Flug­lärm – und die bau­li­chen Schall­schutz­maß­nah­men für Bestandsgebäude

Die Rege­lun­gen zur Erstat­tung von Auf­wen­dun­gen für bau­li­chen Schall­schutz an (ertüch­tig­ten) Bestands­ge­bäu­den in § 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV sind von der Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge des § 7 Flug­lärmG gedeckt und auch im Übri­gen mit höher­ran­gi­gem Recht vereinbar. 

Flug­lärm – und die bau­li­chen Schall­schutz­maß­nah­men für Bestandsgebäude

§ 5 Abs. 2 Satz 1 der Zwei­ten Ver­ord­nung zur Durch­füh­rung des Geset­zes zum Schutz gegen Flug­lärm (Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung – 2. Flug­LSV) vom 08.09.20091 regelt die Erstat­tungs­fä­hig­keit von Schall­schutz­maß­nah­men für bau­li­che Anla­gen nach § 1 Satz 2 der 2. Flug­LSV, also (u.a.) sol­che schutz­be­dürf­ti­gen Ein­rich­tun­gen und Woh­nun­gen, die bei der Fest­set­zung eines Lärm­schutz­be­reichs errich­tet sind (Bestands­bau­ten). Auf­wen­dun­gen wer­den für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men inso­weit erstat­tet, wie sich die­se bei Bau­schall­dämm-Maßen erge­ben, die um 3 Dezi­bel unter den Bau­schall­dämm-Maßen für die Errich­tung bau­li­cher Anla­gen nach § 3 der 2. Flug­LSV (Neu­bau­ten) liegen. 

Gemäß § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV wer­den u.a. bei Bestands­bau­ten, für die vor dem 15.09.2009 bereits im Rah­men frei­wil­li­ger Schall­schutz­pro­gram­me oder in sons­ti­ger Wei­se Auf­wen­dun­gen erstat­tet wor­den sind, Auf­wen­dun­gen für wei­te­re bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men nach Maß­ga­be des Absat­zes 2 erstat­tet, wenn die Bau­schall­dämm-Maße der frü­he­ren Schall­schutz­maß­nah­men um mehr als 8 Dezi­bel unter den Bau­schall­dämm-Maßen für Neu­bau­ten liegen.

Bei­de Rege­lun­gen fin­den ihre Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge in § 7 Flug­lärmG, der mit dem Par­la­ments­vor­be­halt ver­ein­bar ist. Sie sind auch in ihrer kon­kre­ten Aus­ge­stal­tung von die­ser Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge gedeckt.

§ 7 des Geset­zes zum Schutz gegen Flug­lärm (Flug­lärm­schutz­ge­setz – Flug­lärmG) i.d.F. der Bekannt­ma­chung vom 31.10.20072 ermäch­tigt die Bun­des­re­gie­rung, nach Anhö­rung der betei­lig­ten Krei­se (§ 15 Flug­lärmG) durch Rechts­ver­ord­nung mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes Schall­schutz­an­for­de­run­gen ein­schließ­lich Anfor­de­run­gen an Belüf­tungs­ein­rich­tun­gen unter Beach­tung des Stan­des der Schall­schutz­tech­nik im Hoch­bau fest­zu­set­zen, denen die bau­li­chen Anla­gen zum Schutz ihrer Bewoh­ner vor Flug­lärm in dem Fall des § 6 Flug­lärmG genü­gen müssen. 

Gemäß Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG müs­sen Inhalt, Zweck und Aus­maß der erteil­ten Ermäch­ti­gung im Gesetz bestimmt wer­den. Der Gesetz­ge­ber muss das zu erlas­sen­de Ver­ord­nungs­recht nach Ten­denz und Pro­gramm so genau umrei­ßen, dass sich die Gren­zen des Zuläs­si­gen schon aus der Ermäch­ti­gung erken­nen und vor­her­se­hen las­sen. Inhalt, Zweck und Aus­maß der Ermäch­ti­gung müs­sen indes nicht aus­drück­lich der Ermäch­ti­gungs­norm zu ent­neh­men sein. Zu deren Klä­rung kön­nen – wie auch sonst bei der Aus­le­gung einer Vor­schrift – der Sinn­zu­sam­men­hang der Norm mit ande­ren Bestim­mun­gen und das Ziel, das die gesetz­li­che Rege­lung ins­ge­samt ver­folgt, berück­sich­tigt sowie die Ent­ste­hungs­ge­schich­te der Norm her­an­ge­zo­gen wer­den3.

Gemes­sen dar­an ist der Ver­ord­nungs­ge­ber nach § 7 Flug­lärmG nicht nur ermäch­tigt, die Schall­schutz­an­for­de­run­gen an Neu­bau­ten zu regeln, son­dern auch den Rah­men zu bestim­men, inner­halb des­sen Auf­wen­dun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men an Bestands­bau­ten erstat­tet werden. 

§ 7 Flug­lärmG bezieht sich auf die Schall­schutz­an­for­de­run­gen, denen bau­li­che Anla­gen zum Schutz ihrer Bewoh­ner vor Flug­lärm in dem Fall des § 6 genü­gen müs­sen. § 6 bestimmt, dass die nach § 5 Abs. 1 Satz 3 und Abs. 3 Flug­lärmG zuläs­si­gen bau­li­chen Anla­gen sowie Woh­nun­gen in der Tag-Schutz­zo­ne 2 nur errich­tet wer­den dür­fen, sofern sie den nach § 7 fest­ge­setz­ten Schall­schutz­an­for­de­run­gen genü­gen. Damit gilt die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung nach ihrem Wort­laut nur für Bau­ten, die in Lärm­schutz­be­rei­chen neu errich­tet wer­den dürfen. 

§ 7 Flug­lärmG steht in Zusam­men­hang mit den §§ 5 bis 8 Flug­lärmG, die Bau­ver­bo­te, Schall­schutz­an­for­de­run­gen an bau­li­che Anla­gen, die in den Schutz­zo­nen aus­nahms­wei­se errich­tet wer­den dür­fen, und die Ent­schä­di­gung bei Bau­ver­bo­ten regeln. Die Erstat­tung von Auf­wen­dun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men an Gebäu­den, die bei Fest­set­zung der Lärm­schutz­zo­nen bereits errich­tet waren, regelt § 9 Flug­lärmG. Nach des­sen Absät­zen 1 und 2 wer­den Eigen­tü­mern von in der Tag-Schutz­zo­ne 1 und der Nacht-Schutz­zo­ne gele­ge­nen Woh­nun­gen oder sons­ti­gen schutz­be­dürf­ti­gen Gebäu­den auf Antrag Auf­wen­dun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men nach Maß­ga­be der Absät­ze 3 und 4 erstat­tet. Gemäß § 9 Abs. 4 Satz 1 Flug­lärmG wer­den Auf­wen­dun­gen nur erstat­tet, soweit sich die Maß­nah­men im Rah­men der nach § 7 erlas­se­nen Rechts­ver­ord­nung hal­ten. Der Ver­weis in § 9 Flug­lärmG zeigt, dass die Ver­ord­nung zugleich den Rah­men zu bestim­men hat, inner­halb des­sen Auf­wen­dun­gen für bau­li­chen Schall­schutz an Bestands­bau­ten erstat­tet werden. 

