Fluglärm und die Flugroutenplanung in der luft­recht­li­chen Plan­fest­stel­lung

Das Recht auf feh­ler­freie Ab­wä­gung der ei­ge­nen Be­lan­ge steht nicht nur dem­je­ni­gen zu, des­sen Be­lan­ge aus­ge­hend von der dem Plan­fest­stel­lungs­be­schluss zu­grun­de lie­gen­den Flug­rou­ten­pro­gno­se ab­wä­gungs­er­heb­lich be­trof­fen wären, son­dern jedem, der ab­wä­gungs­er­heb­lich be­trof­fen wer­den kann, weil sein Grund­stück in­ner­halb des Ein­wir­kungs­be­reichs des Flug­ha­fens liegt und weder aus tat­säch­li­chen noch aus recht­li­chen Grün­den aus­zu­schlie­ßen ist, dass ein zu sei­ner Be­trof­fen­heit füh­ren­des Flug­ver­fah­ren fest­ge­legt wird.

Fluglärm und die Flugroutenplanung in der luft­recht­li­chen Plan­fest­stel­lung

Die pro­gnos­ti­sche Flug­rou­ten­pla­nung muss Art und Aus­maß der zu er­war­ten­den Be­trof­fen­hei­ten in der für die Ab­wä­gung re­le­van­ten Grö­ßen­ord­nung rea­lis­tisch ab­bil­den.

Lässt sich die Zu­las­sung des Flug­ha­fen­aus­baus nach dem Ab­wä­gungs­kon­zept der Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de nur recht­fer­ti­gen, wenn be­stimm­te Ge­bie­te von er­heb­li­chen Be­ein­träch­ti­gun­gen durch Flug­lärm ver­schont blei­ben, kann die Plan­fest­stel­lungs­be­hör­de klar­stel­len, dass der Schutz die­ser Ge­bie­te zu den tra­gen­den Er­wä­gun­gen des Plan­fest­stel­lungs­be­schlus­ses ge­hört, zu denen sich das BAF bei der nach­fol­gen­den Fest­le­gung der Flug­ver­fah­ren nicht in Wi­der­spruch set­zen darf.

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Recht auf fehlerfreie Abwägung der eigenen Belange[↑]

Das Recht auf fehlerfreie Abwägung der eigenen Belange steht nicht nur demjenigen zu, dessen Belange ausgehend von der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Flugroutenprognose abwägungserheblich betroffen wären, sondern jedem, der abwägungserheblich betroffen werden kann, weil sein Grundstück innerhalb des Einwirkungsbereichs des Flughafens liegt und weder aus tatsächlichen noch aus rechtlichen Gründen auszuschließen ist, dass ein zu seiner Betroffenheit führendes Flugverfahren festgelegt wird. Das gilt unabhängig davon, ob die dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegende Flugroutenprognose rechtmäßig oder rechtswidrig ist.

Die Flugverfahren werden nicht zusammen mit der Entscheidung über die Anlegung oder den Ausbau des Flughafens im Planfeststellungsverfahren, sondern in einem gesonderten Verfahren vom BAF auf der Grundlage von Vorarbeiten der DFS durch Rechtsverordnung festgelegt (§ 32 Abs. 4 Nr. 8, Abs. 4c LuftVG, § 27a Abs. 2 Satz 1 LuftVO). Müssen die Flugverfahren für ein neues Bahnsystem festgelegt werden, kann dies erst nach der Planfeststellung der neuen Bahnen geschehen; auch nach Inbetriebnahme des Bahnsystems können die Flugverfahren geändert werden. Die Ermittlung der Lärmbetroffenheiten und anderer Auswirkungen des Flugbetriebs im Planfeststellungsverfahren ist deshalb systemimmanent mit der Unsicherheit behaftet, dass die Flugrouten für die An- und Abflüge nicht feststehen1. In einer solchen Situation muss jeder Klage gegen die Anlegung oder den Ausbau eines Flughafens erheben können, der durch Fluglärm abwägungserheblich betroffen werden kann.

