Fleisch­hy­gie­ne­ge­bühr

Bei der Be­rech­nung von Ge­büh­ren für amt­li­che Schlach­t­­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. An­hang VI der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 sind all­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­kos­ten an­re­chen­bar, die im Zu­sam­men­hang mit der amt­li­chen Über­wa­chung an­fal­len.

Fleisch­hy­gie­ne­ge­bühr

Die baye­ri­schen Kos­ten­vor­schrif­ten für Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen

Nach Art. 1 Abs. 1 Satz 1 des baye­ri­schen Kos­ten­ge­set­zes (KG) vom 20. Febru­ar 1998 1 erhe­ben die Behör­den des Staa­tes für Tätig­kei­ten, die sie in Aus­übung hoheit­li­cher Gewalt vor­neh­men (Amts­hand­lun­gen), Kos­ten (Gebüh­ren und Aus­la­gen) nach den Vor­schrif­ten des ers­ten Abschnitts des Geset­zes. Zur Zah­lung der Kos­ten ist ver­pflich­tet, wer die Amts­hand­lung ver­an­lasst, im Übri­gen die­je­ni­ge Per­son, in deren Inter­es­se die Amts­hand­lung vor­ge­nom­men wird (Art. 2 Abs. 1 Satz 1 KG). Art. 5 Abs. 1 KG bestimmt, dass das Staats­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen im Beneh­men mit den in der Vor­schrift genann­ten wei­te­ren Stel­len das Kos­ten­ver­zeich­nis als Rechts­ver­ord­nung erlässt. Dar­in sind Gebüh­ren durch fes­te Sät­ze (Fest­ge­büh­ren), nach dem Wert des Gegen­stan­des der Amts­hand­lung (Wert­ge­büh­ren), nach dem durch die Amts­hand­lung ver­ur­sach­ten Zeit­auf­wand (Zeit­ge­büh­ren) oder inner­halb eines Rah­mens (Rah­men­ge­büh­ren) fest­zu­set­zen. Nach Art. 5 Abs. 5 KG sind die Gebüh­ren und Aus­la­gen für den Fall, dass ein Rechts­akt der Euro­päi­schen Gemein­schaft Vor­ga­ben für die Bemes­sung von Gebüh­ren und Aus­la­gen ent­hält, nach Maß­ga­be die­ser Vor­schrif­ten fest­zu­le­gen.

§ 1 der Ver­ord­nung über den Erlass des Kos­ten­ver­zeich­nis­ses zum Kos­ten­ge­setz (Kos­ten­ver­zeich­nis – KVz) vom 12. Okto­ber 2001 2 in Ver­bin­dung mit der Tarif­stel­le 5 der Tarif-Nr. 7.IX.11 KVz nennt als gebüh­ren­pflich­ti­gen Tat­be­stand „Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 mit beson­de­ren Ver­fah­rens­vor­schrif­ten für die amt­li­che Über­wa­chung von zum mensch­li­chen Ver­zehr bestimm­ten Erzeug­nis­sen tie­ri­schen Ursprungs und Art. 31 Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004“, dar­un­ter 5.6 „Frisch­fleisch­un­ter­su­chung nach Art. 5 Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 (Schlacht­tier- und/​oder Fleisch­un­ter­su­chung, Über­prü­fung der Infor­ma­ti­on zur Lebens­mit­tel­ket­te, Wohl­be­fin­den der Tie­re, Ent­fer­nung, Getrennt­hal­ten und ggf. Kenn­zeich­nung von spe­zi­fi­zier­tem Risi­ko­ma­te­ri­al und sons­ti­gen tie­ri­schen Neben­pro­duk­ten sowie Pro­benah­men und Labor­un­ter­su­chun­gen) ein­schließ­lich Genus­s­taug­lich­keits­kenn­zeich­nung“. Die Unter­zif­fern der Tarif­stel­le 5.6 füh­ren die ver­schie­de­nen Kate­go­ri­en von Schlacht­tie­ren an. Das Kos­ten­ver­zeich­nis legt für jede die­ser Tarif­po­si­tio­nen einen Gebüh­ren­rah­men je Tier fest. Auf die­ser Grund­la­ge hat im hier ent­schie­de­nen Fall das Land­rats­amt Würz­burg die Gebüh­ren­sät­ze für Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen im Gebiet des Land­krei­ses Würz­burg fest­ge­setzt, dar­un­ter die hier ein­schlä­gi­gen „Gebüh­ren für Groß­be­trie­be“ zu den Tarif­po­si­tio­nen 5.6.1. ff. für den Gül­tig­keits­zeit­raum 1. Sep­tem­ber bis 31. Dezem­ber 2008 und für den Zeit­raum ab 1. Janu­ar 2009.

