 1 AO einer Steu­er­fest­set­zung unter Vor­be­halt der Nach­prü­fung gleich­steht 4. Hier­an hält der Bun­des­fi­nanz­hof fest. Im Übri­gen ist nicht erkenn­bar, wes­halb es ‑wie die Revi­si­on offen­bar meint- für die Ent­schei­dung des Streit­falls von Bedeu­tung wäre, wenn man erst in der Mit­tei­lung der über­mit­tel­ten Daten an den Milch­er­zeu­ger gemäß § 40 Abs. 7 Milch­QuotV den "beschwe­ren­den Ver­wal­tungs­akt" sähe.

Im Streit­fall waren die Vor­aus­set­zun­gen des § 40 Abs. 3 Milch­QuotV für die Über­sen­dung einer Abga­be­an­mel­dung der Mol­ke­rei an das Haupt­zoll­amt inner­halb von vier Mona­ten nach Ablauf des Zwölf­mo­nats­zeit­raums 2014/​2015 erfüllt, da durch Über­lie­fe­run­gen der sog. Anlie­fe­rungs­quo­ten wäh­rend des vor­ge­nann­ten Zwölf­mo­nats­zeit­raums Über­schuss­ab­ga­ben ent­stan­den waren, die nach Art. 79 VO Nr. 1234/​2007 auf die Erzeu­ger auf­zu­tei­len waren, die zur Über­schrei­tung der ein­zel­staat­li­chen Quo­te bei­getra­gen hat­ten und die ihren ent­spre­chen­den Bei­trag auf­grund der Über­schrei­tung ihrer ver­füg­ba­ren Quo­ten schul­de­ten. Nach die­ser Vor­schrift ent­steht die Abga­ben­schuld des jewei­li­gen Milch­er­zeu­gers durch sei­ne Lie­fe­run­gen an den Käu­fer wäh­rend des betref­fen­den Zwölf­mo­nats­zeit­raums, soweit die­se die am Ende des Zwölf­mo­nats­zeit­raums ver­füg­ba­re Quo­te über­schrei­ten.

Die Abga­ben­schuld des Milch­er­zeu­gers war daher im Zwölf­mo­nats­zeit­raum 2014/​2015 ent­stan­den, denn bis zum Ende die­ses Zwölf­mo­nats­zeit­raums waren die uni­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten der VO Nr. 1234/​2007 über das Milch­quo­ten­sys­tem anwend­bar, wes­halb es ‑ent­ge­gen der Ansicht der Revi­si­on- an einer Rechts­grund­la­ge für die Ent­ste­hung der Abga­ben­schuld nicht fehlt. Das Ende des Milch­quo­ten­sys­tems mit dem Ablauf des Zwölf­mo­nats­zeit­raums 2014/​2015 hat nicht zum Erlö­schen der in die­sem (oder einem frü­he­ren) Zwölf­mo­nats­zeit­raum ent­stan­de­nen Abga­ben­schuld geführt. Dies hat das Finanz­ge­richt zutref­fend ent­schie­den.

Die Fra­ge der Recht­mä­ßig­keit eines Ver­wal­tungs­akts beant­wor­tet sich nicht nach den gesetz­li­chen Vor­schrif­ten, wel­che im maß­geb­li­chen Ent­schei­dungs­zeit­punkt in Kraft, son­dern nach den­je­ni­gen, wel­che anwend­bar sind. Ins­be­son­de­re in uni­ons­recht­li­chen Ver­ord­nun­gen wird zwi­schen dem Inkraft­tre­ten ihrer Vor­schrif­ten und deren Anwend­bar­keit bzw. Gül­tig­keit unter­schie­den. So wird für bereits in Kraft getre­te­ne Vor­schrif­ten deren Anwend­bar­keit häu­fig erst ab einem spä­te­ren Zeit­punkt ange­ord­net (vgl. für das Milch­quo­ten­sys­tem: Art.204 Abs. 1 und 2 VO Nr. 1234/​2007). Eben­so kön­nen Vor­schrif­ten, die durch eine bereits in Kraft getre­te­ne Ände­rungs­ver­ord­nung auf­ge­ho­ben wor­den sind, ins­be­son­de­re für zurück­lie­gen­de Zeit­räu­me, aber auch über­gangs­wei­se, wei­ter anwend­bar blei­ben (vgl. Art. 230 und Art. 232 VO Nr. 1308/​2013; Art. 28 und Art. 29 VO Nr. 595/​2004).