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Effektiver Rechtsschutz gegen die Anlegung oder den Ausbau eines Flughafens und die damit verbundenen Beeinträchtigungen durch den Flugbetrieb kann nur im Planfeststellungsverfahren gewährleistet werden. Die Festlegung der Flugrouten unterliegt zwar ebenfalls gerichtlicher Überprüfung; die eigentliche Störquelle – die Anlegung oder der Ausbau des Flughafens – lässt sich in diesem Verfahren jedoch nicht mehr beseitigen2. Das BAF ist bei der Festlegung der Flugrouten auch nicht an die der Planfeststellung zugrunde gelegte Grobplanung der Flugrouten gebunden, selbst wenn diese mit der DFS abgestimmt war. Es muss unter Beteiligung der Fluglärmkommission (§ 32b Abs. 2 und 3 LuftVG3) und gegebenenfalls des Umweltbundesamtes (§ 32 Abs. 4c Satz 2 LuftVG) in Betracht kommende Routenalternativen prüfen und sodann eine eigene Abwägungsentscheidung treffen. Die in der Planfeststellung und der luftrechtlichen Genehmigung getroffenen Entscheidungen hat es hierbei zu beachten; deren Ausnutzung darf es nicht vereiteln4. Auch tragende Erwägungen des Planfeststellungsbeschlusses können bei der Festlegung der Flugrouten zu beachten sein. Wenn es – wie hier – Planungsziel ist, durch die Schließung der innerstädtischen Flughäfen Tegel und Tempelhof und den Ausbau des Flughafens Schönefeld zum einzigen Verkehrsflughafen der Metropolregion Berlin Brandenburg die Zahl der schwer Lärmbetroffenen wesentlich zu senken, darf dieses Ziel nicht konterkariert werden, indem stark belegte Abflugverfahren über dicht besiedeltes Stadtgebiet geführt werden. Die Frage, ob und gegebenenfalls in welcher Weise die Erwartung der Anwohner und Gemeinden, die Festlegung der Flugrouten werde von der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Grobplanung jedenfalls nicht wesentlich abweichen, bei der Entscheidung des BAF in die Abwägung einzustellen ist, braucht im vorliegenden Verfahren nicht entschieden zu werden. Jedenfalls wäre dieser Belang in der Abwägung nicht unüberwindbar. Die Entstehung anderer als der prognostizierten Betroffenheiten kann im Verfahren zur Festlegung der Flugrouten nicht ausgeschlossen werden.

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Die Klagebefugnis eines nicht sicher, sondern nur möglicherweise Betroffenen ergibt sich aus seiner materiellen Rechtsposition in der fachplanerischen Abwägung; er hat in der Abwägung nicht – wie der Beklagte in der mündlichen Verhandlung gemeint hat – eine bloße „Null-Position“. Wird der Standort des Flughafens – wie hier – durch die Landesplanung zielförmig festgelegt, sind auf der Ebene der Landesplanung die weiträumigen Auswirkungen der Standortwahl auf die Siedlungs- und Freiraumstruktur des Planungsraums in den Blick zu nehmen5. Bereits der Träger der Landesplanung muss berücksichtigen, dass die Flugverfahren nicht feststehen. Die Standortwahl muss grundsätzlich auch dann abgewogen sein, wenn andere als die prognostizierten Flugrouten festgelegt werden6. Der Träger der Landesplanung muss prüfen, ob dies in den nachfolgenden Verfahren gewährleistet werden kann oder ob die Umsetzung seiner Standortentscheidung im nachfolgenden Planfeststellungsverfahren i.V.m. dem Verfahren zur Festlegung der Flugverfahren aus Gründen des Lärmschutzes auf unüberwindbare tatsächliche oder rechtliche Hindernisse stoßen würde7. Die Anforderungen an die insoweit erforderliche Ermittlungstiefe und Abwägungsdichte werden durch die Aufgabenstellung der Raumordnung, den Detaillierungsgrad der Zielaussage und die planerische Konzeption des Trägers der Landesplanung bestimmt8. Im Planfeststellungsverfahren können die von der landesplanerischen Standortfestlegung betroffenen Anwohner ihre privaten Belange verteidigen; fechten sie den Planfeststellungsbeschluss an, unterliegt die zielförmige Standortentscheidung der Landesplanung der gerichtlichen Inzidentkontrolle9.

Prognostische Flugroutenplanung[↑]

Bei der Entscheidung über die Zulassung des konkreten Vorhabens an dem landesplanerisch festgelegten Standort muss die Planfeststellungsbehörde nach der Rechtsprechung des Senats nicht alle realistischerweise in Betracht kommenden Flugrouten auf die zu erwartenden Lärmbeeinträchtigungen untersuchen; sie kann sich auf die Betrachtung bestimmter Flugrouten beschränken10. Der Planfeststellungsbeschluss muss aber die von dem Planvorhaben in seiner räumlichen Umgebung aufgeworfenen Probleme bewältigen11. Hierzu ist er nur in der Lage, wenn die prognostische Flugroutenplanung Art und Ausmaß der zu erwartenden Betroffenheiten in der für die Abwägung relevanten Größenordnung realistisch abbildet. Die ausgehend von solchen exemplarischen Flugrouten ermittelten Betroffenheiten stehen in der Abwägung stellvertretend für vergleichbare Betroffenheiten, die bei anderen Flugverfahren an ihre Stelle treten würden. Werden andere als die prognostizierten Flugrouten festgelegt, bleiben die Betroffenheiten aber nach Art und Umfang im Wesentlichen unverändert, genügt es zur Bewältigung der sich daraus ergebenden Konflikte in der Regel, die Schutz- und Entschädigungsgebiete neu auszuweisen. Soweit es um das subjektive Recht auf fehlerfreie Abwägung der eigenen Belange geht, ist eine Repräsentation durch exemplarisch ermittelte andere Betroffene hingegen nicht möglich. Das subjektive Recht steht jedem Einzelnen zu, dessen schutzwürdige Belange mehr als geringfügig betroffen werden können. Der Einwand der Kläger, dass der Einzelne zu einer reinen Zählgröße in der Abwägung degradiert und dadurch in seiner Menschenwürde verletzt werde, geht schon aus diesem Grund fehl.