§ 7 Flug­lärmG genügt dem im Rechts­staats­prin­zip und Demo­kra­tie­ge­bot wur­zeln­den Par­la­ments­vor­be­halt. Die­ser gebie­tet, dass in grund­le­gen­den nor­ma­ti­ven Berei­chen, ins­be­son­de­re im Bereich der Grund­rechts­aus­übung, die wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen vom Gesetz­ge­ber getrof­fen wer­den. Wann es einer Rege­lung durch den par­la­men­ta­ri­schen Gesetz­ge­ber bedarf, lässt sich nur mit Blick auf den jewei­li­gen Sach­be­reich und die Eigen­art des betrof­fe­nen Rege­lungs­ge­gen­stan­des beur­tei­len4. Der Gesetz­ge­ber hat durch die Rege­lun­gen zur Ein­rich­tung der Lärm­schutz­be­rei­che in § 2 Flug­lärmG zu Bau­ver­bo­ten und ‑beschrän­kun­gen in den §§ 5 und 6 Flug­lärmG sowie zu Ent­schä­di­gun­gen und Erstat­tungs­an­sprü­chen in den §§ 8, 9 Flug­lärmG das Lärm­schutz­kon­zept des Flug­lärm­schutz­ge­set­zes hin­rei­chend genau vor­ge­ge­ben und die wesent­li­chen Ent­schei­dun­gen damit selbst getrof­fen. Er durf­te es dem Ver­ord­nungs­ge­ber über­las­sen, die kon­kre­ten Schall­schutz­an­for­de­run­gen an Bau­ten zu regeln und damit einen Bereich, der erheb­li­chen tech­ni­schen Sach­ver­stand in einer Rei­he von Detail­fra­gen erfor­dert5 Rn. 107)).

§ 5 Abs. 2 Satz 1 der 2. Flug­LSV ist von der Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung des § 7 Flug­lärmG umfasst. Der Ver­ord­nungs­ge­ber durf­te für Bestands­bau­ten Bau­schall­dämm-Maße vor­se­hen, die hin­ter den­je­ni­gen für Neu­bau­ten zurückbleiben. 

Dies folgt bereits aus dem Wort­laut des § 9 Abs. 4 Satz 1 Flug­lärmG, nach dem Auf­wen­dun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men nur erstat­tet wer­den, soweit sich die Maß­nah­men „im Rah­men“ der nach § 7 erlas­se­nen Rechts­ver­ord­nung hal­ten. Der Auf­trag zur Rah­men­set­zung ermäch­tigt den Ver­ord­nungs­ge­ber, den Rah­men näher aus­zu­ge­stal­ten und für Maß­nah­men an Bestands­bau­ten auch Schall­schutz­an­for­de­run­gen fest­zu­le­gen, die hin­ter den Anfor­de­run­gen für Neu­bau­ten zurück­blei­ben6

§ 9 Abs. 4 Satz 1 Flug­lärmG ist schon nach sei­nem Wort­laut kei­ne eigen­stän­di­ge Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge, son­dern ver­deut­licht ledig­lich Funk­ti­on und Reich­wei­te der Rechts­ver­ord­nung nach § 7 Flug­lärmG. Die Norm muss­te daher in der Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung auch nicht zitiert wer­den. Dem Zitier­ge­bot des Art. 80 Abs. 1 Satz 3 GG unter­fal­len nur die Ermäch­ti­gungs­grund­la­gen selbst, nicht sämt­li­che für ihre Aus­le­gung bedeut­sa­men Nor­men7

Eine Befug­nis zur Fest­le­gung abge­stuf­ter Bau­schall­dämm-Maße für Neu- und Bestands­bau­ten folgt auch aus Sinn und Zweck des Fluglärmschutzgesetzes. 

Das Flug­lärm­schutz­ge­setz 2007 ist wie sei­ne Vor­gän­ger ein Bau­be­schrän­kungs- und Ent­schä­di­gungs­ge­setz. Das Flug­lärm­schutz­ge­setz von 1971 ent­sprach nicht mehr den aktu­el­len Erkennt­nis­sen der Lärm­wir­kungs­for­schung und ent­fal­te­te kaum noch Wir­kung, weil die Lärm­schutz­zo­nen oft­mals nur wenig über das Flug­platz­ge­län­de hin­aus reich­ten. Das Gesetz war weder in der Lage, die Sied­lungs­ent­wick­lung im Umland der grö­ße­ren Flug­plät­ze unter Lärm­schutz­ge­sichts­punk­ten wirk­sam zu steu­ern, noch ver­mit­tel­te es ange­mes­se­ne Ansprü­che auf pas­si­ven Schall­schutz für die von Flug­lärm betrof­fe­nen Anwoh­ner. Mit der Neu­re­ge­lung soll der Schutz der Men­schen vor Flug­lärm in der Umge­bung der grö­ße­ren zivi­len und mili­tä­ri­schen Flug­plät­ze deut­lich ver­bes­sert wer­den. Kern der Neu­re­ge­lung ist die Aus­wei­tung der Lärm­schutz­be­rei­che auf­grund deut­lich abge­senk­ter Grenz­wer­te für die Lärm­be­las­tung sowie die Ein­füh­rung einer Nacht-Schutz­zo­ne. Zudem ist das Ver­fah­ren zur Ermitt­lung von Flug­lärm moder­ni­siert wor­den8. Den Erstat­tungs­an­sprü­chen für bau­li­chen Schall­schutz bei bereits vor­han­de­nen Wohn­ge­bäu­den in hoch­gra­dig lärm­be­las­te­ten Berei­chen ste­hen abge­stuf­te Bau­ver­bo­te und Bau­be­schrän­kun­gen im Flug­platz­um­land gegen­über, die im Sin­ne einer vor­sor­gen­den Kon­flikt­ver­mei­dung einem wei­te­ren Her­an­wach­sen von Wohn­be­bau­ung vor­beu­gen sol­len9

Die Inter­es­sen­la­gen in den Berei­chen Bau­be­schrän­kung und Ent­schä­di­gung bzw. Erstat­tung sind struk­tu­rell ver­schie­den. Die Steue­rungs­funk­ti­on setzt stren­ge Schall­schutz­an­for­de­run­gen für Neu­bau­ten vor­aus, deren Umset­zung vom Bau­herrn zu finan­zie­ren ist. Dem­ge­gen­über lie­gen bei der Erstat­tung von Schall­schutz­maß­nah­men für Bestands­bau­ten hohe Schall­schutz­an­for­de­run­gen zwar im Inter­es­se der Grund­stücks­ei­gen­tü­mer, mit den Kos­ten wer­den aber gemäß § 12 Flug­lärmG die Flug­platz­hal­ter belas­tet. Die Berück­sich­ti­gung die­ser Kos­ten­fol­ge war dem Gesetz­ge­ber ein wesent­li­ches Anlie­gen. Er woll­te mit der Geset­zes­no­vel­le einen auf Dau­er trag­fä­hi­gen Aus­gleich der Belan­ge der Luft­fahrt einer­seits sowie der berech­tig­ten Lärm­schutz­in­ter­es­sen der betrof­fe­nen Flug­platz­an­woh­ner ande­rer­seits errei­chen, die Ent­wick­lungs­per­spek­ti­ven des Luft­ver­kehrs wah­ren sowie die stra­te­gi­sche Wett­be­werbs­fä­hig­keit die­ses Wirt­schafts­sek­tors stär­ken10. Die Geset­zes­be­grün­dung setzt sich aus­führ­lich mit den Ergeb­nis­sen einer eigens ein­ge­setz­ten Arbeits­grup­pe zur Ermitt­lung der Kos­ten aus­ein­an­der11. § 9 Abs. 1 und 2 Flug­lärmG sieht eine zeit­li­che Staf­fe­lung der Ansprü­che auf Erstat­tung von Auf­wen­dun­gen für Schall­schutz­maß­nah­men an Bestands­bau­ten in Abhän­gig­keit von dem durch Flug­lärm her­vor­ge­ru­fe­nen äqui­va­len­ten Dau­er­schall­pe­gel vor, um der wirt­schaft­li­chen Leis­tungs­fä­hig­keit der Flug­platz­un­ter­neh­men Rech­nung zu tra­gen12.