Der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat im hier ent­schie­de­nen fall kei­ne Feh­ler bei der Kal­ku­la­ti­on der Kos­ten und Bemes­sung der Gebüh­ren­sät­ze fest­ge­stellt. Ins­be­son­de­re hat er ange­nom­men, dass die Gebüh­ren­sät­ze die tat­säch­lich ent­ste­hen­den Kos­ten berück­sich­ti­gen und kei­ne Kos­ten­über­de­ckung vor­liegt. Er hat des Wei­te­ren fest­ge­stellt, dass die Anzahl der im Betrieb der Klä­ge­rin ins­ge­samt ein­ge­setz­ten amt­li­chen Tier­ärz­te – unter Berück­sich­ti­gung eines „per­so­nel­len Puf­fers für Ver­tre­tungs­fäl­le“ – erfor­der­lich ist, um die Durch­füh­rung der vor­ge­schrie­be­nen Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen sicher­stel­len zu kön­nen. Schließ­lich ist er davon aus­ge­gan­gen, dass die Höhe der Gebüh­ren­for­de­rung für die Klä­ge­rin zumut­bar gewe­sen ist und sie nicht unver­hält­nis­mä­ßig in ihrer unter­neh­me­ri­schen Frei­heit beschränkt hat. Die­se Fest­stel­lun­gen sind für den Senat bin­dend, weil die Klä­ge­rin dage­gen kei­ne begrün­de­ten Ver­fah­rens­rügen erho­ben hat (§ 137 Abs. 2 VwGO).

Kei­ne Ver­let­zung von Bun­des­recht

Aus­ge­hend hier­von ist eine Ver­let­zung von Bun­des­recht nicht ersicht­lich. Nament­lich ste­hen der Gebüh­ren­her­an­zie­hung Art. 12 Abs. 1 GG oder Art. 2 Abs. 1 GG 3 nicht ent­ge­gen. Sowohl die amt­li­chen Schlacht­tier- und Fleisch­hy­gi­e­nekon­trol­len als auch die dar­an anknüp­fen­de Gebüh­ren­pflicht beru­hen auf sach­ge­rech­ten und ver­nünf­ti­gen Erwä­gun­gen des Gemein­wohls. Auch genü­gen die lan­des­recht­li­chen Gebüh­ren­vor­schrif­ten dem Geset­zes­vor­be­halt und dem Bestimmt­heits­ge­bot. Art. 1 und Art. 5 KG als Ermäch­ti­gungs­norm für die Gebüh­ren­er­he­bung und den Erlass des Kos­ten­ver­zeich­nis­ses bestim­men, für wel­che Maß­nah­men und nach wel­chem Maß­stab durch Rechts­ver­ord­nung Gebüh­ren fest­zu­le­gen sind. Art. 6 Abs. 2 KG macht wei­te­re Vor­ga­ben für die Ermitt­lung der Gebühr inner­halb eines Rah­mens. Tat­be­stand und Höhe der Gebühr sind in Tarif­stel­le 5.6 KVz hin­rei­chend genau bezeich­net. Nicht zu bean­stan­den ist, dass das Kos­ten­ver­zeich­nis ledig­lich einen Gebüh­ren­rah­men vor­sieht und die Fest­set­zung der kon­kre­ten Gebüh­ren­sät­ze den Ver­wal­tun­gen in den kreis­frei­en Städ­ten und Krei­sen obliegt 4. Schließ­lich wahrt die Gebüh­ren­er­he­bung die vom Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz gezo­ge­nen Gren­zen.

Kei­ne Ver­let­zung von euro­päi­schen Uni­ons­recht

Die ange­grif­fe­nen Gebüh­ren sind auch mit Uni­ons­recht ver­ein­bar.

Die strei­ti­gen Gebüh­ren­be­schei­de betref­fen nach dem 31. Dezem­ber 2007 durch­ge­führ­te amt­li­che Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen. Maß­geb­lich ist hier­nach die Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 vom 29. April 2004 über amt­li­che Kon­trol­len zur Über­prü­fung der Ein­hal­tung des Lebens­mit­tel- und Fut­ter­mit­tel­rechts sowie der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz 5 in der Fas­sung der Ver­ord­nun­gen (EG) Nr. 737/​2008 vom 28. Juli 2008 6, Nr. 1029/​2008 vom 20. Okto­ber 2008 7 und Nr. 596/​2009 vom 18. Juni 2009 8. Die Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 ersetzt die Richt­li­nie 85/​73/​EWG vom 29. Janu­ar 1985 über die Finan­zie­rung der vete­ri­när- und hygie­ne­recht­li­chen Kon­trol­len nach den Richt­li­ni­en 89/​662/​EWG, 90/​425/​EWG, 90/​675/​EWG und 91/​496/​EWG (ABl Nr. L 32 S. 14, zuletzt geän­dert durch die Richt­li­nie 97/​79/​EG vom 18. Dezem­ber 1997, ABl Nr. L 24 S. 31), die mit Wir­kung vom 1. Janu­ar 2008 auf­ge­ho­ben wur­de (Art. 61 Abs. 1 Satz 2 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004).

