Gemein­de­fi­nan­zie­rung in Nord­rhein-West­fa­len

Die Ermitt­lung der Steu­er­kraft im Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 ist ver­fas­sungs­ge­mäß.

Gemein­de­fi­nan­zie­rung in Nord­rhein-West­fa­len

Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof für das Land Nord­rhein-West­fa­len in Müns­ter hat heu­te die Ver­fas­sungs­be­schwer­den der Städ­te Blom­berg und Müns­ter sowie der Gemein­de Hel­len­thal gegen § 9 Abs. 1 des Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­zes 2015 (GFG 2015) zurück­ge­wie­sen. Dass nach die­ser Vor­schrift die Aus­gleichs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz bei der Ermitt­lung der Steu­er­kraft der Gemein­den berück­sich­tigt wür­den, sei ver­fas­sungs­ge­mäß.

Die Berück­sich­ti­gung der Aus­gleichs­zah­lun­gen nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz im Rah­men des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs durch das nord­rhein­west­fä­li­sche Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 ver­stößt nicht gegen die kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie nach Art. 78 Abs. 1, Art. 79 Satz 2 LV NRW.

Der Gesetz­ge­ber hat sich mit der Ent­schei­dung über die Anrech­nung der Aus­gleichs­zah­lun­gen inner­halb des ihm zuste­hen­den wei­ten Gestal­tungs­spiel­raums gehal­ten. Das bis­he­ri­ge Sys­tem der Bemes­sung der Steu­er­kraft der Gemein­den hat er nicht durch­bro­chen.

Die Berück­sich­ti­gung der Aus­gleichs­zah­lun­gen ver­letzt auch nicht das kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot. Dies gilt auch, soweit bei bestimm­ten Gemein­den die Anrech­nung der Aus­gleichs­zah­lun­gen zur Redu­zie­rung von Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen im Jahr 2015 führt und die­se Wir­kung nicht durch einen Vor­teil in den Jah­ren 2009 bis 2012 aus­ge­gli­chen wird.

Die gesetz­li­che Rege­lung zur Gemein­de­fi­nan­zie­rung in NRW[↑]

Gegen­stand des hier vom Ver­fas­sungs­ge­richts­hof in Müns­ter ent­schie­de­nen Ver­fah­rens ist die Vor­schrift des § 9 Abs. 1 des Geset­zes zur Rege­lung der Zuwei­sun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len an die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de im Haus­halts­jahr 2015 (Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 – GFG 2015) vom 18.12 2014 1. Sie ent­hält die Berech­nung der Steu­er­kraft­mess­zahl, die einen Fak­tor bei der Bestim­mung der einer Gemein­de im Rah­men des Finanz­aus­gleichs zukom­men­den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen bil­det.

Die Beschwer­de­füh­re­rin­nen, die Städ­te Müns­ter und Blom­berg sowie die Gemein­de Hel­len­thal, wen­den sich dage­gen, dass die Beträ­ge, die nach dem Gesetz zur Abrech­nung der Finan­zie­rungs­be­tei­li­gung der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de an den finan­zi­el­len Belas­tun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len in Fol­ge der Deut­schen Ein­heit (Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz NRW – ELAG) vom 09.02.2010 2 in der Fas­sung des Geset­zes vom 03.12 2013 3 für in den Jah­ren 2009 bis 2012 zu hoch bemes­se­ne Gewer­be­steu­er­um­la­gen an sie gezahlt wor­den sind (ELAG-Aus­gleichs­be­trä­ge), bei der Bestim­mung ihrer Steu­er­kraft (erhö­hend) berück­sich­tigt wer­den.

Die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de erhal­ten vom Land Nord­rhein-West­fa­len im Wege des Finanz­aus­gleichs zur Ergän­zung ihrer eige­nen Ein­nah­men nach den Rege­lun­gen der Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­ze all­ge­mei­ne und zweck­ge­bun­de­ne Zuwei­sun­gen für die Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben (§ 1 Abs. 2 GFG 2015).

