Flurbereinigungsgericht – und seine Besetzung außerhalb der mündlichen Verhandlung

Mit der Frage der Besetzung des Flurbereinigungsgerichts bei Entscheidungen außerhalb der mündlichen Verhandlung hatte sich aktuell das Bundesverwaltungsgericht zu befassen:

Dieser Entscheidung des Bundesverwaltungsgerichts lag ein Fall des Sächsischen Oberverwaltungsgerichts in Bautzen zugrunde. Im Zusammenhang mit einer teilweise verweigerten Akteneinsicht lehnten die Kläger den Berichterstatter und seine ebenfalls tätig gewordene Stellvertreterin wegen der Besorgnis der Befangenheit ab. Hierüber entschied das Flurbereinigungsgericht jeweils in der Besetzung mit zwei Berufsrichtern ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter; die jeweils abgelehnten Richter wirkten ebenfalls nicht mit. Am Tag der mündlichen Verhandlung lehnten die Kläger, nachdem sie Kenntnis von den vorgenannten Beschlüssen erlangt hatten, die beiden Berufsrichter erneut ab, nunmehr mit der Begründung, dass über ihre Befangenheitsanträge entgegen der gesetzlichen Regelung in § 139 FlurbG ohne die ehrenamtlichen Richter entschieden worden sei. Über dieses Befangenheitsgesuch entschied das Flurbereinigungsgericht in seiner vollen Besetzung, also einschließlich der drei ehrenamtlichen Richter, aber unter Mitwirkung der beiden abgelehnten Richter. Es wies das Gesuch als rechtsmissbräuchlich zurück und führte anschließend die mündliche Verhandlung in der genannten Besetzung durch. Die Klage gegen den Erweiterungsbeschluss wurde als unzulässig abgewiesen; den Klägern fehle die Klagebefugnis. Die Revision wurde nicht zugelassen. Hiergegen richtet sich die Nichtzulassungsbeschwerde der Kläger.

Die zulässige Beschwerde erachtete das Bundesverwaltungsgericht als begründet, da mehrere von der Beschwerde geltend gemachte Verfahrensmängel vorlägen, auf denen das Urteil beruht (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO). Dies führte zu seiner Aufhebung und zur Zurückverweisung der Rechtssache an das Sächsische Oberverwaltungsgericht nach § 133 Abs. 6 VwGO:

Die Fragen, wie die Flurbereinigungsgerichte bei Entscheidungen außerhalb der mündlichen Verhandlung zu besetzen sind und ob ein Richter nach abgelehntem Befangenheitsantrag über die Anhörungsrüge gegen den Ablehnungsbeschluss mitentscheiden darf, sind in einem (angestrebten) Revisionsverfahren allerdings nicht klärungsbedürftig. Gegenstand der Überprüfung im Revisionsverfahren ist grundsätzlich nur das angegriffene Urteil (§ 132 Abs. 1, § 137 Abs. 1 VwGO), nicht aber unanfechtbare vorgelagerte Entscheidungen, wie diejenigen über die Befangenheit oder Anhörungsrügen (§ 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 557 Abs. 2 ZPO).

Zwar kann die Rüge der unrichtigen Entscheidung über das Befangenheitsgesuch ausnahmsweise dann als Verfahrensfehler beachtlich sein, wenn die fehlerhafte Entscheidung über die Ablehnung zugleich eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (Recht auf den gesetzlichen Richter) beinhaltet; eine solche Ausnahme liegt hier nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts auch vor. Denn das Flurbereinigungsgericht hätte den zuletzt gestellten Befangenheitsantrag nicht als missbräuchlich zurückweisen dürfen, sodass die Richterbank bei der Abfassung des Urteils fehlerhaft besetzt war. Eine Klärungsbedürftigkeit der aufgeworfenen Fragen ergibt sich gleichwohl nicht. Denn durch die Aufhebung des Urteils ist der ihm anhaftende Verfahrensmangel überholt. Es ist weder ersichtlich noch vorgetragen, dass die von den Klägern aufgeworfenen Fragen der richtigen Besetzung sich erneut stellen werden. Es steht weder fest, dass die frühere, vor allem aus der Behandlung des Akteneinsichtsgesuchs hergeleitete Besorgnis der Befangenheit bei den Klägern auch dann fortbesteht, wenn das Flurbereinigungsgericht nach den Maßgaben des vorliegenden Beschlusses neu entscheidet, noch steht fest, dass das Flurbereinigungsgericht im Falle eines etwaigen erneuten Befangenheitsgesuchs wiederum in der Besetzung ohne ehrenamtliche Richter – oder auch unter Mitwirkung der abgelehnten Berufsrichter – entscheidet. Soweit die Kläger beanstandet haben, dass an den früheren Beschlüssen ein Richter am Verwaltungsgericht mitgewirkt hat, dürfte es sich um einen zum Zwecke der Erprobung an das Oberverwaltungsgericht abgeordneten Richter gehandelt haben.

