Fest­set­zung eines Zwangs­gelds – gegen eine Behör­de

Die Voll­stre­ckung aus einem Urteil, wel­ches zur Ände­rung eines Luft­rein­hal­te­plans ver­pflich­tet, erfolgt in ana­lo­ger Anwen­dung des § 172 VwGO. Einer Voll­stre­ckungs­klau­sel bedarf es nicht; § 171 VwGO ist ent­spre­chend auf die Voll­stre­ckung nach § 172 VwGO anzu­wen­den.

Fest­set­zung eines Zwangs­gelds – gegen eine Behör­de

Wenn das zu voll­stre­cken­de Urteil kei­ne bestimm­te Frist zur Erfül­lung der Ver­pflich­tung ent­hält, ist die Vor­aus­set­zung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behör­de der ihr auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung nicht nach­kommt, wegen des Gebots effek­ti­ven Rechts­schut­zes schon dann gege­ben, wenn abzu­se­hen ist, dass die Plan­än­de­rung nicht in dem Zeit­rah­men vor­ge­legt wer­den wird, inner­halb des­sen die Erstel­lung mög­lich und zumut­bar ist.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat im vor­lie­gen­den Fall auf den Voll­stre­ckungs­an­trag des Voll­stre­ckungs­gläu­bi­gers zu Recht § 172 VwGO und nicht über § 167 Abs. 1 VwGO das Voll­stre­ckungs­recht der Zivil­pro­zess­ord­nung ange­wandt.

Nach § 172 Satz 1 VwGO kann das Gericht des ers­ten Rechts­zugs auf Antrag unter Frist­set­zung gegen die Behör­de ein Zwangs­geld bis 10.000 Euro durch Beschluss andro­hen, wenn die­se in den Fäl­len des § 113 Abs. 1 Satz 2 und Abs. 5 und des § 123 VwGO der ihr im Urteil oder in der einst­wei­li­gen Anord­nung auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung nicht nach­kommt. Über die genann­ten Ver­pflich­tun­gen aus Ver­pflich­tungs- und Beschei­dungs­ur­tei­len, Voll­zugs­fol­gen­be­sei­ti­gungs­ur­tei­len und einst­wei­li­gen Anord­nun­gen hin­aus ist § 172 VwGO ent­spre­chend anwend­bar bei der Erzwin­gung des Erlas­ses bzw. der Fort­schrei­bung eines Luft­rein­hal­te­plans1, obgleich die­ser kein Ver­wal­tungs­akt ist, son­dern sei­ner Rechts­na­tur nach einer Ver­wal­tungs­vor­schrift ähnelt2, und sein Erlass im Wege der all­ge­mei­nen Leis­tungs­kla­ge zu ver­fol­gen ist3. Inso­weit schließt sich das Beschwer­de­ge­richt der Ansicht in Recht­spre­chung und Lite­ra­tur an, nach der § 172 VwGO ent­spre­chend anwend­bar ist bei der Erzwin­gung der Vor­nah­me einer schlicht-hoheit­li­chen Hand­lung, für die die Behör­de eine spe­zi­fisch hoheit­li­che Hand­lungs­be­fug­nis mit einem Ent­schei­dungs­spiel­raum hat4. Dem lie­gen fol­gen­de Erwä­gun­gen zugrun­de:

Eine ent­spre­chen­de Anwen­dung des § 172 VwGO im Wege der Ana­lo­gie ist zuläs­sig. Eine Ana­lo­gie ist ins­be­son­de­re nicht dadurch aus­ge­schlos­sen, dass nach § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO für die Voll­stre­ckung das Ach­te Buch der Zivil­pro­zess­ord­nung ent­spre­chend gilt, soweit sich aus der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung nichts ande­res ergibt, und – so die Gegen­mei­nung – es des­halb an einer aus­fül­lungs­be­dürf­ti­gen Lücke feh­le5. Eine ana­lo­ge Anwen­dung des § 172 VwGO mit dem Argu­ment zu ver­nei­nen, die Voll­streck­bar­keit sei wegen § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 883 ff. ZPO auch ohne Ana­lo­gie gewähr­leis­tet, greift rechts­me­tho­disch zu kurz. In der Rechts­theo­rie ist aner­kannt, dass sich die Zuläs­sig­keit einer Ana­lo­gie danach rich­tet, ob das Gesetz eine vom Gesetz­ge­ber nicht gewoll­te nor­ma­ti­ve Rege­lungs­lü­cke aus­weist. Nicht erfor­der­lich ist eine abso­lu­te Rege­lungs­lü­cke in dem Sin­ne, dass ohne die Ana­lo­gie über­haupt kei­ne sinn­vol­le Ent­schei­dung des Streit­falls mög­lich wäre. Für eine Ana­lo­gie genügt bereits die Her­bei­füh­rung einer sys­te­ma­tisch stim­mi­ge­ren, sach­ge­rech­te­ren und in sich näher am Wil­len des Gesetz­ge­bers ori­en­tie­ren­den Lösung6. Soll der Anwen­dungs­be­reich einer Aus­nah­me­vor­schrift (hier § 172 VwGO) von dem einer Regel- bzw. Auf­fang­norm (hier § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO) abge­grenzt wer­den, ist die Fra­ge dahin zu stel­len, ob das Ein­grei­fen der Regel- bzw. Auf­fang­norm, oder eine – über den Wort­laut der Norm hin­aus­ge­hen­de – Aus­nah­me­re­ge­lung im Pla­ne des Gesetz­ge­bers bzw. des Geset­zes liegt7. Unzu­läs­sig ist eine Ana­lo­gie, wenn aus der Norm folgt, dass die Norm nur auf einen bestimm­ten Sach­ver­halt anwend­bar sein soll8. Auch darf die Gren­ze zwi­schen zuläs­si­ger Rechts­fort­bil­dung durch Lücken­aus­fül­lung im Wege der Ana­lo­gie und unzu­läs­si­ger Geset­zes­kor­rek­tur9 nicht über­schrit­ten wer­den. Im Übri­gen haben die Ver­wal­tungs­ge­rich­te die Voll­stre­ckungs­vor­schrif­ten der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung so aus­zu­le­gen und anzu­wen­den, dass ein wir­kungs­vol­ler Schutz der Rech­te des Ein­zel­nen auch gegen­über der Ver­wal­tung gewähr­leis­tet ist10.