Für das Haus­halts­jahr 2015 stell­te das Land hier­für einen Pro­zent­satz von 23 v. H. (Ver­bund­satz) sei­nes Anteils an der Ein­kom­men­steu­er, der Kör­per­schaft­steu­er und der Umsatz­steu­er (Gemein­schafts­steu­ern) zur Ver­fü­gung (§ 2 Abs. 1 Satz 1 GFG 2015) und betei­lig­te die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de in Höhe des Ver­bund­sat­zes an vier Sieb­teln sei­ner Ein­nah­men aus der Grund­er­werb­steu­er (§ 2 Abs. 1 Satz 2 GFG 2015). Im Ver­bund­satz ent­hal­ten waren dabei 1,17 Pro­zent­punk­te zur vor­läu­fi­gen pau­scha­len Abgel­tung von Aus­gleichs­an­sprü­chen aus der Betei­li­gung der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de an den finan­zi­el­len Belas­tun­gen des Lan­des aus der Deut­schen Ein­heit im Haus­halts­jahr 2015 (§ 2 Abs. 1 Satz 3 GFG 2015). Nach wei­te­ren Berei­ni­gun­gen gemäß § 2 Abs. 2 GFG 2015 und dem Vor­weg­ab­zug nach § 3 GFG 2015 stand eine Finanz­aus­gleichs­mas­se in Höhe von 9.668.280.000 Euro zur Ver­fü­gung (Anla­ge 1 zum GFG 2015), die auf Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen, Inves­ti­ti­ons­pau­scha­len, fach­be­zo­ge­ne Son­der­pau­scha­len und Bedarfs­zu­wei­sun­gen auf­ge­teilt wur­de (§ 4 GFG 2015). Für Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen wur­de ins­ge­samt ein Betrag von 8.204.018.100 Euro zur Ver­fü­gung gestellt. Davon betrug der Anteil für die Gemein­den 6.438.649.900 Euro, für die Krei­se 960.336.600 Euro und für die Land­schafts­ver­bän­de 805.031.600 Euro (§ 6 GFG 2015).

Ob und in wel­cher Höhe ein­zel­nen Gemein­den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen zustan­den, ergibt sich nach § 5 Abs. 2 GFG 2015 aus der Gegen­über­stel­lung einer Aus­gangs­mess­zahl (§§ 8, 11 und 14 GFG 2015) und der bereits genann­ten Steu­er­kraft­mess­zahl (§ 9 GFG 2015). Jede Gemein­de erhielt als Schlüs­sel­zu­wei­sung 90 Pro­zent des Unter­schieds­be­trags zwi­schen der maß­geb­li­chen Aus­gangs­mess­zahl und der maß­geb­li­chen Steu­er­kraft­mess­zahl (§ 7 Abs. 1 GFG 2015). Erreich­te oder über­schritt die Steu­er­kraft­mess­zahl die Aus­gangs­mess­zahl, so erhielt die Gemein­de kei­ne Schlüs­sel­zu­wei­sung (§ 7 Abs. 2 GFG 2015).

Die Aus­gangs­mess­zahl einer Gemein­de wird nach § 8 Abs. 1 GFG 2015 ermit­telt, indem der Gesamt­an­satz mit dem ein­heit­li­chen Grund­be­trag gemäß § 28 Abs. 1 Satz 2 GFG 2015 ver­viel­fäl­tigt wird. Der Gesamt­an­satz wird gemäß § 8 Abs. 2 GFG 2015 aus dem Haupt­an­satz (§ 8 Abs. 3 Satz 1 GFG 2015) unter Berück­sich­ti­gung von Ein­woh­ner­ver­än­de­run­gen, dem Schü­ler­an­satz, dem Sozi­al­las­ten­an­satz, dem Zen­tra­li­täts­an­satz und dem Flä­chen­an­satz gebil­det. Der Grund­be­trag wird in der Wei­se fest­ge­setzt, dass der für Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen zur Ver­fü­gung gestell­te Betrag auf­ge­braucht wird.

