Fluggastdatenaustausch mit Kanada

Das geplan­te Abkommen zwi­schen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung von Fluggastdatensätzen darf nach einer Entscheidung des Gerichtshofs der Europäischen Union in sei­ner jet­zi­gen Form nicht geschlos­sen wer­den.

Fluggastdatenaustausch mit Kanada

Zwar ist die sys­te­ma­ti­sche Übermittlung, Speicherung und Verwendung sämt­li­cher Fluggastdatensätze nach Einschätzung des Unionsgerichtshofs im Wesentlichen zuläs­sig, doch genü­gen meh­re­re Bestimmungen des Abkommensentwurfs nicht den Anforderungen, die sich aus den Grundrechten der Union erge­ben.

Die Europäische Union und Kanada haben ein Abkommen über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen (Passenger Name Records – PNR) aus­ge­han­delt, das im Jahr 2014 unter­zeich­net wur­de. Der Rat der Europäischen Union ersuch­te das Europäische Parlament um Zustimmung zum Abkommen. Das Europäische Parlament hat dar­auf­hin den Gerichtshof der Europäischen Union ange­ru­fen, um Aufschluss dar­über zu erhal­ten, ob das geplan­te Abkommen mit dem Unionsrecht, ins­be­son­de­re mit den Vorschriften über die Achtung des Privatlebens und den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, ver­ein­bar ist.

Ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission kann ein Gutachten des Gerichtshofs der Europäischen Union über die Vereinbarkeit einer geplan­ten Übereinkunft mit den Verträgen ein­ho­len. Ist das Gutachten des Unionsgerichtshofs ableh­nend, so kann die geplan­te Übereinkunft nur in Kraft tre­ten, wenn sie oder die Verträge geän­dert wer­den. Dies hier ist das ers­te Mal, dass der Unionsgerichtshof über die Vereinbarkeit einer geplan­ten inter­na­tio­na­len Übereinkunft mit der Grundrechtecharta der Europäischen Union zu befin­den hat.

Inhaltsübersicht


Das Gutachten des EuGH im Überblick[↑]

In sei­nem jetzt vor­ge­leg­ten Gutachten ant­wor­tet der Uniongsgerichtshof, dass das geplan­te Abkommen in sei­ner jet­zi­gen Form nicht geschlos­sen wer­den darf, weil meh­re­re sei­ner Bestimmungen nicht mit den von der Union aner­kann­ten Grundrechten ver­ein­bar sind:

Das geplan­te Abkommen ermög­licht die sys­te­ma­ti­sche und kon­ti­nu­ier­li­che Übermittlung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste an eine kana­di­sche Behörde zur Verwendung, Speicherung und even­tu­el­len Weitergabe an ande­re Behörden und Drittländer mit dem Ziel der Bekämpfung von Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität. Das geplan­te Abkommen sieht dabei u. a. eine Speicherung der PNR-Daten für die Dauer von fünf Jahren, Anforderungen an die Sicherheit und Integrität der Daten, die sofor­ti­ge Unkenntlichmachung sen­si­bler Daten, Rechte auf Zugang zu den Daten, auf ihre Berichtigung und auf ihre Löschung sowie die Möglichkeit vor, ver­wal­tungs­recht­li­che oder gericht­li­che Rechtsbehelfe ein­zu­le­gen.

Die PNR-Daten kön­nen zusam­men betrach­tet u. a. einen gesam­ten Reiseverlauf, Reisegewohnheiten, Beziehungen zwi­schen zwei oder meh­re­ren Personen sowie Informationen über die finan­zi­el­le Situation der Fluggäste, ihre Ernährungsgewohnheiten oder ihren Gesundheitszustand offen­ba­ren und sogar sen­si­ble Daten über die Fluggäste lie­fern. Die über­mit­tel­ten PNR-Daten sol­len zudem vor der Ankunft der Fluggäste in Kanada sys­te­ma­tisch durch auto­ma­ti­sier­te Verfahren ana­ly­siert wer­den, die auf im Voraus fest­ge­leg­ten Modellen und Kriterien beru­hen. Dadurch kön­nen wei­te­re Informationen über das Privatleben der Fluggäste erlangt wer­den. Schließlich macht das Abkommen, da die PNR-Daten bis zu fünf Jahre gespei­chert wer­den kön­nen, Informationen über das Privatleben der Fluggäste wäh­rend eines beson­ders lan­gen Zeitraums ver­füg­bar.

Der Unionsgerichtshof stellt des­halb fest, dass sowohl die Übermittlung der PNR-Daten von der Union an Kanada als auch die im geplan­ten Abkommen ent­hal­te­nen Regeln für die Speicherung, Verwendung und even­tu­el­le Weitergabe der Daten an kana­di­sche, euro­päi­sche oder aus­län­di­sche Behörden in das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens ein­grei­fen. Das geplan­te Abkommen stellt fer­ner einen Eingriff in das Grundrecht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten dar.

Der Unionsgerichtshof prüft sodann, ob die­se Eingriffe gerecht­fer­tigt wer­den kön­nen. Er stellt hier­zu fest, dass die frag­li­chen Eingriffe durch die Verfolgung eines dem Gemeinwohl die­nen­den Ziels (Gewährleistung der öffent­li­chen Sicherheit im Rahmen der Bekämpfung ter­ro­ris­ti­scher Straftaten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität) gerecht­fer­tigt sind und dass die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschlie­ßen­de Verarbeitung geeig­net sind, die Verwirklichung die­ses Ziels zu gewähr­leis­ten.

Zur Erforderlichkeit der Eingriffe stellt der Unionsgerichtshof fest, dass sich meh­re­re Bestimmungen des Abkommens nicht auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken und kei­ne kla­ren und prä­zi­sen Regeln ent­hal­ten.

Der Gerichtshof der Europäischen Union führt hier­zu ins­be­son­de­re aus, dass die Parteien des Abkommens die Möglichkeit vor­ge­se­hen haben, sen­si­ble Daten (zu denen sämt­li­che Informationen gehö­ren, aus denen „die ras­si­sche oder eth­ni­sche Herkunft, poli­ti­sche Meinungen, reli­giö­se oder phi­lo­so­phi­sche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit” her­vor­ge­hen oder die „Gesundheit oder Sexualleben einer Person” betref­fen) an Kanada zu über­mit­teln. In Anbetracht des Risikos einer gegen das Diskriminierungsverbot ver­sto­ßen­den Verarbeitung bedürf­te die Übermittlung sen­si­bler Daten an Kanada einer prä­zi­sen und beson­ders fun­dier­ten, auf ande­re Gründe als den Schutz der öffent­li­chen Sicherheit vor Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität gestütz­ten Rechtfertigung. Im vor­lie­gen­den Fall fehlt es aber an einer sol­chen Rechtfertigung. Der Unionsgerichtshof fol­gert dar­aus, dass die Bestimmungen des Abkommens über die Übermittlung sen­si­bler Daten an Kanada sowie über deren Verarbeitung und Speicherung nicht mit den Grundrechten ver­ein­bar sind.

Nach Auffassung des Unionsgerichtshofs geht das geplan­te Abkommen dadurch, dass es die Übermittlung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste an Kanada ermög­licht, nicht über das abso­lut Notwendige hin­aus. Mit der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung der PNR-Daten soll näm­lich ermit­telt wer­den, ob mög­li­cher­wei­se eine Gefahr für die öffent­li­che Sicherheit von Personen aus­geht, die den zustän­di­gen Stellen nicht bekannt sind und die wegen die­ser Gefahr an der Grenze einer ein­ge­hen­den Überprüfung unter­zo­gen wer­den könn­ten. Die auto­ma­ti­sier­te Verarbeitung der PNR-Daten erleich­tert und beschleu­nigt die Sicherheitskontrollen (ins­be­son­de­re an den Grenzen), denen sämt­li­che Fluggäste unter­lie­gen, die nach Kanada ein­rei­sen oder aus Kanada aus­rei­sen möch­ten. Sie müs­sen näm­lich nach Art. 13 des Abkommens über die Internationale Zivilluftfahrt 1 (Abkommen von Chicago) die Ein- oder Ausreisevoraussetzungen des gel­ten­den kana­di­schen Rechts erfül­len.

Aus den­sel­ben Gründen liegt, solan­ge sich die Fluggäste in Kanada befin­den oder im Begriff sind, aus die­sem Land aus­zu­rei­sen, der erfor­der­li­che Zusammenhang zwi­schen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplan­ten Abkommen ver­folg­ten Ziel vor, so dass es nicht über das abso­lut Notwendige hin­aus­geht, nur weil es die sys­te­ma­ti­sche Speicherung und Verwendung der PNR-Daten ermög­licht.

Zur Verwendung der PNR-Daten wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada stellt der Unionsgerichtshof aller­dings fest, dass den Fluggästen nach der Überprüfung ihrer PNR-Daten die Einreise in das kana­di­sche Hoheitsgebiet gestat­tet wur­de, so dass eine Verwendung der Daten wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada auf neue Umstände gestützt wer­den muss, die eine sol­che Verwendung recht­fer­ti­gen. Nach der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs erfor­dert dies, ins­be­son­de­re zum Schutz der Daten vor Missbrauchsrisiken, Regeln, aus denen die mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Voraussetzungen für ihre Verwendung her­vor­ge­hen. Solche Regeln müs­sen sich auf objek­ti­ve Kriterien stüt­zen, die defi­nie­ren, unter wel­chen Umständen und unter wel­chen Voraussetzungen die im geplan­ten Abkommen genann­ten kana­di­schen Behörden die Daten ver­wen­den dür­fen. Damit in der Praxis die voll­stän­di­ge Einhaltung die­ser Voraussetzungen gewähr­leis­tet ist, muss die Verwendung der gespei­cher­ten PNR-Daten wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada grund­sätz­lich – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eilfällen – einer vor­he­ri­gen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Verwaltungsstelle unter­wor­fen wer­den, und deren Entscheidung muss im Anschluss an einen mit Gründen ver­se­he­nen Antrag erge­hen, der von den zustän­di­gen Behörden ins­be­son­de­re im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird.

Die durch das geplan­te Abkommen gestat­te­te dau­er­haf­te Speicherung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste nach ihrer Ausreise aus Kanada ist nicht auf das abso­lut Notwendige beschränkt. Bei Fluggästen, bei denen eine Gefahr im Bereich des Terrorismus oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität weder bei ihrer Ankunft in Kanada noch bis zu ihrer Ausreise aus die­sem Land fest­ge­stellt wur­de, scheint nach ihrer Ausreise näm­lich kein Zusammenhang, sei er auch mit­tel­ba­rer Art, zwi­schen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplan­ten Abkommen ver­folg­ten Ziel zu bestehen, der die Speicherung der Daten recht­fer­ti­gen wür­de. Bestehen dage­gen objek­ti­ve Anhaltspunkte dafür, dass von bestimm­ten Fluggästen auch nach ihrer Ausreise aus Kanada eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität aus­ge­hen könn­te, ist eine Speicherung ihrer PNR-Daten über ihren Aufenthalt in Kanada hin­aus zuläs­sig, und zwar auch für die Dauer von fünf Jahren. Die Verwendung der PNR-Daten unter­liegt dann den­sel­ben Anforderungen wie wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada.

Nach Auffassung des Unionsgerichtshofs sind wei­te­re Bestimmungen des geplan­ten Abkommens nicht mit den Grundrechten ver­ein­bar, so dass das Abkommen geän­dert wer­den muss, um die Eingriffe bes­ser und genau­er ein­zu­gren­zen. Der Unionsgerichtshof stellt dazu fest, dass das Abkommen

  • eini­ge der zu über­mit­teln­den PNR-Daten kla­rer und prä­zi­ser defi­nie­ren muss;
  • vor­se­hen muss, dass die im Rahmen der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten ver­wen­de­ten Modelle und Kriterien spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sowie nicht dis­kri­mi­nie­rend sind;
  • vor­se­hen muss, dass nur Datenbanken ver­wen­det wer­den, die von Kanada im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität betrie­ben wer­den;
  • vor­se­hen muss, dass die PNR-Daten von den kana­di­schen Behörden nur dann an die Behörden eines Nicht-EU-Lands wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen, wenn es ein dem geplan­ten Abkommen äqui­va­len­tes Abkommen zwi­schen der Union und dem betref­fen­den Land oder einen Beschluss der Europäischen Kommission in die­sem Bereich gibt;
  • ein Recht auf indi­vi­du­el­le Information der Fluggäste im Fall der Verwendung der sie betref­fen­den PNR-Daten wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada und nach ihrer Ausreise aus die­sem Land sowie im Fall der Weitergabe die­ser Daten an ande­re Behörden oder an Einzelpersonen vor­se­hen muss;
  • gewähr­leis­ten muss, dass die Kontrolle der Einhaltung der Regeln für den Schutz der Fluggäste bei der Verarbeitung ihrer PNR-Daten durch eine unab­hän­gi­ge Kontrollstelle sicher­ge­stellt wird.

Da sich nicht alle mit dem geplan­ten Abkommen ver­bun­de­nen Eingriffe auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken und somit nicht in vol­lem Umfang gerecht­fer­tigt sind, gelangt der Unionsgerichtshof zu dem Schluss, dass das geplan­te Abkommen in sei­ner jet­zi­gen Form nicht geschlos­sen wer­den darf.

Schließlich möch­te das Parlament wis­sen, ob das geplan­te Abkommen recht­lich auf die Art. 82 und 87 AEUV (jus­ti­zi­el­le Zusammenarbeit in Strafsachen und poli­zei­li­che Zusammenarbeit) oder auf Art. 16 AEUV (Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten) zu stüt­zen ist. Darauf ant­wor­tet der Unionsgerichtshof, dass das Abkommen sowohl auf Art. 16 als auch auf Art. 87 AEUV zu stüt­zen ist. Mit ihm wer­den näm­lich zwei gleich­ran­gi­ge, untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­de­ne Ziele ver­folgt: die Bekämpfung von Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität, die unter Art. 87 AEUV fällt, einer­seits und der Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, der unter Art. 16 AEUV fällt, ande­rer­seits.

Das Gutachten des EuGH im Einzelnen[↑]

Zunächst weist der Unionsgerichtshorf dar­auf hin, dass nach stän­di­ger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs Bestimmungen einer inter­na­tio­na­len Übereinkunft, die die Union gemäß den Art. 217 und 218 AEUV geschlos­sen hat, ab dem Inkrafttreten der Übereinkunft Bestandteil der Unionsrechtsordnung sind 2. Sie müs­sen dar­um mit den Verträgen und den Verfassungsgrundsätzen, die sich aus ihnen ablei­ten las­sen, im Einklang ste­hen.

Zur Zulässigkeit des Gutachtenantrags[↑]

Nach Art. 218 Abs. 11 AEUV kön­nen ein Mitgliedstaat, das Europäische Parlament, der Rat oder die Kommission ein Gutachten des Unionsgerichtshofs über die Vereinbarkeit einer geplan­ten Übereinkunft mit den Verträgen ein­ho­len.

Nach stän­di­ger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs dient die­se Bestimmung dazu, Komplikationen zu ver­mei­den, die ent­ste­hen könn­ten, wenn die Vereinbarkeit inter­na­tio­na­ler Übereinkünfte, die die Union ver­pflich­ten, mit den Verträgen vor Gericht bestrit­ten wür­de. Eine gericht­li­che Entscheidung, mit der eine die Union ver­pflich­ten­de inter­na­tio­na­le Übereinkunft nach ihrem Abschluss wegen ihres Inhalts oder des Verfahrens ihres Zustandekommens für mit den Verträgen unver­ein­bar erklärt wür­de, wür­de näm­lich nicht nur uni­ons­in­tern, son­dern auch auf dem Gebiet der inter­na­tio­na­len Beziehungen zu erns­ten Schwierigkeiten füh­ren und könn­te für alle Beteiligten ein­schließ­lich der Drittstaaten Nachteile mit sich brin­gen 3.

Demnach müs­sen im Rahmen des Verfahrens gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV alle Fragen zuläs­sig sein, die Zweifel an der mate­ri­el­len oder for­mel­len Vereinbarkeit des Abkommens mit den Verträgen her­vor­ru­fen kön­nen. Die Beurteilung der Vereinbarkeit eines Abkommens mit den Verträgen kann inso­weit nicht nur von den Vorschriften über die Zuständigkeit, das Verfahren oder das insti­tu­tio­nel­le Gefüge der Union, son­dern auch von den Bestimmungen des mate­ri­el­len Rechts abhän­gen 4. Dasselbe gilt für eine Frage nach der Vereinbarkeit einer inter­na­tio­na­len Übereinkunft mit Art. 6 Abs. 1 Unterabs. 1 EUV und folg­lich mit den Garantien der Charta, die den Verträgen recht­lich gleich­ran­gig ist.