Ent­spre­chend die­sen Maß­ga­ben hält das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt die Voll­stre­ckung aus einem Urteil, wel­ches wie vor­lie­gend zur Schaf­fung eines ver­wal­tungs­vor­schrifts­ähn­li­chen Pla­nes ver­pflich­tet, ana­log § 172 VwGO für zuläs­sig. Ein erheb­li­cher voll­stre­ckungs­rechts­re­le­van­ter Unter­schied zum Ver­wal­tungs­akt ist nicht ersicht­lich, ins­be­son­de­re kei­ner, der die Vor­schrift des § 888 Abs. 2 ZPO gebö­te, wonach eine Andro­hung der Zwangs­mit­tel nicht statt­fin­det. Im Gegen­teil spricht das Gesetz­ge­bungs­ma­te­ri­al eher dafür, dass die Andro­hung nicht nur dann der Fest­set­zung eines Zwangs­gel­des vor­zu­schal­ten ist, wenn der Erlass eines Ver­wal­tungs­akts erwirkt wer­den soll, son­dern auch in Fäl­len der vor­lie­gen­den Art. Soweit die Begrün­dung des ursprüng­li­chen Geset­zes­vor­schlags11 ledig­lich auf „Ver­pflich­tungs­ur­tei­le” abstellt, ist sie dadurch über­holt, dass noch im Lau­fe des Gesetz­ge­bungs­ver­fah­rens die Ver­pflich­tung auf­grund einst­wei­li­ger Anord­nung Ein­gang in das Gesetz gefun­den hat. Eine einst­wei­li­ge Anord­nung kann, wie übri­gens auch der aus­drück­lich nach § 172 VwGO zu voll­stre­cken­de Voll­zugs­fol­gen­be­sei­ti­gungs­an­spruch des § 113 Abs. 1 Satz 2 VwGO, nicht nur auf den Erlass eines Ver­wal­tungs­akts, son­dern auch auf schlicht-hoheit­li­ches Han­deln gerich­tet sein. § 168 des Geset­zes­vor­schlags zur VwGO (§ 172 VwGO) ist in Ergän­zung zu § 167 des Geset­zes­vor­schlags zur VwGO (§ 170 VwGO), mit wel­chem die Beson­der­hei­ten bei der Voll­stre­ckung von Geld­for­de­run­gen gegen die öffent­li­che Hand Berück­sich­ti­gung gefun­den haben, geschaf­fen wor­den. Die Ein­füh­rung der Zwangs­voll­stre­ckung gegen die öffent­li­che Hand wur­de als pro­ble­ma­tisch, aber mit Blick auf Arti­kel 19 Abs. 4 GG zur Gewähr­leis­tung umfas­sen­den Rechts­schut­zes als erfor­der­lich ange­se­hen12. Ent­schei­dend für die Ein­füh­rung des § 172 VwGO dürf­te, wie oben bereits dar­ge­legt, nicht allein die Sicher­stel­lung der „Aus­füh­rung der Ver­pflich­tungs­ur­tei­le” gewe­sen sein, son­dern viel­mehr einer­seits die Schaf­fung eines Zwangs zur „Befol­gung gericht­li­cher Urtei­le durch die Behör­den” auch über Ver­pflich­tungs­ur­tei­le hin­aus, und ande­rer­seits gleich­zei­tig eine Wah­rung des Anse­hens der Ver­wal­tung. Inso­weit heißt es in der Geset­zes­be­grün­dung:

Die­se Vor­schrift soll die Aus­füh­rung der Ver­pflich­tungs­ur­tei­le auf jeden Fall sicher­stel­len. Der hier­ge­gen erho­be­ne Ein­wand, dass eine sol­che Vor­schrift das Anse­hen der Ver­wal­tung schä­di­ge, ohne not­wen­dig zu sein, greift nicht durch. Geschä­digt wird das Anse­hen der Ver­wal­tung nur, wenn die Zwangs­stra­fe tat­säch­lich ver­hängt wer­den muss; dies zu ver­mei­den, liegt in der Hand der Ver­wal­tung. Die Befol­gung gericht­li­cher Urtei­le durch die Behör­den müss­te frei­lich in einem Rechts­staat eine Selbst­ver­ständ­lich­keit sein; doch hat gera­de die Nach­kriegs­er­fah­rung gelehrt, dass es in Aus­nah­me­fäl­len auch Behör­den gegen­über nicht ohne Zwang geht.„13.

Der Grund für die Schaf­fung der Andro­hung, näm­lich die Ermög­li­chung der Wah­rung des Anse­hens der Ver­wal­tung, unter­schei­det sich nicht danach, ob die Behör­de zum Erlass eines Ver­wal­tungs­akts oder zu einem Ver­wal­tungs­han­deln der vor­lie­gen­den Art ver­ur­teilt wur­de; die Andro­hung ist in bei­den Fäl­len glei­cher­ma­ßen zweck­mä­ßig. Dass die all­ge­mei­ne Leis­tungs­kla­ge in § 172 VwGO nicht aus­drück­lich mit auf­ge­lis­tet wird, mag damit zu erklä­ren sein, dass in der VwGO eine spe­zi­el­le Rege­lung zur Ten­orie­rung der­ar­ti­ger Ver­fah­ren, auf die der Gesetz­ge­ber hät­te ver­wei­sen kön­nen, fehlt14.

Auch das Vor­brin­gen der Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin, dass eine ana­lo­ge Anwen­dung des § 172 VwGO auf den vor­lie­gen­den Fall unzu­läs­sig sei, weil ihr ein Abwä­gungs­spiel­raum ein­ge­räumt und eine Bestim­mung des Inhalts des Luft­rein­hal­te­plans nicht mög­lich sei, kann zu kei­nem ande­ren Ergeb­nis füh­ren. Dass der Behör­de ein Beur­tei­lungs­spiel­raum zusteht oder eine Ent­schei­dung in ihrem Ermes­sen steht, ist in Fäl­len von Beschei­dungs­kla­gen und einst­wei­li­gen Anord­nun­gen, die aus­drück­lich von § 172 VwGO erfasst sind, nicht unüb­lich. Der Umstand, dass die zu erzwin­gen­de behörd­li­che Maß­nah­me kom­ple­xe­ren Inhalts ist, befreit die Behör­de nicht von der Voll­streck­bar­keit der sie ver­pflich­ten­den Gerichts­ent­schei­dung. Nichts ande­res gilt für den pla­ne­ri­schen Gestal­tungs­spiel­raum, den die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin bei der Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans hat.

Die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin stützt sich in die­sem Zusam­men­hang auch nicht erfolg­reich auf den Beschluss des Hess. VGH vom 11.05.201615. Sie meint, ihr sei – anders als in dem vom Hess. VGH ent­schie­de­nen Fall, in dem die Behör­de zur Errich­tung einer Umwelt­zo­ne ver­pflich­tet wor­den sei – vom Ver­wal­tungs­ge­richt kein bestimm­tes kon­kre­tes Tun auf­er­legt wor­den. Die­ser Vor­trag betrifft indes nicht die Anwend­bar­keit des §172 VwGO bzw. die Fra­ge der Ana­lo­gie. Dem­entspre­chend stellt auch der Hess. VGH die Anwend­bar­keit des § 172 VwGO nicht in Fra­ge.

Für den Antrag nach § 172 VwGO besteht ein Rechts­schutz­be­dürf­nis. Der Voll­stre­ckungs­gläu­bi­ger macht gel­tend, dass die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin ihrer Ver­pflich­tung aus dem Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts Ham­burg vom 05.11.2014 nicht hin­rei­chend nach­kom­me. Dass die­se Behaup­tung unzu­tref­fend wäre, ist nicht offen­bar. Ins­be­son­de­re garan­tiert der Umstand, dass die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin – wie sie vor­trägt – kon­ti­nu­ier­lich an der Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans arbei­tet, nicht ohne Wei­te­res die geschul­de­te Ände­rung des Luft­rein­hal­te­plans. Erst recht reicht es für ein Ent­fal­len des Rechts­schutz­be­dürf­nis­ses nicht aus, spä­tes­tens mit Zustel­lung des Titels mit der Erfül­lungs­hand­lung begon­nen zu haben16.

Die Vor­aus­set­zun­gen für die Andro­hung des Zwangs­gel­des nach § 172 Satz 1 VwGO sind erfüllt.