Die Vor­ga­be höhe­rer Bau­schall­dämm-Maße für Neu­bau­ten als für Bestands­bau­ten ent­spricht die­ser Inter­es­sen­la­ge. Das gilt beson­ders, weil Schall­schutz­an­for­de­run­gen bei Neu­bau­ten leich­ter ein­zu­hal­ten sind, wäh­rend bei der Nach­rüs­tung von Bestands­bau­ten in der Regel nur noch ein­ge­schränk­te Mög­lich­kei­ten des bau­li­chen Schall­schut­zes bestehen13.

Die Geset­zes­his­to­rie führt auf kein ande­res Ergeb­nis. Zwar sah die Vor­gän­ger­re­ge­lung zur Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung, die Schall­schutz­ver­ord­nung vom 05.04.197414, kei­ne Abschlä­ge von den Schall­schutz­an­for­de­run­gen für Bestands­bau­ten vor, obwohl die Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung in § 7 des Geset­zes zum Schutz gegen Flug­lärm vom 30.03.197115 und die Rege­lung zum Erstat­tungs­an­spruch in § 9 Abs. 3 Flug­lärmG 1971 weit­ge­hend iden­tisch mit den gel­ten­den Rege­lun­gen waren. Dass der Ver­ord­nungs­ge­ber sei­ner­zeit nicht gene­rell zwi­schen Neu- und Bestands­bau­ten unter­schie­den hat, ist jedoch ange­sichts der wesent­lich klei­ne­ren Lärm­schutz­be­rei­che16 von begrenz­ter Aus­sa­ge­kraft. Abge­se­hen davon wur­de in der Voll­zugs­pra­xis davon aus­ge­gan­gen, dass für Bestands­bau­ten im begrün­de­ten Ein­zel­fall ein Unter­schrei­ten der in der Ver­ord­nung für Neu­bau­ten fest­ge­setz­ten bewer­te­ten Bau­schall­dämm-Maße von bis zu 5 Dezi­bel hin­ge­nom­men wer­den kön­ne, ohne dass dadurch der Rah­men der Schall­schutz­ver­ord­nung ver­las­sen wer­de17.

Gegen die­se Aus­le­gung des § 7 Flug­lärmG lässt sich nicht ein­wen­den, der Gesetz­ge­ber habe die dem Ver­ord­nungs­ge­ber eröff­ne­ten Abwei­chungs­mög­lich­kei­ten von den Schall­schutz­an­for­de­run­gen für Neu­bau­ten abschlie­ßend in § 9 Abs. 4 Satz 2 Flug­lärmG gere­gelt. Die­se Vor­schrift ermäch­tigt die Bun­des­re­gie­rung, durch Rechts­ver­ord­nung den Höchst­be­trag der Erstat­tung je Qua­drat­me­ter Wohn­flä­che und die Berech­nung der Wohn­flä­che, pau­scha­lier­te Erstat­tungs­be­trä­ge sowie Art und Umfang der erstat­tungs­fä­hi­gen Neben­leis­tun­gen zu regeln.

Denn die Befug­nis zur Fest­le­gung dif­fe­ren­zier­ter Bau­schall­dämm-Maße folgt bereits aus § 7 Flug­lärmG. Zudem spricht § 9 Abs. 4 Satz 2 Flug­lärmG nicht für, son­dern gegen eine enge Aus­le­gung des § 7 Flug­lärmG. Der Gesetz­ge­ber hat dem Ver­ord­nungs­ge­ber die Auf­ga­be zuge­wie­sen, die Schall­schutz­an­for­de­run­gen über­haupt sowie – erst­mals mit der Geset­zes­no­vel­le 2007 – für Bestands­bau­ten auch den Höchst­be­trag pro Qua­drat­me­ter Wohn­flä­che fest­zu­set­zen. Zudem ermög­licht er die Fest­set­zung pau­scha­lier­ter Erstat­tungs­be­trä­ge, die – je nach Bemes­sung der Pau­scha­len – eben­falls Dif­fe­ren­zie­run­gen bei den Schall­schutz­an­for­de­run­gen für Neu- und Bestands­bau­ten erlau­ben. Ange­sichts die­ser umfas­sen­den Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung liegt die Annah­me fern, der Ver­ord­nungs­ge­ber habe für Bestands­bau­ten strikt auf die – von ihm selbst erst fest­zu­le­gen­den – Schall­schutz­an­for­de­run­gen für Neu­bau­ten ver­pflich­tet wer­den sollen.

§ 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV fin­det sei­ne Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge eben­falls in § 7 FluglärmG.

Für die Befug­nis, eine spe­zi­el­le Rege­lung für schall­schutz­tech­nisch bereits ertüch­tig­te Gebäu­de zu tref­fen, strei­tet der Wort­laut des § 9 Abs. 3 Satz 2 Flug­lärmG. Nach die­ser Vor­schrift ist eine Erstat­tung aus­ge­schlos­sen, wenn der nach § 12 Flug­lärmG Zah­lungs­pflich­ti­ge bereits im Rah­men frei­wil­li­ger Schall­schutz­pro­gram­me oder in sons­ti­gen Fäl­len Auf­wen­dun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men erstat­tet hat, die sich im Rah­men der nach § 7 erlas­se­nen Rechts­ver­ord­nung hal­ten. Es bedarf kei­ner Ent­schei­dung, ob die Vor­schrift nur bei in der Ver­gan­gen­heit tat­säch­lich geleis­te­ten Erstat­tun­gen Anwen­dung fin­det und § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV dar­über hin­aus­geht, weil er einen Anspruch auf Erstat­tung genü­gen lässt. Denn die Haus­ei­gen­tü­mer haben in der Ver­gan­gen­heit von einem Schall­schutz­pro­gramm Gebrauch gemacht.

Wie bei § 9 Abs. 4 Satz 1 Flug­lärmG umfasst der Auf­trag zur Rah­men­set­zung die Befug­nis des Ver­ord­nungs­ge­bers, den Aus­schluss­tat­be­stand in der Rechts­ver­ord­nung zu kon­kre­ti­sie­ren. Woll­te man den Begriff des Rah­mens allein als Ver­weis auf die für Neu­bau­ten gel­ten­den Schall­schutz­an­for­de­run­gen ver­ste­hen, wäre § 9 Abs. 3 Satz 2 Flug­lärmG über­flüs­sig. Dass ein Erstat­tungs­an­spruch aus­ge­schlos­sen ist, wenn die erfor­der­li­chen Bau­schall­dämm-Maße auf­grund frü­he­rer Schall­schutz­pro­gram­me ein­ge­hal­ten sind, ver­steht sich von selbst. Die Rege­lung betrifft auch nicht nur den Fall, dass die Schall­schutz­maß­nah­men nicht den Anfor­de­run­gen ent­spre­chend oder gar nicht rea­li­siert wor­den sind. Der Wort­laut der Norm ver­langt, dass der Zah­lungs­pflich­ti­ge „Auf­wen­dun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men“ erstat­tet hat. Dies setzt in aller Regel vor­aus, dass ent­spre­chen­de Maß­nah­men durch­ge­führt wor­den sind. Auch die Begrün­dung zum Gesetz­ent­wurf geht von ver­schie­de­nen Fall­ge­stal­tun­gen aus18.