Zu der Frage der geeig­ne­ten Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens ist fest­zu­stel­len, dass die Wahl der geeig­ne­ten Rechtsgrundlage ver­fas­sungs­recht­li­che Bedeutung hat, da die Union, die nur über begrenz­te Ermächtigungen ver­fügt, die Rechtsakte, die sie erlässt, mit einer Bestimmung des AEU-Vertrags ver­knüp­fen muss, die sie tat­säch­lich hier­zu ermäch­tigt 5.

Die Wahl einer unge­eig­ne­ten Rechtsgrundlage kann somit den Abschlussakt selbst ungül­tig machen – ein Mangel, unter dem dann auch die Zustimmung der Union zu ihrer Bindung an die von ihr unter­zeich­ne­te Übereinkunft lei­det.

Das Vorbringen der fran­zö­si­schen Regierung und des Rates, dass sich die etwai­ge Wahl einer unge­eig­ne­ten Rechtsgrundlage im vor­lie­gen­den Fall weder auf die Zuständigkeit der Union für den Abschluss des geplan­ten Abkommens noch auf die Verteilung der Zuständigkeiten zwi­schen der Union und den Mitgliedstaaten in die­sem Bereich oder auf das anzu­wen­den­de Verfahren aus­wir­ken wür­de, kann nicht dazu füh­ren, dass die zwei­te Frage des Gutachtenantrags für unzu­läs­sig erklärt wird.

Das Verfahren gemäß Art. 218 Abs. 11 AEUV dient näm­lich dazu, durch die vor­he­ri­ge Anrufung des Unionsgerichtshofs Komplikationen zu ver­mei­den, die auf Unionsebene und auf inter­na­tio­na­ler Ebene ent­ste­hen könn­ten, wenn ein Rechtsakt, mit dem eine inter­na­tio­na­le Übereinkunft geschlos­sen wird, für ungül­tig erklärt wür­de. Deshalb ist die Anrufung des Unionsgerichtshofs schon dann zuläs­sig, wenn die Gefahr einer sol­chen Ungültigerklärung besteht. Außerdem ist die Frage, wel­che tat­säch­li­chen Auswirkungen die Wahl einer oder meh­re­rer unge­eig­ne­ter Rechtsgrundlagen in einem kon­kre­ten Fall auf die Gültigkeit eines Rechtsakts wie des Beschlusses des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens hat, mit dem eine inter­na­tio­na­le Übereinkunft geschlos­sen wird, untrenn­bar mit der Prüfung der mate­ri­el­len Frage ver­bun­den, wel­che Rechtsgrundlage geeig­net ist. Sie kann daher nicht im Rahmen der Prüfung der Zulässigkeit eines Gutachtenantrags beur­teilt wer­den.

Somit ist fest­zu­stel­len, dass der vor­lie­gen­de Gutachtenantrag ins­ge­samt zuläs­sig ist.

Zur geeig­ne­ten Rechtsgrundlage des Beschlusses des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens[↑]

Nach stän­di­ger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs muss sich die Wahl der Rechtsgrundlage eines Rechtsakts der Union – ein­schließ­lich eines Rechtsakts, der im Hinblick auf den Abschluss einer inter­na­tio­na­len Übereinkunft erlas­sen wird – auf objek­ti­ve, gericht­lich nach­prüf­ba­re Umstände grün­den, wozu das Ziel und der Inhalt des Rechtsakts gehö­ren 6.

Ergibt die Prüfung eines Unionsrechtsakts, dass er zwei Zielsetzungen hat oder aus zwei Komponenten besteht, und lässt sich eine von ihnen als die haupt­säch­li­che oder über­wie­gen­de aus­ma­chen, wäh­rend die ande­re nur neben­säch­li­che Bedeutung hat, so ist der Rechtsakt nur auf eine Rechtsgrundlage zu stüt­zen, und zwar auf die, die die haupt­säch­li­che oder über­wie­gen­de Zielsetzung oder Komponente erfor­dert. Verfolgt eine Maßnahme dage­gen meh­re­re Zielsetzungen zugleich oder besteht sie aus meh­re­ren Komponenten, die untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­den sind, ohne dass die eine gegen­über der ande­ren neben­säch­lich ist, so dass ver­schie­de­ne Vertragsbestimmungen anwend­bar sind, ist sie aus­nahms­wei­se auf die ent­spre­chen­den ver­schie­de­nen Rechtsgrundlagen zu stüt­zen 7.

Der Rückgriff auf eine dop­pel­te Rechtsgrundlage ist jedoch aus­ge­schlos­sen, wenn sich die für die bei­den Rechtsgrundlagen jeweils vor­ge­se­he­nen Verfahren nicht mit­ein­an­der ver­ein­ba­ren las­sen 8.

Die geeig­ne­te Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens ist im Licht die­ser Erwägungen zu bestim­men.

Zu Ziel und Inhalt des geplan­ten Abkommens[↑]

Mit dem geplan­ten Abkommen möch­ten die Vertragsparteien nach Abs. 3 sei­ner Präambel ihre Zusammenarbeit aus­bau­en und wei­ter vor­an­brin­gen. Wie es hier­zu in Art. 1 („Gegenstand des Abkommens”) des Abkommens heißt, „legen die Parteien fest, unter wel­chen Bedingungen [PNR-Daten] zur Gewährleistung der öffent­li­chen Sicherheit zu über­mit­teln und zu ver­wen­den [sind] und wie sie geschützt wer­den”.

Zu dem in Art. 1 des geplan­ten Abkommens genann­ten Ziel des Schutzes der öffent­li­chen Sicherheit heißt es in Abs. 1 sei­ner Präambel u. a., dass die Parteien in dem Bemühen han­deln, Terrorismus und Straftaten mit ter­ro­ris­ti­schem Hintergrund sowie ande­re grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kriminalität zu ver­hin­dern, zu bekämp­fen, zu unter­bin­den und zu besei­ti­gen. Vor die­sem Hintergrund wird in den Abs. 2 und 4 der Präambel die Bedeutung der Bekämpfung von Terrorismus und Straftaten mit ter­ro­ris­ti­schem Hintergrund sowie ande­rer grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität und der Verwendung der PNR-Daten und des Austauschs von Informationen hier­zu her­vor­ge­ho­ben. Auf der Grundlage die­ser Feststellungen heißt es dann in Abs. 5 der Präambel, dass zur Gewährleistung der öffent­li­chen Sicherheit und zu Strafverfolgungszwecken Regeln für die Übermittlung von PNR-Daten durch die Fluggesellschaften an Kanada fest­ge­legt wer­den soll­ten. Schließlich wird in Abs. 16 der Präambel die Bedeutung unter­stri­chen, die dem Austausch von PNR-Daten und ein­schlä­gi­gen ana­ly­ti­schen Informationen, die sol­che Daten ent­hal­ten, die Kanada von den zustän­di­gen Polizei- und Justizbehörden der Mitgliedstaaten der Union, von Europol und von Eurojust erhal­ten hat, als Mittel zur Stärkung der inter­na­tio­na­len poli­zei­li­chen und jus­ti­zi­el­len Zusammenarbeit zukommt.

Mit dem geplan­ten Abkommen wird dem­nach das Ziel ver­folgt, die öffent­li­che Sicherheit zu gewähr­leis­ten, indem PNR-Daten an Kanada über­mit­telt und im Rahmen der Bekämpfung ter­ro­ris­ti­scher Straftaten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität ver­wen­det wer­den, auch indem sie mit den zustän­di­gen Behörden der Mitgliedstaaten der Union sowie mit Europol und Eurojust aus­ge­tauscht wer­den.

Zum zwei­ten in Art. 1 des geplan­ten Abkommens genann­ten Ziel, näm­lich der Festlegung, wie die PNR-Daten geschützt wer­den, wird in den Abs. 2, 6 und 7 der Präambel des geplan­ten Abkommens her­vor­ge­ho­ben, dass es erfor­der­lich ist, im Einklang mit den Verpflichtungen der Union aus Art. 6 EUV die Grundrechte zu schüt­zen, ins­be­son­de­re das Recht auf Achtung des Privatlebens und das Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten, die durch die Art. 7 und 8 der Charta garan­tiert sind, und dass die Parteien durch gemein­sa­me Werte in Bezug auf Datenschutz und Achtung der Privatsphäre ver­bun­den sind.

Ferner geht aus Art. 5 des geplan­ten Abkommens her­vor, dass die Rechtsvorschriften, die die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde bei der Verarbeitung der PNR-Daten zu beach­ten hat, das nach dem Unionsrecht gebo­te­ne ange­mes­se­ne Schutzniveau im Bereich des Schutzes per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten auf­wei­sen sol­len. Mit dem Abkommen wird dem­nach auch das Ziel ver­folgt, ein sol­ches Schutzniveau der Daten zu gewähr­leis­ten.

In Anbetracht die­ser Erwägungen wer­den in Art. 1 des geplan­ten Abkommens aus­drück­lich die bei­den mit ihm ver­folg­ten Ziele genannt.

Zum Inhalt des geplan­ten Abkommens ist fest­zu­stel­len, dass sein ers­ter Teil mit der Überschrift „Allgemeine Bestimmungen” (Art. 1 bis 6) einen Art. 5 ent­hält, der vor­sieht, dass vor­be­halt­lich der Einhaltung des Abkommens davon aus­ge­gan­gen wird, dass die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde bei der Verarbeitung und Verwendung von PNR-Daten einen ange­mes­se­nen Schutz im Sinne der ein­schlä­gi­gen Datenschutzvorschriften der Europäischen Union gewähr­leis­tet. Ferner wird davon aus­ge­gan­gen, dass alle Fluggesellschaften, die Kanada auf der Grundlage des Abkommens PNR-Daten über­mit­teln, die uni­ons­recht­li­chen Anforderungen bezüg­lich der Übermittlung die­ser Daten aus der Union an Kanada erfül­len. Der ers­te Teil des geplan­ten Abkommens ent­hält fer­ner einen Art. 4, des­sen Abs. 1 vor­sieht, dass die Union dafür sorgt, dass die Fluggesellschaften nicht dar­an gehin­dert wer­den, der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde PNR-Daten zu über­mit­teln, wobei die­se Behörde nach Art. 2 Buchst. d des Abkommens für den Erhalt und die Verarbeitung der Daten ver­ant­wort­lich ist. Art. 3 des Abkommens, in dem gere­gelt ist, zu wel­chen Zwecken die Verarbeitung der PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde zuläs­sig ist, sieht in Abs. 1 vor, dass die Verarbeitung nur zum Zweck der Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und straf­recht­li­chen Verfolgung von ter­ro­ris­ti­schen Straftaten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität zuläs­sig ist, wobei in den Abs. 4 und 5 begrenz­te Ausnahmen von die­sem Grundsatz vor­ge­se­hen sind. Art. 6 des Abkommens sieht schließ­lich vor, dass PNR-Daten und sach­dien­li­che ana­ly­ti­sche Informationen, die sol­che Daten ent­hal­ten, mit den zustän­di­gen Polizei- oder Justizbehörden der Mitgliedstaaten, Europol und Eurojust im Einklang mit den Abkommen und unter Vereinbarungen auf dem Gebiet der Strafverfolgung oder des Informationsaustauschs aus­ge­tauscht wer­den.

Der zwei­te Teil des geplan­ten Abkommens mit der Überschrift „Garantien für die Verarbeitung von PNR-Daten” (Art. 7 bis 21) ent­hält die Vorschriften und Grundsätze, die die Verwendung der PNR-Daten in Kanada durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde und die Weitergabe der Daten an ande­re Behörden die­ses Drittlands und an Behörden in ande­ren Drittländern regeln und begren­zen. Dabei ent­hält Art. 7 eine Nichtdiskriminierungsklausel und Art. 8 eine beson­de­re Vorschrift für sen­si­ble Daten, in der u. a. die Voraussetzungen, unter denen die Verwendung sol­cher Daten zuläs­sig ist, abschlie­ßend gere­gelt sind. Der zwei­te Teil des Abkommens ent­hält in den Art. 9 und 10 zudem Vorschriften über die Sicherheit und Integrität der PNR-Daten sowie die Beaufsichtigung der Einhaltung der Garantien des Abkommens. Die Art. 11 bis 14 des Abkommens ent­hal­ten eine Vorschrift über die Transparenz und legen die Rechte von Personen fest, deren PNR-Daten betrof­fen sind, etwa das Recht auf Zugang zu den Daten, das Recht auf Berichtigung oder das Recht auf einen Rechtsbehelf.

Der zwei­te Teil des geplan­ten Abkommens ent­hält außer­dem einen Art. 15, wonach Kanada Entscheidungen, die einen Fluggast erheb­lich beein­träch­ti­gen, nicht allein auf der Grundlage der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten tref­fen darf, und einen Art. 16, in dem u. a. die Dauer der Speicherung von PNR-Daten, ihre Unkenntlichmachung und die Aufhebung der Unkenntlichmachung gere­gelt sind. Ferner sind in den Art. 18 und 19 die Weitergabe der PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde und in den Art.20 und 21 das Verfahren und die Häufigkeit der Übermittlung von PNR-Daten gere­gelt.

Aus den ver­schie­de­nen Feststellungen zum Inhalt des geplan­ten Abkommens geht somit her­vor, dass sein Gegenstand ins­be­son­de­re die Schaffung eines Systems ist, das aus einer Gesamtheit von Regeln zum Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten besteht. Zu des­sen Einhaltung bei der Verarbeitung der PNR-Daten hat sich Kanada ver­pflich­tet, wie Abs. 15 der Präambel des Abkommens zu ent­neh­men ist.

Nach sei­nen Zielen und sei­nem Inhalt hat das geplan­te Abkommen dem­nach zwei Komponenten. Die eine betrifft die Erforderlichkeit der Gewährleistung der öffent­li­chen Sicherheit, die ande­re den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten.

Zu der Frage, wel­che die­ser bei­den Komponenten über­wiegt, ist fest­zu­stel­len, dass die Übermittlung von PNR-Daten durch die Fluggesellschaften an Kanada und die Verwendung die­ser Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde als sol­che zwar nur durch das Ziel gerecht­fer­tigt wer­den kön­nen, die öffent­li­che Sicherheit in die­sem Drittland und in der Union zu gewähr­leis­ten.

Inhaltlich besteht das geplan­te Abkommen aber zu einem gro­ßen Teil aus detail­lier­ten Regeln, mit denen gewähr­leis­tet wird, dass die Bedingungen, unter denen die Übermittlung von PNR-Daten an Kanada für die Verwendung zu Zwecken des Schutzes der öffent­li­chen Sicherheit erfolgt, mit dem Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Einklang ste­hen.

Die Übermittlung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten wie der PNR-Daten aus der Union in ein Drittland ist näm­lich nur zuläs­sig, wenn es dort Regeln gibt, die ein Schutzniveau der Grundfreiheiten und Grundrechte gewähr­leis­ten, das dem in der Union garan­tier­ten der Sache nach gleich­wer­tig ist 9.

Die bei­den Komponenten des geplan­ten Abkommens sind also untrenn­bar mit­ein­an­der ver­bun­den, so dass bei­de als wesent­lich anzu­se­hen sind.

Zur geeig­ne­ten Rechtsgrundlage nach dem AEU-Vertrag[↑]

In Anbetracht der vor­ste­hen­den Erwägungen ist der Beschluss über den Abschluss des geplan­ten Abkommens als Erstes unmit­tel­bar dem mit Art. 16 Abs. 2 AEUV ver­folg­ten Ziel zuzu­ord­nen.

Unbeschadet des Art. 39 EUV stellt die­se Vorschrift näm­lich eine geeig­ne­te Rechtsgrundlage dar, wenn der Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten eines der wesent­li­chen Ziele oder Komponenten der vom Unionsgesetzgeber erlas­se­nen Regeln ist. Das gilt auch für Regeln im Rahmen des Erlasses von Maßnahmen, die unter die Bestimmungen des AEU-Vertrags über die jus­ti­zi­el­le Zusammenarbeit in Strafsachen und die poli­zei­li­che Zusammenarbeit fal­len, wie Art. 6a des Protokolls Nr. 21 und Art. 2a des Protokolls Nr. 22 sowie die oben ange­führ­te Erklärung bestä­ti­gen.