Die Berech­nung der Steu­er­kraft­mess­zahl rich­tet sich nach § 9 GFG 2015. Die Steu­er­kraft ergibt sich nach der von den Kom­mu­nen ange­grif­fe­nen Vor­schrift des § 9 Abs. 1 GFG 2015 zunächst – wie in den vor­an­ge­gan­ge­nen Haus­halts­jah­ren auch – aus der Sum­me der für die Gemein­den gel­ten­den Steu­er­kraft­zah­len der Gewer­be­steu­er, der Grund­steu­ern, des Gemein­de­an­teils an der Ein­kom­men­steu­er und des Gemein­de­an­teils an der Umsatz­steu­er abzüg­lich der Steu­er­kraft­zahl der Gewer­be­steu­er­um­la­ge in der Refe­renz­pe­ri­ode nach § 27 Abs. 8 GFG 2015 (= 1.07.2013 bis 30.06.2014). Das für die ent­spre­chen­den Steu­er­kraft­zah­len maß­geb­li­che Auf­kom­men an Gewer­be­steu­er, Grund­steu­er A und Grund­steu­er B wird nach ein­heit­li­chen fik­ti­ven Durch­schnitts­he­be­sät­zen ermit­telt (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 GFG 2015).

Zusätz­lich wer­den mit dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 – woge­gen sich die Kom­mu­nen wen­den – bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft­mess­zahl die jewei­li­gen Abrech­nungs­be­trä­ge nach § 7 ELAG für die Jah­re 2009 bis 2012 berück­sich­tigt.

Das Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz regelt die Fein­ab­stim­mung der Finan­zie­rungs­be­tei­li­gung der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de an den Ein­heits­las­ten des Lan­des (vgl. § 1 Abs. 2 ELAG sowie § 6 Abs. 5 Satz 9, Abs. 3 Satz 6 des Geset­zes zur Neu­ord­nung der Gemein­de­fi­nan­zen – Gemein­de­fi­nanz­re­form­ge­setz – in der inso­weit unver­än­dert geblie­be­nen Fas­sung der Neu­be­kannt­ma­chung vom 10.03.2009, BGBl. I S. 502 – GFRG).

An der Finan­zie­rung der Ein­heits­las­ten sind die Gemein­den zum einen dadurch betei­ligt, dass die vom Land getra­ge­nen Ein­heits­las­ten die Ver­bund­grund­la­gen für den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich schmä­lern. Zum ande­ren wird die Betei­li­gung von den Kom­mu­nen über die in § 6 Abs. 3 und 5 GFRG gere­gel­ten Erhö­hun­gen der Gewer­be­steu­er­um­la­ge geleis­tet (vgl. auch § 4 ELAG).

Nach § 6 Abs. 1 GFRG füh­ren die Gemein­den eine Umla­ge an das für sie zustän­di­ge Finanz­amt ab, die ent­spre­chend dem Ver­hält­nis von Bun­des- und Lan­des­ver­viel­fäl­ti­ger auf den Bund und das Land auf­ge­teilt wird. Die Umla­ge wird ermit­telt, indem das Ist­auf­kom­men der Gewer­be­steu­er im Erhe­bungs­jahr durch den von der Gemein­de für die­ses Jahr fest­ge­setz­ten Hebe­satz der Steu­er geteilt und mit einem Ver­viel­fäl­ti­ger mul­ti­pli­ziert wird (§ 6 Abs. 2 GFRG). Der Ver­viel­fäl­ti­ger ist die Sum­me eines Bun­des- und Lan­des­ver­viel­fäl­ti­gers für das jewei­li­ge Land. Der Bun­des­ver­viel­fäl­ti­ger betrug im Jahr 2008 12 Pro­zent, im Jahr 2009 13 Pro­zent und ab dem Jahr 2010 14,5 Pro­zent. Der Lan­des­ver­viel­fäl­ti­ger für die "alten" Bun­des­län­der betrug im Jahr 2008 47 Pro­zent, im Jahr 2009 48 Pro­zent und ab dem Jahr 2010 49,5 Pro­zent (§ 6 Abs. 3 GFRG). Gemäß § 6 Abs. 5 GFRG wird die­ser Lan­des­ver­viel­fäl­ti­ger zur Mit­fi­nan­zie­rung der Belas­tun­gen, die den Län­dern im Zusam­men­hang mit der Neu­re­ge­lung der Finan­zie­rung des Fonds "Deut­sche Ein­heit" ver­blei­ben, bis 2019 um eine Erhö­hungs­zahl ange­ho­ben (Satz 1). Das Bun­des­mi­nis­te­ri­um der Finan­zen setzt die Erhö­hungs­zahl durch Rechts­ver­ord­nung mit Zustim­mung des Bun­des­ra­tes jähr­lich so fest, dass das Mehr­auf­kom­men der Umla­ge 50 Pro­zent der Finan­zie­rungs­be­tei­li­gung der Gemein­den in Höhe von bun­des­durch­schnitt­lich rund 40 Pro­zent des Betra­ges nach Satz 2 ent­spricht (Satz 5). Das auf der Anhe­bung des Ver­viel­fäl­ti­gers beru­hen­de Mehr­auf­kom­men an Gewer­be­steu­er­um­la­ge steht den Län­dern zu (Satz 7). Die Fein­ab­stim­mung der Finan­zie­rungs­be­tei­li­gung der Gemein­den bis zur Höhe ihres jewei­li­gen Anteils an den Gesamt­steu­er­ein­nah­men – ein­schließ­lich der Zuwei­sun­gen im Rah­men der Steu­er­ver­bün­de – in den ein­zel­nen Län­dern bleibt der Lan­des­ge­setz­ge­bung vor­be­hal­ten (Satz 9). Dies gilt auch für die Erhö­hung der Gewer­be­steu­er­um­la­ge nach § 6 Abs. 3 Sät­ze 4 und 5 GFRG (§ 6 Abs. 3 Satz 6 GFRG).

