Festsetzung der Milchabgabe – nach dem 31. März 2015

12. Oktober 2017 | Verwaltungsrecht
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Durch Überlieferungen im Zwölfmonatszeitraum 2014/2015 entstandene Milchabgabe (sog. Überschussabgabe) durfte auch nach dessen Ablauf und dem damit einhergehenden Ende des Milchquotensystems festgesetzt werden. Die Erhebung der im Zwölfmonatszeitraum 2014/2015 entstandenen Überschussabgabe verstößt weder gegen den Grundsatz der Rechtssicherheit noch gegen den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit.

interinstitutionelle Vereinbarungen zwischen den am Gesetzgebungsverfahren beteiligten Organen der Union sind keine Rechtsvorschriften und begründen keine Rechte Einzelner.

Milcherzeuger bleiben daher auch nach dem 31.03.2015 zur Zahlung der Milchabgabe für das letzte Milchwirtschaftsjahr 2014/2015 verpflichtet.

Die marktordnungsrechtlichen Vorschriften der Europäischen Union erlaubten seit 1984 den Milcherzeugern nur Lieferungen im Rahmen einer für jeden Erzeuger festgelegten Menge (Referenzmenge) und sahen für darüber hinausgehende Milchlieferungen die Erhebung einer Abgabe vor. Diese Vorschriften wurden mit dem Ende des Milchwirtschaftsjahres 2014/2015 am 31.03.2015 aufgehoben.

Soweit aufgrund des Überschreitens der Referenzmenge in diesem Milchwirtschaftsjahr eine Abgabe festgesetzt wurde, hat eine große Anzahl deutscher Milcherzeuger Rechtsmittel gegen die Abgabenbescheide mit der Begründung eingelegt, dass es mit der Aufhebung der unionsrechtlichen Milchabgabevorschriften ab dem 31.03.2015 keine Rechtsgrundlage für die Erhebung der Abgabe mehr gebe. Klagen von Milcherzeugern gegen die Milchabgabenbescheide hatte das Finanzgericht Hamburg im September 2016 abgewiesen1. Die Rechtsauffassung des Finanzgerichts Hamburg hat der Bundesfinanzhof nunmehr bestätigt. Ab einem bestimmten Zeitpunkt außer Kraft getretene Rechtsvorschriften könnten gleichwohl auf zurückliegende Zeiträume anwendbar bleiben. So verhalte es sich mit den Milchabgabevorschriften der EU, deren verschiedene Fassungen stets nur für bestimmte Milchwirtschaftsjahre gegolten hätten. Entscheidend sei somit, ob die unionsrechtlichen Vorschriften im Milchwirtschaftsjahr 2014/2015 anwendbar gewesen seien. Da dies der Fall sei, könne die Milchabgabe auch noch nach dem 31.03.2015 festgesetzt werden.

Nach § 40 Abs. 3 MilchQuotV in der Fassung der Bekanntmachung vom 03.05.20112 übersendet der Käufer dem für ihn zuständigen Hauptzollamt innerhalb von vier Monaten nach Ablauf eines jeden Zwölfmonatszeitraums eine Anmeldung der Überschussabgaben (Abgabeanmeldung), die (u.a.) die Summe der überschussabgabepflichtigen Anlieferungen, die daraus folgende Summe der abzuführenden Überschussabgaben sowie (gemäß § 40 Abs. 4 Nr. 1 Buchst. b MilchQuotV) den Betrag der Überschussabgabe für jeden Milcherzeuger enthält.

Bei der Überschussabgabe handelt es sich um eine Abgabe zu Marktordnungszwecken aufgrund von Regelungen i.S. des § 1 Abs. 2 Nr. 3 des Gesetzes zur Durchführung der gemeinsamen Marktorganisationen und der Direktzahlungen (MOG) in der Fassung vom 24.06.20053, auf die nach § 12 Abs. 1 Satz 1 MOG die Vorschriften der AO mit Ausnahme des § 222 Satz 3 und 4 AO entsprechend anzuwenden sind. Die in § 40 Abs. 3 MilchQuotV beschriebene Abgabeanmeldung ist daher als eine Steueranmeldung i.S. des § 167 Abs. 1 Satz 1 AO anzusehen, die nach § 168 Satz 1 AO einer Steuerfestsetzung unter Vorbehalt der Nachprüfung gleichsteht4. Hieran hält der Bundesfinanzhof fest. Im Übrigen ist nicht erkennbar, weshalb es -wie die Revision offenbar meint- für die Entscheidung des Streitfalls von Bedeutung wäre, wenn man erst in der Mitteilung der übermittelten Daten an den Milcherzeuger gemäß § 40 Abs. 7 MilchQuotV den “beschwerenden Verwaltungsakt” sähe.