Der Voll­stre­ckungs­gläu­bi­ger hat gemäß § 172 Satz 1 VwGO einen Antrag auf Andro­hung eines Zwangs­gel­des an das Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg, dem Gericht des ers­ten Rechts­zugs, gestellt.

Voll­stre­ckungs­ti­tel gemäß § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ist das rechts­kräf­ti­ge Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts Ham­burg vom 05.11.201417. Das Urteil ist voll­stre­ckungs­fä­hig, ins­be­son­de­re ver­pflich­tet es die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin in hin­rei­chend bestimm­ter Wei­se. Die für die Voll­streck­bar­keit erfor­der­li­che hin­rei­chen­de Bestimmt­heit des Voll­stre­ckungs­ti­tels besteht, wenn sich aus ihm Art und Umfang der zu voll­stre­cken­den Hand­lung sowie die Per­so­nen erge­ben, für und gegen die sie statt­fin­den soll. Maß­geb­lich ist der Tenor, ergän­zend kön­nen die Ent­schei­dungs­grün­de zur Aus­le­gung her­an­ge­zo­gen wer­den18.

Dass das Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg in sei­nem Urteil vom 05.11.2014, in dem es die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin ver­ur­teilt hat, den Luft­rein­hal­te­plan so zu ändern, dass die­ser die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung des über ein Kalen­der­jahr gemit­tel­ten Immis­si­ons­wer­tes für NO2 in Höhe von 40 µg/​m³ ent­hält, dem Bestimmt­heits­er­for­der­nis genügt, folgt aus dem Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 05.09.201319, dem ein Urteil mit gleich­lau­ten­dem Tenor zugrun­de lag. Im Zusam­men­hang mit dem Bestimmt­heits­er­for­der­nis führ­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt aus, die Benen­nung allein des durch die Ergän­zung des Luft­rein­hal­te­plans zu errei­chen­den Ziels spie­ge­le die pla­ne­ri­sche Gestal­tungs­frei­heit wie­der, die das Gesetz der Behör­de ein­räu­me. Inso­weit unter­schei­de sich die Rechts­la­ge nicht von sons­ti­gen Fall­kon­stel­la­tio­nen, in denen nur ein Erfolg geschul­det wer­de, wäh­rend die Wahl der geeig­ne­ten Maß­nah­men Sache des Schuld­ners blei­be20. Ergän­zen­de Vor­ga­ben zum Inhalt der Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans ver­langt das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für die Ein­hal­tung des Bestimmt­heits­er­for­der­nis­ses nicht. Auch die Ver­pflich­tung zu einer „schnellst­mög­li­chen” Ziel­er­rei­chung ohne wei­te­re aus­drück­li­che zeit­li­che Befris­tung hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt gebil­ligt21. Des Wei­te­ren hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht bemän­gelt, dass im Urteil nicht fest­ge­legt wor­den war, inner­halb wel­cher Frist die Ände­rung des Luft­rein­hal­te­plans vor­zu­neh­men war.

Ob die Zustel­lung des Voll­stre­ckungs­ti­tels eine Voll­stre­ckungs­vor­aus­set­zung ist (vgl. § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO i. V. m. §§ 750 Abs. 1 Satz 1, 317 Abs. 1 Satz 1 ZPO), oder ob es aus­reicht, dass das Urteil rechts­kräf­tig gewor­den ist22, kann offen blei­ben. Der Voll­stre­ckungs­ti­tel in Form des auf­grund der münd­li­chen Ver­hand­lung vom 05.11.2014 ergan­ge­nen ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Urteils ist der Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin am 17.03.2015 sei­tens des Ver­wal­tungs­ge­richts von Amts wegen zuge­stellt wor­den.

Einer Voll­stre­ckungs­klau­sel bedarf es im vor­lie­gen­den Fall ent­spre­chend § 171 VwGO nicht. Sei­nem Wort­laut nach befreit die­se Vor­schrift die Voll­stre­ckung ledig­lich in den Fäl­len der §§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO vom Erfor­der­nis einer Voll­stre­ckungs­klau­sel. § 171 VwGO ist ent­spre­chend auf die Voll­stre­ckung nach § 172 VwGO anzu­wen­den. Dies dürf­te herr­schen­de Mei­nung sein und wird damit begrün­det, dass bei der Voll­stre­ckung nach § 172 VwGO, wie in den Fäl­len der §§ 169, 170 Abs. 1 bis 3 VwGO, das Gericht des ers­ten Rechts­zugs oder des­sen Vor­sit­zen­der Voll­stre­ckungs­be­hör­de ist und es nicht sinn­voll wäre, dem Gericht eine voll­streck­ba­re Aus­fer­ti­gung vor­zu­le­gen, die von ihm zuvor selbst erteilt wor­den ist23. Eine Voll­stre­ckungs­klau­sel ist zudem nicht erfor­der­lich. Sie soll vor mehr­ma­li­ger Voll­stre­ckung aus dem­sel­ben Titel schüt­zen. Die­se Gefahr besteht, wenn, wie im Zivil­pro­zess­recht, ver­schie­de­ne Voll­stre­ckungs­or­ga­ne tätig wer­den kön­nen, nicht aber, wenn aus­schließ­lich das Gericht des ers­ten Rechts­zugs für die Voll­stre­ckung zustän­dig ist24. Außer­dem ergibt sich aus den Geset­zes­ma­te­ria­li­en, dass die Voll­stre­ckungs­klau­sel „zur Ver­ein­fa­chung” ent­fal­len soll, wenn – wie vor­lie­gend – gegen die öffent­li­che Hand nicht nach den Vor­schrif­ten der Zivil­pro­zess­ord­nung voll­streckt wird25. Die Gegen­an­sicht26 stützt sich auf Recht­spre­chung, die ent­we­der Unter­las­sungs­fäl­le betrifft, auf die über § 167 Abs. 1 Satz 1 VwGO die Zivil­pro­zess­ord­nung anwend­bar ist27 oder aus der das Erfor­der­nis einer Klau­sel – soweit ersicht­lich – gar nicht oder allen­falls indi­rekt her­vor­geht28.