Bei Zugrun­de­le­gung eines Betei­li­gungs­an­teils der Kom­mu­nen von 40 Pro­zent kommt es je nach Anfall der Gewer­be­steu­er zu Über­zah­lun­gen des von den Kom­mu­nen zu tra­gen­den Anteils an den ein­heits­be­ding­ten Belas­tun­gen. Für das Jahr 2006 konn­te etwa eine Gesamt­über­zah­lung von rund 450 Mio. Euro ange­nom­men wer­den (hier­zu VerfGH NRW, OVGE 51, 272, 283). Bis ein­schließ­lich der Haus­halts­jah­re 2004/​2005 wur­de der Anteil der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de im Rah­men der jähr­li­chen Soli­dar­bei­trags­ge­set­ze abge­rech­net (vgl. etwa Art. 2 des Geset­zes zur Rege­lung der Zuwei­sun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len an die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de in den Haus­halts­jah­ren 2004 und 2005 und zur Rege­lung des inter­kom­mu­na­len Aus­gleichs der finan­zi­el­len Betei­li­gung der Gemein­den am Soli­dar­bei­trag zur Deut­schen Ein­heit in den Haus­halts­jah­ren 2004 und 2005 und des kom­mu­na­len Ent­las­tungs­aus­gleichs zuguns­ten der Kom­mu­nen der neu­en Län­der im Haus­halts­jahr vom 03.02.2004 4). Ab 2006 war ein geson­der­ter inter­kom­mu­na­ler, aber auch ver­ti­ka­ler Aus­gleich der ein­heits­be­ding­ten Las­ten ("Fein­ab­stim­mung” i. S. v. § 6 Abs. 3 Satz 6, Abs. 5 Satz 9 GFRG) nicht mehr vor­ge­se­hen 5.

Mit Urteil vom 11.12 2007 6 wies der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof für das Land Nord­rhein-West­fa­len eine gegen das Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2006 gerich­te­te kom­mu­na­le Ver­fas­sungs­be­schwer­de mit der Maß­ga­be zurück, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber die Über­zah­lung des kom­mu­na­len Bei­trags zu den Ein­heits­las­ten im Haus­halts­jahr 2006 als­bald, spä­tes­tens im Haus­halts­jahr 2008, unter Berück­sich­ti­gung der bun­des­recht­lich vor­ge­ge­be­nen Ober­gren­ze einer kom­mu­na­len Finan­zie­rungs­be­tei­li­gung an den Ein­heits­las­ten in Höhe von rund 40 Pro­zent aus­zu­glei­chen habe.