Die Vor­schrif­ten des Milch­quo­ten­sys­tems waren von Anfang an (seit dem 1.04.1984) stets nur tem­po­rär, d.h. bezo­gen auf den in den Ver­ord­nun­gen jeweils bestimm­ten Zwölf­mo­nats­zeit­raum anzu­wen­den, wes­halb es für die Anwend­bar­keit der im Lauf der Fol­ge­jah­re ergan­ge­nen zahl­rei­chen Ände­rungs­vor­schrif­ten ‑unab­hän­gig vom Inkraft­tre­ten- grund­sätz­lich auf deren Gül­tig­keit in dem betref­fen­den Zwölf­mo­nats­zeit­raum ankam und die Recht­mä­ßig­keit von Quo­ten­be­rech­nun­gen sowie Abga­ben­fest­set­zun­gen bei Über­lie­fe­run­gen gemäß den auf den jewei­li­gen Zwölf­mo­nats­zeit­raum anzu­wen­den­den uni­ons- und natio­nal­recht­li­chen Vor­schrif­ten zu beur­tei­len war 5. Die Anwend­bar­keit wäh­rend eines bestimm­ten Zwölf­mo­nats­zeit­raums gül­ti­ger Milch­ab­ga­be­vor­schrif­ten auf die Abga­ben­be­rech­nung und ‑fest­set­zung für die­sen Zwölf­mo­nats­zeit­raum wird daher durch ihre Ände­rung oder Auf­he­bung für die Zeit nach Ablauf die­ses Zwölf­mo­nats­zeit­raums nicht berührt.

Woll­te somit der Uni­ons­ge­setz­ge­ber das Milch­quo­ten­sys­tem ein­schließ­lich der Erhe­bung einer Milch­ab­ga­be im Fall des Über­schrei­tens der Quo­te bis zum Ende des Zwölf­mo­nats­zeit­raums 2014/​2015 am 31.03.2015 bei­be­hal­ten, kann es kei­nem Zwei­fel unter­lie­gen, dass sowohl die VO Nr. 1234/​2007 als auch die für die­sen Zwölf­mo­nats­zeit­raum gül­ti­gen Durch­füh­rungs­rechts­ak­te des Uni­ons­rechts und des natio­na­len Rechts wei­ter­hin anwend­bar blei­ben, soweit es um die Fest­set­zung und Erhe­bung der in die­sem Zwölf­mo­nats­zeit­raum (und im Übri­gen auch in vor­an­ge­gan­ge­nen Zwölf­mo­nats­zeit­räu­men) ent­stan­de­nen Über­schuss­ab­ga­be geht. Ein ent­spre­chen­der Wil­le des Rates ergibt sich ‑wie das Finanz­ge­richt zutref­fend aus­ge­führt hat- deut­lich aus dem 205. Erwä­gungs­grund der VO Nr. 1308/​2013.

Die Kom­mis­si­on hat die­sen Wil­len des Rates rich­tig erkannt, indem sie nach dem Inkraft­tre­ten der VO Nr. 1308/​2013 ‑jedoch gestützt auf die wei­ter anwend­ba­ren Milch-Rege­lun­gen der (Rats-) VO Nr. 1234/2007- mit der Durch­füh­rungs­ver­ord­nung (EU) Nr. 1380/​2014 vom 17.12 2014 6 die VO Nr. 595/​2004 änder­te und dabei klar zum Aus­druck brach­te, dass die Ver­pflich­tung der Mit­glied­staa­ten zur Erhe­bung der Über­schuss­ab­ga­be für den Zwölf­mo­nats­zeit­raum 2014/​2015 auch nach dem 31.03.2015 wei­ter bestehen soll­te. Glei­ches gilt in Anbe­tracht der Ände­rung des Art. 15 VO Nr. 595/​2004 durch die Durch­füh­rungs­ver­ord­nung (EU) 2015/​517 der Kom­mis­si­on vom 26.03.2015 zur Ände­rung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 595/​2004 mit Durch­füh­rungs­be­stim­mun­gen zur Ver­ord­nung (EG) Nr. 1788/​2003 über die Erhe­bung einer Abga­be im Milch­sek­tor 7.

War­um es inso­weit ‑wie die Revi­si­on meint- für das Ent­ste­hen der Abga­ben­schuld einen Unter­schied aus­macht, ob der Uni­ons­ge­setz­ge­ber als Ablauf der Gül­tig­keit markt­ord­nungs­recht­li­cher Vor­schrif­ten ‑wie mit Art.204 Abs. 3 VO Nr. 1234/2007- das Ende des jewei­li­gen Wirt­schafts­jah­res bestimmt oder ‑wie mit Art. 230 Abs. 1 Unter­abs. 2 Buchst. a VO Nr. 1308/2013- das maß­ge­ben­de Ende des Wirt­schafts­jah­res mit sei­nem kon­kre­ten Datum bezeich­net, erschließt sich nicht.