Nach dem all­ge­mei­nen Grund­satz in Art. 26 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 sor­gen die Mit­glied­staa­ten dafür, dass ange­mes­se­ne finan­zi­el­le Mit­tel für die amt­li­chen Kon­trol­len ver­füg­bar sind, und zwar aus belie­bi­gen Mit­teln, die sie für ange­mes­sen hal­ten, ein­schließ­lich einer all­ge­mei­nen Besteue­rung oder der Ein­füh­rung von Gebüh­ren oder Kos­ten­bei­trä­gen, damit die erfor­der­li­chen per­so­nel­len und sons­ti­gen Mit­tel bereit­ge­stellt wer­den kön­nen. Gemäß Art. 27 Abs. 1 steht es den Mit­glied­staa­ten frei, Gebüh­ren oder Kos­ten­bei­trä­ge zur Deckung der Kos­ten zu erhe­ben, die durch die amt­li­chen Kon­trol­len ent­ste­hen. Aller­dings sor­gen die Mit­glied­staa­ten (u.a.) bezüg­lich der in Anhang IV Abschnitt A genann­ten Tätig­kei­ten dafür, dass eine Gebühr erho­ben wird (Art. 27 Abs. 2; obli­ga­to­ri­sche Gebüh­ren­er­he­bung). Zu die­sen Tätig­kei­ten gehö­ren amt­li­che Schlacht­tier- und Fleisch­hy­gie­neun­ter­su­chun­gen (vgl. Art. 1, Art. 2 Nr. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004; Anhang IV Abschnitt B Kap. I und II). Das ergibt sich aus der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 vom 29. April 2004 mit beson­de­ren Ver­fah­rens­vor­schrif­ten für die amt­li­che Über­wa­chung von zum mensch­li­chen Ver­zehr bestimm­ten Erzeug­nis­sen tie­ri­schen Ursprungs 9 in der Fas­sung der Ver­ord­nun­gen (EG) Nr. 1791/​2006 vom 20. Novem­ber 2006 10, Nr. 1021/​2008 vom 17. Okto­ber 2008 11 und Nr. 219/​2009 vom 11. März 2009 12. Art. 5 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 trifft nähe­re Vor­ga­ben für die amt­li­che Über­wa­chung von Frisch­fleisch und regelt ins­be­son­de­re die Anfor­de­run­gen an die Durch­füh­rung von Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen. Zwar ver­weist Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 auf „Tätig­kei­ten, die unter die Richt­li­ni­en 89/​662/​EWG, 90/​425/​EWG, 93/​119/​EG und 96/​23/​EG fal­len und für die die Mit­glied­staa­ten der­zeit Gebüh­ren gemäß der Richt­li­nie 85/​73/​EWG erhe­ben“. Jedoch ist Anhang IV Abschnitt A Nr. 1 nach dem Inkraft­tre­ten der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 und der Auf­he­bung der Richt­li­nie 85/​73/​EWG dahin aus­zu­le­gen, dass auf die in der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 vor­ge­se­he­nen Inspek­tio­nen und Kon­trol­len Bezug genom­men wird. Das wird bestä­tigt durch Art. 1 Abs. 1a der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004, wonach die Ver­ord­nung zusätz­lich zu der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 gilt. Aller­dings beschränkt sich die Gebüh­ren­er­he­bungs­pflicht nach Art. 27 Abs. 2 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 auf sol­che von der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 erfass­ten Kon­troll­tä­tig­kei­ten, die zum Zeit­punkt des Erlas­ses der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 bereits auf­grund der Art. 1, 2 und 3 der Richt­li­nie 85/​73/​EWG gebüh­ren­pflich­tig waren (vgl. Euro­päi­sche Kom­mis­si­on, Stel­lung­nah­me vom 7. März 2008 zur Aus­le­gung der Art. 26 bis 29 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 über amt­li­che Kon­trol­len – SANCO/​A2/​RMt/​an D(2008) 120217 -, Vor­be­mer­kun­gen). Das trifft auf die hier in Rede ste­hen­den amt­li­chen Kon­trol­len zu.

Art. 27 Abs. 4 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 bestimmt, dass die gemäß Art. 27 Abs. 1 oder 2 zum Zwe­cke von amt­li­chen Kon­trol­len erho­be­nen Gebüh­ren nicht höher sein dür­fen als die von den zustän­di­gen Behör­den getra­ge­nen Kos­ten in Bezug auf die Aus­ga­ben gemäß Anhang VI (Buchst. a) und dass sie auf der Grund­la­ge der von den zustän­di­gen Behör­den wäh­rend eines bestimm­ten Zeit­raums getra­ge­nen Kos­ten als Pau­scha­le fest­ge­setzt wer­den kön­nen oder gege­be­nen­falls den in Anhang IV Abschnitt B bzw. Anhang V Abschnitt B fest­ge­leg­ten (Mindest-)Beträgen ent­spre­chen (Buchst. b). Die nach Anhang VI „Bei der Berech­nung der Gebüh­ren zu berück­sich­ti­gen­de Kri­te­ri­en“ sind: 1. Löh­ne und Gehäl­ter des für die amt­li­chen Kon­trol­len ein­ge­setz­ten Per­so­nals, 2. Kos­ten für das für die amt­li­chen Kon­trol­len ein­ge­setz­te Per­so­nal, ein­schließ­lich der Kos­ten für Anla­gen, Hilfs­mit­tel, Aus­rüs­tung und Schu­lung sowie der Rei­se- und Neben­kos­ten und 3. Kos­ten für Pro­benah­me und Labor­un­ter­su­chung. Art. 27 Abs. 5 Buchst. a sieht vor, dass die Mit­glied­staa­ten bei der Fest­set­zung der Gebühr die Art des betrof­fe­nen Unter­neh­mens und die ent­spre­chen­den Risi­ko­fak­to­ren berück­sich­ti­gen. Art. 27 Abs. 10 ver­bie­tet den Mit­glied­staa­ten, neben den nach Art. 27 Abs. 2 i.V.m. Abs. 4 erho­be­nen Gebüh­ren sons­ti­ge Gebüh­ren für die Durch­füh­rung der Ver­ord­nung zu erhe­ben; aus­ge­nom­men sind nur Kos­ten auf­grund zusätz­li­cher amt­li­cher Kon­trol­len im Sin­ne von Art. 28 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004.