Der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens ist mit­hin auf Art. 16 AEUV zu stüt­zen.

Als Zweites ist der Beschluss auch auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen. Diese Vorschrift sieht näm­lich vor, dass das Europäische Parlament und der Rat für die Zwecke von Art. 87 Abs. 1 AEUV – wonach die Union „eine poli­zei­li­che Zusammenarbeit zwi­schen allen zustän­di­gen Behörden der Mitgliedstaaten [ent­wi­ckelt]” – Maßnahmen erlas­sen kön­nen, die das „Einholen, Speichern, Verarbeiten, Analysieren und Austauschen sach­dien­li­cher Informationen” betref­fen.

Unter den Begriff der sach­dien­li­chen Informationen im Sinne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV kön­nen in den Bereichen der Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten sowie ent­spre­chen­der Ermittlungen per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten fal­len, unter die Begriffe „Verarbeiten” und „Austauschen” sol­cher Daten sowohl ihre Weitergabe an die Behörden der zustän­di­gen Mitgliedstaaten als auch die Verwendung der Daten durch die­se Behörden. Maßnahmen, die die Übermittlung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an die zustän­di­gen Behörden in den Bereichen der Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten sowie ent­spre­chen­der Ermittlungen und die Verarbeitung der Daten durch die­se Behörden betref­fen, gehö­ren mit­hin zur poli­zei­li­chen Zusammenarbeit im Sinne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV und kön­nen auf die­se Vorschrift gestützt wer­den.

Im vor­lie­gen­den Fall wer­den durch das geplan­te Abkommen u. a. die Übermittlung der PNR-Daten an die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde und die Verwendung der Daten durch die­se Behörde gere­gelt. Nach Art. 2 Buchst. d des geplan­ten Abkommens in Verbindung mit des­sen Art. 3 Abs. 1 ist die­se Behörde für die Verarbeitung der PNR-Daten zum Zweck der Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und straf­recht­li­chen Verfolgung von ter­ro­ris­ti­schen Straftaten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität zustän­dig. Art. 6 des Abkommens sieht zudem vor, dass Kanada sach­dien­li­che ana­ly­ti­sche Informationen, die PNR-Daten ent­hal­ten, zum frü­hest­mög­li­chen Zeitpunkt mit Europol und Eurojust sowie mit den Polizei- oder Justizbehörden eines Mitgliedstaats aus­tauscht und in kon­kre­ten Fällen auf Ersuchen die­ser Behörden PNR-Daten oder ana­ly­ti­sche Informationen, die PNR-Daten ent­hal­ten, aus­tauscht, um eine ter­ro­ris­ti­sche Straftat oder grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kriminalität in der Union zu ver­hin­dern, auf­zu­de­cken, zu unter­su­chen oder straf­recht­lich zu ver­fol­gen. Gegenstand des geplan­ten Abkommens ist dem­nach das Verarbeiten und Austauschen sach­dien­li­cher Informationen im Sinne von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV, so dass es auch dem Zweck von Art. 87 Abs. 1 AEUV zuzu­ord­nen ist.

Der Umstand, dass die PNR-Daten ursprüng­lich von Fluggesellschaften für gewerb­li­che Zwecke erho­ben wur­den und nicht durch eine zustän­di­ge Behörde zur Verhütung oder Aufdeckung von Straftaten sowie zu ent­spre­chen­den Ermittlungen, steht daher, anders als das Parlament gel­tend macht, der Heranziehung von Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV als geeig­ne­te Rechtsgrundlage für den Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens nicht ent­ge­gen.

Hingegen kann der Beschluss nicht auf Art. 82 Abs. 1 Unterabs. 2 Buchst. d AEUV gestützt wer­den, wonach das Parlament und der Rat Maßnahmen erlas­sen dür­fen, um „die Zusammenarbeit zwi­schen den Justizbehörden oder ent­spre­chen­den Behörden der Mitgliedstaaten im Rahmen der Strafverfolgung sowie des Vollzugs und der Vollstreckung von Entscheidungen zu erleich­tern”.

Es dient näm­lich kei­ne Bestimmung des geplan­ten Abkommens dazu, eine sol­che Zusammenarbeit zu erleich­tern. Außerdem stellt die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde weder eine Justizbehörde noch eine ent­spre­chen­de Behörde dar.

Somit ist in Anbetracht der bereits ange­führ­ten Rechtsprechung fest­zu­stel­len, dass der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens sowohl auf Art. 16 Abs. 2 als auch auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wer­den müss­te, sofern eine sol­che Kombination von Rechtsgrundlagen nicht nach der ange­führ­ten Rechtsprechung aus­ge­schlos­sen ist.

Zur Vereinbarkeit der Verfahren gemäß Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV[↑]

Zunächst ist dar­auf hin­zu­wei­sen, dass im Rahmen des Verfahrens zum Abschluss einer inter­na­tio­na­len Übereinkunft nach Art. 218 AEUV die mate­ri­el­len Rechtsgrundlagen des Beschlusses über den Abschluss der Übereinkunft die Art des Verfahrens bestim­men, das nach Art. 218 Abs. 6 AEUV Anwendung fin­det 10.

Die bei­den hier ein­schlä­gi­gen mate­ri­el­len Rechtsgrundlagen, Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV, sehen das ordent­li­che Gesetzgebungsverfahren vor, das die Abstimmung mit qua­li­fi­zier­ter Mehrheit im Rat und die vol­le Beteiligung des Parlaments am Verfahren ver­langt. Der gemein­sa­me Rückgriff auf bei­de Vorschriften führt also grund­sätz­lich nicht zu ver­schie­de­nen Rechtsetzungsverfahren.

Der Rat macht jedoch im Wesentlichen gel­tend, wegen der in den Protokollen Nrn. 21 und 22 ent­hal­te­nen Vorschriften unter­schie­den sich die Regeln über die Abstimmung im Rat, je nach­dem, ob der Beschluss über den Abschluss einer inter­na­tio­na­len Übereinkunft auf Art. 16 Abs. 2 oder auf Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wer­de.

Insoweit hat der Unionsgerichtshof zwar bereits ent­schie­den, dass die Protokolle Nrn. 21 und 22 kei­ne wie auch immer gear­te­ten Auswirkungen auf die Frage der geeig­ne­ten Rechtsgrundlage für den Erlass des betref­fen­den Beschlusses haben kön­nen 11.

Da ein Unterschied bei den Regeln über die Abstimmung im Rat aber zur Unvereinbarkeit der frag­li­chen Rechtsgrundlagen füh­ren kann 12, ist zu prü­fen, wel­che Auswirkungen die genann­ten Protokolle auf die Abstimmungsregeln im Rat haben, wenn der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wird.

Zum Protokoll Nr. 21 geht aus dem fünf­ten Erwägungsgrund des Vorschlags für einen Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens her­vor, dass Irland und das Vereinigte Königreich mit­ge­teilt haben, dass sie sich an dem Beschluss betei­li­gen wol­len. Die Vorschriften des Protokolls Nr. 21 haben daher kei­ne Auswirkungen auf die Abstimmungsregeln im Rat, wenn der Beschluss auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV gestützt wird.

Mit dem Protokoll Nr. 22 soll, wie sich aus den Abs. 3 bis 5 sei­ner Präambel ergibt, ein Rechtsrahmen fest­ge­legt wer­den, der es den Mitgliedstaaten ermög­licht, ihre Zusammenarbeit im Bereich des Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts durch den Erlass von Maßnahmen ohne Beteiligung des Königreichs Dänemark, die für die­sen Mitgliedstaat nicht bin­dend sind, wei­ter aus­zu­bau­en, und dem Königreich Dänemark gleich­zei­tig die Option bie­tet, sich am Erlass von Maßnahmen in die­sem Bereich zu betei­li­gen und an sie unter den Bedingungen von Art. 8 des Protokolls gebun­den zu sein.

Hierzu heißt es in Art. 1 Abs. 1 des Protokolls Nr. 22, dass sich das Königreich Dänemark nicht an der Annahme von Maßnahmen durch den Rat betei­ligt, die nach dem Dritten Teil Titel V des AEU-Vertrags vor­ge­schla­gen wer­den. Außerdem sieht Art. 2 des Protokolls vor, dass sol­che Maßnahmen für das Königreich Dänemark nicht bin­dend sind. Nach Art. 2a des Protokolls gilt des­sen Art. 2 „auch für die auf der Grundlage des Artikels 16 [AEUV] fest­ge­leg­ten Vorschriften über die Verarbeitung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch die Mitgliedstaaten im Rahmen der Ausübung von Tätigkeiten, die in den Anwendungsbereich des Dritten Teils Titel V Kapitel 4 und 5 des genann­ten Vertrags fal­len”, also zur poli­zei­li­chen Zusammenarbeit und jus­ti­zi­el­len Zusammenarbeit in Strafsachen gehö­ren.

Im vor­lie­gen­den Fall ist der Beschluss über den Abschluss des geplan­ten Abkommens sowohl auf Art. 16 als auch auf Art. 87 AEUV zu stüt­zen. Soweit er auf Art. 87 AEUV zu stüt­zen ist, fällt er also unter den Dritten Teil Titel V Kapitel 5 des AEU-Vertrags. Nach den Art. 2 und 2a des Protokolls Nr. 22 sind für das Königreich Dänemark des­halb weder die Bestimmungen des Beschlusses noch das geplan­te Abkommen bin­dend. Außerdem wird sich das Königreich Dänemark nach Art. 1 des Protokolls Nr. 22 nicht am Erlass des Beschlusses betei­li­gen.

Anders als der Rat offen­bar meint, wird die­se Feststellung nicht dadurch ent­kräf­tet, dass in Art. 2a des Protokolls Nr. 22 ledig­lich auf des­sen Art. 2 ver­wie­sen wird, ohne dass aus­drück­lich aus­ge­schlos­sen wird, dass sich das Königreich Dänemark am Erlass der dort genann­ten, auf Art. 16 AEUV gestütz­ten Vorschriften betei­ligt.

Nach der Systematik des Protokolls Nr. 22 kann des­sen Art. 2 näm­lich nicht unab­hän­gig von Art. 1 ver­stan­den und ange­wandt wer­den. Die in Art. 2 ent­hal­te­ne Regel, dass die dort genann­ten Maßnahmen, Vorschriften und Entscheidungen für das Königreich Dänemark nicht bin­dend sind, ist ihrem Wesen nach ver­bun­den mit der in Art. 1 ent­hal­te­nen Regel, dass sich das Königreich Dänemark nicht an der Annahme von Maßnahmen nach dem Dritten Teil Titel V des AEU-Vertrags betei­ligt. Die bei­den Regeln kön­nen also nicht unab­hän­gig von­ein­an­der ver­stan­den wer­den. Der Verweis in Art. 2a des Protokolls Nr. 22 auf des­sen Art. 2 ist des­halb zwin­gend dahin aus­zu­le­gen, dass er auch Art. 1 des Protokolls umfasst.

Würde dem Königreich Dänemark gestat­tet, sich am Erlass eines Unionsrechtsakts zu betei­li­gen, des­sen Rechtsgrundlage sowohl Art. 16 AEUV als auch eine der Bestimmungen des AEU-Vertrags über die poli­zei­li­che Zusammenarbeit und die jus­ti­zi­el­le Zusammenarbeit in Strafsachen ist, ohne dass der Rechtsakt für das Königreich Dänemark bin­dend wäre, lie­fe dies im Übrigen dem Ziel des Protokolls Nr. 22 zuwi­der.

Das Protokoll Nr. 22 kann somit im vor­lie­gen­den Fall bei gemein­sa­mem Rückgriff auf Art. 16 Abs. 2 und Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV nicht zu unter­schied­li­chen Abstimmungsregeln im Rat füh­ren.

Daher ist auf die zwei­te Frage des vor­lie­gen­den Gutachtenantrags zu ant­wor­ten, dass der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen ist.

Zur Vereinbarkeit des geplan­ten Abkommens mit den Vorschriften des AEUV und der Grundrechte-Charta[↑]

Da bei der Frage nach der Vereinbarkeit des geplan­ten Abkommens mit den Vorschriften des AEU-Vertrags und der Charta auf Art. 16 AEUV und auf die Art. 7 und 8 der Charta Bezug genom­men wird, ist im Licht der Ausführungen des Parlaments im Gutachtenantrag davon aus­zu­ge­hen, dass es ein Gutachten des Unionsgerichtshofs über die Vereinbarkeit des geplan­ten Abkommens ins­be­son­de­re mit dem Recht auf Achtung des Privatlebens und dem Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten begehrt.

Soweit sich die fol­gen­den Ausführungen auf die Vereinbarkeit des geplan­ten Abkommens mit dem Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten bezie­hen, das sowohl in Art. 16 Abs. 1 AEUV als auch in Art. 8 der Charta nie­der­ge­legt ist, wird ledig­lich auf Art. 8 der Charta Bezug genom­men. Zwar heißt es in bei­den Bestimmungen, dass jede Person das Recht auf Schutz der sie betref­fen­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten hat. Die Voraussetzungen, unter denen sol­che Daten ver­ar­bei­tet wer­den dür­fen, sind aber allein in Art. 8 der Charta, und zwar in des­sen Abs. 2, näher gere­gelt.

Zu den betrof­fe­nen Grundrechten und den Eingriffen in sie[↑]

Nach der Aufzählung im Anhang des geplan­ten Abkommens gehö­ren zu den PNR-Daten, auf die sich das Abkommen bezieht, außer dem Namen des Fluggasts bzw. der Fluggäste u. a. Informationen, die für die Reservierung erfor­der­lich sind, wie die Daten des geplan­ten Flugs und die Reiseroute, Flugscheininformationen, Gruppen von Personen, die unter der­sel­ben Reservierungsnummer regis­triert sind, die Kontaktangaben des Fluggasts bzw. der Fluggäste, Zahlungs- oder Abrechnungsinformationen, Informationen zum Gepäck und all­ge­mei­ne Eintragungen über die Fluggäste.

Die PNR-Daten ent­hal­ten also Informationen über bestimm­te natür­li­che Personen, und zwar die Fluggäste, die aus der Union nach Kanada rei­sen. Die ver­schie­de­nen Verarbeitungen, die mit den PNR-Daten nach dem geplan­ten Abkommen vor­ge­nom­men wer­den kön­nen, näm­lich ihre Übermittlung von der Union an Kanada, der Zugang zu den Daten zu ihrer Verwendung oder ihre Speicherung, berüh­ren das Grundrecht auf Achtung des Privatlebens, das in Art. 7 der Charta garan­tiert ist. Denn die­ses Recht erstreckt sich auf jede Information, die eine bestimm­te oder bestimm­ba­re natür­li­che Person betrifft 13.

Die im geplan­ten Abkommen vor­ge­se­he­nen Verarbeitungen der PNR-Daten fal­len zudem unter Art. 8 der Charta, weil sie Verarbeitungen per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten im Sinne die­ses Artikels dar­stel­len und des­halb zwangs­läu­fig die dort vor­ge­se­he­nen Erfordernisse des Datenschutzes erfül­len müs­sen 14.

Wie der Unionsgerichtshof bereits ent­schie­den hat, stellt die Weitergabe per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an einen Dritten, etwa eine Behörde, unab­hän­gig von der spä­te­ren Verwendung der über­mit­tel­ten Informationen einen Eingriff in das in Art. 7 der Charta ver­an­ker­te Grundrecht dar. Dasselbe gilt für die Speicherung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und den Zugang zu den Daten zu ihrer Verwendung durch die Behörden. Für die Feststellung eines sol­chen Eingriffs kommt es nicht dar­auf an, ob die über­mit­tel­ten Informationen als sen­si­bel anzu­se­hen sind oder ob die Betroffenen durch den Vorgang irgend­wel­che Nachteile erlit­ten haben 15.

Somit stel­len sowohl die Übermittlung der PNR-Daten von der Union an die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde als auch die von der Union mit Kanada aus­ge­han­del­te Regelung der Bedingungen, unter denen die Daten gespei­chert, ver­wen­det und even­tu­ell an ande­re kana­di­sche Behörden, Europol, Eurojust, gericht­li­che oder Polizeibehörden der Mitgliedstaaten oder Behörden wei­te­rer Drittländer wei­ter­ge­ge­ben wer­den kön­nen, wie es u. a. die Art. 3, 4, 6, 8, 12, 15, 16, 18 und 19 des geplan­ten Abkommens gestat­ten, Eingriffe in das durch Art. 7 der Charta garan­tier­te Grundrecht dar.