Insoweit bestehen aber Verfahrensfehler im Sinne von § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO.

Allerdings liegt kein absoluter Verfahrensmangel (§ 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO, § 138 Nr. 1 VwGO) darin, dass das Urteil des Flurbereinigungsgerichts in der Besetzung ohne einen planmäßigen Vorsitzenden Richter ergangen ist, sondern stattdessen mit einer beisitzenden Richterin in Vertretung des Vorsitzenden. Zwar muss der planmäßige Vorsitzende eines Flurbereinigungsgerichts ein statusrechtlicher Vorsitzender Richter am Oberverwaltungsgericht sein¹; für Vertretungsfälle – wie hier – lässt diese Entscheidung jedoch ausdrücklich eine Abweichung zu.

. Kein absoluter Verfahrensmangel liegt auch darin, dass das Flurbereinigungsgericht über die beiden ersten Befangenheitsanträge ohne die drei ehrenamtlichen Richter (§ 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG) entschieden hat.

Beschlüsse über die Ablehnung von Gerichtspersonen sind nach § 146 Abs. 2 VwGO nicht mit der Beschwerde angreifbar und unterliegen deshalb – wie oben bereits ausgeführt wurde – grundsätzlich nicht der Überprüfung im Revisionsverfahren, es sei denn, die fehlerhafte Entscheidung über die Ablehnung beinhaltet zugleich eine Verletzung des Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG (Recht auf den gesetzlichen Richter). Eine auf diese Weise verursachte fehlerhafte Besetzung der Richterbank setzt voraus, dass die Ablehnungsentscheidung auf Willkür oder einem vergleichbar schweren Mangel des Verfahrens beruht, der in der Sache die Rüge einer nicht vorschriftsmäßigen Besetzung des Gerichts rechtfertigt².

Hierfür reicht allein ein Fehler bei der Gesetzesanwendung nicht aus; Willkür liegt erst dann vor, wenn eine offensichtlich einschlägige Norm in krasser Weise fehlgedeutet wird. Eine derart willkürliche Fehldeutung der die Besetzung des Flurbereinigungsgerichts regelnden Normen liegt hier nach Auffassung des Bundesverwaltungsgerichts nicht vor; vielmehr handelt es sich um eine in Rechtsprechung und Literatur noch nicht geklärte Frage, die in der Praxis der Flurbereinigungsgerichte unterschiedlich gehandhabt wird.

Nach § 138 Abs. 1 Satz 1 FlurbG, der nach Inkrafttreten der Verwaltungsgerichtsordnung unberührt geblieben ist (§ 190 Abs. 1 Nr. 4 VwGO), ist in jedem Land bei dem obersten Verwaltungsgericht ein Bundesverwaltungsgericht für Flurbereinigung (Flurbereinigungsgericht) einzurichten. Für die Gerichtsverfassung und das Verfahren gelten die Vorschriften über die Verwaltungsgerichtsbarkeit, soweit in den §§ 139 bis 148 FlurbG nichts Abweichendes bestimmt ist. Eine solche abweichende Regelung enthält § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG, wonach das Flurbereinigungsgericht in der Besetzung von zwei Richtern und drei ehrenamtlichen Richtern verhandelt und entscheidet, von denen nach § 139 Abs. 2 Satz 2 FlurbG ein ehrenamtlicher Richter zum höheren Dienst der Flurbereinigungsbehörden befähigt sein muss und mindestens drei Jahre in Flurbereinigungsangelegenheiten tätig gewesen sein soll. Diese besondere Besetzung des Flurbereinigungsgerichts dient der sachgerechten Würdigung der im Rahmen der Flurbereinigung zu beurteilenden besonderen Sachverhalte³.