Das Beru­fungs­ge­richt ist zutref­fend davon aus­ge­gan­gen, dass die den ange­foch­te­nen Gebüh­ren­be­schei­den zugrun­de lie­gen­den Gebüh­ren­sät­ze mit Art. 27 Abs. 4 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 ver­ein­bar sind. Bei den in die Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on des Beklag­ten ein­ge­flos­se­nen Sozi­al­ab­ga­ben und all­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­kos­ten han­delt es sich um berück­sich­ti­gungs­fä­hi­ge Kos­ten im Sin­ne von Art. 27 Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Ver­ord­nung. Die Vor­schrif­ten über die Gebüh­ren­er­he­bung zur Finan­zie­rung amt­li­cher Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen in Art. 26, Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 ste­hen in Kon­ti­nui­tät mit der Vor­gän­ger­re­ge­lung der Richt­li­nie 85/​73/​EWG. Die Vor­ga­ben für die Berech­nung der Gebüh­ren nach Anhang VI der Ver­ord­nung knüp­fen an Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie an und füh­ren des­sen Rege­lungs­ge­halt fort.

Nach Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie 85/​73/​EWG wur­den die von den Mit­glied­staa­ten für vete­ri­när- und hygie­ne­recht­li­che Kon­trol­len zu erhe­ben­den Gemein­schafts­ge­büh­ren in der Wei­se fest­ge­legt, dass sie außer den Löh­nen und Sozi­al­ab­ga­ben der Unter­su­chungs­stel­le auch die Ver­wal­tungs­kos­ten deck­ten, die durch die Durch­füh­rung der Unter­su­chun­gen und Kon­trol­len ent­stan­den; hin­zu­ge­rech­net wer­den konn­ten noch die Kos­ten der Fort­bil­dung des Unter­su­chungs­per­so­nals. Die hier­zu ver­ab­schie­de­te Pro­to­koll­erklä­rung des Agrar­ra­tes und der Kom­mis­si­on der Euro­päi­schen Gemein­schaf­ten vom 24. Janu­ar 1989 zur Ent­schei­dung des Rates vom 15. Juni 1988 13 stell­te klar, dass die nach Art. 5 Abs. 1 zu decken­den Kos­ten neben den Kos­ten für das Unter­su­chungs­per­so­nal auch die Kos­ten für Ver­wal­tungs­per­so­nal erfass­ten. Des Wei­te­ren erhel­len in der Pro­to­koll­erklä­rung benann­te Kos­ten­po­si­tio­nen wie „Auf­sicht, Per­so­nal­pla­nung und ‑ein­satz, Orga­ni­sa­ti­on, Schrift­ver­kehr und ande­res, Lei­tungs­tä­tig­kei­ten“, „Gerä­te und Aus­stat­tungs­ge­gen­stän­de der Ver­wal­tung (z.B. Büro­mö­bel, Schreib­ma­schi­nen)“ oder „Ver­misch­te Ver­wal­tungs­aus­ga­ben“, dass auch all­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­kos­ten (Ver­wal­tungs­ge­mein­kos­ten) bei der Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on ansatz­fä­hig waren. In Ein­klang damit ist die Recht­spre­chung davon aus­ge­gan­gen, dass der Kos­ten­be­griff im Sin­ne von Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie 85/​73/​EWG auch antei­li­ge Ver­wal­tungs­kos­ten für Leis­tun­gen so genann­ter Quer­schnitts­äm­ter (z.B. Per­so­nal­stel­le, Rechts­amt, Kas­sen­stel­le) ein­be­zog 14.

Der Umfang der anre­chen­ba­ren Kos­ten­be­stand­tei­le hat durch die Nach­fol­ge­re­ge­lung in Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 kei­ne Ver­än­de­rung erfah­ren. Die Ver­ord­nung ent­hält kei­nen Anhalts­punkt, dass sie mit der bis­he­ri­gen Berech­nungs­pra­xis bricht und die bei der Gebüh­ren­be­mes­sung anset­zungs­fä­hi­gen Kos­ten­po­si­tio­nen gegen­über der bis­he­ri­gen Rechts­la­ge beschränkt wer­den sol­len.