Im Streitfall waren die Voraussetzungen des § 40 Abs. 3 MilchQuotV für die Übersendung einer Abgabeanmeldung der Molkerei an das Hauptzollamt innerhalb von vier Monaten nach Ablauf des Zwölfmonatszeitraums 2014/2015 erfüllt, da durch Überlieferungen der sog. Anlieferungsquoten während des vorgenannten Zwölfmonatszeitraums Überschussabgaben entstanden waren, die nach Art. 79 VO Nr. 1234/2007 auf die Erzeuger aufzuteilen waren, die zur Überschreitung der einzelstaatlichen Quote beigetragen hatten und die ihren entsprechenden Beitrag aufgrund der Überschreitung ihrer verfügbaren Quoten schuldeten. Nach dieser Vorschrift entsteht die Abgabenschuld des jeweiligen Milcherzeugers durch seine Lieferungen an den Käufer während des betreffenden Zwölfmonatszeitraums, soweit diese die am Ende des Zwölfmonatszeitraums verfügbare Quote überschreiten.

Die Abgabenschuld des Milcherzeugers war daher im Zwölfmonatszeitraum 2014/2015 entstanden, denn bis zum Ende dieses Zwölfmonatszeitraums waren die unionsrechtlichen Vorschriften der VO Nr. 1234/2007 über das Milchquotensystem anwendbar, weshalb es -entgegen der Ansicht der Revision- an einer Rechtsgrundlage für die Entstehung der Abgabenschuld nicht fehlt. Das Ende des Milchquotensystems mit dem Ablauf des Zwölfmonatszeitraums 2014/2015 hat nicht zum Erlöschen der in diesem (oder einem früheren) Zwölfmonatszeitraum entstandenen Abgabenschuld geführt. Dies hat das Finanzgericht zutreffend entschieden.

Die Frage der Rechtmäßigkeit eines Verwaltungsakts beantwortet sich nicht nach den gesetzlichen Vorschriften, welche im maßgeblichen Entscheidungszeitpunkt in Kraft, sondern nach denjenigen, welche anwendbar sind. Insbesondere in unionsrechtlichen Verordnungen wird zwischen dem Inkrafttreten ihrer Vorschriften und deren Anwendbarkeit bzw. Gültigkeit unterschieden. So wird für bereits in Kraft getretene Vorschriften deren Anwendbarkeit häufig erst ab einem späteren Zeitpunkt angeordnet (vgl. für das Milchquotensystem: Art.204 Abs. 1 und 2 VO Nr. 1234/2007). Ebenso können Vorschriften, die durch eine bereits in Kraft getretene Änderungsverordnung aufgehoben worden sind, insbesondere für zurückliegende Zeiträume, aber auch übergangsweise, weiter anwendbar bleiben (vgl. Art. 230 und Art. 232 VO Nr. 1308/2013; Art. 28 und Art. 29 VO Nr. 595/2004).

Die Vorschriften des Milchquotensystems waren von Anfang an (seit dem 1.04.1984) stets nur temporär, d.h. bezogen auf den in den Verordnungen jeweils bestimmten Zwölfmonatszeitraum anzuwenden, weshalb es für die Anwendbarkeit der im Lauf der Folgejahre ergangenen zahlreichen Änderungsvorschriften -unabhängig vom Inkrafttreten- grundsätzlich auf deren Gültigkeit in dem betreffenden Zwölfmonatszeitraum ankam und die Rechtmäßigkeit von Quotenberechnungen sowie Abgabenfestsetzungen bei Überlieferungen gemäß den auf den jeweiligen Zwölfmonatszeitraum anzuwendenden unions- und nationalrechtlichen Vorschriften zu beurteilen war5. Die Anwendbarkeit während eines bestimmten Zwölfmonatszeitraums gültiger Milchabgabevorschriften auf die Abgabenberechnung und -festsetzung für diesen Zwölfmonatszeitraum wird daher durch ihre Änderung oder Aufhebung für die Zeit nach Ablauf dieses Zwölfmonatszeitraums nicht berührt.