Die Vorschrift ist hinsichtlich der Besetzung eine Spezialregelung zu § 9 Abs. 3 VwGO⁴, wonach die Bundesverwaltungsgerichte des Oberverwaltungsgerichts in der Besetzung von drei Richtern entscheiden und landesrechtlich eine Besetzung mit fünf Richtern, davon zwei ehrenamtlichen Richtern vorgesehen werden kann; dabei kann auch geregelt werden, dass die ehrenamtlichen Richter bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung nicht mitwirken⁵. Letzteres ist für das Verwaltungsgericht sogar generell vorgesehen (vgl. § 5 Abs. 3 Satz 2 VwGO); dort wirken bei Beschlüssen außerhalb der mündlichen Verhandlung und bei Gerichtsbescheiden die ehrenamtlichen Richter nicht mit. Da in Sachsen eine Mitwirkung von ehrenamtlichen Richtern an den Oberverwaltungsgerichten aber grundsätzlich nicht vorgesehen ist, gibt es hier schon deshalb keine landesrechtliche Regelung zur Mitwirkung von ehrenamtlichen Richtern außerhalb der mündlichen Verhandlung.

Die Formulierung „verhandelt und entscheidet“ könnte zwar für ein enges, auf die mündliche Verhandlung beschränktes Verständnis sprechen, sodass für Entscheidungen außerhalb der mündlichen Verhandlung im Flurbereinigungsgesetz eine Regelungslücke bestünde, deren Ausfüllung sich nach der Verwaltungsgerichtsordnung und dem jeweiligen – nicht revisiblen – Landesrecht richten würde.

Der Sinn und Zweck der speziellen Besetzungsvorgaben in § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG spricht jedoch eher für ein weites Verständnis, sodass hiervon nicht nur Urteile, sondern auch Entscheidungen außerhalb der mündlichen Verhandlung erfasst werden und bundesweit sämtliche Entscheidungen des Flurbereinigungsgerichts grundsätzlich in voller Besetzung ergehen müssten. Auch bei derartigen Entscheidungen, wie etwa Eilbeschlüssen, Prozesskostenhilfeentscheidungen, Einstellungsbeschlüssen nach übereinstimmender Erledigungserklärung oder Streitwertbeschlüssen kann es entscheidend auf den besonderen Sachverstand der ehrenamtlichen Richter ankommen. Probleme bereitet bei dieser Auslegung allerdings eine Abgrenzung zu bloßen Formalbeschlüssen wie etwa Einstellungsbeschlüssen nach Klagerücknahme oder Beiladungsbeschlüssen; auch diese müssten konsequenterweise stets in voller Besetzung ergehen. Der Katalog in § 87a Abs. 1 VwGO mit Entscheidungen, die dem Berichterstatter übertragen sind, geht über bloße Formalentscheidungen hinaus; er könnte gleichwohl als ein Anhaltspunkt herangezogen werden, sodass etwa bloße Einstellungsbeschlüsse nach Klagerücknahme durch den Berichterstatter ergehen könnten.

Die Entstehungsgeschichte des § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG ist für die Auslegungsfrage nicht aufschlussreich. Die Regelung ist seit Erlass des Flurbereinigungsgesetzes am 14.07.1953⁶ wortgleich mit der heutigen Fassung. Sie geht auf den Regierungsentwurf eines Flurbereinigungsgesetzes vom Mai 1952 zurück, dessen Fassung des § 141 Abs. 1 Satz 2 FlurbG allerdings noch eine Besetzung mit einem Richter und zwei Beisitzern vorsah⁷. Die Änderung der Besetzung (Erhöhung auf zwei Richter und drei Beisitzer) geht auf den Vorschlag des Bundesrates zurück; angesichts der Bedeutung und Tragweite der vom Flurbereinigungsgericht zu treffenden Entscheidungen sei eine stärkere Besetzung geboten. Es sei erforderlich, den Vorsitzenden im Interesse der Rechtsfindung und zum Zwecke seiner Entlastung durch einen zweiten Berufsrichter zu unterstützen. Außerdem erscheine es aus agrarpolitischen Gründen notwendig, die Zahl der bäuerlichen Beisitzer zu verstärken⁸. Die Entstehungsgeschichte betont damit zwar die besondere Sachkunde des Gerichts; für die hier aufgeworfene Frage der Entscheidungen außerhalb der mündlichen Verhandlung geben die Materialien indes nichts her. Auch die Kommentar- und sonstige Literatur geht – soweit ersichtlich – nicht auf die Frage ein⁹.