In Fort­füh­rung der Zie­le der Richt­li­nie 85/​73/​EWG bezweckt der Ver­ord­nungs­ge­ber mit den Vor­schrif­ten über die Finan­zie­rung amt­li­cher Fleisch­hy­gi­e­nekon­trol­len, dass in den Mit­glied­staa­ten für die Durch­füh­rung der Kon­trol­len aus­rei­chen­de Finanz­mit­tel bereit­ste­hen. Daher sol­len die zustän­di­gen Behör­den der Mit­glied­staa­ten Gebüh­ren erhe­ben kön­nen, um die Kos­ten zu decken, die durch die Kon­troll­tä­tig­kei­ten ent­ste­hen (Erwä­gungs­grund 32; Art. 26, Art. 27 Abs. 1 und 2 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004). Den Mit­glied­staa­ten soll ein wirk­sa­mes Instru­ment zur Finan­zie­rung der Über­wa­chungs­auf­ga­ben an die Hand gege­ben wer­den, damit die anfor­de­rungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung der amt­li­chen Kon­trol­len nicht durch feh­len­des Per­so­nal oder unzu­rei­chen­de Sach­mit­tel in Fra­ge gestellt ist. Das ver­langt, bei der Gebüh­ren­be­mes­sung sämt­li­che Kos­ten zu berück­sich­ti­gen, die bei der zustän­di­gen Behör­de im Zusam­men­hang mit den amt­li­chen Kon­trol­len anfal­len. Nur bei einer voll­stän­di­gen Kos­ten­de­ckung ist gewähr­leis­tet, dass über die Gebüh­ren­er­he­bung aus­rei­chen­de Finanz­mit­tel auf­ge­bracht wer­den, damit die erfor­der­li­chen per­so­nel­len und sach­li­chen Res­sour­cen bereit­ge­stellt wer­den kön­nen, um eine effi­zi­en­te und wirk­sa­me Wahr­neh­mung der Kon­troll­auf­ga­ben sicher­zu­stel­len. Hier­bei kann es für die Anre­chen­bar­keit von Kos­ten­po­si­tio­nen kei­nen Unter­schied machen, ob die ver­wal­tungs­mä­ßi­gen Tätig­kei­ten, die neben der Inspek­ti­on und Unter­su­chung der Schlacht­tie­re und des Frisch­flei­sches anfal­len, von dem Unter­su­chungs­per­so­nal selbst wahr­ge­nom­men wer­den oder aber auf Ver­wal­tungs­per­so­nal über­tra­gen und gege­be­nen­falls auch als Quer­schnitts­auf­ga­ben zen­tra­li­siert wer­den. Viel­mehr kön­nen alle mit den Über­wa­chungs­auf­ga­ben im Zusam­men­hang ste­hen­den Kos­ten auf den Gebüh­ren­schuld­ner umge­legt wer­den, unab­hän­gig davon wie die zustän­di­ge Behör­de orga­ni­siert und das natio­na­le Ver­wal­tungs­ver­fah­ren aus­ge­stal­tet ist.

Der Ein­wand der Klä­ge­rin, der Anre­chen­bar­keit von all­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­kos­ten ste­he der risi­ko­be­zo­ge­ne Ansatz im euro­päi­schen Lebens­mit­tel­recht ent­ge­gen, geht fehl. Rich­tig ist, dass nach Art. 27 Abs. 5 Buchst. a der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 bei der Fest­set­zung der Gebüh­ren die Art des Unter­neh­mens und die ent­spre­chen­den Risi­ko­fak­to­ren zu berück­sich­ti­gen sind. Das steht im Zusam­men­hang mit Art. 4 Abs. 9 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004, wonach Art und Umfang der amt­li­chen Über­wa­chung eines Betriebs von den Ergeb­nis­sen der Risi­ko­be­wer­tung abhän­gen. Hier­zu hat die zustän­di­ge Behör­de regel­mä­ßig Fol­gen­des zu bewer­ten: die Risi­ken für die Gesund­heit der Bevöl­ke­rung und gege­be­nen­falls für die Tier­ge­sund­heit (Buchst. a), im Fal­le von Schlacht­hö­fen die Aspek­te des Wohl­be­fin­dens der Tie­re (Buchst. b), Art und Umfang der durch­ge­führ­ten Pro­zes­se (Buchst. c) und das bis­he­ri­ge Ver­hal­ten des Lebens­mit­tel­un­ter­neh­mers hin­sicht­lich der Ein­hal­tung des Lebens­mit­tel­rechts (Buchst. d). Eine ver­gleich­ba­re Rege­lung fin­det sich als all­ge­mei­ne Ver­pflich­tung für die Orga­ni­sa­ti­on amt­li­cher Kon­trol­len in Art. 3 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004. Des Wei­te­ren bestimmt Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004, dass bei der Ver­an­schla­gung des Bedarfs an amt­li­chem Per­so­nal für die Schlacht­li­nie der ein­zel­nen Schlacht­hö­fe ein risi­ko­be­zo­ge­ner Ansatz zu ver­fol­gen ist (Satz 1). Die Zahl der amt­li­chen Mit­ar­bei­ter muss von der zustän­di­gen Behör­de fest­ge­legt und aus­rei­chend sein, so dass alle Anfor­de­run­gen der Ver­ord­nung erfüllt wer­den kön­nen (Satz 2). Nach Art. 5 Abs. 5 Buchst. a sor­gen die Mit­glied­staa­ten dafür, dass sie über genü­gend amt­li­ches Per­so­nal ver­fü­gen, damit die amt­li­che Über­wa­chung in der in Anhang I Abschnitt III Kap. II fest­ge­leg­ten Häu­fig­keit erfol­gen kann. Hier­nach ist die von der Behör­de zu tref­fen­de Risi­ko­be­wer­tung aus­schlag­ge­bend dafür, in wel­cher Häu­fig­keit und mit wel­chem Umfang amt­li­che Kon­trol­len durch­zu­füh­ren sind. Die Annah­me eines höhe­ren Risi­kos bedingt einen erhöh­ten behörd­li­chen Per­so­nal­auf­wand, weil eine inten­si­ve­re Kon­troll­tä­tig­keit gebo­ten ist; umge­kehrt führt die Annah­me eines gerin­ge­ren Risi­kos zu einem ent­spre­chend nied­ri­ge­ren Per­so­nal­auf­wand. Dar­aus lässt sich aber nichts für die Rechts­auf­fas­sung der Klä­ge­rin gewin­nen, all­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­kos­ten sei­en bei der Gebüh­ren­be­mes­sung nicht zu berück­sich­ti­gen. Recht­fer­tigt die Risi­ko­be­wer­tung eine Redu­zie­rung der amt­li­chen Kon­trol­len in einem Betrieb, fal­len für die nicht durch­ge­führ­ten Unter­su­chun­gen ins­ge­samt kei­ne Gebüh­ren an; die Fra­ge der Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Kos­ten, die auf das Unter­su­chungs­per­so­nal ent­fal­len, und Ver­wal­tungs­kos­ten stellt sich nicht.