Diese Vorgänge stel­len, weil es sich bei ihnen um Verarbeitungen per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten han­delt, auch einen Eingriff in das durch Art. 8 der Charta garan­tier­te Grundrecht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten dar 16.

Insoweit ist zum einen fest­zu­stel­len, dass das geplan­te Abkommen die sys­te­ma­ti­sche und kon­ti­nu­ier­li­che Übermittlung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste ermög­licht, die aus der Union nach Kanada rei­sen.

Zum ande­ren kön­nen die PNR-Daten, auch wenn eini­ge von ihnen für sich genom­men nicht geeig­net sein dürf­ten, bedeut­sa­me Informationen über das Privatleben der betref­fen­den Personen zu lie­fern, zusam­men betrach­tet u. a. einen gesam­ten Reiseverlauf, Reisegewohnheiten, Beziehungen zwi­schen zwei oder meh­re­ren Personen sowie Informationen über die finan­zi­el­le Situation der Fluggäste, ihre Ernährungsgewohnheiten oder ihren Gesundheitszustand offen­ba­ren und sogar sen­si­ble Daten über die Fluggäste im Sinne von Art. 2 Buchst. e des geplan­ten Abkommens lie­fern.

Die Merkmale, die der im geplan­ten Abkommen vor­ge­se­he­nen Regelung der Übermittlung und Verarbeitung von PNR-Daten inhä­rent sind, bestä­ti­gen, dass das Abkommen Eingriffe von rea­ler Bedeutung zulässt.

Nach Art. 21 Abs. 1 des geplan­ten Abkommens sind die Daten näm­lich vor dem plan­mä­ßi­gen Abflug des betref­fen­den Fluggasts zu über­mit­teln. Wie sich ins­be­son­de­re aus den Stellungnahmen des Rates, der Kommission und des EDSB sowie aus Abschnitt 2.1 der Mitteilung KOM(2010) 492 ergibt, wer­den sie vor allem zur „Erkenntnisgewinnung” ver­wen­det.

Wie aus Abschnitt 2.2 die­ser Mitteilung her­vor­geht und wie ins­be­son­de­re das Parlament, der Rat, die Kommission und der EDSB in ihren Antworten auf Fragen des Unionsgerichtshofs bestä­tigt haben, sind die über­mit­tel­ten PNR-Daten nach dem geplan­ten Abkommen dazu bestimmt, vor der Ankunft des Flugzeugs in Kanada durch auto­ma­ti­sier­te Verfahren sys­te­ma­tisch ana­ly­siert zu wer­den, die auf im Voraus fest­ge­leg­ten Modellen und Kriterien beru­hen. Die Daten kön­nen auch auto­ma­ti­siert über­prüft wer­den, indem sie mit ande­ren Datenbanken abge­gli­chen wer­den. Durch sol­che Verarbeitungen kön­nen wei­te­re Informationen über das Privatleben der Fluggäste erlangt wer­den.

Diese Analysen kön­nen zudem bei Fluggästen, bei denen davon aus­ge­gan­gen wird, dass von ihnen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicherheit aus­ge­hen könn­te, Anlass zu wei­te­ren Überprüfungen an der Grenze geben sowie auf deren Grundlage gege­be­nen­falls zu indi­vi­du­el­len Entscheidungen mit Zwangswirkung füh­ren. Die Analysen wer­den zudem durch­ge­führt, ohne dass kon­kre­te Anhaltspunkte dafür vor­lie­gen, dass von den betref­fen­den Personen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicherheit aus­ge­hen könn­te. Schließlich ermög­licht es die Dauer der Speicherung der PNR-Daten, die nach Art. 16 Abs. 1 des geplan­ten Abkommens bis zu fünf Jahre betra­gen kann, wäh­rend eines beson­ders lan­gen Zeitraums über Informationen über das Privatleben der Fluggäste zu ver­fü­gen.

Zur Rechtfertigung der mit dem geplan­ten Abkommen ver­bun­de­nen Eingriffe[↑]

Nach Art. 7 der Charta hat jede Person das Recht auf Achtung ihres Privat- und Familienlebens, ihrer Wohnung sowie ihrer Kommunikation. Darüber hin­aus gewährt Art. 8 Abs. 1 der Charta jeder Person aus­drück­lich das Recht auf Schutz der sie betref­fen­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten.

Das Recht auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ver­langt u. a., dass im Fall der Übermittlung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aus der Union in ein Drittland der Fortbestand des durch das Unionsrecht gewähr­ten hohen Niveaus des Schutzes der Grundfreiheiten und Grundrechte gewähr­leis­tet wird. Auch wenn sich die Mittel zur Gewährleistung eines sol­chen Schutzniveaus von denen unter­schei­den kön­nen, die in der Union her­an­ge­zo­gen wer­den, um die Wahrung der Anforderungen, die sich aus dem Unionsrecht erge­ben, zu gewähr­leis­ten, müs­sen sie sich gleich­wohl in der Praxis als wirk­sam erwei­sen, um einen Schutz zu gewähr­leis­ten, der dem in der Union garan­tier­ten der Sache nach gleich­wer­tig ist 17.

In die­sem Kontext ist fer­ner fest­zu­stel­len, dass es nach Abs. 4 der Präambel der Charta „ange­sichts der Weiterentwicklung der Gesellschaft, des sozia­len Fortschritts und der wis­sen­schaft­li­chen und tech­no­lo­gi­schen Entwicklungen” not­wen­dig ist, „den Schutz der Grundrechte zu stär­ken”.

Die in den Art. 7 und 8 der Charta nie­der­ge­leg­ten Rechte kön­nen jedoch kei­ne unein­ge­schränk­te Geltung bean­spru­chen, son­dern müs­sen im Hinblick auf ihre gesell­schaft­li­che Funktion gese­hen wer­den 18.

Insoweit ist auch dar­auf hin­zu­wei­sen, dass nach Art. 8 Abs. 2 der Charta per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten nur „für fest­ge­leg­te Zwecke und mit Einwilligung der betrof­fe­nen Person oder auf einer sons­ti­gen gesetz­lich gere­gel­ten legi­ti­men Grundlage” ver­ar­bei­tet wer­den dür­fen.

Überdies muss nach Art. 52 Abs. 1 der Charta jede Einschränkung der Ausübung der in der Charta aner­kann­ten Rechte und Freiheiten gesetz­lich vor­ge­se­hen sein und den Wesensgehalt die­ser Rechte und Freiheiten ach­ten (Satz 1); unter Wahrung des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit dür­fen Einschränkungen nur vor­ge­nom­men wer­den, wenn sie erfor­der­lich sind und den von der Union aner­kann­ten dem Gemeinwohl die­nen­den Zielsetzungen oder den Erfordernissen des Schutzes der Rechte und Freiheiten ande­rer tat­säch­lich ent­spre­chen (Satz 2).

Hinzuzufügen ist, dass das Erfordernis, dass jede Einschränkung der Ausübung der Grundrechte gesetz­lich vor­ge­se­hen sein muss, bedeu­tet, dass die gesetz­li­che Grundlage für den Eingriff in die Grundrechte den Umfang der Einschränkung der Ausübung des betref­fen­den Rechts selbst fest­le­gen muss 19.

Zum Grundsatz der Verhältnismäßigkeit ist fest­zu­stel­len, dass der Schutz des Grundrechts auf Achtung des Privatlebens auf Unionsebene nach stän­di­ger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs ver­langt, dass sich die Ausnahmen und Einschränkungen in Bezug auf den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken 20.

Um die­sem Erfordernis zu genü­gen, muss die betref­fen­de Regelung, die den Eingriff ent­hält, kla­re und prä­zi­se Regeln für die Tragweite und die Anwendung der betref­fen­den Maßnahme vor­se­hen und Mindesterfordernisse auf­stel­len, so dass die Personen, deren Daten über­mit­telt wur­den, über aus­rei­chen­de Garantien ver­fü­gen, die einen wirk­sa­men Schutz ihrer per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten vor Missbrauchsrisiken ermög­li­chen. Sie muss ins­be­son­de­re ange­ben, unter wel­chen Umständen und unter wel­chen Voraussetzungen eine Maßnahme, die die Verarbeitung sol­cher Daten vor­sieht, getrof­fen wer­den darf, damit gewähr­leis­tet ist, dass der Eingriff auf das abso­lut Notwendige beschränkt wird. Das Erfordernis, über sol­che Garantien zu ver­fü­gen, ist umso bedeut­sa­mer, wenn die per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten auto­ma­tisch ver­ar­bei­tet wer­den. Dies gilt ins­be­son­de­re, wenn es um den Schutz der beson­de­ren Kategorie sen­si­bler per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten geht 21.

Zur Grundlage der im geplan­ten Abkommen vor­ge­se­he­nen Verarbeitungen von PNR-Daten[↑]

Zu der Frage, ob die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre spä­te­re Verarbeitung mit „Einwilligung” der Fluggäste erfol­gen oder auf „einer sons­ti­gen gesetz­lich gere­gel­ten legi­ti­men Grundlage” im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta beru­hen, ist fest­zu­stel­len, dass mit sol­chen Verarbeitungen der PNR-Daten ein ande­rer Zweck ver­folgt wird als der, für den die Daten von den Fluggesellschaften erho­ben wur­den.

Deshalb kann nicht davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass sich die Einwilligung der Fluggäste zur Erhebung der PNR-Daten durch die Fluggesellschaften zum Zweck der Reservierung auf sol­che Verarbeitungen erstreckt. Die Verarbeitungen erfor­dern daher als sol­che eine spe­zi­el­le Einwilligung der Fluggäste oder eine sons­ti­ge gesetz­lich gere­gel­te legi­ti­me Grundlage.

Da kei­ne Bestimmung des geplan­ten Abkommens die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschlie­ßen­de Verarbeitung von der Einwilligung der betrof­fe­nen Fluggäste abhän­gig macht, ist zu prü­fen, ob das Abkommen eine sons­ti­ge gesetz­lich gere­gel­te legi­ti­me Grundlage im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta dar­stellt.

Insoweit kann das Argument des Parlaments, das geplan­te Abkommen fal­le, da es kei­nen „Gesetzgebungsakt” dar­stel­le, nicht unter den Begriff des Gesetzes im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta und somit von Art. 52 Abs. 1 der Charta, jeden­falls kei­nen Erfolg haben.

Abs. 6 AEUV spie­gelt näm­lich auf inter­na­tio­na­ler Ebene die Verteilung der Befugnisse der Organe bei inter­ner Rechtsetzung wider und stellt eine Symmetrie zwi­schen dem inter­nen Rechtsetzungsverfahren bei Unionsmaßnahmen und dem Verfahren zum Erlass inter­na­tio­na­ler Übereinkünfte her, um zu gewähr­leis­ten, dass das Parlament und der Rat im Zusammenhang mit einem bestimm­ten Bereich unter Wahrung des durch die Verträge vor­ge­se­he­nen insti­tu­tio­nel­len Gleichgewichts die glei­chen Befugnisse haben 22. Deshalb ist für den Abschluss von inter­na­tio­na­len Übereinkünften, die Bereiche betref­fen, in denen im inter­nen Rechtsetzungsverfahren das in Art. 294 AEUV vor­ge­se­he­ne ordent­li­che Gesetzgebungsverfahren Anwendung fin­det, nach Art. 218 Abs. 6 Buchst. a Ziff. v AEUV die Zustimmung des Parlaments erfor­der­lich. Eine sol­che Übereinkunft kann daher als das Äquivalent auf inter­na­tio­na­ler Ebene eines Gesetzgebungsakts im inter­nen Rechtsetzungsverfahren ange­se­hen wer­den. Im Übrigen ist im vor­lie­gen­den Verfahren von kei­ner Seite behaup­tet wor­den, dass das geplan­te Abkommen die Voraussetzungen der Zugänglichkeit und der Vorhersehbarkeit, die vor­lie­gen müs­sen, damit die Eingriffe, die mit ihm ver­bun­den sind, als im Sinne von Art. 8 Abs. 2 und Art. 52 Abs. 1 der Charta gesetz­lich vor­ge­se­hen ein­ge­stuft wer­den kön­nen, nicht erfül­len könn­te.

Somit ist fest­zu­stel­len, dass die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada auf einer „sons­ti­gen gesetz­lich gere­gel­ten … Grundlage” im Sinne von Art. 8 Abs. 2 der Charta beruht. Die Frage, ob die­se Grundlage legi­tim im Sinne die­ser Bestimmung ist, über­schnei­det sich im vor­lie­gen­den Fall mit der in den Rn. 148 ff. des vor­lie­gen­den Gutachtens unter­such­ten Frage, ob das mit dem geplan­ten Abkommen ver­folg­te Ziel dem Gemeinwohl dient.

Zur dem Gemeinwohl die­nen­den Zielsetzung und zur Achtung des Wesensgehalts der betref­fen­den Grundrechte[↑]

Mit dem geplan­ten Abkommen wird u. a. das Ziel ver­folgt, die öffent­li­che Sicherheit zu gewähr­leis­ten, indem PNR-Daten an Kanada über­mit­telt und im Rahmen der Bekämpfung ter­ro­ris­ti­scher Straftaten und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität ver­wen­det wer­den.

Nach der Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs stellt die­ses Ziel eine dem Gemeinwohl die­nen­de Zielsetzung der Union dar, die auch schwe­re Eingriffe in die in den Art. 7 und 8 der Charta nie­der­ge­leg­ten Grundrechte recht­fer­ti­gen kann. Darüber hin­aus trägt der Schutz der öffent­li­chen Sicherheit auch zum Schutz der Rechte und Freiheiten ande­rer bei. Insoweit ist fest­zu­stel­len, dass nach Art. 6 der Charta jeder Mensch das Recht nicht nur auf Freiheit, son­dern auch auf Sicherheit hat 23.

Zum Wesensgehalt des in Art. 7 der Charta nie­der­ge­leg­ten Grundrechts auf Achtung des Privatlebens ist fest­zu­stel­len, dass die PNR-Daten zwar unter Umständen sehr genaue Informationen über das Privatleben einer Person lie­fern kön­nen, doch ist die Art die­ser Informationen auf bestimm­te Aspekte die­ses Privatlebens beschränkt, die ins­be­son­de­re Flugreisen zwi­schen Kanada und der Union betref­fen. Zum Wesensgehalt des in Art. 8 der Charta nie­der­ge­leg­ten Rechts auf Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ist fest­zu­stel­len, dass die Zwecke der Verarbeitung der PNR-Daten in Art. 3 des geplan­ten Abkommens begrenzt wer­den und dass sein Art. 9 Regeln ent­hält, mit denen u. a. die Sicherheit, die Vertraulichkeit und die Integrität die­ser Daten gewähr­leis­tet und die Daten vor unbe­fug­ten Zugriffen und unrecht­mä­ßi­ger Verarbeitung geschützt wer­den sol­len.

Unter die­sen Umständen haben die Eingriffe, die mit dem geplan­ten Abkommen ver­bun­den sind, eine dem Gemeinwohl die­nen­de Zielsetzung der Union und sind nicht geeig­net, den Wesensgehalt der in den Art. 7 und 8 der Charta nie­der­ge­leg­ten Grundrechte zu beein­träch­ti­gen.

Zur Eignung der im geplan­ten Abkommen vor­ge­se­he­nen Verarbeitungen von PNR-Daten für die Verwirklichung des Ziels der Gewährleistung der öffent­li­chen Sicherheit[↑]

Zu der Frage, ob die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschlie­ßen­de Verarbeitung in die­sem Drittstaat geeig­net sind, die öffent­li­che Sicherheit zu gewähr­leis­ten, ergibt sich aus Abschnitt 2.2 der Mitteilung KOM(2010) 492, dass auf­grund der Bewertung der von den Fluggästen aus­ge­hen­den Risiken durch die Analyse die­ser Daten vor Ankunft der Fluggäste „die Sicherheits- und Grenzkontrollen … wesent­lich erleich­tert und beschleu­nigt [wer­den]”. Außerdem hat die Kommission in ihren schrift­li­chen Erklärungen dar­auf hin­ge­wie­sen, dass die Verarbeitung der PNR-Daten nach den Angaben der CBSA u. a. dazu geführt habe, dass von den 28 Mio. Fluggästen, die von April 2014 bis März 2015 aus der Union nach Kanada gereist sei­en, 178 Personen hät­ten fest­ge­nom­men wer­den kön­nen.