Die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin kommt der ihr im Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts Ham­burg vom 05.11.2014 auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung nicht nach. Die­se in § 172 Satz 1 VwGO aus­drück­lich nor­mier­te Vor­aus­set­zung ist auch dann erfüllt, wenn der Ver­pflich­tung unzu­rei­chend nach­ge­kom­men wird29. Die Andro­hung eines Zwangs­gel­des setzt stets eine grund­lo­se Säum­nis in der Erfül­lung der vom Gericht auf­er­leg­ten Pflich­ten vor­aus30. War es der Behör­de mög­lich und zuzu­mu­ten, der ihr durch Urteil auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung in der seit dem Ein­tritt der Rechts­kraft ver­stri­che­nen Zeit nach­zu­kom­men, ist die Säum­nis grund­los31. Das ist hier der Fall.

Das Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg hat die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin mit dem Tenor des Urteils vom 05.11.2014 zur Ände­rung des der­zeit in der 1. Fort­schrei­bung vom 28.12 2012 gül­ti­gen Luft­rein­hal­te­plans der­ge­stalt ver­pflich­tet, dass die­ser die erfor­der­li­chen Maß­nah­men zur schnellst­mög­li­chen Ein­hal­tung des über ein Kalen­der­jahr gemit­tel­ten Immis­si­ons­wer­tes für NO2 in Höhe von 40 µg/​m³ ent­hält. In den Ent­schei­dungs­grün­den bestimmt das Ver­wal­tungs­ge­richt die­se Ver­pflich­tung näher, in dem es unter Hin­weis auf § 47 Abs. 1 BIm­SchG und Art. 23 Abs. 1 RL 2008/​50/​EG prä­zi­siert, dass die Maß­nah­men des Luft­rein­hal­te­plans geeig­net sein müs­sen, den Zeit­raum einer Über­schrei­tung von bereits ein­zu­hal­ten­den Immis­si­ons­grenz­wer­ten so kurz wie mög­lich zu hal­ten ( 26)), auf­zählt, wel­che Maß­nah­men dem nicht genü­gen ( 34 – 48)), die Not­wen­dig­keit einer zeit­na­hen Ver­min­de­rung der NO2-Belas­tung betont ( 47)), kon­kret vor­gibt, was die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin zu prü­fen haben wird ( 50, 51)) und erklärt, dass die Ver­ur­tei­lung zukunfts­ge­rich­tet sei und dazu die­ne, die Luft­schad­stoff­be­las­tung in mög­lichst naher Zukunft auf die vor­ge­ge­be­nen Grenz­wer­te zu beschrän­ken ( 49)). Das Ver­wal­tungs­ge­richt weist aus­drück­lich dar­auf hin, dass bei der Gewich­tung der zu ermit­teln­den Maß­nah­men dem gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen und dem Gesund­heits­schutz die­nen­den Ziel der NO2-Ver­min­de­rung ange­sichts des seit damals bereits annä­hernd fünf Jah­ren ver­bind­lich ein­zu­hal­ten­den Grenz­wer­tes ein hoher Stel­len­wert ein­zu­räu­men sei ( 50)).