Das hier­auf erlas­se­ne Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz regelt die Abrech­nung und Fein­ab­stim­mung ab 2006 für die gesam­te Rest­lauf­zeit des Soli­dar­pakts II bis 2019 (vgl. § 1 Abs. 2 ELAG). Ein­zel­ne Bestim­mun­gen die­ses Geset­zes (zur Bemes­sung der finan­zi­el­len Belas­tung des Lan­des auf Grund der Ein­be­zie­hung der neu­en Län­der in den Län­der­fi­nanz­aus­gleich) wur­den mit Urteil des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs für das Land Nord­rhein-West­fa­len vom 08.05.2012 7 für mit Art. 78, 79 Satz 2 der Ver­fas­sung des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len (LV NRW) unver­ein­bar und nich­tig erklärt. Dar­auf­hin wur­de das Ein­heits­las­ten­ge­setz durch den Gesetz­ge­ber geän­dert 8. Die Abrech­nung stellt sich nun­mehr wie folgt dar:

Zunächst wird gemäß § 6 ELAG die Höhe der Unter- oder Über­zah­lung des kom­mu­na­len Belas­tungs­an­teils ermit­telt ("ver­ti­ka­le Fein­ab­stim­mung"). Danach wird nach § 7 ELAG der ermit­tel­te Betrag unter Berück­sich­ti­gung des bereits im Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz gewähr­ten vor­läu­fi­gen pau­scha­len Belas­tungs­aus­gleichs (vgl. etwa § 2 Abs. 1 Satz 3 GFG 2015) im Ver­hält­nis des Anteils jeder Gemein­de im Abrech­nungs­jahr am lan­des­wei­ten Auf­kom­men der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­gen gemäß § 6 Abs. 3 und 5 GFRG auf die Gemein­den ver­teilt.

Nach § 1 Abs. 3 Satz 1 ELAG erfolgt die Abrech­nung inner­halb von zwei Jah­ren nach Ablauf des Abrech­nungs­jah­res. Abwei­chend von Satz 1 ist die Fein­ab­stim­mung und Abrech­nung der Jah­re 2007 bis 2011 nach der Bekannt­ma­chung des Geset­zes zur Ände­rung des Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­set­zes vor­zu­neh­men. Die Beträ­ge wer­den für das jewei­li­ge Abrech­nungs­jahr für jede Gemein­de und für jeden Kreis vom Innen­mi­nis­te­ri­um und Finanz­mi­nis­te­ri­um errech­net und fest­ge­setzt und durch die Bezirks­re­gie­run­gen beschie­den (§ 9 Abs. 2 ELAG). Soweit sich aus den fest­ge­setz­ten Abrech­nungs­be­trä­gen Ansprü­che ein­zel­ner Gemein­den oder Gemein­de­ver­bän­de gegen­über dem Land erge­ben, wer­den die Beträ­ge zum nächs­ten Aus­zah­lungs­ter­min nach dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz aus­ge­zahlt (§ 10 Abs. 1 Satz 1 ELAG). Die Aus­zah­lung kor­ri­gier­ter Abrech­nungs­be­trä­ge der Jah­re 2007 bis 2009 und eine Aus­zah­lung der Abrech­nungs­be­trä­ge der Jah­re 2010 und 2011 soll­te nach Inkraft­tre­ten des Geset­zes zur Ände­rung des Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­set­zes erfol­gen (§ 10 Abs. 1 Satz 3 ELAG).

Die Aus­gleichs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz für die Jah­re 2009 bis 2011 wur­den im zwei­ten Halb­jahr 2013, für das Jahr 2012 im ers­ten Halb­jahr 2014 aus­ge­zahlt.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Mit ihrer am 22.12 2015 beim Ver­fas­sungs­ge­richts­hof ein­ge­gan­ge­nen Ver­fas­sungs­be­schwer­de machen die Kom­mu­nen gel­tend, § 9 Abs. 1 GFG 2015 ver­let­ze das Recht auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung nach Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2 LV NRW.

Sie bean­tra­gen, fest­zu­stel­len, dass § 9 Abs. 1 des Geset­zes zur Rege­lung der Zuwei­sun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len an die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de im Haus­halts­jahr 2015 (Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 — GFG 2015) vom 18.12 2014 1 sie inso­weit in ihrem Selbst­ver­wal­tungs­recht aus Arti­kel 78 Abs. 1 und 2 der Ver­fas­sung für das Land Nord­rhein-West­fa­len ver­letzt und des­halb nich­tig ist, als die jewei­li­gen Abrech­nungs­be­trä­ge nach § 7 des Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­set­zes NRW vom 09.02.2010 9, das durch das Gesetz vom 03.12 2013 10 geän­dert wor­den ist, der Steu­er­kraft hin­zu­ge­rech­net wer­den.