Unter die­sen Umständen kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass die Übermittlung der PNR-Daten an Kanada und ihre anschlie­ßen­de Verarbeitung geeig­net sind, die Verwirklichung des mit dem geplan­ten Abkommen ver­folg­ten Ziels des Schutzes der öffent­li­chen Sicherheit zu gewähr­leis­ten.

Zur Erforderlichkeit der mit dem geplan­ten Abkommen ver­bun­de­nen Eingriffe[↑]

Hinsichtlich der Erforderlichkeit der mit dem geplan­ten Abkommen ver­bun­de­nen Eingriffe ist nach der in den Rn. 140 und 141 ange­führ­ten Rechtsprechung zu prü­fen, ob sich die Eingriffe auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken und, in die­sem Rahmen, ob das Abkommen kla­re und prä­zi­se Regeln für die Tragweite und die Anwendung der dar­in vor­ge­se­he­nen Maßnahmen ent­hält.

Zur hin­rei­chen­den Bestimmtheit des geplan­ten Abkommens hin­sicht­lich der zu über­mit­teln­den PNR-Daten[↑]

Das geplan­te Abkommen müss­te hin­sicht­lich der Daten, auf die es sich bezieht, klar und prä­zi­se defi­nie­ren, wel­che PNR-Daten die Fluggesellschaften in Anwendung des Abkommens an Kanada über­mit­teln müs­sen.

Die 19 Rubriken von PNR-Daten im Anhang des geplan­ten Abkommens ent­spre­chen zwar nach der Stellungnahme der Kommission dem Anhang I der Leitlinien der International Civil Aviation Organization (ICAO) über PNR-Daten. Die zu über­mit­teln­den PNR-Daten wer­den in den Rubriken 5 („Verfügbare Vielflieger- und Bonus-Daten [Gratisflugscheine, Upgrades usw.]”) und 7 („Sämtliche ver­füg­ba­ren Kontaktangaben, ein­schließ­lich Informationen zur Identifizierung des Dateneingebers”) aber nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se defi­niert.

Bei Rubrik 5 ist der Umfang der zu über­mit­teln­den Daten wegen der Verwendung des Ausdrucks „usw.” nicht hin­rei­chend bestimmt. Außerdem ist aus dem Wortlaut die­ser Rubrik nicht ersicht­lich, ob mit ihr Informationen allein über die Teilnahme der Fluggäste an Bonusprogrammen gemeint sind oder sämt­li­che Informationen über die Flüge und Buchungen, die im Rahmen sol­cher Programme durch­ge­führt wer­den.

Der Umfang der zu über­mit­teln­den Daten ist auch in Rubrik 7 nicht hin­rei­chend bestimmt, in der der Ausdruck „[s]ämtliche ver­füg­ba­ren Kontaktangaben” ver­wen­det wird. Insbesondere wird nicht prä­zi­siert, wel­che Art von Kontaktangaben gemeint sind und ob die­se auch, wie sich aus der schrift­li­chen Antwort der Kommission auf die Fragen des Unionsgerichtshofs ablei­ten lässt, Informationen über Dritte umfas­sen, die die Buchung des Fluges für den Fluggast vor­ge­nom­men haben, über die ein Fluggast erreicht wer­den kann oder die im Notfall zu ver­stän­di­gen sind.

Rubrik 8 betrifft „[s]ämtliche ver­füg­ba­ren Zahlungs?/Abrechnungsinformationen (ohne wei­te­re Transaktionsdetails für eine Kreditkarte oder ein Konto, die nicht mit der die Reise betref­fen­den Transaktion ver­knüpft sind)”. Sie könn­te zwar wegen der Verwendung des Ausdrucks „[s]ämtliche ver­füg­ba­ren … [I]nformationen” beson­ders weit erschei­nen. Wie sich aus der Antwort der Kommission auf die Fragen des Unionsgerichtshofs ergibt, ist aber davon aus­zu­ge­hen, dass sie ledig­lich Informationen über die Modalitäten der Zahlung und die Abrechnung des Flugtickets betrifft, nicht aber ande­re Informationen, die kei­nen direk­ten Bezug zum Flug auf­wei­sen. Bei die­ser Auslegung genügt die Rubrik den Anforderungen an Klarheit und Präzision.

Rubrik 17 betrifft „[a]llgemeine Eintragungen ein­schließ­lich OSI- (Other Supplementary Information), SSI- (Special Service Information) und SSR-Informationen (Special Service Request)”. Nach den Erläuterungen, die ins­be­son­de­re die Kommission gege­ben hat, han­delt es sich bei die­ser Rubrik um eine soge­nann­te „free text”-Rubrik, mit der über die im Anhang des geplan­ten Abkommens ange­führ­ten Informationen hin­aus „wei­te­re Informationen” ein­be­zo­gen wer­den sol­len. Eine sol­che Rubrik ent­hält kei­ne Angaben über Art und Umfang der zu über­mit­teln­den Informationen und könn­te selbst Informationen umfas­sen, die kei­ner­lei Bezug zum Zweck der Übermittlung der PNR-Daten haben. Da die in die­ser Rubrik genann­ten Informationen ledig­lich bei­spiel­haft genannt wer­den, wie aus der Verwendung des Wortes „ein­schließ­lich” her­vor­geht, begrenzt sie Art und Umfang der Informationen, die von ihr erfasst wer­den kön­nen, nicht. Rubrik 17 ist mit­hin nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se abge­grenzt.

Schließlich betrifft Rubrik 18 „[e]twaige für Buchungszwecke erho­be­ne Daten zur Advance Passenger Information (API)”. Nach den Erläuterungen, die der Rat und die Kommission gege­ben haben, ent­spre­chen die­se Informationen den Angaben gemäß Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/​82, d. h. Nummer und Art des mit­ge­führ­ten Reisedokuments, Staatsangehörigkeit, voll­stän­di­ger Name, Geburtsdatum, Grenzübergangsstelle für die Einreise in das Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten, Beförderungs-Codenummer, Abreise- und Ankunftszeit, Gesamtzahl der beför­der­ten Personen und ursprüng­li­cher Abreiseort. Soweit die Rubrik dahin aus­ge­legt wird, dass sie sich ledig­lich auf die aus­drück­lich in Art. 3 Abs. 2 der Richtlinie 2004/​82 genann­ten Angaben erstreckt, kann davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass sie die Anforderungen an Klarheit und Präzision erfüllt.

Die Vorschriften von Art. 4 Abs. 3 des geplan­ten Abkommens, die die Verpflichtung Kanadas vor­se­hen, alle von den Fluggesellschaften über­mit­tel­ten PNR-Daten, die nicht in der Liste im Anhang des Abkommens auf­ge­führt sind, zu löschen, kann die man­geln­de Bestimmtheit der Rubriken 5, 7 und 17 des Anhangs nicht aus­glei­chen. Da die Liste als sol­che die zu über­mit­teln­den PNR-Daten nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se bestimmt, sind die­se Bestimmungen näm­lich nicht geeig­net, die Unsicherheiten hin­sicht­lich der zu über­mit­teln­den PNR-Daten zu besei­ti­gen.

Somit ist hin­sicht­lich der an Kanada zu über­mit­teln­den PNR-Daten fest­zu­stel­len, dass die Rubriken 5, 7 und 17 des Anhangs des geplan­ten Abkommens den Umfang des Eingriffs in die in den Art. 7 und 8 der Charta nie­der­ge­leg­ten Grundrechte nicht hin­rei­chend klar und prä­zi­se regeln.

Zu den sen­si­blen Daten[↑]

Zur Übermittlung sen­si­bler Daten im Sinne von Art. 2 Buchst. e des geplan­ten Abkommens ist fest­zu­stel­len, dass sen­si­ble Daten dort defi­niert wer­den als Informationen, aus denen „die ras­si­sche oder eth­ni­sche Herkunft, poli­ti­sche Meinungen, reli­giö­se oder phi­lo­so­phi­sche Überzeugungen oder die Gewerkschaftszugehörigkeit” her­vor­ge­hen, sowie Informationen über „Gesundheit oder Sexualleben einer Person”. Ausdrücklich wer­den sol­che Daten in kei­ner der 19 Rubriken im Anhang des Abkommens erwähnt. Wie ins­be­son­de­re die Kommission in ihrer Antwort auf die Fragen des Unionsgerichtshofs bestä­tigt hat, könn­ten sie aber unter Rubrik 17 fal­len. Der Umstand, dass die Art. 8 und 16 des geplan­ten Abkommens spe­zi­el­le Regeln für die Verwendung und Speicherung sen­si­bler Daten vor­se­hen, bedeu­tet zudem zwangs­läu­fig, dass die Parteien des Abkommens die Möglichkeit der Übermittlung sol­cher Daten an Kanada zuge­las­sen haben.

Insoweit ist fest­zu­stel­len, dass jede Maßnahme, die auf dem Postulat beruht, dass eines oder meh­re­re der in Art. 2 Buchst. e des geplan­ten Abkommens genann­ten Merkmale als sol­che, unab­hän­gig vom kon­kre­ten Verhalten des betref­fen­den Fluggasts, für das in der Bekämpfung von Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität bestehen­de Ziel der Verarbeitung von PNR-Daten erheb­lich sein könn­te, gegen die in den Art. 7 und 8 der Charta in Verbindung mit deren Art. 21 nie­der­ge­leg­ten Rechte ver­stößt. In Anbetracht des Risikos einer gegen Art. 21 der Charta ver­sto­ßen­den Verarbeitung von Daten bedürf­te die Übermittlung sen­si­bler Daten an Kanada einer prä­zi­sen und beson­ders fun­dier­ten, auf ande­re Gründe als den Schutz der öffent­li­chen Sicherheit vor Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität gestütz­ten Rechtfertigung. Im vor­lie­gen­den Fall fehlt es aber an einer sol­chen Rechtfertigung.

Überdies hat der Unionsgesetzgeber die Verarbeitung sen­si­bler Daten in Art. 6 Abs. 4, Art. 7 Abs. 6 und Art. 13 Abs. 4 der Richtlinie (EU) 2016/​681 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 27.04.2016 über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zur Verhütung, Aufdeckung, Ermittlung und Verfolgung von ter­ro­ris­ti­schen Straftaten und schwe­rer Kriminalität 24 aus­ge­schlos­sen.

In Anbetracht der Ausführungen in den bei­den vor­ste­hen­den Randnummern ist fest­zu­stel­len, dass Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Charta sowohl der Übermittlung sen­si­bler Daten an Kanada als auch der von der Union mit die­sem Drittstaat aus­ge­han­del­ten Regelung der Bedingungen für die Verwendung und Speicherung sol­cher Daten durch die Behörden die­ses Drittstaats ent­ge­gen­ste­hen.

Zur auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten[↑]

Die an Kanada über­mit­tel­ten PNR-Daten sol­len haupt­säch­lich auto­ma­ti­sier­ten Analysen unter­zo­gen wer­den, die auf im Voraus fest­ge­leg­ten Modellen und Kriterien und dem Abgleich mit ver­schie­de­nen Datenbanken beru­hen.

Die Bewertung der Gefahren, die von den Fluggästen für die öffent­li­che Sicherheit aus­ge­hen, erfolgt mit­tels auto­ma­ti­sier­ter Analysen der PNR-Daten vor der Ankunft der Fluggäste in Kanada. Da die­se Analysen anhand von nicht über­prüf­ten per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten durch­ge­führt wer­den und auf im Voraus fest­ge­leg­ten Modellen und Kriterien beru­hen, sind sie zwangs­läu­fig mit einer gewis­sen Fehlerquote behaf­tet, wie ins­be­son­de­re die fran­zö­si­sche Regierung und die Kommission in der münd­li­chen Verhandlung ein­ge­räumt haben.

Nach den Angaben in der Stellungnahme des EDSB zum Entwurf eines Vorschlags für einen Rahmenbeschluss des Rates über die Verwendung von Fluggastdatensätzen (PNR-Daten) zu Strafverfolgungszwecken 25, auf die der EDSB in sei­ner Antwort auf die Fragen des Unionsgerichtshofs Bezug genom­men hat, ist die­se Fehlerquote offen­bar erheb­lich.

Zwar sieht Art. 15 des geplan­ten Abkommens hin­sicht­lich der Folgen einer auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten vor, dass Kanada „Entscheidungen, die einen Fluggast erheb­lich beein­träch­ti­gen, nicht allein auf der Grundlage der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten” trifft. Außerdem gel­ten für eine der­ar­ti­ge Verarbeitung Art. 3 des Abkommens, der die Zwecke jeg­li­cher Datenverarbeitung durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde begrenzt, und Art. 7 des Abkommens, der eine Nichtdiskriminierungsklausel ent­hält.

Der Umfang des Eingriffs der auto­ma­ti­sier­ten Analysen der PNR-Daten in die in den Art. 7 und 8 der Charta nie­der­ge­leg­ten Rechte hängt aber im Wesentlichen von den im Voraus fest­ge­leg­ten Modellen und Kriterien sowie den Datenbanken ab, auf denen die auto­ma­ti­sier­te Verarbeitung der Daten beruht. In Anbetracht der Erwägungen in den Rn. 169 und 170 müss­ten die im Voraus fest­ge­leg­ten Modelle und Kriterien des­halb spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sein, so dass sie die Identifizierung von Personen ermög­li­chen, gegen die ein begrün­de­ter Verdacht der Beteiligung an ter­ro­ris­ti­schen Straftaten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität bestehen könn­te, und dürf­ten nicht dis­kri­mi­nie­rend sein. Ferner müss­ten die Datenbanken, mit denen die PNR-Daten abge­gli­chen wer­den, zuver­läs­sig und aktu­ell sein und von Kanada in Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität betrie­ben wer­den.

Da die auto­ma­ti­sier­ten Analysen der PNR-Daten zwangs­läu­fig eine gewis­se Fehlerquote auf­wei­sen, muss jedes posi­ti­ve Ergebnis, das durch eine auto­ma­ti­sier­te Verarbeitung von PNR-Daten erlangt wur­de, nach Art. 15 des geplan­ten Abkommens indi­vi­du­ell mit nicht auto­ma­ti­sier­ten Mitteln über­prüft wer­den, bevor eine indi­vi­du­el­le Maßnahme mit nach­tei­li­gen Auswirkungen auf die betref­fen­den Fluggäste getrof­fen wird. Eine sol­che Maßnahme darf nach Art. 15 näm­lich nicht allein auf der Grundlage der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten getrof­fen wer­den.

Um in der Praxis zu gewähr­leis­ten, dass die im Voraus fest­ge­leg­ten Modelle und Kriterien, deren Anwendung und die ver­wen­de­ten Datenbanken nicht dis­kri­mi­nie­rend sind und sich auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken, muss die Zuverlässigkeit und Aktualität die­ser Modelle und Kriterien sowie der ver­wen­de­ten Datenbanken, unter Berücksichtigung sta­tis­ti­scher Daten und der Ergebnisse der inter­na­tio­na­len Forschung, Gegenstand der in Art. 26 Abs. 2 des geplan­ten Abkommens vor­ge­se­he­nen gemein­sa­men Überprüfung sei­ner Durchführung sein.

Zu den Zwecken der Verarbeitung von PNR-Daten – Vorbeugung, Aufdeckung und straf­recht­li­che Verfolgung von ter­ro­ris­ti­schen Straftaten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität[↑]

Nach Art. 3 Abs. 1 des geplan­ten Abkommens dür­fen PNR-Daten von der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde nur zum Zweck der Verhinderung, Aufdeckung, Untersuchung und straf­recht­li­chen Verfolgung von ter­ro­ris­ti­schen Straftaten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität ver­ar­bei­tet wer­den.

Was den Begriff „ter­ro­ris­ti­sche Straftat” angeht, defi­niert Art. 3 Abs. 2 des geplan­ten Abkommens klar und prä­zi­se sowohl die Handlungen, die unter die­sen Begriff fal­len, als auch die Personen, Gruppen und Organisationen, die als „ter­ro­ris­ti­sche Einheit” ein­zu­stu­fen sind.

