Garantie effektiven Rechtsschutzes – und übertriebene gerichtliche Zugangsbeschränkungen

Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG garantiert einen umfassenden gerichtlichen Schutz gegen die Verletzung rechtlich geschützter Interessen des Einzelnen durch Eingriffe der öffentlichen Gewalt1.

Garantie effektiven Rechtsschutzes – und übertriebene gerichtliche Zugangsbeschränkungen

Diese Garantie effektiven Rechtsschutzes gewährleistet nicht nur formal die Möglichkeit, die Gerichte anzurufen, sondern gebietet auch die Effektivität des damit verbundenen Rechtsschutzes, das heißt einen Anspruch auf eine wirksame gerichtliche Kontrolle.

Der Zugang zu Gericht darf daher nicht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht mehr zu rechtfertigender Weise erschwert werden2.

Vor diesem Hintergrund haben die Gerichte etwa das Verfahrensrecht so anzuwenden, dass den erkennbaren Interessen des rechtsschutzsuchenden Bürgers bestmöglich Rechnung getragen wird3. Sie dürfen nicht durch die Art und Weise der Handhabung verfahrensrechtlicher Vorschriften den Anspruch auf gerichtliche Durchsetzung des materiellen Rechts unzumutbar verkürzen4.

Diesen Anforderungen wird das hier angegriffene Urteil des Bundesverwaltungsgerichts5 nicht gerecht: Nach der Rechtsauffassung des Bundesverwaltungsgerichts handelt es sich bei den Schreiben, mit denen der Beklagte die Umlage anforderte, um Verwaltungsakte, die nicht angefochten worden seien. Diese Annahme wird den Gewährleistungen des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG nicht gerecht, weil sie den Zugang zu Gericht in unzumutbarer, aus Sachgründen nicht zu rechtfertigender Weise erschwert.

Die Anfechtung eines Verwaltungsakts erfolgt durch Erhebung einer Klage (§ 42 Abs. 1 VwGO). Die Beschwerdeführerinnen haben Klage erhoben, gerichtet auf Rückzahlung der durch die Bescheide festgesetzten Umlagen. Das von Beginn des Ausgangsverfahrens an unverändert gebliebene Rechtsschutzbegehren der Beschwerdeführerinnen ging offensichtlich dahin, die für die Rückzahlung erforderlichen Voraussetzungen zu schaffen. Das Leistungsbegehren erfasste somit auch die inzidente Aufhebung der Verwaltungsakte gemäß § 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Die dem Rechtsstandpunkt des Bundesverwaltungsgerichts zugrundeliegende Auffassung, die Umlagebescheide seien nicht angefochten worden, beruht daher auf einer verfassungsrechtlich nicht haltbaren Anwendung der §§ 86 Abs. 3, 88 VwGO.

§ 88 VwGO erlegt den Verwaltungsgerichten die Aufgabe auf, das Rechtsschutzziel des Klägers zu ermitteln6. Diese Bestimmung stellt zugleich klar, dass es auf das wirkliche Begehren der Partei ankommt, nicht auf die Fassung der Anträge. In diesem Rahmen muss eine ausdrücklich gewählte Klageart auch umgedeutet werden7. Übersieht der Kläger, dass es sich um Verwaltungsakte handelt, und begehrt er eine Leistung, die ohne Aufhebung der Verwaltungsakte nicht erreicht werden kann, muss der gestellte Antrag so ausgelegt werden, dass das Rechtsschutzziel erreicht werden kann8. Das Gericht muss gemäß § 86 Abs. 3 VwGO, der eine Ausprägung des Grundrechts auf effektiven Rechtsschutz ist, darauf hinwirken, dass Unklarheiten bei Anträgen und tatsächlichen Angaben beseitigt werden.

Das angegriffene Urteil setzt sich jedoch weder mit dem Rechtsschutzbegehren der Beschwerdeführerinnen noch mit den gestellten Anträgen auseinander. Sachliche Gründe, aus denen das Bundesverwaltungsgericht die Fassung der Anträge, nicht aber das Rechtsschutzziel für maßgeblich gehalten und dadurch verhindert hat, dass die Beschwerdeführerinnen dieses Ziel erreichen konnten, sind nicht ersichtlich.