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Schutz vor Fluglärm als tragende Erwägung des Planfeststellugnsbeschlusses[↑]

Durch später von der Grobplanung abweichende Flugverfahren können jedoch auch Lärmbetroffenheiten entstehen, die nach Art und Umfang durch die prognostizierten Flugverfahren nicht abgebildet werden. Der Planfeststellungsbeschluss muss auch die sich daraus ergebenden Konflikte vorab bewältigen, soweit dies nicht bereits auf der Ebene der Landesplanung geschehen ist. Hierfür ist es erforderlich, die gesamte Umgebung des Flughafens, die von abwägungserheblichem Lärm betroffen werden könnte, in den Blick zu nehmen. Eine von bestimmten Flugrouten ausgehende Ermittlung der Lärmbetroffenheiten ist allerdings in aller Regel nicht erforderlich. Denn für die Konfliktbewältigung genügt es sicherzustellen, dass die Festlegung der An- und Abflugverfahren die Zulassung des Vorhabens an dem vorgegebenen Standort mit der festgelegten Bahnkonfiguration nicht nachträglich als unabgewogen erscheinen lässt. Wenn die Prognose der An- und Abflugverfahren mit dem BAF oder der DFS abgestimmt ist12, darf die Planfeststellungsbehörde grundsätzlich davon ausgehen, dass das BAF Flugverfahren festlegen wird, die Art und Ausmaß der im Planfeststellungsverfahren ermittelten Betroffenheiten nicht wesentlich übersteigen. Vorkehrungen für den Fall, dass das BAF das Planungsziel durch Festlegung von Abflugverfahren über dicht besiedeltes Stadtgebiet konterkariert, braucht sie nicht zu treffen; eine solche Flugroutenplanung wäre evident rechtswidrig. Ist nach dem planerischen Konzept der Planfeststellungsbehörde Grundlage für die Zulassung des Vorhabens an dem gewählten Standort, dass bestimmte Gebiete, die wegen ihrer dichten Besiedlung oder aus anderen Gründen besonders schutzwürdig sind, von einer Verlärmung durch stark belegte Abflugrouten verschont bleiben, kann sie auch dies im Planfeststellungsbeschluss feststellen. Das BAF hat bei der Festlegung der Flugverfahren dann auch diese Vorgabe zu beachten. Die Benutzung des Luftraums kann im Planfeststellungsverfahren zwar nicht geregelt werden10. Das Planfeststellungsverfahren für die Anlegung oder den Ausbau des Flughafens und das Verfahren zur Festlegung der Flugrouten stehen jedoch in einer Wechselbeziehung. Lässt sich die Zulassung des Flughafenausbaus nach dem Abwägungskonzept der Planfeststellungsbehörde nur rechtfertigen, wenn bestimmte Gebiete von erheblichen Beeinträchtigungen durch Fluglärm verschont bleiben, kann die Planfeststellungsbehörde klarstellen, dass der Schutz dieser Gebiete zu den tragenden Erwägungen des Planfeststellungsbeschlusses gehört, zu denen sich das BAF bei der nachfolgenden Festlegung der Flugverfahren nicht in Widerspruch setzen darf. Ist der Schutz bestimmter Gebiete Voraussetzung bereits für die zielförmige Festlegung des Flughafenstandorts in der Landesplanung, kann auch der Träger der Landesplanung die ihm zur Verfügung stehenden Mittel einsetzen, um den Schutz dieser Gebiete in den nachfolgenden Verfahren zu sichern13. Die Planfeststellungsbehörde kann sich zudem vorbehalten, die Regelungen über den Flugbetrieb zu ändern, wenn nur so mit dem Abwägungsgebot und dem Schutz der Nachtruhe unvereinbare Beeinträchtigungen verhindert werden können. Mit einer Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss können die Anwohner geltend machen, dass die im Planfeststellungsbeschluss vorgesehenen Maßnahmen nicht ausreichend seien, um die Abgewogenheit der Standortentscheidung für den Fall ihrer Betroffenheit durch von der Grobplanung abweichende Flugverfahren sicherzustellen.