Zur Begrün­dung füh­ren die Kom­mu­nen im Ein­zel­nen aus:

§ 9 Abs. 1 GFG 2015 ver­let­ze sie in ihrem Recht auf kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung nach Art. 78 Abs. 1 und Abs. 2 LV NRW. Indem der Gesetz­ge­ber in § 9 Abs. 1 GFG 2015 die steu­er­kraf­ter­hö­hen­de Berück­sich­ti­gung des ELAG-Aus­gleichs ange­ord­net habe, sei in zwei­fa­cher Hin­sicht der ihm ein­ge­räum­te Gestal­tungs­spiel­raum über­schrit­ten wor­den. Zum einen habe er mit die­ser Rege­lung die Sys­te­ma­tik der Steu­er­kraf­ter­fas­sung im Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz durch­bro­chen. Zum ande­ren ver­let­ze § 9 Abs. 1 GFG 2015 das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot.

Gemäß § 9 Abs. 1 GFG 2015 wer­de der ELAG-Aus­gleich zur Steu­er­kraft hin­zu­ge­rech­net. Dabei hand­le es sich um den ein­zi­gen Anteil der Steu­er­kraft­mess­zahl, der nicht einen gewich­te­ten Steu­er­ertrag (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3, 5 und 6 GFG 2015) bzw. Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tun­gen für ent­gan­ge­ne Steu­er­ein­nah­men (§ 9 Abs. 2 Nr. 4 GFG 2015) wider­spie­ge­le. Alle bis­he­ri­gen Antei­le der Steu­er­kraft­mess­zahl hät­ten gemein, dass sie einen ech­ten Ertrag dar­stell­ten, der an den jewei­li­gen Refe­renz­zeit­raum gekop­pelt sei. Anders sei es bei der Hin­zu­rech­nung des ELAG-Aus­gleichs; die­ser sei – anders als etwa eine Gewer­be­steu­er­nach­zah­lung – kein Ertrag der Gemein­den, son­dern es hand­le sich um die Rück­zah­lung der zu hoch ver­ein­nahm­ten erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­ge vom Land. Die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm füh­re also zu einer Abwei­chung von der bis­he­ri­gen Sys­te­ma­tik der Steu­er­kraft­mess­zahl. Es sei nicht erkenn­bar, was die ELAG-Aus­gleichs­zah­lung von ande­ren Ein­nah­men der Gemein­den der­art unter­schei­de, dass nur die ELAG-Aus­gleichs­zah­lung zur Steu­er­kraft hin­zu­ge­rech­net wer­de und ande­re Ein­nah­men der Gemein­den nicht. Die sys­tem­wid­ri­ge Hin­zu­rech­nung des ELAG-Aus­gleichs zur Steu­er­kraft gesche­he ohne Not; der Gesetz­ge­ber hät­te die­sen abschlie­ßend im Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz regeln kön­nen und kei­ne Ver­qui­ckung mit dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz und den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen her­bei­füh­ren müs­sen. Das Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz dür­fe nicht die Abrech­nung der Ein­heits­las­ten regeln. Die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm über­füh­re aber die nach­träg­li­che Abrech­nung frü­he­rer Zeit­räu­me nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz in das Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015. Dies sei sys­tem­wid­rig, weil durch die Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleichs­be­trä­ge für die Jah­re 2009 bis 2012 im Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 Steu­er­kraft aus Jah­ren, die weit vor dem maß­geb­li­chen Refe­renz­zeit­raum des Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­zes 2015 lägen, in die­sen trans­fe­riert wür­den. Auch der Hin­weis der Lan­des­re­gie­rung, durch die Berück­sich­ti­gung der ELAG-Abrech­nungs­be­trä­ge wer­de sys­tem­ge­recht auch die finan­zi­el­le Situa­ti­on der nach­zah­lungs­pflich­ti­gen Gemein­den erfasst, gehe fehl. Die­se hät­ten zwar gene­rel­le Vor­tei­le von der ange­grif­fe­nen Rege­lung, es gebe aber kei­nen spe­zi­fi­schen Ent­las­tungs­ef­fekt. Der größ­te Anteil an den umver­teil­ten Mit­teln gehe an nicht beson­ders finanz­schwa­che Gemein­den. Eine Lösung kön­ne inso­weit auch erreicht wer­den, wenn bei der Ermitt­lung der Steu­er­kraft zwar berück­sich­tigt wer­de, ob eine Gemein­de Nach­zah­lun­gen leis­ten müs­se, nicht aber, dass sie Aus­gleichs­be­trä­ge erhal­ten habe. Dar­über hin­aus sei es aber auch sach­wid­rig, dass die Nach­zah­lungs­pflicht durch die Anrech­nung weit­ge­hend kom­pen­siert, zum Teil sogar über­kom­pen­siert wer­de. Die Rege­lung des Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­set­zes wer­de zu erheb­li­chen Tei­len aus­ge­he­belt. Bei der Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleich­zah­lun­gen hand­le es sich nicht um eine zuläs­si­ge Typi­sie­rung. Die streit­ge­gen­ständ­li­che Rege­lung glei­che in ihrem Effekt einer Abund­anz­um­la­ge, jedoch mit gra­vie­ren­den Unter­schie­den. Es kom­me zu einer plan­lo­sen und will­kür­li­chen Umver­tei­lung, der Nach­teil tref­fe aus­schließ­lich nicht abundan­te Gemein­den, es lie­ge kei­ne Finanz­kri­se vor und der Gesetz­ge­ber habe kei­ne Abwä­gung vor­ge­nom­men.