Aus dem Wort­laut der Rege­lung in Anhang VI der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 ergibt sich nichts Abwei­chen­des. Den text­li­chen Ände­run­gen im Ver­gleich zu der bis­he­ri­gen For­mu­lie­rung in Art. 5 Abs. 1 der Richt­li­nie 85/​73/​EWG lässt sich nicht ent­neh­men, dass der Umfang der anre­chen­ba­ren Ver­wal­tungs­kos­ten gegen­über der frü­he­ren Rechts­la­ge beschränkt wer­den soll.

Sozi­al­ab­ga­ben und all­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­kos­ten dür­fen bei der Gebüh­ren­be­mes­sung berück­sich­tigt wer­den, weil es sich um Kos­ten han­delt, die im Sin­ne von Art. 27 Abs. 1 der Ver­ord­nung „durch die amt­li­chen Kon­trol­len ent­ste­hen“ und die im Sin­ne von Anhang VI als „Kos­ten für das für die amt­li­chen Kon­trol­len ein­ge­setz­te Per­so­nal“ zu qua­li­fi­zie­ren sind. Der Begriff des für die amt­li­chen Kon­trol­len ein­ge­setz­ten Per­so­nals recht­fer­tigt ent­ge­gen dem Revi­si­ons­vor­brin­gen ohne Wei­te­res, dar­un­ter nicht nur das Unter­su­chungs­per­so­nal – amt­li­che Tier­ärz­te und Fach­as­sis­ten­ten (vgl. Art. 2 Abs. 1 Buchst. f und h, Art. 5, Anhang I der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004) – zu ver­ste­hen, son­dern auch Ver­wal­tungs­per­so­nal, das in die Abwick­lung der Über­wa­chungs­auf­ga­ben ein­ge­bun­den ist und Leis­tun­gen erbringt, die der amt­li­chen Kon­trol­le zuzu­rech­nen sind. Nichts ande­res gilt für die eng­li­sche Sprach­fas­sung („staff invol­ved in the offi­ci­al con­trols") und die fran­zö­si­sche Fas­sung („per­son­nel char­gé des con­trô­les offi­ciels").

Das ent­spricht auch der Auf­fas­sung der Euro­päi­schen Kom­mis­si­on in ihrer Stel­lung­nah­me vom 7. März 2008 zur Aus­le­gung der Art. 26 bis 29 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004. Dar­in heißt es, dass sich der Begriff des für die amt­li­chen Kon­trol­len ein­ge­setz­ten Per­so­nals nicht unbe­dingt auf Per­so­nen beschrän­ke, die bei den Kon­trol­len per­sön­lich anwe­send sei­en 15. Die von der Kom­mis­si­on bejah­te Anre­chen­bar­keit von Ver­wal­tungs­per­so­nal­kos­ten wird nicht dadurch rela­ti­viert, dass sie in ihrer Stel­lung­nah­me anschlie­ßend zur Fra­ge der Berück­sich­ti­gungs­fä­hig­keit von „Ver­wal­tungs­kos­ten“ aus­führt, nach der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 kom­me es dar­auf an, ob die den Ver­wal­tungs­kos­ten zure­chen­ba­ren Kos­ten­po­si­tio­nen von den in Anhang VI auf­ge­führ­ten Kri­te­ri­en gedeckt sei­en 16. Die Ant­wort der Kom­mis­si­on bezieht sich auf den Befund, dass in Anhang VI der Begriff der Ver­wal­tungs­kos­ten als sol­cher nicht genannt wird. Unge­ach­tet des­sen umfasst der dor­ti­ge Kos­ten­be­griff auch Kos­ten­be­stand­tei­le, die sich dem Bereich der Ver­wal­tungs­kos­ten zuord­nen las­sen, wie die Auf­zäh­lung unter Nr. 2 („ein­schließ­lich der Kos­ten für Anla­gen, Hilfs­mit­tel, Aus­rüs­tung und Schu­lung sowie der Rei­se- und Neben­kos­ten“) zeigt. Die Ant­wort der Kom­mis­si­on bringt daher nicht mehr zum Aus­druck, als dass die Anre­chen­bar­keit von „Ver­wal­tungs­kos­ten“ davon abhängt, wie der Begriff „des für die amt­li­chen Kon­trol­len ein­ge­setz­ten Per­so­nals“ zu ver­ste­hen ist. Wird davon, wie gezeigt, auch Ver­wal­tungs­per­so­nal erfasst, ergibt sich aus Anhang VI Nr. 1 und 2 der Ver­ord­nung zugleich, dass die für die Tätig­keit die­ses Per­so­nals anfal­len­den Kos­ten in die Gebüh­ren­be­rech­nung ein­flie­ßen dür­fen.