Die Ent­ste­hungs­ge­schich­te des novel­lier­ten Flug­lärm­schutz­ge­set­zes bestä­tigt die Befug­nis des Ver­ord­nungs­ge­bers, ertüch­tig­te Bestands­bau­ten von einer wei­te­ren Erstat­tung aus­zu­schlie­ßen, sofern das durch die Ver­ord­nung fest­zu­le­gen­de Schall­schutz­ni­veau durch frü­he­re Maß­nah­men erreicht wird. § 9 Abs. 3 Satz 2 Flug­lärmG fin­det kein Vor­bild in der Vor­gän­ger­re­ge­lung, son­dern ist erst mit der Novel­le 2007 in das Flug­lärm­schutz­ge­setz auf­ge­nom­men wor­den. Wie sich bereits durch­ge­führ­te Schall­schutz­pro­gram­me auf den Erstat­tungs­an­spruch aus­wir­ken sol­len, hat bei der Abschät­zung der Kos­ten des Flug­lärm­schutz­ge­set­zes eine erheb­li­che Rol­le gespielt. Die Arbeits­grup­pe zu den Kos­ten­fol­gen der Novel­le hat die Ergeb­nis­se der Kos­ten­schät­zung unter den Vor­be­halt gestellt, dass Ansprü­che für bereits aus­rei­chend geschütz­te Wohn­ein­hei­ten nach dem Flug­lärm­schutz­ge­setz aus­ge­schlos­sen sind. Soweit nur teil­wei­se aus­rei­chen­der Schall­schutz bestehe, könn­ten nur für die­se Ele­men­te Ansprü­che begrün­det wer­den, wenn eine nach­träg­li­che Auf­rüs­tung die­ser Tei­le sinn­voll mög­lich und zumut­bar sei. Ent­spre­chend wur­den bei der Schät­zung die Kos­ten für bereits abge­schlos­se­ne Pro­gram­me pau­schal für den jewei­li­gen Stand­ort oder die Zahl der bereits geschütz­ten Wohn­ein­hei­ten von der Gesamt­zahl der Wohn­ein­hei­ten inner­halb der Schutz­zo­ne abge­zo­gen19. Der Gesetz­ge­ber hat die­se Prä­mis­sen in der Geset­zes­be­grün­dung auf­ge­grif­fen12.

Auch Sinn und Zweck des Flug­lärm­schutz­ge­set­zes spre­chen für die vor­ge­nom­me­ne Aus­le­gung. Ziel der Novel­le des Flug­lärm­schutz­ge­set­zes war es, einen auf Dau­er trag­fä­hi­gen Aus­gleich der Belan­ge der Luft­fahrt einer­seits sowie der berech­tig­ten Lärm­schutz­in­ter­es­sen der betrof­fe­nen Flug­platz­an­woh­ner ande­rer­seits zu errei­chen20, wobei der Gesetz­ge­ber die den Flug­platz­hal­ter tref­fen­de Kos­ten­last berück­sich­tigt sehen woll­te10. Die­sem Ziel ent­spricht es ins­be­son­de­re, kei­ne Kos­ten für inef­fi­zi­en­te Maß­nah­men zu ver­ur­sa­chen. Aus­weis­lich einer in der Geset­zes­be­grün­dung zitier­ten Aus­kunft der Arbeits­ge­mein­schaft Deut­scher Ver­kehrs­flug­hä­fen (ADV) haben die Deut­schen Flug­hä­fen seit dem Inkraft­tre­ten des Geset­zes zum Schutz gegen Flug­lärm im Jah­re 1971 einen Betrag von rund 400 Mio. € für Schall­schutz­maß­nah­men auf­grund des Flug­lärm­schutz­ge­set­zes, behörd­li­cher Auf­la­gen oder frei­wil­li­ger Maß­nah­men auf­ge­wandt21.

§ 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV soll nach dem Wil­len des Ver­ord­nungs­ge­bers Auf­wen­dun­gen für den Aus­tausch von Schall­schutz­fens­tern ver­mei­den, die nur zu uner­heb­li­chen Ver­bes­se­run­gen des Schall­schut­zes füh­ren wür­den und daher nicht sach­ge­recht sind22. Dies ist plau­si­bel. Die Dif­fe­renz von 5 Dezi­bel zwi­schen den in § 5 Abs. 2 und 3 der 2. Flug­LSV vor­ge­se­he­nen „Abschlä­gen“ in Höhe von 3 und 8 Dezi­bel ent­spricht dem Unter­schied benach­bar­ter Schall­schutz­klas­sen von Fens­tern23. Nach der Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers ist pas­si­ver Schall­schutz nach dem Flug­lärm­schutz­ge­setz in ers­ter Linie durch den Ein­bau oder Aus­tausch von Schall­schutz­fens­tern zu gewähr­leis­ten24. Die­se wur­den jedoch häu­fig – so auch bei den Haus­ei­gen­tü­mern – im Rah­men frü­he­rer Schall­schutz­pro­gram­me bereits verbaut.

Dem kann nicht ent­ge­gen­ge­hal­ten wer­den, § 9 Abs. 3 Satz 2 Flug­lärmG sehe den Aus­schluss des Anspruchs dem Grun­de nach vor, wäh­rend § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV den Anspruch der Höhe nach modi­fi­zie­re. § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV knüpft den an sich für Bestands­bau­ten nach § 5 Abs. 2 Satz 1 der 2. Flug­LSV bestehen­den Anspruch an bestimm­te Vor­aus­set­zun­gen und schließt ihn im Übri­gen aus.

§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV sind auch im Übri­gen mit dem Flug­lärm­schutz­ge­setz ver­ein­bar. Der Ver­ord­nungs­ge­ber hat ange­nom­men, dass sich mit den Bau­schall­dämm-Maßen des § 3 Abs. 1 der 2. Flug­LSV nach Abzug von 3 Dezi­bel gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 der 2. Flug­LSV Innen­pe­gel von tags­über zwi­schen 37 und 42 dB(A) – im Mit­tel von 40 dB(A) – und für Schlaf­räu­me nachts zwi­schen 27 und 32 dB(A) – im Mit­tel von 30 dB(A) – erge­ben. Bei einem Abschlag von 8 Dezi­bel betra­gen die Innen­pe­gel tags zwi­schen 42 und 47 dB(A) – im Mit­tel 45 dB(A) – und für Schlaf­räu­me nachts zwi­schen 32 und 37 dB(A) – im Mit­tel 35 dB(A) -22. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ist vor die­sem Hin­ter­grund davon aus­ge­gan­gen, dass weder § 5 Abs. 2 Satz 1 noch § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV gegen Vor­ga­ben des Flug­lärm­schutz­ge­set­zes ver­sto­ßen. Dies ist revi­si­ons­recht­lich nicht zu beanstanden.

Aus § 1 Flug­lärmG und den Wer­ten des § 2 Abs. 2 Flug­lärmG las­sen sich kei­ne stren­ge­ren Schall­schutz­an­for­de­run­gen ableiten.

Gemäß § 1 Flug­lärmG ist Zweck des Geset­zes, in der Umge­bung von Flug­plät­zen bau­li­che Nut­zungs­be­schrän­kun­gen und bau­li­chen Schall­schutz zum Schutz der All­ge­mein­heit und der Nach­bar­schaft vor Gefah­ren, erheb­li­chen Nach­tei­len und erheb­li­chen Beläs­ti­gun­gen sicher­zu­stel­len. § 2 Abs. 1 Flug­lärmG sieht hier­zu die Ein­rich­tung von Lärm­schutz­be­rei­chen vor, die durch § 2 Abs. 2 Flug­lärmG nach dem Maß der Lärm­be­las­tung geglie­dert wer­den. Die Tag-Schutz­zo­nen wer­den durch die Kon­tur des äqui­va­len­ten Dau­er­schall­pe­gels LAeq Tag begrenzt. Die Nacht-Schutz­zo­nen bestim­men sich als Umhül­len­de der Kon­tur des äqui­va­len­ten Dau­er­schall­pe­gels LAeq Nacht und der Kon­tur des häu­fig­keits­be­zo­ge­nen Maxi­mal­pe­gels LAmax. Wäh­rend die Dau­er­schall­pe­gel Außen­schall­pe­gel dar­stel­len, han­delt es sich bei den für den Maxi­mal­pe­gel ange­ge­be­nen Wer­ten um Innen­pe­gel. Zu deren Berech­nung hat der Gesetz­ge­ber das durch­schnitt­li­che Bau­schall­dämm-Maß von 15 dB(A) eines zu Lüf­tungs­zwe­cken gekipp­ten Fens­ters zugrun­de gelegt, das von den errech­ne­ten Außen­pe­geln abge­zo­gen wird (vgl. § 2 Abs. 2 i.V.m. § 3 Abs. 1 und der Anla­ge zu § 3 Flug­lärmG sowie BT-Drs. 16/​508 S. 18).