Eine Frist, inner­halb der die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin die Ände­rung des Luft­rein­hal­te­plans vor­zu­neh­men hat, geht aus dem Urteil vom 05.11.2014 nicht her­vor. Auch der Umstand, dass das Ver­wal­tungs­ge­richt in dem Voll­stre­ckungs­be­schluss vom 18.07.2016 zur Umset­zung des zu voll­stre­cken­den Urteils eine Frist von zwei Jah­ren ab Ein­tritt der Rechts­kraft des Urteils (hier: 17.04.2017) für ange­mes­sen gehal­ten hat, führt nicht dazu, dass die Frist zur Erfül­lung der Ver­pflich­tung aus dem Urteil als auf den 17.04.2017 bestimmt anzu­se­hen ist. Soweit in der Recht­spre­chung eine Klar­stel­lung des Titel­in­halts anhand von im Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren gemach­ten Kon­kre­ti­sie­run­gen zuge­las­sen wird, wird gefor­dert, dass das Voll­stre­ckungs­ver­fah­ren in einer Wei­se aus­ge­stal­tet war, die die glei­che Gewähr für eine sach­rich­ti­ge Ent­schei­dung wie ein regu­lä­res Erkennt­nis­ver­fah­ren bie­tet, also grund­sätz­lich eine münd­li­che Ver­hand­lung ver­langt32 Das ist hier nicht der Fall; der Voll­stre­ckungs­be­schluss vom 18.07.2016 ist erlas­sen wor­den, ohne dass die Betei­lig­ten münd­lich ange­hört wor­den sind.

Dass das Ver­wal­tungs­ge­richt in dem zu voll­stre­cken­den Urteil eine Frist, inner­halb der die Ände­rung des Luft­rein­hal­te­plans zu erfol­gen habe, nicht genannt hat, steht der Voll­stre­ckung aber nicht ent­ge­gen. Ins­be­son­de­re macht das Feh­len einer Frist­set­zung den Voll­stre­ckungs­ti­tel nicht unbe­stimmt33.

Wenn das zu voll­stre­cken­de Urteil – wie vor­lie­gend – kei­ne bestimm­te Frist zur Erfül­lung der Ver­pflich­tung ent­hält, ist die Vor­aus­set­zung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behör­de der ihr auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung nicht nach­kommt, gege­ben, wenn die Behör­de ihrer durch Urteil auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung in der seit dem Ein­tritt der Rechts­kraft ver­stri­che­nen Zeit nicht nach­kommt, obwohl ihr dies mög­lich und zuzu­mu­ten war. Der Antrag auf Andro­hung des Zwangs­gel­des nach § 172 VwGO darf gestellt wer­den, wenn die Behör­de ihre Pflicht nicht erfüllt hat, obwohl sie aus­rei­chend Zeit dazu hat­te34. Das bedeu­tet in Fäl­len, in denen die Behör­de zur Vor­nah­me einer schlicht-hoheit­li­chen Hand­lung in Form der Ände­rung eines Luft­rein­hal­te­plans ver­pflich­tet ist, nicht, dass die Behör­de erst dann säu­mig ist, wenn die Fer­tig­stel­lung der Plan­än­de­rung am Ende des Zeit­rah­mens aus­bleibt, obwohl aus­rei­chend Zeit zur Erstel­lung bestan­den hat­te. Viel­mehr kommt die Behör­de ihrer Ver­pflich­tung auch schon dann nicht (zurei­chend) nach, wenn abzu­se­hen ist, dass die Plan­än­de­rung nicht in dem Zeit­rah­men vor­ge­legt wer­den wird, inner­halb des­sen die Erstel­lung mög­lich und zumut­bar ist. Dies folgt aus der For­de­rung des Art.19 Abs. 4 GG nach effek­ti­vem Rechts­schutz. Der Rechts­schutz ist nur umfas­send, wenn eine wir­kungs­vol­le Voll­stre­ckung des ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Urteils gewähr­leis­tet ist35. Die Voll­stre­ckung wäre nicht hin­rei­chend wir­kungs­voll, wenn die Andro­hung des Zwangs­gel­des erst nach voll­stän­di­gem Ver­strei­chen der Erfül­lungs­frist erfol­gen dürf­te, obgleich vor­her abzu­se­hen ist, dass die Plan­än­de­rung trotz Mög­lich­keit und Zumut­bar­keit nicht zeit­ge­recht gemäß der gericht­li­chen Vor­ga­ben erfol­gen wird.

Vor die­sem Hin­ter­grund ist im vor­lie­gen­den Fall die Vor­aus­set­zung des § 172 Satz 1 VwGO, dass die Behör­de der ihr auf­er­leg­ten Ver­pflich­tung nicht nach­kommt, gege­ben. Der Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin war es objek­tiv mög­lich und zumut­bar, den in der Fas­sung der 1. Fort­schrei­bung vom 28.12 2012 vor­lie­gen­den Luft­rein­hal­te­plan für die Freie und Han­se­stadt inner­halb von zwei Jah­ren ab der am 17.04.2015 erfolg­ten Zustel­lung des Urteils vom 05.11.2014 – mit­hin bis zu 17.04.2017 – urteils­ge­mäß zu ändern. Dass eine Plan­än­de­rung inner­halb von – längs­tens – zwei Jah­ren objek­tiv mög­lich und zumut­bar ist, ergibt sich aus Art. 23 Abs. 1 RL 2008/​50/​EG, der § 47 BIm­SchG zugrun­de liegt. Dar­in ist der Richt­li­ni­en­ge­ber davon aus­ge­gan­gen, dass die erst­ma­li­ge Erstel­lung eines Luft­rein­hal­te­plans in zwei Jah­ren mög­lich ist. Erst recht muss die Zeit­span­ne von zwei Jah­ren für die blo­ße Ände­rung eines Luft­rein­hal­te­plans aus­rei­chend sein. Das gilt all­zu­mal ange­sichts des­sen, dass nach der Anla­ge XI der Richt­li­nie 2008/​50/​EG – wor­auf auch das Ver­wal­tungs­ge­richt in sei­nem Urteil vom 05.11.201436 hin­ge­wie­sen hat­te – der Grenz­wert für Stick­stoff­di­oxid (NO2) von 40 µg/​m³ zum Schutz der mensch­li­chen Gesund­heit bereits zum 1.01.2010 ein­zu­hal­ten war. Vor die­sem Hin­ter­grund steht fest, dass es regel­ty­pisch mög­lich und zumut­bar ist, die Fort­schrei­bung des Luft­rein­hal­te­plans in nicht mehr als zwei Jah­ren zu bewerk­stel­li­gen. Dar­auf hat­te sich die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin ein­zu­stel­len.