Die­ses Norm­ver­ständ­nis wird außer­dem durch Art. 2 Nr. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 bestä­tigt. Amt­li­che Kon­trol­le im Sin­ne der Ver­ord­nung meint danach jede Form der Kon­trol­le, die von der zustän­di­gen Behör­de oder der Gemein­schaft zur Veri­fi­zie­rung der Ein­hal­tung des Fut­ter­mit­tel- und Lebens­mit­tel­rechts sowie der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz durch­ge­führt wird. Zur Durch­füh­rung der amt­li­chen Schlacht­tier- und Fleisch­hy­gi­e­nekon­trol­len im Sin­ne von Art. 27 Abs. 2 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 und Art. 5 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 gehö­ren aber neben den Inspek­ti­ons- und Unter­su­chungs­auf­ga­ben der amt­li­chen Tier­ärz­te und Fach­as­sis­ten­ten auch deren ver­wal­tungs­mä­ßi­ge Erfas­sung und Abwick­lung ein­schließ­lich der Gebüh­ren­er­he­bung.

Eben­so wenig las­sen die Aus­füh­run­gen des Beru­fungs­ge­richts zur Erfor­der­lich­keit der von dem Beklag­ten ein­ge­setz­ten amt­li­chen Tier­ärz­te eine Ver­let­zung von Uni­ons­recht erken­nen.

Nach Art. 4 Abs. 2 Buchst. c der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 tra­gen die zustän­di­gen Behör­den der Mit­glied­staa­ten Sor­ge dafür, dass sie über aus­rei­chen­des und ent­spre­chend qua­li­fi­zier­tes und erfah­re­nes Per­so­nal ver­fü­gen oder Zugang dazu haben, damit die amt­li­chen Kon­trol­len und Kon­troll­auf­ga­ben effi­zi­ent und wirk­sam durch­ge­führt wer­den kön­nen. Art. 5 Abs. 5 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 spe­zi­fi­ziert die­se Ver­pflich­tung, wie dar­ge­stellt, für den Bereich der amt­li­chen Über­wa­chung von Frisch­fleisch. Die Zahl der amt­li­chen Mit­ar­bei­ter muss aus­rei­chend sein, um die vor­ge­schrie­be­nen Kon­trol­len anfor­de­rungs­ge­mäß durch­füh­ren zu kön­nen. Anhang I Abschnitt III Kap. II Nr. 1 Buchst. a der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 kon­kre­ti­siert, dass in Schlacht­hö­fen wäh­rend der gesam­ten Dau­er der Schlacht­tier- und der Fleisch­un­ter­su­chung min­des­tens ein amt­li­cher Tier­arzt anwe­send sein muss; eine Aus­nah­me ist nur unter den in Anhang I Abschnitt III Kap. II Nr. 2 gere­gel­ten Vor­aus­set­zun­gen mög­lich. Das Beru­fungs­ge­richt hat ohne Ver­stoß gegen die uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben ange­nom­men, dass die Zahl der beim Beklag­ten beschäf­tig­ten und im Betrieb der Klä­ge­rin ins­ge­samt ein­ge­setz­ten amt­li­chen Tier­ärz­te erfor­der­lich sei, um die Über­wa­chungs­auf­ga­ben in der vor­ge­schrie­be­nen Form erfül­len zu kön­nen. Die Fest­stel­lung ist, wie bereits aus­ge­führt, für den Senat bin­dend.

Kein Ver­stoß gegen die Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on

Das Beru­fungs­ur­teil ver­stößt auch nicht gegen Art. 16 und Art. 17 der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on (GRCh).

Nach Art. 6 Abs. 1 des Ver­trags über die Euro­päi­sche Uni­on i.d.F. des Ver­trags von Lis­sa­bon (EUV) erkennt die Uni­on die Rech­te, Frei­hei­ten und Grund­sät­ze an, die in der Char­ta der Grund­rech­te der Euro­päi­schen Uni­on nie­der­ge­legt sind; die Char­ta und die Ver­trä­ge sind recht­lich gleich­ran­gig. Art. 16 GRCh bestimmt, dass die unter­neh­me­ri­sche Frei­heit nach dem Uni­ons­recht und den ein­zel­staat­li­chen Rechts­vor­schrif­ten und Gepflo­gen­hei­ten aner­kannt wird. Art. 17 Abs. 1 Satz 1 GRCh schützt das Recht jeder Per­son, ihr recht­mä­ßig erwor­be­nes Eigen­tum zu besit­zen, zu nut­zen, dar­über zu ver­fü­gen und es zu ver­er­ben. Nach Satz 3 kann die Nut­zung des Eigen­tums gesetz­lich gere­gelt wer­den, soweit dies für das Wohl der All­ge­mein­heit erfor­der­lich ist. Die­se Rech­te bin­den nach Art. 51 GRCh die Orga­ne, Ein­rich­tun­gen und sons­ti­gen Stel­len der Uni­on sowie die Mit­glied­staa­ten bei der Durch­füh­rung des Uni­ons­rechts. Nach Maß­ga­be von Art. 52 Abs. 1 GRCh sind Ein­schrän­kun­gen der in der Char­ta aner­kann­ten Rech­te gerecht­fer­tigt, wenn sie gesetz­lich vor­ge­se­hen und erfor­der­lich sind und wenn sie dem Gemein­wohl die­nen­den Ziel­set­zun­gen oder den Erfor­der­nis­sen des Schut­zes der Rech­te und Frei­hei­ten ande­rer tat­säch­lich ent­spre­chen. Schließ­lich müs­sen die Ein­schrän­kun­gen ver­hält­nis­mä­ßig sein.