Dies zugrunde gelegt erscheint die Verfahrensweise des Flurbereinigungsgerichts jedenfalls nicht durch eine willkürliche Entfernung von den gesetzlichen Vorgaben geprägt.

. Nach Maßgabe der oben genannten Grundsätze liegt ein durchgreifender Verfahrensmangel aber darin, dass der am Verhandlungstag gestellte Befangenheitsantrag gegen die beiden Berufsrichter unter Mitwirkung der abgelehnten Richter als rechtsmissbräuchlich verworfen worden ist, da er „offensichtlich der Verhinderung der Durchführung der mündlichen Verhandlung“ diene. Mangels objektiver Anhaltspunkte für diese Einschätzung hält das Bundesverwaltungsgericht diesen Verfahrensfehler für derart schwer, dass er in der Sache die Rüge einer nicht vorschriftsgemäßen Besetzung des Gerichts rechtfertigt.

Ein Ablehnungsgesuch nach § 54 Abs. 1 VwGO i.V.m. § 42 Abs. 1 und 2 ZPO kann ausnahmsweise dann unter Mitwirkung der abgelehnten Richter als unzulässig verworfen werden, wenn es sich als offenbarer Missbrauch des Ablehnungsrechts darstellt¹⁰. Davon ist auszugehen, wenn geeignete Befangenheitsgründe weder vorgetragen noch glaubhaft gemacht werden, vielmehr das Vorbringen des Antragstellers von vornherein ersichtlich ungeeignet ist, die Besorgnis der Befangenheit zu rechtfertigen. Das ist unter anderem der Fall, wenn das Gesuch rechtsmissbräuchlich ist, weil es offenbar grundlos ist oder nur der Verschleppung dient¹¹. Bei der Frage, ob ein Ablehnungsgesuch als unzulässig behandelt und durch den abgelehnten Richter selbst entschieden werden kann, ist ein Gericht in besonderem Maße verpflichtet, das Ablehnungsgesuch seinem Inhalt nach vollständig zu erfassen und gegebenenfalls wohlwollend auszulegen, da es andernfalls leicht dem Vorwurf ausgesetzt sein kann, tatsächlich im Gewande der Zulässigkeitsprüfung in eine Begründetheitsprüfung einzutreten¹².

An den Voraussetzungen für eine – nach alledem nur ausnahmsweise mögliche – Ablehnung des Befangenheitsantrags als missbräuchlich fehlte es hier. Für die vom Flurbereinigungsgericht angenommene Verschleppungsabsicht bestanden keinerlei Anhaltspunkte, insbesondere handelte es sich nicht um eine bloße Wiederholung der Gründe für die früheren Richterablehnungen. Bei verständiger Auslegung des am Verhandlungstag zu Protokoll des Urkundsbeamten der Geschäftsstelle gestellten und begründeten Befangenheitsgesuchs hätte das Flurbereinigungsgericht erkennen müssen, dass es den Klägern darum ging, eine Entscheidung über die ursprünglichen Befangenheitsanträge in der vollen Besetzung nach § 139 Abs. 1 Satz 2 FlurbG zu erreichen oder zumindest eine Erläuterung für die Abweichung vom Gesetzestext zu erhalten. Zur Begründung hatten sie angeführt, ihnen sei erst jetzt – auf Nachfrage – zur Kenntnis gelangt, dass das Gericht zuvor zweimal ohne Mitwirkung der ehrenamtlichen Richter über die Befangenheitsanträge entschieden habe. Dies entspreche nicht den Vorgaben des § 139 FlurbG zum gesetzlichen Richter. Auch habe ein Richter am Verwaltungsgericht mitgewirkt, was sich ihnen nicht erschließe. Da die Kläger auch im Vorfeld der auf den 4.09.2020 anberaumten mündlichen Verhandlung keinen Terminverlegungsantrag gestellt hatten, worauf sie zutreffend in ihrer Beschwerdebegründung hinweisen, deutete nichts auf eine Verschleppungsabsicht hin. Der Termin zur mündlichen Verhandlung wurde vielmehr einmal von Amts wegen und einmal auf Antrag des Beklagtenvertreters verlegt. Daher wäre es geboten gewesen, die Vorwürfe der Kläger einer objektiven Klärung durch einen neutralen, unvoreingenommenen Richter zuzuführen, um zu verhindern, dass die abgelehnten Richter ihre eigene Prozessführung – hier in Bezug auf die gerügten Besetzungsfragen – beurteilten und sich so zum Richter in eigener Sache machten.