Wollte somit der Unionsgesetzgeber das Milchquotensystem einschließlich der Erhebung einer Milchabgabe im Fall des Überschreitens der Quote bis zum Ende des Zwölfmonatszeitraums 2014/2015 am 31.03.2015 beibehalten, kann es keinem Zweifel unterliegen, dass sowohl die VO Nr. 1234/2007 als auch die für diesen Zwölfmonatszeitraum gültigen Durchführungsrechtsakte des Unionsrechts und des nationalen Rechts weiterhin anwendbar bleiben, soweit es um die Festsetzung und Erhebung der in diesem Zwölfmonatszeitraum (und im Übrigen auch in vorangegangenen Zwölfmonatszeiträumen) entstandenen Überschussabgabe geht. Ein entsprechender Wille des Rates ergibt sich -wie das Finanzgericht zutreffend ausgeführt hat- deutlich aus dem 205. Erwägungsgrund der VO Nr. 1308/2013.

Die Kommission hat diesen Willen des Rates richtig erkannt, indem sie nach dem Inkrafttreten der VO Nr. 1308/2013 -jedoch gestützt auf die weiter anwendbaren Milch-Regelungen der (Rats-) VO Nr. 1234/2007- mit der Durchführungsverordnung (EU) Nr. 1380/2014 vom 17.12 20146 die VO Nr. 595/2004 änderte und dabei klar zum Ausdruck brachte, dass die Verpflichtung der Mitgliedstaaten zur Erhebung der Überschussabgabe für den Zwölfmonatszeitraum 2014/2015 auch nach dem 31.03.2015 weiter bestehen sollte. Gleiches gilt in Anbetracht der Änderung des Art. 15 VO Nr. 595/2004 durch die Durchführungsverordnung (EU) 2015/517 der Kommission vom 26.03.2015 zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 595/2004 mit Durchführungsbestimmungen zur Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor7.

Warum es insoweit -wie die Revision meint- für das Entstehen der Abgabenschuld einen Unterschied ausmacht, ob der Unionsgesetzgeber als Ablauf der Gültigkeit marktordnungsrechtlicher Vorschriften -wie mit Art.204 Abs. 3 VO Nr. 1234/2007- das Ende des jeweiligen Wirtschaftsjahres bestimmt oder -wie mit Art. 230 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a VO Nr. 1308/2013- das maßgebende Ende des Wirtschaftsjahres mit seinem konkreten Datum bezeichnet, erschließt sich nicht.

Es kann dahinstehen, ob es für das vorstehend beschriebene Ergebnis des Streitfalls, dass die unter der Geltung des Art. 79 VO Nr. 1234/2007 entstandene Abgabenschuld des Milcherzeugers nach den nationalen Vorschriften der MilchQuotV und der AO im Wege der Steueranmeldung unter dem Vorbehalt der Nachprüfung festzusetzen war, überhaupt auf die Weitergeltung der VO Nr. 595/2004 ankommt. Jedenfalls ist die VO Nr. 595/2004 weder aufgehoben worden noch mit der Aufhebung der VO Nr. 1234/2007 automatisch ungültig geworden. Wie sich aus den Ausführungen unter Nr. 2 der Entscheidungsgründe ergibt, bleibt die VO Nr. 595/2004 auf den Zwölfmonatszeitraum 2014/2015 (und ebenso auf vorangegangene Zwölfmonatszeiträume) anwendbar, und zwar -wie das Finanzgericht zutreffend entschieden hat- so lange, bis sie ihren Anwendungsbereich verloren hat. Dieses Verständnis findet seine ausdrückliche Stütze in Abs. 2 der Erwägungsgründe der VO 2015/517.

Die VO Nr. 595/2004 ist mit Art.201 Abs. 3 Buchst. a der (Rats-) VO Nr. 1234/2007 ausdrücklich aufrechterhalten und als Durchführungsrechtsakt in das Milchquotensystem unter der Geltung der VO Nr. 1234/2007 übernommen worden, (jedenfalls) indem die Kommission -wie das Finanzgericht zu Recht ausgeführt hat- die VO Nr. 595/2004 nach dem Inkrafttreten der VO Nr. 1234/2007 und gestützt auf die in dieser Verordnung enthaltenen Ermächtigungen (insbesondere Art. 78 Abs. 4 und Art. 85 VO Nr. 1234/2007) mehrfach änderte. Da die Kommission damit ihre VO Nr. 595/2004 auf der Grundlage der erteilten Ermächtigungen gemäß der VO Nr. 1234/2007 bestätigte, kommt es nicht auf die Frage an, ob die (Vorgänger-) VO Nr. 1788/2003 und die in ihrem Art. 24 erteilte Ermächtigung zu Durchführungsmaßnahmen -wie die Revision geltend macht- wegen eines Verstoßes gegen das sog. Konzertierungsverfahren nichtig sind. Im Übrigen teilt der Bundesfinanzhof die Ansicht des Finanzgericht, dass solche interinstitutionellen Vereinbarungen der Organe der Union keine Rechte Einzelner begründen. Die (auch) im Verhältnis zu den Unionsbürgern maßgebenden Vorschriften über das Gesetzgebungsverfahren der Union finden sich im Primärrecht (Sechster Teil, Titel I, Kapitel 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union)8.