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Veränderungen der Betroffenheiten, die sich ergeben, wenn das BAF Flugverfahren festlegt, die von der für das Planfeststellungsverfahren erstellten Grobplanung abweichen, sind hiernach keine „nicht voraussehbare Wirkungen“ des Vorhabens i.S.v. § 1 Abs. 1 VwVfGBbg i.V.m. § 75 Abs. 2 Satz 2 VwVfG14. Sie sind den von dieser Vorschrift erfassten Prognoserisiken – wie etwa einem stärkeren Wachstum der Verkehrsmenge als vorhergesehen15 – auch nicht vergleichbar. Die Unsicherheiten bei der Ermittlung der Auswirkungen des Flugbetriebs, die sich aus den unterschiedlichen Verfahren für die Anlegung oder den Ausbau des Flughafens einerseits und die Festlegung der Flugverfahren andererseits ergeben, sind vielmehr in der Rechtsordnung begründet; ihnen muss durch eine rechtliche Koordinierung der beiden Verfahren Rechnung getragen werden.

Dass das Bundesverwaltungsgericht die Klagebefugnis unabhängig von der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Flugroutenprognose bejahen würde, war nicht unvorhersehbar. Einen gegenteiligen Rechtsstandpunkt hatte es in seiner bisherigen Rechtsprechung nicht eingenommen. Dass der Erfolg einer Klage wegen einer ungeklärten Rechtsfrage ungewiss ist, stellt keinen Hinderungsgrund im Sinne der Wiedereinsetzungsvorschriften dar; Sinn einer Klage ist es auch, eine ungewisse Rechtslage klären zu lassen16. Eine Vielzahl anderer Kläger hat sich durch diese Ungewissheit im Übrigen nicht abhalten lassen, fristgerecht Klage gegen den Planfeststellungsbeschluss zu erheben. Auch Anwohner, die ausgehend von der dem Planfeststellungsbeschluss zugrunde liegenden Grobplanung der Flugrouten nicht abwägungserheblich betroffen wären, haben in großer Zahl Klage erhoben. Die in Königs Wusterhausen, Ortsteil Wernsdorf und Zeuthen wohnhaften Restitutionskläger des Verfahrens BVerwG 4 A 6001.11 bestätigen dies. Alle fristgerecht erhobenen Klagen hatten, soweit es um die Regelung des Nachtflugbetriebs und die Anordnung passiver Schallschutzmaßnahmen ging, teilweise Erfolg17. Das Bundesverwaltungsgericht hat keinem der etwa 4 000 Kläger die Klagebefugnis abgesprochen.

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Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 31. Juli 2012 – 4 A 5000.10

  1. BVerwG, Urteil vom 13.10.2011 – 4 A 4001.10, BVerwGE 141, 1 Rn. 147[]
  2. BVerwG, Urteile vom 28.06.2000 – 11 C 13.99, BVerwGE 111, 276, 283, vom 24.06.2004 – 4 C 11.03, BVerwGE 121, 152, 157 und vom 04.05.2005 – 4 C 6.04, BVerwGE 123, 322, 329[]
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.06.2004, a.a.O., 169[]
  4. BVerwG, Urteil vom 04.05.2005 a.a.O., 330 f.[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 – 4 A 1075.04, BVerwGE 125, 116 Rn. 72[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.10.2011 a.a.O. Rn. 150[]
  7. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 a.a.O. Rn. 154[]
  8. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 a.a.O. Rn. 74, 153[]
  9. BVerwG, Urteil vom 16.03.2006 a.a.O. Rn. 82 f.[]
  10. BVerwG, Urteil vom 13.10.2011 a.a.O. Rn. 147[][]
  11. BVerwG, Urteil vom 13.10.2011 a.a.O. Rn. 151 m.w.N.[]
  12. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.10.2011 a.a.O. Rn. 151[]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.04.2012 – 4 C 8.09 u.a., NVwZ 2012, 1314 Rn. 301 – 308[]
  14. vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 07.03.2007 – 9 C 2.06, BVerwGE 128, 177 Rn.19[]
  15. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.05.2011 – 7 A 10.10 – juris Rn. 40[]
  16. BVerwG, Beschlüsse vom 18.07.1988 – 3 B 33.88, Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 157; und vom 15.03.1989 – 7 B 40.89, Buchholz 310 § 60 VwGO Nr. 162[]
  17. vgl. BVerwG, Urteile vom 16.03.2006 – 4 A 1001.04, 1073.04, 1075.05; und 1078.04, Musterverfahren nach § 93a VwGO[]
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