Desgleichen ist zum Begriff „grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kriminalität” fest­zu­stel­len, dass Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 1 des geplan­ten Abkommens, indem er ver­langt, dass die­se mit einer Freiheitsstrafe im Höchstmaß von min­des­tens vier Jahren oder mit einer schwe­re­ren Strafe geahn­det wird, klar und prä­zi­se den Schweregrad der betref­fen­den Straftaten defi­niert. Auch was die Art die­ser Straftaten angeht, ist die Vorschrift durch die Bezugnahme auf die Straftaten nach kana­di­schem Recht hin­rei­chend prä­zi­se. Schließlich sind in Art. 3 Abs. 3 Unterabs. 2 des Abkommens klar und prä­zi­se die ver­schie­de­nen Fälle auf­ge­führt, in denen eine Straftat als grenz­über­grei­fend gilt.

Somit ist fest­zu­stel­len, dass Art. 3 Abs. 1 bis 3 des geplan­ten Abkommens kla­re und prä­zi­se Regeln ent­hält, die sich auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken.

Zu den Zwecken der Verarbeitung von PNR-Daten – Weitere Zwecke[↑]

Nach Art. 3 Abs. 4 des geplan­ten Abkommens kann die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde in Ausnahmefällen PNR-Daten zum Schutz lebens­wich­ti­ger Interessen von Einzelpersonen ver­ar­bei­ten, z. B. wenn Gefahr für Leib und Leben besteht oder die Gesundheit der Allgemeinheit erheb­lich gefähr­det ist, vor allem im Sinne inter­na­tio­nal aner­kann­ter Normen. Nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b des Abkommens kann Kanada außer­dem „im Einzelfall” PNR-Daten ver­ar­bei­ten, damit „die Aufsicht oder Rechenschaftspflicht der öffent­li­chen Verwaltung gewähr­leis­tet ist” oder „einer Vorladung, einem erlas­se­nen Haftbefehl oder einer gericht­li­chen Verfügung Folge geleis­tet wer­den kann”.

Da Art. 3 Abs. 4 des geplan­ten Abkommens die Fälle, in denen die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde die gemäß dem Abkommen erho­be­nen PNR-Daten zu ande­ren Zwecken ver­wen­den darf als zu der mit ihm ange­streb­ten Bekämpfung von Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität, auf den Schutz der lebens­wich­ti­gen Interessen von Personen beschränkt, defi­niert er klar und prä­zi­se die Fälle, in denen eine sol­che Verwendung zuläs­sig ist. Im Übrigen sieht die Vorschrift vor, dass die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde hier­zu nur in Ausnahmefällen ermäch­tigt ist. Ihre Regeln beschrän­ken sich mit­hin auf das abso­lut Notwendige.

Hingegen ist der Wortlaut der Fälle, in denen Kanada PNR-Daten nach Art. 3 Abs. 5 Buchst. a und b des geplan­ten Abkommens ver­ar­bei­ten darf, zu unbe­stimmt und zu all­ge­mein, um den Anforderungen an Klarheit und Präzision zu genü­gen. Die in die­ser Vorschrift ent­hal­te­nen Regeln beschrän­ken sich daher nicht auf das zur Erreichung des mit dem Abkommen ver­folg­ten Ziels abso­lut Notwendige.

Zu den kana­di­schen Behörden, auf die sich das geplan­te Abkommen bezieht[↑]

Nach Art. 2 Buchst. d des geplan­ten Abkommens ist die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde für den Erhalt und die Verarbeitung von PNR-Daten im Rahmen des Abkommens ver­ant­wort­lich. Nach des­sen Art. 5 wird davon aus­ge­gan­gen, dass die­se Behörde bei der Verarbeitung und Verwendung von PNR-Daten einen ange­mes­se­nen Schutz im Sinne des Unionsrechts gewähr­leis­tet. Wie sich aus Abs. 15 der Präambel des Abkommens ergibt, ver­pflich­tet sich Kanada fer­ner, sicher­zu­stel­len, dass die­se Behörde die im Abkommen ent­hal­te­nen Garantien für den Schutz der Privatsphäre und den Schutz per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ein­hält.

Die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde wird im geplan­ten Abkommen zwar nicht bezeich­net. Nach Art. 30 Abs. 2 Buchst. a des Abkommens ist Kanada aber ver­pflich­tet, sie der Kommission vor Inkrafttreten des Abkommens mit­zu­tei­len. Das Abkommen ist somit hin­sicht­lich der Identität der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde hin­rei­chend klar und prä­zi­se.

In Art. 18 Abs. 1 des geplan­ten Abkommens ist zwar nicht bestimmt, an wel­che „ande­ren [Behörden] in Kanada” die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde die PNR-Daten unter den dort genann­ten Voraussetzungen wei­ter­ge­ben darf. Aus Art. 18 Abs. 1 Buchst. a, c und e des geplan­ten Abkommens geht aber ein­deu­tig her­vor, dass die PNR-Daten nur an Behörden wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen, „deren Aufgaben einen direk­ten Bezug zum Anwendungsbereich des Artikels 3 auf­wei­sen”, sofern die Weitergabe „zu den in Artikel 3 genann­ten Zwecken not­wen­dig [ist]” und die Behörde „einen den in die­sem Abkommen beschrie­be­nen Garantien ent­spre­chen­den Schutz [gewähr­leis­tet]”.

Soweit in meh­re­ren Bestimmungen des geplan­ten Abkommens (Art. 3 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 8 Abs. 3 bis 5, Art. 12 Abs. 3, Art. 16 und Art. 17) als für die Verarbeitung der in den betref­fen­den Bestimmungen genann­ten PNR-Daten zustän­di­ge Stelle „Kanada” genannt ist, ist das Abkommen dahin aus­zu­le­gen, dass ent­we­der die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde oder die in Art. 18 genann­ten Behörden gemeint sind. Bei die­ser Auslegung ent­spre­chen Art. 3 Abs. 5, Art. 6 Abs. 1 und 2, Art. 8 Abs. 3 bis 5, Art. 12 Abs. 3, Art. 16 und Art. 17 des geplan­ten Abkommens den Anforderungen an Klarheit und Präzision.

Zu den betrof­fe­nen Fluggästen[↑]

Das geplan­te Abkommen gilt für die PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste, die aus der Union nach Kanada rei­sen. Die Daten wer­den an Kanada unab­hän­gig davon über­mit­telt, ob objek­ti­ve Anhaltspunkte dafür vor­lie­gen, dass von den Fluggästen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicherheit in Kanada aus­geht.

Die PNR-Daten sind vor allem dazu bestimmt, auto­ma­ti­siert ver­ar­bei­tet zu wer­den. Wie meh­re­re Beteiligte gel­tend gemacht haben, soll mit der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung ermit­telt wer­den, ob mög­li­cher­wei­se eine Gefahr für die öffent­li­che Sicherheit von Personen aus­geht, die den zustän­di­gen Stellen zu die­sem Zeitpunkt nicht bekannt sind und die wegen die­ser Gefahr einer ein­ge­hen­den Überprüfung unter­zo­gen wer­den könn­ten. Die auto­ma­ti­sier­te Verarbeitung der PNR-Daten vor der Ankunft der Fluggäste in Kanada erleich­tert und beschleu­nigt dabei die Sicherheitskontrollen, ins­be­son­de­re an den Grenzen. Der Ausschluss bestimm­ter Kategorien von Personen oder bestimm­ter Herkunftsländer könn­te dem Ziel der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung der PNR-Daten zuwi­der­lau­fen, das dar­in besteht, unter sämt­li­chen Fluggästen mit­tels einer Überprüfung die­ser Daten die Personen zu ermit­teln, von denen eine Gefahr für die öffent­li­che Sicherheit aus­ge­hen kann. Außerdem könn­te die­se Überprüfung umgan­gen wer­den.

Im Übrigen haben alle Fluggäste nach Art. 13 des Abkommens von Chicago, auf den ins­be­son­de­re der Rat und die Kommission in ihren Antworten auf die Fragen des Unionsgerichtshofs Bezug genom­men haben, beim Ein- und Ausflug sowie wäh­rend des Aufenthalts im Hoheitsgebiet eines Vertragsstaats die Gesetze und Vorschriften die­ses Staates über den Ein- und Ausflug von Fluggästen zu befol­gen. Sämtliche Fluggäste, die nach Kanada ein­rei­sen oder aus Kanada aus­rei­sen möch­ten, unter­lie­gen nach die­sem Artikel daher den Grenzkontrollen und sind ver­pflich­tet, die Voraussetzungen des gel­ten­den kana­di­schen Rechts für die Ein- oder Ausreise zu erfül­len. Zudem gehört die Identifizierung von Fluggästen, von denen ein Risiko für die öffent­li­che Sicherheit aus­ge­hen kann, anhand der PNR-Daten zur Grenzkontrolle. Sofern Fluggäste, die nach Kanada ein­rei­sen und sich dort auf­hal­ten möch­ten, Gegenstand die­ser Kontrollen sind, unter­lie­gen sie des­halb schon wegen der Art die­ser Maßnahme der Überprüfung ihrer PNR-Daten.

Unter die­sen Umständen geht das geplan­te Abkommen dadurch, dass es die Übermittlung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste an Kanada ermög­licht, nicht über das hin­aus, was abso­lut not­wen­dig ist.

Zur Speicherung und Verwendung der PNR-Daten[↑]

Um zu gewähr­leis­ten, dass die Speicherung der über­mit­tel­ten PNR-Daten, der Zugang zu ihnen durch die im geplan­ten Abkommen vor­ge­se­he­nen kana­di­schen Behörden und die Verwendung der Daten durch die­se Behörden auf das abso­lut Notwendige beschränkt wird, müss­te das geplan­te Abkommen nach der ange­führ­ten stän­di­gen Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs kla­re und prä­zi­se Regeln vor­se­hen, aus denen her­vor­geht, unter wel­chen Umständen und unter wel­chen Voraussetzungen die­se Behörden die Daten spei­chern, Zugang zu ihnen haben und sie ver­wen­den dür­fen.

In Bezug auf die Speicherung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ist fest­zu­stel­len, dass die frag­li­che Regelung u. a. stets objek­ti­ven Kriterien genü­gen muss, die einen Zusammenhang zwi­schen den zu spei­chern­den per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten und dem ver­folg­ten Ziel her­stel­len 26.

Zur Verwendung recht­mä­ßig gespei­cher­ter per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch eine Behörde hat der Unionsgerichtshof ent­schie­den, dass sich eine Unionsregelung nicht dar­auf beschrän­ken darf, dass der Zugang zu sol­chen Daten einem der in der Regelung genann­ten Zwecke zu ent­spre­chen hat, son­dern auch die mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Voraussetzungen für die Verwendung der Daten fest­le­gen muss 27.

Im vor­lie­gen­den Fall begrenzt das geplan­te Abkommen in Art. 3 die Zwecke der Verwendung der PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde, sieht in Art. 7 eine Nichtdiskriminierungsklausel vor und ent­hält in Art. 15 eine Vorschrift über Entscheidungen Kanadas auf der Grundlage einer auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung der PNR-Daten.

Außerdem sieht Art. 16 des geplan­ten Abkommens vor, dass die PNR-Daten von Kanada fünf Jahre nach Erhalt gespei­chert wer­den dür­fen (Abs. 1) und teil­wei­se 30 Tage bzw. zwei Jahre nach Erhalt unkennt­lich zu machen sind (Abs. 3). Da die­se Vorschriften nicht anhand der betrof­fe­nen Fluggäste dif­fe­ren­zie­ren, ermög­li­chen sie die Speicherung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste.

Schließlich darf nach Art. 16 Abs. 4 des geplan­ten Abkommens die Unkenntlichmachung auf­ge­ho­ben wer­den, wenn Untersuchungen nach Maßgabe von Art. 3 des Abkommens durch­ge­führt wer­den müs­sen, wobei die Aufhebung der Unkenntlichmachung durch eine begrenz­te Zahl eigens hier­zu befug­ter Bediensteter oder mit vor­he­ri­ger Genehmigung des Leiters der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde oder eines vom Leiter eigens hier­mit beauf­trag­ten hohen Beamten erfolgt.

Zur Speicherung und Verwendung der PNR-Daten vor der Ankunft der Fluggäste, wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada und bei ihrer Ausreise[↑]

Nach dem geplan­ten Abkommen ist es somit zuläs­sig, die PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste wäh­rend der gesam­ten Dauer ihrer Speicherung zu den in Art. 3 des Abkommens genann­ten Zwecken zu ver­wen­den.

In Bezug auf die Speicherung der PNR-Daten und ihre Verwendung bis zur Ausreise der Fluggäste aus Kanada ist fest­zu­stel­len, dass die PNR-Daten vor allem die Sicherheits- und Grenzkontrollen erleich­tern. Ihre Speicherung und ihre Verwendung zu die­sem Zweck kön­nen schon auf­grund ihrer Art nicht auf einen bestimm­ten Kreis von Fluggästen begrenzt wer­den oder Gegenstand einer vor­he­ri­gen Genehmigung eines Gerichts oder einer unab­hän­gi­gen Verwaltungsstelle sein. Somit ist im Einklang mit den in den Rn. 186 bis 188 ange­stell­ten Erwägungen fest­zu­stel­len, dass, solan­ge sich die Fluggäste in Kanada befin­den oder im Begriff sind, aus die­sem Drittland aus­zu­rei­sen, der erfor­der­li­che Zusammenhang zwi­schen den Daten und dem mit dem Abkommen ver­folg­ten Ziel besteht, so dass das Abkommen nicht über das hin­aus­geht, was abso­lut not­wen­dig ist, nur weil es die sys­te­ma­ti­sche Speicherung und Verwendung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste ermög­licht.

Desgleichen hängt die sys­te­ma­ti­sche Verwendung der PNR-Daten zu dem Zweck, die Zuverlässigkeit und Aktualität der im Voraus fest­ge­leg­ten Modelle und Kriterien, auf denen die auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitungen der Daten beru­hen, zu über­prü­fen oder neue Modelle und Kriterien für die­se Verarbeitungen fest­zu­le­gen, unmit­tel­bar mit der Durchführung der Sicherheits- und Grenzkontrollen zusam­men, so dass davon aus­zu­ge­hen ist, dass auch sie nicht über das hin­aus­geht, was abso­lut not­wen­dig ist.

Außerdem kön­nen sich wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada unab­hän­gig vom Ergebnis der vor ihrer Ankunft durch­ge­führ­ten auto­ma­ti­sier­ten Analyse der PNR-Daten Situationen erge­ben, in denen die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde über wäh­rend des Aufenthalts zusam­men­ge­tra­ge­ne Hinweise dar­auf ver­fügt, dass sich die Verwendung der Daten als erfor­der­lich erwei­sen könn­te, um Terrorismus und grenz­über­grei­fen­de schwe­re Kriminalität zu bekämp­fen.

Zur Verwendung der PNR-Daten in den in der vor­ste­hen­den Randnummer genann­ten Fällen ist jedoch fest­zu­stel­len, dass den Fluggästen nach der Überprüfung ihrer PNR-Daten die Einreise in das Hoheitsgebiet die­ses Drittstaats gestat­tet wur­de, so dass eine Verwendung der Daten wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada auf neue Umstände gestützt wer­den muss, die eine sol­che Verwendung recht­fer­ti­gen. Nach der in den Rn. 141 und 192 ange­führ­ten Rechtsprechung erfor­dert eine sol­che Verwendung des­halb Regeln, aus denen her­vor­geht, unter wel­chen mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Voraussetzungen die Verwendung der Daten erfol­gen darf, um die­se ins­be­son­de­re vor Missbrauchsrisiken zu schüt­zen. Solche Regeln müs­sen sich auf objek­ti­ve Kriterien stüt­zen, die defi­nie­ren, unter wel­chen Umständen und unter wel­chen Voraussetzungen die im geplan­ten Abkommen genann­ten kana­di­schen Behörden die Daten ver­wen­den dür­fen.

Gibt es objek­ti­ve Anhaltspunkte dafür, dass die PNR-Daten eines oder meh­re­rer Fluggäste einen wirk­sa­men Beitrag zur Bekämpfung ter­ro­ris­ti­scher Straftaten oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität leis­ten könn­ten, scheint die Verwendung der Daten nicht über das hin­aus­zu­ge­hen, was abso­lut not­wen­dig ist 28.