§ 2 Abs. 2 Flug­lärmG ist eine Spe­zi­al­re­ge­lung zu § 9 Abs. 2 LuftVG i.d.F. vom 10.05.2007 bzw. § 8 Abs. 1 Satz 10 LuftVG i.V.m. § 74 Abs. 2 Satz 2 VwVfG. In § 2 Abs. 2 Flug­lärmG wird die fach­pla­ne­ri­sche Zumut­bar­keits­schwel­le bestimmt und damit die Aus­lö­se­wer­te, bei deren Über­schrei­ten der Vor­ha­ben­trä­ger die Benut­zung der benach­bar­ten Grund­stü­cke durch Erstat­tung der Auf­wen­dun­gen für Maß­nah­men des pas­si­ven Schall­schut­zes sicher­zu­stel­len sowie Ent­schä­di­gung für Beein­träch­ti­gun­gen des Außen­wohn­be­reichs zu leis­ten hat25.

Aus den Wer­ten des § 2 Abs. 2 Flug­lärmG folgt jedoch nicht, dass jedem Eigen­tü­mer eines in einem Lärm­schutz­be­reich bele­ge­nen Wohn­grund­stücks ein Erstat­tungs­an­spruch nach § 9 Abs. 1 und Abs. 2 Flug­lärmG zusteht. Die Aus­ge­stal­tung der kon­kre­ten Schutz­an­sprü­che hat der Gesetz­ge­ber viel­mehr dem Ver­ord­nungs­ge­ber über­ant­wor­tet. Auch die­ser hat kei­ne Innen­pe­gel fest­ge­legt, son­dern – anknüp­fend an die äqui­va­len­ten Dau­er­schall­au­ßen­pe­gel – erfor­der­li­che Bau­schall­dämm-Maße bestimmt. Der Erstat­tungs­an­spruch hängt daher neben der Bele­gen­heit in einer Schutz­zo­ne maß­geb­lich von dem bau­li­chen Zustand des Gebäu­des ab. Sofern die bereits vor­han­de­nen Bau­schall­dämm-Maße den Lärm auf ein zumut­ba­res Maß redu­zie­ren, besteht kein Anspruch.

Von Geset­zes wegen ein­zu­hal­ten­de Innen­pe­gel erge­ben sich nicht dadurch, dass von den in § 2 Abs. 2 Flug­lärmG vor­ge­se­he­nen äqui­va­len­ten Dau­er­schall­au­ßen­pe­geln 15 dB(A) abge­zo­gen wer­den. Die­se Berech­nung hat der Gesetz­ge­ber ein­zig in Bezug auf den Maxi­mal­pe­gel und auch dort nur zur Fest­le­gung der Nacht-Schutz­zo­ne vorgesehen.

Das Urteil des erken­nen­das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zum Flug­ha­fen Ber­lin-Schö­ne­feld gibt kei­ne ver­bind­li­chen Grenz­wer­te für den noch zumut­ba­ren Lärm vor. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat als Tat­sa­chen­in­stanz ange­nom­men, dass der fest­ge­setz­te ener­gie­äqui­va­len­te Dau­er­schall­pe­gel von 35 dB(A) innen geeig­net sei, das Schutz­kon­zept der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de zu erfül­len. Vor dem Hin­ter­grund des der­zei­ti­gen Erkennt­nis­stands der Lärm­wir­kungs­for­schung bewe­ge sich die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de mit ihrer Auf­la­ge eher im unte­ren Bereich der von nam­haf­ten Lärm­wir­kungs- und Schlaf­for­schern genann­ten Wer­te26. Einen Grenz­wert hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt damit nicht bezeichnet.

§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV set­zen die Bau­schall­dämm-Maße auch nicht so nied­rig fest, dass die Erstat­tungs­re­ge­lun­gen für bau­li­che Schall­schutz­maß­nah­men prak­tisch „leer­lau­fen“. Nach Abzug des Abschlags gemäß § 5 Abs. 2 Satz 1 der 2. Flug­LSV ver­blei­ben erfor­der­li­che Bau­schall­dämm-Maße von bis zu 47 dB. Auch für bereits ertüch­tig­te Räu­me ver­blei­ben nach Anwen­dung des § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV jeden­falls in stark ver­lärm­ten Berei­chen erfor­der­li­che Bau­schall­dämm-Maße von bis zu 42 dB. Soll­ten die­se größ­ten­teils erreicht wer­den, läge dies dar­an, dass die­se Räu­me bereits belas­tungs­an­ge­pass­ten Schall­schutz erhal­ten haben.

§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV ver­sto­ßen nicht des­halb gegen § 1 Flug­lärmG, weil sich mit ihnen der Schall­schutz gegen­über der Vor­gän­ger­re­ge­lung ver­schlech­tert hät­te. Die Novel­le des Geset­zes im Jahr 2007 war not­wen­dig gewor­den, weil das Flug­lärm­schutz­ge­setz 1971 nach Auf­fas­sung des Gesetz­ge­bers sei­nen Zweck nicht mehr errei­chen konn­te27. Die Haus­ei­gen­tü­mer mei­nen, die Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung dür­fe daher kei­ne gerin­ge­ren Bau­schall­dämm-Maße als die frü­he­re Schall­schutz­ver­ord­nung vom 05.04.1974 vor­se­hen. Ande­ren­falls wer­de der Zweck der Geset­zes­no­vel­le ver­fehlt. Das greift zu kurz.

Allein mit dem Ver­gleich der Bau­schall­dämm-Maße der jewei­li­gen Schall­schutz­ver­ord­nun­gen lässt sich eine Ver­schlech­te­rung des Schall­schut­zes nicht bele­gen. Die Ermitt­lung des Flug­lärms unter­schei­det sich nach altem und neu­em Recht erheb­lich, so dass die dar­aus resul­tie­ren­den Wer­te nicht ver­gleich­bar sind. Vor allem aber reich­ten die Lärm­schutz­zo­nen unter dem Flug­lärm­schutz­ge­setz 1971 oft­mals nur wenig über das Flug­platz­ge­län­de hin­aus. Der Gesetz­ge­ber hat als wesent­li­che Maß­nah­me zur Ver­bes­se­rung des Schall­schut­zes des­halb neben der Moder­ni­sie­rung des Ermitt­lungs­ver­fah­rens für Flug­lärm die deut­li­che Absen­kung der Aus­lö­se­wer­te und die Ein­füh­rung einer Nacht-Schutz­zo­ne gese­hen, weil die­se Maß­nah­men zu einer rele­van­ten Aus­wei­tung der Schutz­zo­nen füh­ren28. Dar­an sehen die Haus­ei­gen­tü­mer vorbei.