Auch im Übrigen -soweit das Finanzgericht die Erhebung der Überschussabgabe auf einen etwaigen Verstoß gegen die Grundsätze der Rechtssicherheit und der Verhältnismäßigkeit geprüft hat- ist das angefochtene Urteil frei von Rechtsfehlern.

Wie sich aus den vorstehenden Ausführungen ergibt, war es in Anbetracht des Art. 230 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. a VO Nr. 1308/2013, des 205. Erwägungsgrundes dieser Verordnung sowie der VO Nr. 1380/2014 für die Milcherzeuger deutlich und zweifelsfrei erkennbar, dass der Unionsgesetzgeber die volle Geltung des Milchquotensystems bis zum Ende des Zwölfmonatszeitraums 2014/2015 beibehalten wollte, was zwingend zur Folge hatte, dass in diesem Zwölfmonatszeitraum durch Überlieferungen entstandene Überschussabgaben nach seinem Ablauf nach den weiterhin anzuwendenden nationalen Vorschriften abzurechnen, festzusetzen und zu erheben waren.

Der Bundesfinanzhof hat unter Hinweis auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Union (EuGH) wiederholt, und zwar für die Geltungszeiträume sowohl der VO Nr. 1788/2003 als auch der VO Nr. 1234/2007, entschieden, dass an der Vereinbarkeit der unionsrechtlichen Vorschriften über das Milchquotensystem und die Milchabgabe mit höherrangigem Recht und insbesondere mit dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit keine Zweifel bestehen9. Wie vom EuGH in seinem Urteil Azienda Agricola Disarò Antonio u.a. vom 14.05.200910 ausgeführt, verfügt der Unionsgesetzgeber im Bereich der gemeinsamen Agrarpolitik über ein weites Ermessen, das er mit Erlass der VO Nr. 1788/2003 und nachfolgend der VO Nr. 1234/2007 nicht überschritten hat, indem er das Ziel der Stabilisierung der Märkte verfolgt und diesem Ziel Vorrang eingeräumt hat. Hieran hält der Bundesfinanzhof fest.

Der Bundesfinanzhof hält die Auslegung der im Streitfall maßgeblichen Vorschriften des Unionsrechts für nicht zweifelhaft und sieht daher keine Verpflichtung, die Sache dem EuGH zur Vorabentscheidung vorzulegen11.

Bundesfinanzhof, Beschluss vom 13. Juli 2017 – VII R 29/16

  1. FG Hamburg, Urteile vom 30.09.2016 – 4 K 13/16 u.a.
  2. BGBl I 2011, 775
  3. BGBl I 2005, 1847
  4. ständige Rechtsprechung: vgl. BFH, Urteil vom 25.07.1995 – VII R 71/94, BFH/NV 1996, 92, ZfZ 1995, 388; BFH, Beschluss vom 28.11.2006 – VII B 54/06, BFHE 215, 418, ZfZ 2007, 54, jeweils m.w.N.
  5. vgl. zum Unionsrecht: Art. 27 der Verordnung (EG) Nr. 1788/2003 -VO Nr. 1788/2003- des Rates vom 29.09.2003 über die Erhebung einer Abgabe im Milchsektor, ABl.EU Nr. L 270/123; Art. 28 und Art. 29 VO Nr. 595/2004; Art.204 Abs. 2 Buchst. g VO Nr. 1234/2007; zum nationalen Recht: §§ 57, 58 der Milchabgabenverordnung vom 07.03.2007, BGBl I 2007, 295; Art. 3 der Dritten Verordnung zur Änderung der Milchquotenverordnung vom 08.03.2011, BGBl I 2011, 379
  6. ABl.EU Nr. L 367/82
  7. ABl.EU Nr. L 82/73
  8. ABl.EU 2008 Nr. C 115/47
  9. vgl. BFH, Beschlüsse vom 16.04.2015 – VII B 44/14, BFH/NV 2016, 947; und vom 20.08.2015 – VII B 54/15, BFH/NV 2016, 949, jeweils m.w.N.
  10. BFH, Urteil Azienda Agricola Disarò Antonio u.a. vom 14.05.2009 – C-34/08, EU:C:2009:304, ZfZ 2009, 219
  11. vgl. EuGH, Urteil CILFIT vom 06.10.1982 Rs. 283/81, EU:C:1982:335

 
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