Damit in der Praxis die voll­stän­di­ge Einhaltung der in den bei­den vor­ste­hen­den Randnummern genann­ten Voraussetzungen gewähr­leis­tet ist, ist es unab­ding­bar, dass die Verwendung der gespei­cher­ten PNR-Daten wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada grund­sätz­lich – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eilfällen – einer vor­he­ri­gen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Verwaltungsstelle unter­wor­fen wird und dass deren Entscheidung im Anschluss an einen mit Gründen ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behörden ins­be­son­de­re im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird 29.

Da das geplan­te Abkommen die in den bei­den vor­ste­hen­den Randnummern genann­ten Anforderungen nicht erfüllt, gewähr­leis­tet es nicht, dass sich die Verwendung der PNR-Daten der Fluggäste wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada durch die im Abkommen genann­ten kana­di­schen Behörden auf das abso­lut Notwendige beschränkt.

Zur Speicherung und Verwendung der PNR-Daten nach der Ausreise der Fluggäste aus Kanada[↑]

Fluggäste, die aus Kanada aus­ge­reist sind, sind in der Regel bei ihrer Ein- und Ausreise kon­trol­liert wor­den. Ebenso sind ihre PNR-Daten vor ihrer Ankunft in Kanada und gege­be­nen­falls wäh­rend ihres Aufenthalts und bei ihrer Ausreise aus die­sem Drittland über­prüft wor­den. Daher ist davon aus­zu­ge­hen, dass von ihnen grund­sätz­lich kei­ne Gefahr im Bereich des Terrorismus oder grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität aus­geht, wenn weder die­se Kontrollen und Überprüfungen noch irgend­ein ande­rer Umstand objek­ti­ve Anhaltspunkte hier­für gelie­fert haben. Jedenfalls ist nicht ersicht­lich, dass von sämt­li­chen Fluggästen, die nach Kanada gereist sind, nach ihrer Ausreise aus die­sem Land eine höhe­re Gefahr aus­gin­ge als von ande­ren Personen, die wäh­rend der letz­ten fünf Jahre nicht in die­ses Land gereist sind und in Bezug auf die Kanada des­halb über kei­ne PNR-Daten ver­fügt.

Daher dürf­te bei Fluggästen, bei denen eine sol­che Gefahr weder bei ihrer Ankunft in Kanada noch bis zu ihrer Ausreise aus die­sem Drittland fest­ge­stellt wur­de, nach ihrer Ausreise kein Zusammenhang, sei er auch mit­tel­ba­rer Art, zwi­schen ihren PNR-Daten und dem mit dem geplan­ten Abkommen ver­folg­ten Ziel bestehen, der die Speicherung der Daten recht­fer­ti­gen wür­de. Die Argumente, die ins­be­son­de­re der Rat und die Kommission vor dem Unionsgerichtshof zur durch­schnitt­li­chen Bestandsdauer inter­na­tio­na­ler Netze schwe­rer Kriminalität sowie zu Dauer und Schwierigkeit der sol­che Netze betref­fen­den Ermittlungen vor­ge­bracht haben, sind nicht geeig­net, eine dau­er­haf­te Speicherung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste nach ihrer Ausreise aus Kanada zum Zweck eines even­tu­el­len Zugangs zu die­sen Daten unab­hän­gig von jedem Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität zu recht­fer­ti­gen 30.

Die dau­er­haf­te Speicherung der PNR-Daten sämt­li­cher Fluggäste nach ihrer Ausreise aus Kanada beschränkt sich somit nicht auf das abso­lut Notwendige.

Gibt es in kon­kre­ten Fällen aller­dings objek­ti­ve Anhaltspunkte dafür, dass von bestimm­ten Fluggästen auch nach ihrer Ausreise aus Kanada eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität aus­ge­hen könn­te, erscheint eine Speicherung ihrer PNR-Daten über ihren Aufenthalt in Kanada hin­aus zuläs­sig 31.

Die Verwendung der auf die­se Weise gespei­cher­ten PNR-Daten müss­te sich nach der in den Rn.201 und 202 ange­führ­ten Rechtsprechung auf objek­ti­ve Kriterien stüt­zen, die defi­nie­ren, unter wel­chen Umständen und unter wel­chen Voraussetzungen die im geplan­ten Abkommen genann­ten kana­di­schen Behörden Zugang zu die­sen Daten haben und sie ver­wen­den dür­fen. Ferner müss­te eine sol­che Verwendung – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eilfällen – einer vor­he­ri­gen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Verwaltungsstelle unter­wor­fen wer­den, wobei die Entscheidung, mit der die Verwendung geneh­migt wird, im Anschluss an einen mit Gründen ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behörden ins­be­son­de­re im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird.

Zur Dauer der Speicherung von PNR-Daten der beschrie­be­nen Fluggäste ist fest­zu­stel­len, dass die in Art. 16 Abs. 1 des geplan­ten Abkommens vor­ge­se­he­ne all­ge­mei­ne Dauer gegen­über der im Abkommen von 2006 ent­hal­te­nen Dauer um andert­halb Jahre ver­län­gert wur­de. Insoweit ist aber in Anbetracht der Ausführungen ins­be­son­de­re des Rates und der Kommission fest­zu­stel­len, dass die in Art. 16 Abs. 1 des Abkommens vor­ge­se­he­ne Dauer von fünf Jahren nicht über das hin­aus­geht, was zur Bekämpfung von Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität abso­lut not­wen­dig ist.

Sofern zum einen Art. 9 Abs. 2 des geplan­ten Abkommens, der vor­sieht, dass Kanada die PNR-Daten „in einer gesi­cher­ten phy­si­schen Umgebung auf[bewahrt], die durch Zugangskontrollen geschützt ist”, bedeu­tet, dass die Daten im kana­di­schen Hoheitsgebiet auf­zu­be­wah­ren sind, und zum ande­ren Art. 16 Abs. 6 des Abkommens, wonach Kanada die PNR-Daten nach Ablauf der Speicherfrist ver­nich­tet, so zu ver­ste­hen ist, dass er eine unwi­der­ruf­li­che Vernichtung der Daten vor­schreibt, genü­gen die­se Bestimmungen den Anforderungen an Klarheit und Präzision 32.

In Anbetracht der in den Rn.204 bis 206 und 208 ange­stell­ten Erwägungen wird durch das geplan­te Abkommen nicht gewähr­leis­tet, dass sich die Speicherung und die Verwendung der PNR-Daten durch die kana­di­schen Behörden nach der Ausreise der Fluggäste aus Kanada auf das abso­lut Notwendige beschrän­ken.

Zur Weitergabe der PNR-Daten an Behörden[↑]

Die Art. 18 und 19 des geplan­ten Abkommens ermög­li­chen die Weitergabe von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde an ande­re kana­di­sche Behörden und an Behörden in ande­ren Drittländern. Da die­se Behörden durch eine sol­che Weitergabe fak­tisch Zugang zu den Daten erhal­ten und sie ver­wen­den kön­nen, muss die Weitergabe die in den Rn.200 bis 202 und 208 genann­ten Voraussetzungen für die Verwendung von PNR-Daten erfül­len.

Was ins­be­son­de­re die Weitergabe von PNR-Daten an Behörden ande­rer Drittländer angeht, ist zu ergän­zen, dass Art.19 Abs. 1 Buchst. e des geplan­ten Abkommens der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde hin­sicht­lich der Beurteilung des in die­sen Ländern garan­tier­ten Schutzniveaus einen Ermessensspielraum ein­räumt.

Insoweit ist dar­auf hin­zu­wei­sen, dass eine Weitergabe per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten aus der Union in ein Drittland nur zuläs­sig ist, wenn das Drittland ein Schutzniveau der Grundfreiheiten und Grundrechte gewähr­leis­tet, das dem in der Union garan­tier­ten Niveau der Sache nach gleich­wer­tig ist. Dieses Erfordernis gilt auch im Fall der in Art.19 des geplan­ten Abkommens vor­ge­se­he­nen Weitergabe von PNR-Daten durch Kanada an Drittländer. Damit soll ver­hin­dert wer­den, dass das im Abkommen vor­ge­se­he­ne Schutzniveau durch die Weitergabe per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an Drittländer umgan­gen wer­den könn­te, und gewähr­leis­tet wer­den, dass das vom Unionsrecht gewähr­te Schutzniveau fort­be­steht 33. Die Weitergabe per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten an ein Drittland erfor­dert daher ein Abkommen zwi­schen der Union und dem betref­fen­den Drittland, das dem geplan­ten Abkommen äqui­va­lent ist, oder einen Beschluss der Kommission gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richtlinie 95/​46, mit dem fest­ge­stellt wird, dass das Drittland ein ange­mes­se­nes Schutzniveau im Sinne des Unionsrechts gewähr­leis­tet, und der sich auf die Behörden erstreckt, an die PNR-Daten wei­ter­ge­ge­ben wer­den sol­len.

Da die Art. 18 und 19 des geplan­ten Abkommens den in den vor­ste­hen­den Rn. 212 bis 214 dar­ge­leg­ten Anforderungen nicht ent­spre­chen, wird mit ihm nicht gewähr­leis­tet, dass sich die Weitergabe von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde an ande­re kana­di­sche Behörden oder an Behörden ande­rer Drittländer auf das abso­lut Notwendige beschränkt.

Zur Weitergabe der PNR-Daten an Einzelpersonen[↑]

Nach Art. 12 Abs. 3 des geplan­ten Abkommens kann Kanada „jede Offenlegung von Informationen ange­mes­se­nen recht­li­chen Anforderungen und Beschränkungen unter­wer­fen, … unter gebüh­ren­der Beachtung des berech­tig­ten Interesses der betrof­fe­nen Person”. Im Abkommen ist aber weder gere­gelt, wel­che Informationen wei­ter­ge­ge­ben wer­den dür­fen, noch, an wen sie wei­ter­ge­ge­ben oder wie sie ver­wen­det wer­den dür­fen.

Außerdem wer­den im geplan­ten Abkommen die „ange­mes­se­nen recht­li­chen Anforderungen und Beschränkungen” und das „berech­tig­te Interesse der betrof­fe­nen Person” nicht defi­niert, und es wird auch nicht ver­langt, dass die Weitergabe von PNR-Daten an eine Einzelperson mit der Bekämpfung von Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität im Zusammenhang steht und von der Genehmigung eines Gerichts oder einer unab­hän­gi­gen Verwaltungsstelle abhän­gig gemacht wird. Die Vorschrift geht daher über das abso­lut Notwendige hin­aus.

Zu den indi­vi­du­el­len Rechten der Fluggäste[↑]

Nach Art. 8 Abs. 2 Satz 2 der Charta hat jede Person, deren per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten erho­ben wur­den, das Recht, Auskunft über die­se Daten zu erhal­ten und die Berichtigung der Daten zu erwir­ken.

Zu Art. 7 der Charta hat der Unionsgerichtshof zudem bereits ent­schie­den, dass das dar­in nie­der­ge­leg­te Grundrecht auf Achtung des Privatlebens vor­aus­setzt, dass sich die betrof­fe­ne Person ver­ge­wis­sern kann, dass ihre per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten feh­ler­frei ver­ar­bei­tet wer­den und die Verarbeitung zuläs­sig ist. Sie muss, um die nöti­gen Nachprüfungen durch­füh­ren zu kön­nen, ein Auskunftsrecht hin­sicht­lich der sie betref­fen­den Daten haben, die Gegenstand einer Verarbeitung sind 34.

Um zu gewähr­leis­ten, dass die­se Rechte beach­tet wer­den, muss den Fluggästen die Weitergabe ihrer PNR-Daten an Kanada und die Verwendung die­ser Daten mit­ge­teilt wer­den, sobald dies die Ermittlungen der im geplan­ten Abkommen genann­ten Behörden nicht mehr beein­träch­ti­gen kann. Diese Mitteilung ist näm­lich der Sache nach erfor­der­lich, damit die Fluggäste ihr Recht auf Auskunft über die sie betref­fen­den PNR-Daten und gege­be­nen­falls auf Berichtigung der Daten sowie ihr Recht, gemäß Art. 47 Abs. 1 der Charta bei einem Gericht einen wirk­sa­men Rechtsbehelf ein­zu­le­gen, aus­üben kön­nen 35.

Zum Recht auf Information, Auskunft und Berichtigung[↑]

Die Art. 12 und 13 des geplan­ten Abkommens gewäh­ren den Fluggästen zwar ein Recht auf Zugang zu ihren PNR-Daten und ein Recht auf Berichtigung die­ser Daten. Sie ver­lan­gen aber nicht, dass den Fluggästen die Weitergabe ihrer PNR-Daten an Kanada und deren Verwendung mit­ge­teilt wird.

Das geplan­te Abkommen ent­hält inso­weit in Art. 11 ledig­lich eine Transparenzregel, die die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde ver­pflich­tet, auf ihrer Website bestimm­te Informationen all­ge­mei­ner Art über die Weitergabe der PNR-Daten und ihre Verwendung bereit­zu­stel­len. Es ent­hält kei­ne Verpflichtung zur indi­vi­du­el­len Information der Fluggäste.

Diese Transparenzregel ermög­licht es zwar in hin­rei­chen­der Weise, die Fluggäste sowohl über die Weitergabe ihrer PNR-Daten an Kanada als auch über deren sys­te­ma­ti­sche Verwendung für Sicherheits- und Grenzkontrollen zu infor­mie­ren. Die Fluggäste kön­nen durch die in Art. 11 des geplan­ten Abkommens vor­ge­se­he­ne all­ge­mei­ne Information jedoch nicht erfah­ren, ob ihre Daten über die­se Kontrollen hin­aus von der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde ver­wen­det wur­den. In Fällen wie den in den Rn.199 und 207 beschrie­be­nen, in denen objek­ti­ve Anhaltspunkte vor­lie­gen, die eine sol­che Verwendung recht­fer­ti­gen und eine vor­he­ri­ge Genehmigung durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Verwaltungsstelle erfor­der­lich machen, ist daher eine indi­vi­du­el­le Information der Fluggäste erfor­der­lich. Dasselbe gilt für Fälle, in denen die PNR-Daten an ande­re Behörden oder an Einzelpersonen wei­ter­ge­ge­ben wer­den.

Nach der soeben ange­führ­ten Rechtsprechung darf eine sol­che Mitteilung aber erst erfol­gen, wenn sie die Ermittlungen der im geplan­ten Abkommen genann­ten Behörden nicht mehr beein­träch­ti­gen kann.

Das geplan­te Abkommen müss­te daher prä­zi­sie­ren, dass Fluggäste, deren PNR-Daten von der zustän­di­gen kana­di­schen Behörde in den genann­ten Fällen ver­wen­det und gespei­chert wur­den, und Fluggäste, deren Daten an ande­re Behörden oder an Einzelpersonen wei­ter­ge­ge­ben wur­den, von die­ser Behörde unter den in der vor­ste­hen­den Randnummer genann­ten Bedingungen über die Verwendung oder die Weitergabe infor­miert wer­den.

Zum Recht auf einen Rechtsbehelf[↑]

In Bezug auf das Recht der Fluggäste auf einen Rechtsbehelf sieht Art. 14 Abs. 2 des geplan­ten Abkommens vor, dass Kanada dafür sorgt, dass jede Person, die der Auffassung ist, dass ihre Rechte durch eine Entscheidung oder Maßnahme in Bezug auf ihre PNR-Daten ver­letzt wur­den, Anspruch auf einen wirk­sa­men gericht­li­chen Rechtsbehelf nach kana­di­schem Recht im Hinblick auf eine gericht­li­che Überprüfung oder auf eine ande­re Wiedergutmachung hat, wozu auch Schadensersatzzahlungen gehö­ren kön­nen.

Da die­se Vorschrift für „jede Person, die der Auffassung ist, dass ihre Rechte … ver­letzt wur­den”, gilt, erfasst sie sämt­li­che Fluggäste, unab­hän­gig von ihrer Staatsangehörigkeit, ihrem Aufenthaltsort, ihrem Wohnort oder ihrem Aufenthalt in Kanada. Außerdem ist sie, wie der Rat gel­tend gemacht hat, in dem Sinne zu ver­ste­hen, dass die Fluggäste über einen Rechtsbehelf vor einem Gericht, wie ihn Art. 47 Abs. 1 der Charta ver­langt, ver­fü­gen. Dass Art. 14 Abs. 2 des geplan­ten Abkommens vor­sieht, dass der „wirk­sa­me gericht­li­che Rechtsbehelf” durch eine Schadensersatzklage ergänzt wer­den kann, führt ent­ge­gen dem Vorbringen des Parlaments nicht dazu, dass den Fluggästen ein sol­cher wirk­sa­mer Rechtsbehelf genom­men wird, son­dern ist eher geeig­net, den gericht­li­chen Schutz der betref­fen­den Personen zu ver­stär­ken.