Offen­blei­ben kann, ob der Schutz­be­reich des uni­ons­recht­li­chen Eigen­tums­rechts hier über­haupt berührt ist. Jeden­falls ist eine etwai­ge in der Gebüh­ren­er­he­bung lie­gen­de Beschrän­kung die­ses Rechts nach Art. 17 Abs. 1 Satz 3, Art. 52 Abs. 1 GRCh gerecht­fer­tigt. Die ange­foch­te­nen Gebüh­ren­be­schei­de ste­hen, wie gezeigt, mit den uni­ons­recht­li­chen Vor­ga­ben der Ver­ord­nun­gen (EG) Nr. 882/​2004 und Nr. 854/​2004 in Ein­klang und die­nen dem Gemein­wohl. Damit liegt auch kein unzu­läs­si­ger Ein­griff in die nach Art. 16 GRCh geschütz­te unter­neh­me­ri­sche Frei­heit der Klä­ge­rin vor.

Kei­ne Vor­la­ge­pflicht zum EuGH

Zur Ein­ho­lung einer Vor­ab­ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs nach Art. 267 Abs. 3 AEUV besteht kein Anlass. Die auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen begrün­den kei­ne Vor­la­ge­pflicht. Die Anre­chen­bar­keit von Sozi­al­ab­ga­ben und Ver­wal­tungs­kos­ten (ein­schließ­lich Ver­wal­tungs­per­so­nal­kos­ten und all­ge­mei­ner Ver­wal­tungs­kos­ten) bei der Bemes­sung von Gebüh­ren für amt­li­che Schlacht­tier- und Fleisch­un­ter­su­chun­gen nach Art. 27 Abs. 2, Abs. 4 i.V.m. Anhang VI der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 (Vor­la­ge­fra­ge 1) ist – wie gezeigt – nicht zwei­fel­haft. Aus­le­gungs­zwei­fel erge­ben sich auch nicht in Bezug auf die zwei­te Fra­ge zur Berück­sich­ti­gung von Art. 16 und Art. 17 GRCh bei der Aus­le­gung von Art. 5 Abs. 5 Buchst. b der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004. Aus Art. 6 EUV i.V.m. Art. 51, Art. 52 GRCh ergibt sich ein­deu­tig, dass Art. 16 und Art. 17 GRCh bei der Anwen­dung von sekun­dä­rem Uni­ons­recht zu beach­ten sind, also soweit ihr Schutz­be­reich betrof­fen ist, bei der Aus­le­gung der Ver­ord­nung (EG) Nr. 854/​2004 zu berück­sich­ti­gen sind. Die drit­te Vor­la­ge­fra­ge lässt sich ohne Wei­te­res beja­hen. Aus den Ver­ord­nun­gen (EG) Nr. 882/​2004 und Nr. 854/​2004 i.V.m. dem uni­ons­recht­li­chen Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­bot ergibt sich, dass Häu­fig­keit und Umfang der amt­li­chen Kon­trol­len ein­schließ­lich der Zahl des ein­ge­setz­ten Per­so­nals nicht über das Maß hin­aus­ge­hen dür­fen, das für die anfor­de­rungs­ge­mä­ße Durch­füh­rung der Kon­troll­auf­ga­ben erfor­der­lich ist. Im Ein­klang damit hat das Beru­fungs­ge­richt für das Revi­si­ons­ge­richt bin­dend fest­ge­stellt, dass der von der Klä­ge­rin bean­stan­de­te Ein­satz des Unter­su­chungs­per­so­nals dem Umfang nach erfor­der­lich war. Schließ­lich zeigt auch der Ein­wand der Klä­ge­rin, allein dem Euro­päi­schen Gerichts­hof kom­me ein Ver­wer­fungs­mo­no­pol für sekun­dä­res Uni­ons­recht zu, eine Vor­la­ge­pflicht nicht auf. Hier geht es nicht um die Ver­wer­fung von Rechts­ak­ten der Uni­ons­or­ga­ne wegen Ver­sto­ßes gegen pri­mä­res Uni­ons­recht, son­dern um die Aus­le­gung von Nor­men des sekun­dä­ren Gemein­schafts­rechts.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 26. April 2012 – 3 C 20.11

  1. GVBl S. 43[]
  2. GVBl S. 766[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.09.2006 – 6 C 10.06 – Buch­holz 451.61 KWG Nr. 20[]
  4. BVerwG, Urteil vom 20.12.2007 – 3 C 50.06, Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr. 27 m.w.N.[]
  5. ABl.EU Nr. L 165 S. 1, ber. ABl.EU Nr. L 191 S. 1[]
  6. ABl.EU Nr. L 201 S. 29[]
  7. ABl.EU Nr. L 278 S. 6[]
  8. ABl.EU Nr. L 188 S. 14[]
  9. ABl.EU Nr. L 139 S. 206[]
  10. ABl.EU L Nr. 363 S. 1[]
  11. ABl.EU Nr. L 277 S. 15[]
  12. ABl.EU Nr. L 87 S. 109[]
  13. Bun­des­an­zei­ger Nr. 37/​1989, S. 901[]
  14. vgl. OVG NRW, Urteil vom 26.03.2009 – 17 A 3510/​03; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 10.02.2011 – 2 S 2251/​10, DÖV 2011, 737[]
  15. Komm., a.a.O., Ant­wort zu Fra­ge 8, S. 5[]
  16. Komm., a.a.O., Ant­wort zu Fra­ge 9, S. 5[]