Grün­de, die es recht­fer­tig­ten, der Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin einen über den vom Ver­wal­tungs­ge­richt in dem ange­grif­fe­nen Beschluss – mit zwei Jah­ren groß­zü­gig bemes­se­nen – hin­aus­ge­hen­den, außer­or­dent­li­chen Zeit­be­darf für die Ände­rung des Luft­rein­hal­te­plans zuzu­bil­li­gen, sind nicht ersicht­lich und von die­ser auch nicht vor­ge­tra­gen wor­den. Vor­ge­tra­gen hat die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin ledig­lich ihre ein­zel­fall­be­zo­ge­ne Ter­min­pla­nung; dar­ge­legt, dass die Ein­hal­tung der vom Richt­li­ni­en­ge­ber vor­ge­se­he­ne Bear­bei­tungs­zeit objek­tiv unmög­lich sei, hat die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin nicht.

Dass die Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin ihre Ver­pflich­tung aus dem Urteil vom 05.11.2014 nicht bis zum 17.04.2017 erfül­len wird, geht aus ihrem Vor­tag her­vor, den Luft­rein­hal­te­plan im Som­mer 2017 vor­le­gen zu wol­len.

Die Höhe des vom Ver­wal­tungs­ge­richt ange­droh­ten Zwangs­gel­des von 5.000 Euro begeg­net kei­nen recht­li­chen Beden­ken und ist von der Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin auch nicht bean­stan­det wor­den.

Die vom Ver­wal­tungs­ge­richt – über die zwei­jäh­ri­ge Erfül­lungs­frist hin­aus­ge­hen­de – bis zum 30.06.2017 gesetz­te Frist des § 172 Satz 1 VwGO für die Abwen­dung des Zwangs­gel­des erscheint ange­mes­sen und ist auch von der Voll­stre­ckungs­schuld­ne­rin nicht ange­grif­fen wor­den.

Ham­bur­gi­sches Ober­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 14. Febru­ar 2017 – 1 So 63/​16