Die Bun­des­re­gie­rung hat in ihrem Bericht zur Eva­lu­ie­rung des Geset­zes zum Schutz gegen Flug­lärm vom 18.01.2019 vor­ge­schla­gen, den Abschlag von 8 Dezi­bel für ertüch­tig­te Bestands­bau­ten im Hin­blick auf die Akzep­tanz der Gesamt­re­ge­lung abzu­schaf­fen29. Die­ser rechts­po­li­ti­sche Vor­schlag ist für die Beur­tei­lung des gel­ten­den Rechts ohne Bedeu­tung. Eben­so spielt kei­ne Rol­le, ob die Kos­ten­fol­gen des Geset­zes über­schätzt wurden.

Die Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung ist unter Beach­tung des Stan­des der Schall­schutz­tech­nik im Sin­ne des § 7 Flug­lärmG festgesetzt.

Das Gebot zur Beach­tung der Schall­schutz­tech­nik im Hoch­bau bezieht sich auf den Zeit­punkt des Ver­ord­nungs­er­las­ses. Adres­sat ist der Ver­ord­nungs­ge­ber, der das im Flug­lärm­schutz­ge­setz ange­leg­te Schall­schutz­kon­zept unter­ge­setz­lich aus­zu­ge­stal­ten hat. Eine Pflicht, die Schall­schutz­an­for­de­run­gen dyna­misch an den Fort­schritt der Schall­schutz­tech­nik anzu­pas­sen, lässt sich die­sem Auf­trag nicht entnehmen.

Die Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung beach­tet den Stand der Schall­schutz­tech­nik, obwohl sie von den in der DIN 4109 – Schall­schutz im Hoch­bau – vor­ge­se­he­nen Bau­schall­dämm-Maßen abweicht, indem sie Abschlä­ge nach § 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV anord­net und kei­nen Zuschlag für den Frei­feld­pe­gel vor­sieht. Die in der DIN 4109 vor­ge­se­he­nen Bau­schall­dämm-Maße stel­len kei­ne den Ver­ord­nungs­ge­ber bin­den­den Min­dest­ma­ße dar.

Es ist nicht ersicht­lich, dass der Stand der Schall­schutz­tech­nik im Hoch­bau für die nach § 7 Flug­lärmG fest­zu­le­gen­den Schall­schutz­an­for­de­run­gen unbe­se­hen der DIN 4109 zu ent­neh­men ist. Der Ver­ord­nungs­ge­ber gibt zwar in der Begrün­dung an, die von ihm fest­ge­leg­ten Schall­schutz­an­for­de­run­gen basier­ten auf einer Fort­schrei­bung und Anpas­sung der Anfor­de­run­gen der Schall­schutz­ver­ord­nung 1974 und auf den ein­schlä­gi­gen tech­ni­schen Regel­wer­ken zum bau­li­chen Schall­schutz, ins­be­son­de­re der DIN 4109, Aus­ga­be Novem­ber 198930. Es gibt aber kei­nen Anhalts­punkt dafür, dass die Schall­schutz­an­for­de­run­gen die­ser tech­ni­schen Vor­schrift von Rechts wegen einen zwin­gend ein­zu­hal­ten­den Mini­mal­stan­dard dar­stel­len sol­len. Die DIN 4109, Aus­ga­be Novem­ber 1989, schließt ihre Anwend­bar­keit für Flug­lärm, der unter das Flug­lärm­schutz­ge­setz fällt, unter Nr. 1 sogar aus­drück­lich aus.

Abge­se­hen davon lie­ße sich eine strik­te Bin­dung des Ver­ord­nungs­ge­bers an eine außer­recht­li­che Norm mit Art. 80 Abs. 1 Satz 2 GG nicht ver­ein­ba­ren. Tech­ni­sche Nor­men wie die­je­ni­gen des Deut­schen Insti­tuts für Nor­mung, das selbst kei­ne Rechts­set­zungs­be­fug­nis­se hat, erhal­ten recht­li­che Rele­vanz nur, soweit der Gesetz- oder Ver­ord­nungs­ge­ber sie in sei­nen Rege­lungs­wil­len auf­nimmt31. Erteilt der Gesetz­ge­ber eine Ver­ord­nungs­er­mäch­ti­gung, muss er deren Inhalt, Zweck und Aus­maß ange­ben und sich dar­über Rechen­schaft able­gen. Dem wür­de es wider­spre­chen, den Ver­ord­nungs­ge­ber auf eine Über­nah­me bestimm­ter Vor­ga­ben eines außer­recht­li­chen Stan­dards zu ver­pflich­ten, des­sen Inhalt und Stand der Gesetz­ge­ber zum maß­geb­li­chen Zeit­punkt des Erlas­ses oder einer spä­te­ren Ände­rung der Ver­ord­nung nicht kennt.

Die Vor­ga­be des § 7 Flug­lärmG ist den­noch nicht inhalts­leer. Wo sich ein ein­deu­ti­ger Stand der Schall­schutz­tech­nik bestim­men lässt, wie es ins­be­son­de­re bei Fra­gen der tech­ni­schen Ermitt­lung und Berech­nung der Fall sein mag, darf der Ver­ord­nungs­ge­ber kei­ne eige­nen, hier­von abwei­chen­den Vor­ga­ben ent­wi­ckeln. Für die zen­tra­le Fra­ge der Aus­ge­stal­tung der Schall­schutz­an­for­de­run­gen wird der vom Gesetz­ge­ber abge­lei­te­te wei­te Ein­schät­zungs, Wer­tungs- und Gestal­tungs­spiel­raum32 des Ver­ord­nungs­ge­bers aber nicht auf die Über­nah­me bestimm­ter Wer­te verengt.

Die Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung ver­stößt auch nicht gegen sons­ti­ges höher­ran­gi­ges Recht.

Die Ver­ord­nung wahrt die ver­fas­sungs­recht­li­chen Publi­zi­täts­an­for­de­run­gen, obwohl sie die tech­ni­sche Vor­schrift DIN 4109, Aus­ga­be Novem­ber 1989, in Bezug nimmt.

Die Anfor­de­run­gen an die Bekannt­ga­be einer durch Rechts­ver­ord­nung in Bezug genom­me­nen tech­ni­schen Vor­schrift erge­ben sich aus dem in Art.20 Abs. 3 GG nie­der­ge­leg­ten Rechts­staats­prin­zip. Damit das Gebot der Rechts­si­cher­heit gewahrt ist, muss für den Rechts­un­ter­wor­fe­nen klar erkenn­bar sein, wel­che Vor­schrif­ten im Ein­zel­nen für ihn gel­ten sol­len. Danach muss die Ver­laut­ba­rung in Bezug genom­me­ner Rege­lungs­ele­men­te für den Betrof­fe­nen zugäng­lich und ihrer Art nach für amt­li­che Anord­nun­gen geeig­net sein. Der Betrof­fe­ne muss sich ver­läss­lich und ohne erheb­li­che Schwie­rig­kei­ten Kennt­nis vom Inhalt der Rege­lun­gen ver­schaf­fen kön­nen, auf die Bezug genom­men wird; die Mög­lich­keit der Kennt­nis­nah­me darf also nicht in unzu­mut­ba­rer Wei­se erschwert sein. Kon­kre­te wei­te­re Gebo­te für die Aus­ge­stal­tung des Ver­kün­dungs­vor­gangs im Ein­zel­nen erge­ben sich aus dem Rechts­staats­prin­zip nicht33.

Nach § 6 der 2. Flug­LSV sind in Bezug genom­me­ne DIN-Nor­men bei der Beuth Ver­lag GmbH, Ber­lin, zu bezie­hen und beim Deut­schen Patent- und Mar­ken­amt in Mün­chen archiv­mä­ßig gesi­chert nie­der­ge­legt. Die­se Anga­ben rei­chen aus. Es ist dem Betrof­fe­nen zumut­bar, sich über die aktu­el­le Adres­se sowie die Bezugs- und Ein­sicht­nah­me­mög­lich­kei­ten zu infor­mie­ren. Auch der Kauf­preis führt nicht zu einer unzu­mut­ba­ren Erschwer­nis der Kennt­nis­nah­me. DIN-Nor­men kön­nen nicht nur bei dem Deut­schen Patent- und Mar­ken­amt selbst, son­dern auch bei den Aus­le­ge­stel­len für DIN-Nor­men ein­ge­se­hen wer­den, über die das Amt infor­miert. Damit ist den Anfor­de­run­gen des Publi­zi­täts­ge­bots genügt.