Es kann dahin­ste­hen, ob es für das vor­ste­hend beschrie­be­ne Ergeb­nis des Streit­falls, dass die unter der Gel­tung des Art. 79 VO Nr. 1234/​2007 ent­stan­de­ne Abga­ben­schuld des Milch­er­zeu­gers nach den natio­na­len Vor­schrif­ten der Milch­QuotV und der AO im Wege der Steu­er­an­mel­dung unter dem Vor­be­halt der Nach­prü­fung fest­zu­set­zen war, über­haupt auf die Wei­ter­gel­tung der VO Nr. 595/​2004 ankommt. Jeden­falls ist die VO Nr. 595/​2004 weder auf­ge­ho­ben wor­den noch mit der Auf­he­bung der VO Nr. 1234/​2007 auto­ma­tisch ungül­tig gewor­den. Wie sich aus den Aus­füh­run­gen unter Nr. 2 der Ent­schei­dungs­grün­de ergibt, bleibt die VO Nr. 595/​2004 auf den Zwölf­mo­nats­zeit­raum 2014/​2015 (und eben­so auf vor­an­ge­gan­ge­ne Zwölf­mo­nats­zeit­räu­me) anwend­bar, und zwar ‑wie das Finanz­ge­richt zutref­fend ent­schie­den hat- so lan­ge, bis sie ihren Anwen­dungs­be­reich ver­lo­ren hat. Die­ses Ver­ständ­nis fin­det sei­ne aus­drück­li­che Stüt­ze in Abs. 2 der Erwä­gungs­grün­de der VO 2015/​517.

Die VO Nr. 595/​2004 ist mit Art.201 Abs. 3 Buchst. a der (Rats-) VO Nr. 1234/​2007 aus­drück­lich auf­recht­erhal­ten und als Durch­füh­rungs­rechts­akt in das Milch­quo­ten­sys­tem unter der Gel­tung der VO Nr. 1234/​2007 über­nom­men wor­den, (jeden­falls) indem die Kom­mis­si­on ‑wie das Finanz­ge­richt zu Recht aus­ge­führt hat- die VO Nr. 595/​2004 nach dem Inkraft­tre­ten der VO Nr. 1234/​2007 und gestützt auf die in die­ser Ver­ord­nung ent­hal­te­nen Ermäch­ti­gun­gen (ins­be­son­de­re Art. 78 Abs. 4 und Art. 85 VO Nr. 1234/​2007) mehr­fach änder­te. Da die Kom­mis­si­on damit ihre VO Nr. 595/​2004 auf der Grund­la­ge der erteil­ten Ermäch­ti­gun­gen gemäß der VO Nr. 1234/​2007 bestä­tig­te, kommt es nicht auf die Fra­ge an, ob die (Vor­gän­ger-) VO Nr. 1788/​2003 und die in ihrem Art. 24 erteil­te Ermäch­ti­gung zu Durch­füh­rungs­maß­nah­men ‑wie die Revi­si­on gel­tend macht- wegen eines Ver­sto­ßes gegen das sog. Kon­zer­tie­rungs­ver­fah­ren nich­tig sind. Im Übri­gen teilt der Bun­des­fi­nanz­hof die Ansicht des Finanz­ge­richt, dass sol­che inter­in­sti­tu­tio­nel­len Ver­ein­ba­run­gen der Orga­ne der Uni­on kei­ne Rech­te Ein­zel­ner begrün­den. Die (auch) im Ver­hält­nis zu den Uni­ons­bür­gern maß­ge­ben­den Vor­schrif­ten über das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren der Uni­on fin­den sich im Pri­mär­recht (Sechs­ter Teil, Titel I, Kapi­tel 2 des Ver­trags über die Arbeits­wei­se der Euro­päi­schen Uni­on) 8.

Auch im Übri­gen ‑soweit das Finanz­ge­richt die Erhe­bung der Über­schuss­ab­ga­be auf einen etwai­gen Ver­stoß gegen die Grund­sät­ze der Rechts­si­cher­heit und der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit geprüft hat- ist das ange­foch­te­ne Urteil frei von Rechts­feh­lern.