Das angefochtene Urteil beruht im Sinne des § 132 Abs. 2 Nr. 3 VwGO auf dem Verfahrensmangel, denn hierdurch hat das Flurbereinigungsgericht zugleich gegen Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG verstoßen.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 3. August 2021 – 9 B 48.20

1. BVerwG, Urteil vom 29.04.1998 – 11 C 6.97, BVerwGE 106, 345[↩]
2. BVerfG, Beschluss vom 18.12.2007 – 1 BvR 1273/07, NVwZ-RR 2008, 289 <290> Kammerbeschlüsse vom 11.03.2013 – 1 BvR 2853/11 28 ff.; und vom 05.05.2021 – 1 BvR 526/19 22, 26; BVerwG, Beschlüsse vom 04.05.2011 – 7 PKH 9.11, Buchholz 310 § 132 Abs. 2 Ziff. 3 VwGO Nr. 60 Rn. 3; und vom 15.05.2008 – 2 B 77.07, NVwZ 2008, 1025 Rn. 6; Kopp/Schenke, 26. Aufl.2020, § 54 Rn. 22, § 132 Rn. 21[↩]
3. vgl. BVerwG, Urteil vom 29.04.1998 – 11 C 6.97, BVerwGE 106, 345 <346 f.> m.w.N.; vgl. zur besonderen Sachkunde des Flurbereinigungsgerichts auch BVerwG, Beschluss vom 08.03.2017 – 9 B 57.16, Buchholz 424.01 § 44 FlurbG Nr. 92 Rn. 14[↩]
4. BVerwG, Beschluss vom 01.12.2005 – 10 B 44.05 5[↩]
5. Stelkens/Panzer, in: Schoch/Schneider, VwGO, Stand Februar 2021, § 9 Rn. 16, s. etwa § 109 Abs. 1 Satz 2 des Gesetzes über die Justiz im Land Nordrhein-Westfalen vom 26.01.2010, GV. NRW S. 30; § 17 Abs. 2 des Hessischen Gesetzes zur Ausführung der Verwaltungsgerichtsordnung i.d.F. vom 27.10.1997, GVBl. I S. 381[↩]
6. BGBl. I S. 591[↩]
7. BT-Drs. 1/3385 S. 48[↩]
8. BT-Drs. 1/3385 S. 65[↩]
9. vgl. etwa Seehusen/Schwede/Nebe, Flurbereinigungsgesetz, Kommentar 1954 und 2. Aufl.1966; Quadflieg, Recht der Flurbereinigung, Loseblattkommentar, Stand April 1989; Wingerter/Mayr, Flurbereinigungsgesetz, Kommentar, 10. Aufl.2018; Stiebens, DVBl 1971, 98[↩]
10. stRspr, vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 16.04.2020 – 5 B 15.20 D 3; und vom 29.01.2014 – 7 C 13.13, Buchholz 310 § 54 VwGO Nr. 76 Rn. 5 m.w.N.[↩]
11. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 15.06.2015 – 1 BvR 1288/14 15 f.[↩]
12. BVerfG, Stattgebender Kammerbeschluss vom 24.02.2006 – 2 BvR 836/04 – BVerfGK 7, 325 <340> = NJW, 3129 Rn. 50[↩]