Die Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung ver­stößt auch nicht gegen das aus dem Rechts­staats­prin­zip nach Art.20 Abs. 3 GG her­zu­lei­ten­de Gebot der Wider­spruchs­frei­heit der Rechts­ord­nung34.

Dass die DIN 4109, Aus­ga­be Novem­ber 1989 unter Nr. 1 den Schutz von Auf­ent­halts­räu­men gegen Flug­lärm, soweit er im Gesetz zum Schutz gegen Flug­lärm gere­gelt ist, aus ihrem Anwen­dungs­be­reich aus­nimmt, führt nicht zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Ver­wei­se auf die­se Nor­mie­rung in der Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung. Dem Ver­ord­nungs­ge­ber steht es unab­hän­gig von dem unmit­tel­ba­ren Anwen­dungs­be­reich einer tech­ni­schen Vor­schrift frei, deren Vor­ga­ben durch Ver­weis in sei­nen Wil­len auf­zu­neh­men, anstatt die Rege­lun­gen selbst zu tref­fen. Abge­se­hen davon sind Fra­gen der Wider­spruchs­frei­heit der Rechts­ord­nung schon des­halb nicht auf­ge­ru­fen, weil die DIN 4109 ledig­lich einen außer­recht­li­chen Stan­dard dar­stellt31.

Die Haus­ei­gen­tü­mer wer­den durch die Rege­lun­gen in § 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV nicht in ihrem Recht auf kör­per­li­che Unver­sehrt­heit ver­letzt. Die sich aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG erge­ben­de Schutz­pflicht des Staa­tes erfor­dert auch Maß­nah­men zum Schutz vor gesund­heits­schä­di­gen­den und gesund­heits­ge­fähr­den­den Aus­wir­kun­gen von Flug­lärm35.

Die in § 3 der 2. Flug­LSV vor­ge­se­he­nen Schall­schutz­an­for­de­run­gen knüp­fen an die für die Ein­rich­tung von Lärm­schutz­be­rei­chen maß­geb­li­chen äqui­va­len­ten Dau­er­schall­pe­gel nach § 2 Abs. 2 Flug­lärmG an. Dass die in § 2 Abs. 2 Flug­lärmG fest­ge­leg­ten Aus­lö­se­wer­te den Ein­schät­zungs, Wer­tungs- und Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers nicht über­schrei­ten, ist in der Recht­spre­chung geklärt36.

Der Hes­si­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof ist in der Vor­in­stanz unter Aus­ein­an­der­set­zung mit den Ergeb­nis­sen der Lärm­wir­kungs­for­schung (ins­be­son­de­re zum Nacht­schlaf) und der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts zu dem Ergeb­nis gelangt, dass die anhand der fest­ge­leg­ten Außen­lärm­pe­gel und der Bau­schall­dämm-Maße ermit­tel­ba­ren Innen­pe­gel auch unter Berück­sich­ti­gung des Abschlags nach § 5 Abs. 3 Satz 2 der 2. Flug­LSV die Schwel­le zur Gesund­heits­ge­fähr­dung nicht über­schrei­ten37. An die die­ser Wür­di­gung zugrun­de­lie­gen­den tatrich­ter­li­chen Fest­stel­lun­gen ist das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt man­gels Ver­fah­rens­rü­gen gebun­den, § 137 Abs. 2 VwGO. Erst recht gilt dies für den nied­ri­ge­ren Abschlag nach § 5 Abs. 2 Satz 1 der 2. FlugLSV.

§ 5 Abs. 2 Satz 1 und Abs. 3 der 2. Flug­LSV sind mit Art. 14 GG ver­ein­bar. Vor­schrif­ten, die den auf einem Wohn­grund­stück hin­zu­neh­men­den Flug­lärm regeln, sind Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mun­gen des Eigen­tums nach Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG38. Als sol­che müs­sen sie der ver­fas­sungs­recht­lich garan­tier­ten Eigen­tums­stel­lung und dem Gebot einer sozi­al gerech­ten Eigen­tums­ord­nung in glei­cher Wei­se Rech­nung tra­gen. Da die aus Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG fol­gen­den Schutz­pflich­ten erfüllt wer­den, sind die Inter­es­sen der Eigen­tü­mer an der Nut­zung ihres Wohn­hau­ses aus­rei­chend gewahrt.

Der Ver­ord­nungs­ge­ber durf­te Neu- und Bestands­bau­ten unter­schied­lich behan­deln, ohne gegen Art. 3 Abs. 1 GG zu ver­sto­ßen. Inner­halb des von der gesetz­li­chen Ermäch­ti­gung ein­ge­räum­ten Spiel­raums muss er nach dem Gleich­heits­satz im wohl­ver­stan­de­nen Sinn der ihm erteil­ten Ermäch­ti­gung han­deln und darf kei­ne sach­frem­den Erwä­gun­gen anstel­len39. Wie aus der amt­li­chen Begrün­dung der Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung her­vor­geht, liegt der Dif­fe­ren­zie­rung zwi­schen Neu- und Bestands­bau­ten die Erwä­gung zugrun­de, dass bei Neu­bau­ten bereits in der Pla­nungs­pha­se ins­be­son­de­re durch Anord­nung der Räu­me, die Grö­ße der Fens­ter und die Dämm­wir­kung der sons­ti­gen Bau­tei­le auf die Lärm­schutz­be­lan­ge ein­ge­gan­gen wer­den kann, wäh­rend die Mög­lich­kei­ten bei der Nach­rüs­tung ein­ge­schränkt sind22. Die­se Erwä­gung leuch­tet ein.

Der Ver­ord­nungs­ge­ber war aus den oben zu § 5 Abs. 3 der 2. Flug­LSV ange­führ­ten Grün­den berech­tigt, für Bestands­bau­ten und frü­her bereits ertüch­tig­te Bestands­bau­ten unter­schied­li­che Rege­lun­gen zu treffen.

Auch Unter­schie­de zwi­schen dem nach der Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung und dem nach der 24. BIm­SchV gewähr­ten Schall­schutz begrün­den kei­nen Ver­stoß gegen den Gleich­heits­satz. Die Rege­lun­gen unter­schei­den sich schon dadurch, dass das Flug­lärm­schutz­ge­setz sich auch Gel­tung für bestehen­de Flug­plät­ze bei­misst (§ 2 Abs. 2 Flug­lärmG), wäh­rend die 24. BIm­SchV nur für den Bau oder die wesent­li­che Ände­rung von Ver­kehrs­we­gen gilt (§ 1 der 24. BIm­SchV). Im Übri­gen sind die Vor­ga­ben auf­grund der unter­schied­li­chen Cha­rak­te­ris­tik und Ein­wir­kung des Lärms nicht ver­gleich­bar, so dass eine Gleich­be­hand­lung die­ser Lärmar­ten nicht gebo­ten ist.