Wie sich aus den vor­ste­hen­den Aus­füh­run­gen ergibt, war es in Anbe­tracht des Art. 230 Abs. 1 Unter­abs. 2 Buchst. a VO Nr. 1308/​2013, des 205. Erwä­gungs­grun­des die­ser Ver­ord­nung sowie der VO Nr. 1380/​2014 für die Milch­er­zeu­ger deut­lich und zwei­fels­frei erkenn­bar, dass der Uni­ons­ge­setz­ge­ber die vol­le Gel­tung des Milch­quo­ten­sys­tems bis zum Ende des Zwölf­mo­nats­zeit­raums 2014/​2015 bei­be­hal­ten woll­te, was zwin­gend zur Fol­ge hat­te, dass in die­sem Zwölf­mo­nats­zeit­raum durch Über­lie­fe­run­gen ent­stan­de­ne Über­schuss­ab­ga­ben nach sei­nem Ablauf nach den wei­ter­hin anzu­wen­den­den natio­na­len Vor­schrif­ten abzu­rech­nen, fest­zu­set­zen und zu erhe­ben waren.

Der Bun­des­fi­nanz­hof hat unter Hin­weis auf die Recht­spre­chung des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on (EuGH) wie­der­holt, und zwar für die Gel­tungs­zeit­räu­me sowohl der VO Nr. 1788/​2003 als auch der VO Nr. 1234/​2007, ent­schie­den, dass an der Ver­ein­bar­keit der uni­ons­recht­li­chen Vor­schrif­ten über das Milch­quo­ten­sys­tem und die Milch­ab­ga­be mit höher­ran­gi­gem Recht und ins­be­son­de­re mit dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit kei­ne Zwei­fel bestehen 9. Wie vom EuGH in sei­nem Urteil Azi­en­da Agri­co­la Dis­arò Anto­nio u.a. vom 14.05.2009 10 aus­ge­führt, ver­fügt der Uni­ons­ge­setz­ge­ber im Bereich der gemein­sa­men Agrar­po­li­tik über ein wei­tes Ermes­sen, das er mit Erlass der VO Nr. 1788/​2003 und nach­fol­gend der VO Nr. 1234/​2007 nicht über­schrit­ten hat, indem er das Ziel der Sta­bi­li­sie­rung der Märk­te ver­folgt und die­sem Ziel Vor­rang ein­ge­räumt hat. Hier­an hält der Bun­des­fi­nanz­hof fest.

Der Bun­des­fi­nanz­hof hält die Aus­le­gung der im Streit­fall maß­geb­li­chen Vor­schrif­ten des Uni­ons­rechts für nicht zwei­fel­haft und sieht daher kei­ne Ver­pflich­tung, die Sache dem EuGH zur Vor­ab­ent­schei­dung vor­zu­le­gen 11.

Bun­des­fi­nanz­hof, Beschluss vom 13. Juli 2017 – VII R 29/​16

  1. FG Ham­burg, Urtei­le vom 30.09.2016 – 4 K 13/​16 u.a.[]
  2. BGBl I 2011, 775[]
  3. BGBl I 2005, 1847[]
  4. stän­di­ge Recht­spre­chung: vgl. BFH, Urteil vom 25.07.1995 – VII R 71/​94, BFH/​NV 1996, 92, ZfZ 1995, 388; BFH, Beschluss vom 28.11.2006 – VII B 54/​06, BFHE 215, 418, ZfZ 2007, 54, jeweils m.w.N.[]
  5. vgl. zum Uni­ons­recht: Art. 27 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 1788/​2003 ‑VO Nr. 1788/2003- des Rates vom 29.09.2003 über die Erhe­bung einer Abga­be im Milch­sek­tor, ABl.EU Nr. L 270/​123; Art. 28 und Art. 29 VO Nr. 595/​2004; Art.204 Abs. 2 Buchst. g VO Nr. 1234/​2007; zum natio­na­len Recht: §§ 57, 58 der Milch­ab­ga­ben­ver­ord­nung vom 07.03.2007, BGBl I 2007, 295; Art. 3 der Drit­ten Ver­ord­nung zur Ände­rung der Milch­quo­ten­ver­ord­nung vom 08.03.2011, BGBl I 2011, 379[]
  6. ABl.EU Nr. L 367/​82[]
  7. ABl.EU Nr. L 82/​73[]
  8. ABl.EU 2008 Nr. C 115/​47[]
  9. vgl. BFH, Beschlüs­se vom 16.04.2015 – VII B 44/​14, BFH/​NV 2016, 947; und vom 20.08.2015 – VII B 54/​15, BFH/​NV 2016, 949, jeweils m.w.N.[]
  10. BFH, Urteil Azi­en­da Agri­co­la Dis­arò Anto­nio u.a. vom 14.05.2009 – C‑34/​08, EU:C:2009:304, ZfZ 2009, 219[]
  11. vgl. EuGH, Urteil CILFIT vom 06.10.1982 Rs. 283/​81, EU:C:1982:335[]