Auch die weitere Annahme des Bundesverwaltungsgerichts, die Verwaltungsakte hätten nur innerhalb einer bereits abgelaufenen Jahresfrist angefochten werden können, erschwert den Rechtsschutz in unzumutbarer Weise. Sie beruht auf einer verfassungsrechtlich nicht hinnehmbaren Anwendung des Verfahrensrechts.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts gibt es in Drittanfechtungskonstellationen eine Anfechtungsfrist nur in bestimmten Fällen. Unter besonderen Umständen sind Verwaltungsakte durch Dritte, denen sie nicht bekanntgegeben wurden, innerhalb eines Jahres anzufechten, nachdem diese Dritten von der Existenz; und vom Inhalt der Bescheide sichere Kenntnis erlangt haben oder hätten erlangen müssen9. Diese Anfechtungsfrist leitet das Bundesverwaltungsgericht aus einem besonderen nachbarschaftlichen Gemeinschaftsverhältnis ab und hat ausdrücklich klargestellt, dass diese Rechtsprechung auf Fälle, in denen es an einem solchen besonderen Gemeinschaftsverhältnis fehlt, nicht übertragen werden kann10. Das gilt insbesondere mit Blick auf vermögensrechtliche Streitigkeiten11. Im Allgemeinen gibt es daher keine Ausschlussfrist für den Widerspruch gegen nicht bekanntgegebene Verwaltungsakte12.

Im Verhältnis zwischen den Beschwerdeführerinnen und dem Beklagten bestand kein Gemeinschaftsverhältnis. Andere Sachgründe, die nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts die Annahme einer gesetzlich nicht vorgesehenen Frist rechtfertigen könnten, sind nicht ersichtlich.

Gälte vorliegend eine Jahresfrist, wäre sie bei Klageerhebung zudem noch nicht abgelaufen gewesen. Nach den Feststellungen des Bundesverwaltungsgerichts haben die Beschwerdeführerinnen Kenntnis von den angegriffenen Bescheiden spätestens mit der Einsichtnahme in die Verwaltungsvorgänge des Beklagten erlangt. Aus dem Beschluss vom 09.06.2011 ergibt sich, dass damit die Vorlage dieser Unterlagen beim Verwaltungsgericht in erster Instanz gemeint ist. Somit konnte die Frist bei Klageerhebung noch nicht abgelaufen sein.

Vom Rechtsstandpunkt des Bundesverwaltungsgerichts aus konnte die Klage auch nicht deshalb unzulässig sein, weil kein Vorverfahren gemäß §§ 68 ff. VwGO durchgeführt wurde. Es entspricht ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, dass ein Vorverfahren entbehrlich ist, wenn sich der Beklagte in der Sache auf die Klage einlässt und deren Abweisung beantragt oder wenn der Zweck des Vorverfahrens ohnehin nicht mehr erreicht werden kann13. Vorliegend ist jedenfalls die erste dieser Alternativen erfüllt.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 29. Oktober 2015 – 2 BvR 1493/11

  1. vgl. BVerfGE 8, 274, 326; 25, 352, 365; 51, 176, 185; 54, 39, 41; 67, 43, 58; 96, 27, 39[]
  2. vgl. BVerfGE 35, 263, 274; 40, 272, 274 f.; 77, 275, 284[]
  3. vgl. BVerfGE 96, 27, 39[]
  4. vgl. BVerfGE 84, 366, 369 f.[]
  5. BVerwG, Urteil vom 16.12.2010 – 3 C 44.09[]
  6. vgl. BVerwGE 60, 144, 149[]
  7. vgl. Rennert, in: Eyermann, VwGO, 14. Aufl.2014, § 88 Rn. 8, 10[]
  8. vgl. für den umgekehrten Fall, die Umdeutung eines Anfechtungsantrags in einen Leistungsantrag, BVerwG, Urteil vom 12.02.1981 – 2 C 42/78, NVwZ 1982, S. 103 f.[]
  9. vgl. BVerwGE 44, 294, 299 ff.[]
  10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 21.01.1999 – 8 B 116/98 8[]
  11. vgl. BVerwGE 115, 302, 311; BVerwG, Beschluss vom 21.01.1999, a.a.O., Rn. 8[]
  12. Rennert, a.a.O., § 70 Rn. 5[]
  13. BVerwGE 64, 325, 330[]