Es liegt auch kein Ver­stoß gegen Art. 8 EMRK vor. Das Recht auf Ach­tung der Pri­vat­sphä­re und der Woh­nung ist anwend­bar, wenn eine Per­son direkt und auf eine erheb­li­che Wei­se durch Lärm oder ande­re Immis­sio­nen beein­träch­tigt wird und dadurch die Qua­li­tät des Pri­vat­le­bens und die Mög­lich­keit, die Woh­nung zu nut­zen, durch Lärm von Flug­zeu­gen beein­träch­tigt wird, und zwar auch ohne dass ihre Gesund­heit ernst­haft gefähr­det wäre40. Mit Blick auf von einem Flug­ha­fen aus­ge­hen­den Flug­lärm gesteht der Euro­päi­sche Gerichts­hof für Men­schen­rech­te den Ver­trags­staa­ten der EMRK einen Ein­schät­zungs­spiel­raum zu, die wider­strei­ten­den pri­va­ten und öffent­li­chen Inter­es­sen in einen ange­mes­se­nen Aus­gleich zu brin­gen41. Dass die Erstat­tungs­re­ge­lun­gen in § 9 Flug­lärmG und § 5 Abs. 2 und 3 der 2. Flug­LSV die­sen Ein­schät­zungs­spiel­raum über­schrei­ten, ist nach dem Vor­ste­hen­den nicht ersichtlich.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 3. Dezem­ber 2020 – 4 C 6.18

  1. BGBl. I S. 2992[]
  2. BGBl. I S. 2550[]
  3. BVerfG, Beschlüs­se vom 14.03.1989 – 1 BvR 1033/​82 u.a., BVerfGE 80, 1 <20 f.> und vom 21.09.2016 – 2 BvL 1/​15, BVerfGE 143, 38 Rn. 55; BVerwG, Urtei­le vom 14.12.2017 – 5 C 17.16, BVerw­GE 161, 105 Rn. 18; vom 20.10.2016 – 7 C 6.15, NVwZ 2017, 485 Rn. 25; und vom 22.01.2020 – 8 CN 2.19, BVerw­GE 167, 267 Rn. 10[]
  4. BVerfG, Beschlüs­se vom 01.04.2014 – 2 BvF 1, 3/​12, BVerfGE 136, 69 Rn. 102; und vom 21.04.2015 – 2 BvR 1322/​12, 2 BvR 1989/​12, BVerfGE 139, 19 Rn. 52 ff. m.w.N.[]
  5. vgl. Grzes­zick, in: Maunz/​Dürig, GG, Stand August 2020, Art.20, VI. C.04.e[]
  6. eben­so Koch, in: Ver­fas­sung – Umwelt – Wirt­schaft, FS Sell­ner, 2010, S. 277 <290> Rath­geb, in: Giemulla/​Schmid, LuftVG, Stand Novem­ber 2020, § 6 Rn. 173; Fel­len­berg, in: Grabherr/​Reidt/​Wysk, LuftVG, Stand Janu­ar 2019, § 6 Rn. 363; kri­tisch Schulze/​Schütte/​Lieber/​Arps, Gut­ach­ten im Auf­trag des Umwelt­bun­des­am­tes zur Eva­lua­ti­on der 2. Flug­lärm­schutz­ver­ord­nung, Novem­ber 2015, S. 42 ff.[]
  7. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.06.2019 – 1 BvR 587/​17, BVerfGE 151, 173 Rn. 17[]
  8. BT-Drs. 16/​508 S. 1 f., 13, 16[]
  9. BT-Drs. 16/​508 S. 1, 13[]
  10. BT-Drs. 16/​508 S. 1 ff.[][]
  11. BT-Drs. 16/​508 S. 14 ff.[]
  12. BT-Drs. 16/​508 S. 15[][]
  13. vgl. hier­zu die Begrün­dung zur Flug­platz-Schall­schutz­maß­nah­men­ver­ord­nung, BR-Drs. 521/​09 S. 6[]
  14. BGBl. I S. 903[]
  15. BGBl. I S. 282 – Flug­lärmG 1971[]
  16. vgl. BT-Drs. 16/​508 S. 1[]
  17. BT-Drs. 8/​2254 S.19[]
  18. vgl. BT-Drs. 16/​508 S. 22[]
  19. Kos­ten­fol­ge der Novel­le des Geset­zes zum Schutz gegen Flug­lärm, Doku­men­ta­ti­on vom 21.02.2005, S. 22 f.[]
  20. BT-Drs. 16/​508 S. 1[]
  21. BT-Drs. 16/​508 S. 16[]
  22. BR-Drs. 521/​09 S. 14[][][]
  23. vgl. BR-Drs. 521/​1/​09 S. 11[]
  24. BT-Drs. 16/​508 S. 2[]
  25. BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a., BVerw­GE 142, 234 Rn. 180 und Beschluss vom 01.04.2009 – 4 B 61.08, Buch­holz 442.40 § 8 LuftVG Nr. 34 Rn. 33[]
  26. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075.04, BVerw­GE 125, 116 Rn. 312 f.[]
  27. BT-Drs. 16/​508 S. 1 und S. 13[]
  28. BT-Drs. 16/​508 S. 1, 13 und 17[]
  29. BT-Drs.19/7220 S. 36; vgl. auch Schulze/​Schütte/​Lieber/​Arps, Gut­ach­ten im Auf­trag des Umwelt­bun­des­am­tes zur Eva­lua­ti­on der 2. Flug­lärm­schutz­ver­ord­nung, Novem­ber 2015, S. 78 f.[]
  30. BR-Drs. 521/​09 S. 6[]
  31. vgl. BVerwG, Beschluss vom 30.09.1996 – 4 B 175.96, Buch­holz 445.4 § 18b WHG Nr. 2 3[][]
  32. vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a., BVerw­GE 142, 234 Rn. 149[]
  33. stRspr, vgl. BVerwG, Beschluss vom 29.07.2010 – 4 BN 21.10, Buch­holz 406.11 § 10 Bau­GB Nr. 46 Rn. 9 unter Bezug­nah­me auf BVerfG, Beschluss vom 22.11.1983 – 2 BvL 25.81, BVerfGE 65, 283 <292> BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 – 3 C 21.12, BVerw­GE 147, 100 Rn.20[]
  34. vgl. hier­zu BVerfG, Urtei­le vom 23.10.1951 – 2 BvG 1/​51, BVerfGE 1, 14 <45> und vom 07.05.1998 – 2 BvR 1876/​91 u.a., BVerfGE 98, 83 <97> sowie Beschluss vom 12.02.1969 – 1 BvR 687/​62, BVerfGE 25, 216 <227>[]
  35. BVerfG, Kam­mer­be­schlüs­se vom 15.10.2009 – 1 BvR 3474/​08, NVwZ 2009, 1489 Rn. 29; und vom 02.07.2018 – 1 BvR 612/​12, NVwZ 2018, 1555 Rn. 39 f. m.w.N.[]
  36. BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a., BVerw­GE 142, 234 Rn. 151 ff.; vgl. auch BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 02.07.2018 – 1 BvR 612/​12, NVwZ 2018, 1555 Rn. 48 ff.[]
  37. Hess. VGH, Urteil vom 20.02.2018 – VGH 9 C 1969/14.T[]
  38. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 29.07.2009 – 1 BvR 1606/​08, NVwZ 2009, 1494[]
  39. BVerfG, Beschluss vom 23.06.1981 – 2 BvR 1067/​80, BVerfGE 58, 68 <79>[]
  40. EGMR, Gro­ße Kam­mer, Urteil vom 08.07.2003 – Nr. 36022/​97, Hat­ton u.a./Vereinigtes König­reich, NVwZ 2004, 1465 Rn. 96 m.w.N.; Ent­schei­dung vom 10.06.2014 – Nr. 25330, Ecken­brecht u. Ruhmer/​Bundesrepublik Deutsch­land, NVwZ 2015, 1119[]
  41. EGMR, Gro­ße Kam­mer, Urteil vom 08.07.2003 – Nr. 36022/​97, Hat­ton u.a./Vereinigtes König­reich, NVwZ 2004, 1465 Rn. 97 und 122 f.[]

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