  1. VG Stutt­gart, Beschluss vom 14.08.2009, 13 K 511/​09 32, nicht bean­stan­det von VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschl. vom 15.07.2010, 10 S 2400/​09, juris; kon­klu­dent Hess. VGH, Beschlüs­se vom 11.05.2016, 9 E 448/​16 18, und 9 E 450/​16 17; VG Mün­chen, Beschluss vom 21.06.2016, M 1 V 15.5203 17 f.
  2. BVerwG, Beschluss vom 11.07.2012, 3 B 78/​11, NVwZ, 2012, 1175 10; BVerwG, Beschluss vom 29.03.2007, 7 C 9/​06, BVerw­GE 128, 278 27
  3. BVerwG, Urteil vom 5.09.2013, 7 C 21/​12, BVerw­GE 147, 312 18
  4. vgl. OVG Lüne­burg, Beschluss vom 12.09.2006, 5 OB 194/​06, NVwZ-RR 2007, 139 11; i. E. so auch Hess. VGH, Beschluss vom 11.05.2016, 9 E 448/​16, ZUR 2016, 432 18; Beschluss vom 11.05.2016, 9 E 448/​16 17, 26; Kopp/​Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, § 172 Rn. 1; Heck­mann in Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 29 ff., 41; Pietzner/​Möller in Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, Stand Feb.2016, § 172 Rn. 18; Kraft in Eyer­mann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 172 Rn. 4; Bam­ber­ger in Wysk, VwGO, 2. Aufl.2016, § 172 Rn. 5
  5. so aber VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 28.02.2013, 10 S 81/​13, NVwZ-RR 2013, 541 3, Beschluss vom 29.08.2012, 10 S 1085/​12, Jus­tiz 2013, 118 3 und Beschluss vom 25.06.2003, 4 S 118/​03, NVwZ-RR 2004, 459 1 sowie jeden­falls i. E. Thür. OVG, Beschluss vom 18.01.2010, 2 VO 327/​08, ThürVGRspr.2010, 133 8 ff.; i. E. so auch BayVGH, Beschluss vom 7.03.2002, BayVBl.2003, 375 3 sowie Roth, Ver­wA 2000, S. 12 ff., der aller­dings eine ana­lo­ge Anwend­bar­keit des § 172 VwGO nicht grund­sätz­lich ablehnt, S. 24
  6. Roth, a. a. O. S. 23, 24
  7. vgl. Engisch, Ein­füh­rung in das juris­ti­sche Den­ken, 11. Aufl.2010, S. 243
  8. vgl. Larenz, Metho­den­leh­re der Rechts­wis­sen­schaft, 6. Aufl.1991, S. 390
  9. vgl. dazu grund­le­gend BVerfG, Beschluss vom 14.02.1973, 1 BvR 112/​65, BVerfGE 34, 269 38 ff.; Rüt­hers, Rechts­theo­rie, 9. Aufl.2016, S. 501 ff.
  10. BVerfG, Beschluss vom 9.08.1999, 1 BvR 2245/​98, DVBl.1999, 1646 7
  11. damals noch § 168 VwGO, BT-Drs. 2/​462 S. 49
  12. BT-Drs. 2/​462 S. 48
  13. BT-Drs. 2/​462 S. 49
  14. Pietzner/​Möller in Schoch a. a. O. Rn. 18
  15. Hess. VGH, Beschluss vom 11.05.2016 – 9 E 450/​16
  16. a. A. für den Fall der Ver­pflich­tung zur Neu­be­schei­dung Heck­mann in Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 58
  17. 9 K 1280/​13
  18. vgl. Stö­ber in Zöl­ler, ZPO, 31. Aufl.2016, § 704 Rn. 4; vgl. auch Heck­mann in Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 168 Rn. 14; OVG Sach­sen-Anhalt, Beschluss vom 12.07.2011, 3 O 475/​10, NVwZ-RR 2012, 126 6 ff.; BayVGH, Beschluss vom 28.04.2008, 11 C 05.2592 12
  19. BVerwG, Urteil vom 05.09.2013 – 7 C 21/​12, BVerw­GE 147, 312
  20. BVerwG a. a. O 55
  21. BVerwG a. a. O. Rn. 59
  22. so mit Blick auf § 168 Abs. 1 Nr. 1 VwGO wohl BayVGH, Beschluss vom 12.07.2007, 11 C 06.868 35
  23. OVG NRW, Beschluss vom 10.07.2006, 8 E 91/​06, DÖV 2006, 923 14; Beschluss vom 23.06.2010, 8 E 555/​10, NWVBl.2011, 191 4; BayVGH, Beschluss vom 19.10.2005, 22 C 05.2553 14
  24. vgl. Baumbach/​Lauterbach /​Albers/​Hartmann, ZPO, 75. Aufl.2017, § 888 Rn. 18, § 724 Rn. 2; vgl. auch Pietzner/​Möller in Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, Stand Juni 2016, § 171 Rn. 12
  25. BT-Drs. 3/​1094, S. 15 zu § 167a VwGO
  26. Schen­ke in Kopp/​Schenke, VwGO, 22. Aufl.2016, § 171 Rn. 1; Redeker/​von Oert­zen, VwGO, 16. Aufl.2014, § 172 Rn. 4; Bader/­Fun­ke-Kai­ser/­Stuhl­fau­th/­von Albe­dyll, VwGO, 6. Aufl.2014, § 172 Rn. 6
  27. VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 20.05.1992, 10 S 379/​92, NVwZ-RR 1933, 520 3; Beschluss vom 12.01.1995, 10 S 488/​94, NVwZ-RR 1995, 619
  28. VGH Baden-Würt­tem­berg, Beschluss vom 28.07.1977, IX 1995/​77, NJW 1978, 287, juris nur Leit­satz; ohne Begrün­dung auch: OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 27.04.2011, 5 L 15.11 11, und OVG Lüne­burg, Beschluss vom 12.09.2006, 5 OB 194/​06
  29. BayVGH, Beschluss vom 19.10.2005, 22 C 05.2553 15; Heck­mann in Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 59
  30. BVerwG, Beschluss vom 30.12.1968, I WB 31.68, BVerw­GE 33, 230 <232>
  31. vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2001, 2 AV 3/​01, NVwZ-RR 2002, 314 2; Heck­mann in Sodan/​Ziekow, VwGO, 4. Aufl.2014, § 172 Rn. 58
  32. BayVGH, Beschluss vom 12.07.2007, 11 C 06. 868 33
  33. vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2001, 2 AV 3/​01, NVwZ-RR 2002, 314 2; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 5.09.2013, 7 C 21/​12, BVerw­GE 147, 312
  34. vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.12.2001, 2 AV 3/​01, NVwZ-RR 2002, 314 2
  35. vgl. BT-Drs. 2/​462 S. 48
  36. VG Ham­burg, Urteil vom 05.11.2014 – 9 K 1280/​13 50