Zur Überwachung der Garantien im Bereich des Schutzes der PNR-Daten[↑]

Nach Art. 8 Abs. 3 der Charta wird die Einhaltung der Anforderungen sei­ner Abs. 1 und 2 von einer unab­hän­gi­gen Stelle über­wacht.

Nach stän­di­ger Rechtsprechung des Unionsgerichtshofs soll die Gewährleistung der Unabhängigkeit einer sol­chen Kontrollstelle, deren Errichtung auch in Art. 16 Abs. 2 AEUV vor­ge­se­hen ist, die wirk­sa­me und zuver­läs­si­ge Kontrolle der Einhaltung der Regeln zum Schutz natür­li­cher Personen bei der Verarbeitung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten sicher­stel­len und ist im Licht die­ses Zwecks aus­zu­le­gen. Die Errichtung einer unab­hän­gi­gen Kontrollstelle stellt daher ein wesent­li­ches Element zur Wahrung des Schutzes der Personen bei der Verarbeitung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten dar 36.

Im vor­lie­gen­den Fall bestimmt Art. 10 Abs. 1 Satz 1 des geplan­ten Abkommens, dass die Einhaltung der Datenschutzgarantien bei der Verarbeitung von PNR-Daten von einer „unab­hän­gi­gen Behörde” oder einer „durch admi­nis­tra­ti­ve Mittel ein­ge­rich­te­ten Stelle, die ihre Aufgaben unpar­tei­isch wahr­nimmt und nach­weis­lich unab­hän­gig Entscheidungen trifft”, beauf­sich­tigt wird. Soweit die­se Vorschrift vor­sieht, dass die Beaufsichtigung durch eine unab­hän­gi­ge Behörde erfolgt, ent­spricht sie den Anforderungen von Art. 8 Abs. 3 der Charta. Hingegen scheint die Alternative zu ermög­li­chen, dass die Überwachung ganz oder teil­wei­se von einer Behörde vor­ge­nom­men wer­den kann, die ihre Aufgabe nicht in völ­li­ger Unabhängigkeit wahr­nimmt, son­dern einer Aufsichtsbehörde unter­ge­ord­net ist, von der sie Weisungen erhal­ten kann, so dass sie nicht vor jeder äuße­ren Einflussnahme auf ihre Entscheidungen geschützt ist.

Durch Art. 10 des geplan­ten Abkommens wird somit nicht in hin­rei­chend kla­rer und prä­zi­ser Weise gewähr­leis­tet, dass die Überwachung der Einhaltung der im Abkommen vor­ge­se­he­nen Regeln für den Schutz natür­li­cher Personen bei der Verarbeitung von PNR-Daten durch eine unab­hän­gi­ge Stelle im Sinne von Art. 8 Abs. 3 der Charta erfolgt.

Die gut­ach­ter­li­che Äußerung des EuGH[↑]

Nach alle­dem stellt der Gerichtshof der Europäischen Union fest, dass

  1. der Beschluss des Rates über den Abschluss des geplan­ten Abkommens auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen ist;
  2. das geplan­te Abkommen nicht mit Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Charta ver­ein­bar ist, soweit es die Übermittlung sen­si­bler Daten aus der Union nach Kanada und die Verwendung und Speicherung sol­cher Daten nicht aus­schließt;
  3. das geplan­te Abkommen, um mit Art. 7, Art. 8 und Art. 52 Abs. 1 der Charta ver­ein­bar zu sein,
    1. die aus der Union nach Kanada zu über­mit­teln­den PNR-Daten klar und prä­zi­se defi­nie­ren muss,
    2. vor­se­hen muss, dass die im Rahmen der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von PNR-Daten ver­wen­de­ten Modelle und Kriterien spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sowie nicht dis­kri­mi­nie­rend sind und dass nur Datenbanken ver­wen­det wer­den, die von Kanada im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität betrie­ben wer­den,
    3. außer im Rahmen der Überprüfungen der im Voraus fest­ge­leg­ten Modelle und Kriterien, auf denen die auto­ma­ti­sier­te Verarbeitung der PNR-Daten beruht, die Verwendung von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada und nach ihrer Ausreise aus die­sem Land sowie jede Weitergabe der Daten an ande­re Behörden mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Voraussetzungen unter­wer­fen muss, die sich auf objek­ti­ve Kriterien stüt­zen, sowie die­se Verwendung und Weitergabe – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eilfällen – einer vor­he­ri­gen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Verwaltungsstelle unter­wer­fen muss, wobei die Entscheidung, mit der die Verwendung geneh­migt wird, im Anschluss an einen mit Gründen ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behörden ins­be­son­de­re im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird,
    4. die Speicherung von PNR-Daten nach der Ausreise der Fluggäste auf die Daten von Fluggästen beschrän­ken muss, für die objek­ti­ve Anhaltspunkte dafür vor­lie­gen, dass von ihnen eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität aus­ge­hen könn­te,
    5. die Weitergabe von PNR-Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde an Behörden eines Drittlands davon abhän­gig machen muss, dass es ein Abkommen zwi­schen der Union und dem betref­fen­den Drittland, das dem geplan­ten Abkommen äqui­va­lent ist, oder einen Beschluss der Kommission gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richtlinie 95/​46 gibt, der sich auf die Behörden erstreckt, an die PNR-Daten wei­ter­ge­ge­ben wer­den sol­len,
    6. ein Recht auf indi­vi­du­el­le Information der Fluggäste im Fall der Verwendung der sie betref­fen­den PNR-Daten wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada und nach ihrer Ausreise aus die­sem Land und im Fall der Weitergabe die­ser Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde an ande­re Behörden oder Einzelpersonen vor­se­hen muss und
    7. gewähr­leis­ten muss, dass die Kontrolle der Einhaltung der Regeln des geplan­ten Abkommens für den Schutz der Fluggäste bei der Verarbeitung der sie betref­fen­den PNR-Daten durch eine unab­hän­gi­ge Kontrollstelle sicher­ge­stellt wird.

Folglich äußert sich der Gerichtshof der Europäischen Union (Große Kammer) gut­acht­lich wie folgt:

  1. Der Beschluss des Rates über den Abschluss des Abkommens zwi­schen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen im Namen der Union ist auf Art. 16 Abs. 2 gemein­sam mit Art. 87 Abs. 2 Buchst. a AEUV zu stüt­zen.
  2. Das Abkommen zwi­schen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen ist nicht mit Art. 7, Art. 8, Art. 21 und Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte der Europäischen Union ver­ein­bar, soweit es die Übermittlung sen­si­bler Daten aus der Europäischen Union nach Kanada und die Verwendung und Speicherung sol­cher Daten nicht aus­schließt.
  3. Das Abkommen zwi­schen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen muss, um mit Art. 7, Art. 8 und Art. 52 Abs. 1 der Charta der Grundrechte ver­ein­bar zu sein,
    1. die aus der Europäischen Union nach Kanada zu über­mit­teln­den Fluggastdatensätze klar und prä­zi­se defi­nie­ren,
    2. vor­se­hen, dass die im Rahmen der auto­ma­ti­sier­ten Verarbeitung von Fluggastdatensätzen ver­wen­de­ten Modelle und Kriterien spe­zi­fisch und zuver­läs­sig sowie nicht dis­kri­mi­nie­rend sind und dass nur Datenbanken ver­wen­det wer­den, die von Kanada im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität betrie­ben wer­den,
    3. außer im Rahmen der Überprüfungen der im Voraus fest­ge­leg­ten Modelle und Kriterien, auf denen die auto­ma­ti­sier­te Verarbeitung der Fluggastdatensätze beruht, die Verwendung von Fluggastdatensätzen durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde wäh­rend des Aufenthalts der Fluggäste in Kanada und nach ihrer Ausreise aus die­sem Land sowie jede Weitergabe der Daten an ande­re Behörden mate­ri­ell- und ver­fah­rens­recht­li­chen Voraussetzungen unter­wer­fen, die sich auf objek­ti­ve Kriterien stüt­zen, sowie die­se Verwendung und Weitergabe – außer in hin­rei­chend begrün­de­ten Eilfällen – einer vor­he­ri­gen Kontrolle durch ein Gericht oder eine unab­hän­gi­ge Verwaltungsstelle unter­wer­fen, wobei die Entscheidung, mit der die Verwendung geneh­migt wird, im Anschluss an einen mit Gründen ver­se­he­nen Antrag ergeht, der von den zustän­di­gen Behörden ins­be­son­de­re im Rahmen von Verfahren zur Verhütung, Aufdeckung oder Verfolgung von Straftaten gestellt wird,
    4. die Speicherung von Fluggastdatensätzen nach der Ausreise der Fluggäste auf die Daten von Fluggästen beschrän­ken, für die objek­ti­ve Anhaltspunkte dafür vor­lie­gen, dass von ihnen eine Gefahr im Zusammenhang mit der Bekämpfung des Terrorismus und grenz­über­grei­fen­der schwe­rer Kriminalität aus­ge­hen könn­te,
    5. die Weitergabe von Fluggastdatensätzen durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde an Behörden eines Drittlands davon abhän­gig machen, dass es ein Abkommen zwi­schen der Europäischen Union und dem betref­fen­den Drittland, das dem Abkommen zwi­schen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen äqui­va­lent ist, oder einen Beschluss der Kommission gemäß Art. 25 Abs. 6 der Richtlinie 95/​46/​EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 24.10.1995 zum Schutz natür­li­cher Personen bei der Verarbeitung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten und zum frei­en Datenverkehr gibt, der sich auf die Behörden erstreckt, an die Fluggastdatensätze wei­ter­ge­ge­ben wer­den sol­len,
    6. ein Recht auf indi­vi­du­el­le Information der Fluggäste im Fall der Verwendung der sie betref­fen­den Fluggastdatensätze wäh­rend ihres Aufenthalts in Kanada und nach ihrer Ausreise aus die­sem Land und im Fall der Weitergabe die­ser Daten durch die zustän­di­ge kana­di­sche Behörde an eine ande­re Behörde oder an Einzelpersonen vor­se­hen und
    7. gewähr­leis­ten, dass die Kontrolle der Einhaltung der Regeln des Abkommens zwi­schen Kanada und der Europäischen Union über die Übermittlung und Verarbeitung von Fluggastdatensätzen für den Schutz der Fluggäste bei der Verarbeitung der sie betref­fen­den Fluggastdatensätze durch eine unab­hän­gi­ge Kontrollstelle sicher­ge­stellt wird.

Gerichtshof der Europäischen Union – Gutachten vom 26. Juli 2017 – Avis 1/​15

  1. unter­zeich­net am 7.12 1944 in Chicago, United Nations Treaty Series, Band 15, Nr. 102
  2. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 30.04.1974, Haegeman, 181/​73, EU:C:1974:41, Rn. 5; und vom 11.03.2015, Oberto und O’Leary, C?464/13 und C?465/13, EU:C:2015:163, Rn. 29; Gutachten 2/​13 [Beitritt der Union zur EMRK] vom 18.12 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 180
  3. EuGH, Gutachten 2/​13 [Beitritt der Union zur EMRK] vom 18.12 2014, EU:C:2014:2454, Rn. 145 und 146 sowie die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  4. vgl. in die­sem Sinne, in Bezug auf Art. 300 Abs. 6 EG: EuGH, Gutachten 1/​08 [Abkommen zur Änderung der Listen spe­zi­fi­scher Verpflichtungen nach dem GATS] vom 30.11.2009, EU:C:2009:739, Rn. 108 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  5. vgl. in die­sem Sinne EuGH Urteil vom 01.10.2009, Kommission/​Rat, C?370/07, EU:C:2009:590, Rn. 47
  6. EuGH, Urteile vom 06.05.2014, Kommission/​Parlament und Rat, C?43/12, EU:C:2014:298, Rn. 29; und vom 14.06.2016, Parlament/​Rat, C?263/14, EU:C:2016:435, Rn. 43 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  7. EuGH, Urteil vom 14.06.2016, Parlament/​Rat, C?263/14, EU:C:2016:435, Rn. 44 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  8. EuGH, Urteil vom 06.11.2008, Parlament/​Rat, C?155/07, EU:C:2008:605, Rn. 37 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  9. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 68 und 74
  10. EuGH, Urteil vom 24.06.2014, Parlament/​Rat, C?658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 58
  11. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteil vom 22.10.2013, Kommission/​Rat, C?137/12, EU:C:2013:675, Rn. 73
  12. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 10.01.2006, Kommission/​Parlament und Rat, C?178/03, EU:C:2006:4, Rn. 58; und vom 19.07.2012, Parlament/​Rat, C?130/10, EU:C:2012:472, Rn. 47 und 48
  13. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 09.11.2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C?92/09 und C?93/09, EU:C:2010:662, Rn. 52; vom 24.11.2011, Asociación Nacional de Establecimientos Financieros de Crédito, C?468/10 und C?469/10, EU:C:2011:777, Rn. 42; und vom 17.10.2013, Schwarz, C?291/12, EU:C:2013:670, Rn. 26
  14. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 09.11.2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C?92/09 und C?93/09, EU:C:2010:662, Rn. 49; vom 05.05.2011, Deutsche Telekom, C?543/09, EU:C:2011:279, Rn. 52; und vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C?293/12 und C?594/12, EU:C:2014:238, Rn. 29
  15. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 20.05.2003, Österreichischer Rundfunk u. a., C?465/00, C?138/01 und C?139/01, EU:C:2003:294, Rn. 74 und 75; vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C?293/12 und C?594/12, EU:C:2014:238, Rn. 33 bis 35; und vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 87
  16. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 17.10.2013, Schwarz, C?291/12, EU:C:2013:670, Rn. 25; und vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C?293/12 und C?594/12, EU:C:2014:238, Rn. 36
  17. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 72 bis 74
  18. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 12.06.2003, Schmidberger, C?112/00, EU:C:2003:333, Rn. 80; vom 09.11.2010, Volker und Markus Schecke und Eifert, C?92/09 und C?93/09, EU:C:2010:662, Rn. 48; und vom 17.10.2013, Schwarz, C?291/12, EU:C:2013:670, Rn. 33
  19. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteil vom 17.12 2015, WebMindLicenses, C?419/14, EU:C:2015:832, Rn. 81
  20. EuGH, Urteil vom 16.12 2008, Satakunnan Markkinapörssi und Satamedia, C?73/07, EU:C:2008:727, Rn. 56; vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C?293/12 und C?594/12, EU:C:2014:238, Rn. 51 und 52; vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 92; und vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 96 und 103
  21. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C?293/12 und C?594/12, EU:C:2014:238, Rn. 54 und 55, sowie vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 109 und 117; vgl. in die­sem Sinne EGMR, 4.12 2008, S. und Marper/​Vereinigtes Königreich, CE:ECHR:2008:1204JUD003056204, § 103
  22. EuGH, Urteil vom 24.06.2014, Parlament/​Rat, C?658/11, EU:C:2014:2025, Rn. 56
  23. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 08.04.2014, Digital Rights Ireland u. a., C?293/12 und C?594/12, EU:C:2014:238, Rn. 42 und 44, sowie vom 15.02.2016, N., C?601/15 PPU, EU:C:2016:84, Rn. 53
  24. ABl.2016, L 119, S. 132
  25. ABl.2008, C 110, S. 1
  26. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteile vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 93; und vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 110
  27. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 117 und 118 sowie die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  28. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 119 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  29. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 120 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  30. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 119
  31. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 108
  32. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 122 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  33. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 72 und 73
  34. vgl. in die­sem Sinne EuGH, Urteil vom 07.05.2009, Rijkeboer, C?553/07, EU:C:2009:293, Rn. 49
  35. vgl. ent­spre­chend EuGH, Urteil vom 21.12 2016, Tele2 Sverige und Watson u. a., C?203/15 und C?698/15, EU:C:2016:970, Rn. 121 und die dort ange­führ­te Rechtsprechung
  36. EuGH, Urteile vom 09.03.2010, Kommission/​Deutschland, C?518/07, EU:C:2010:125, Rn. 25; vom 08.04.2014, Kommission/​Ungarn, C?288/12, EU:C:2014:237, Rn. 48; und vom 06.10.2015, Schrems, C?362/14, EU:C:2015:650, Rn. 41