Zudem füh­re die streit­ge­gen­ständ­li­che Rege­lung zu einer sach­wid­ri­gen Benach­tei­li­gung der Kom­mu­nen und ande­rer betrof­fe­ner Gemein­den.

Hin­sicht­lich der Aus­wir­kun­gen der neu ein­ge­führ­ten Hin­zu­rech­nung des ELAG-Aus­gleichs gemäß § 9 Abs. 1 GFG 2015 sei­en vier Fall­grup­pen zu unter­schei­den:

  • Fall­grup­pe 1 bil­de­ten Gemein­den, die durch­gän­gig Schlüs­sel­zu­wei­sungs­emp­fän­ger sei­en. Bei die­sen wir­ke sich die ELAG-Aus­gleichs­zah­lung zwar schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­dernd im Jahr 2015 aus. Die­ser Effekt sei aber weit­ge­hend aus­ge­gli­chen, weil sich in den Jah­ren zuvor die erhöh­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge schlüs­sel­zu­wei­sungs­er­hö­hend aus­ge­wirkt habe.
  • Als Fall­grup­pe 2 sei­en die durch­gän­gig abundan­ten Gemein­den zu betrach­ten. Die streit­ge­gen­ständ­li­che Rege­lung habe auf die­se kei­nen Effekt. Sie hät­ten die erhöh­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge bezahlt und erhiel­ten den auf sie ent­fal­len­den ELAG-Aus­gleich. Da sie ohne­hin kei­ne Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen erhiel­ten, tre­te ein ander­wei­ti­ger Effekt nicht ein.
  • Zu Fall­grup­pe 3 gehör­ten die Gemein­den, die in den Jah­ren der Refe­renz­pe­ri­ode 2009 bis 2012 durch­ge­hend oder teil­wei­se abundant gewe­sen sei­en und im Jahr 2015 nicht abundant sei­en. Für die­se wir­ke sich die ELAG-Aus­gleichs­zah­lung steu­er­kraf­ter­hö­hend und damit schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­dernd aus. lm Gegen­satz zur Fall­grup­pe 1 wer­de die­se Schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­de­rung aber nicht durch die vor­aus­ge­hen­de Anrech­nung der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­ge und eine damit ver­bun­de­ne Schlüs­sel­zu­wei­sungs­er­hö­hung aus­ge­gli­chen.
  • Fall­grup­pe 4 erfas­se schließ­lich die Gemein­den, die in den Jah­ren 2009 bis 2012 ganz oder teil­wei­se nicht abundant gewe­sen sei­en und im Jah­re 2015 abundant sei­en. Die­se Gemein­den hät­ten in den Jah­ren 2009 bis 2012 davon pro­fi­tiert, dass die erhöh­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge schlüs­sel­zu­wei­sungs­er­hö­hend berück­sich­tigt wor­den sei. Zusätz­lich hät­ten die­se Gemein­den in den Jah­ren 2013 und 2014 die vol­len ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen erhal­ten. Ein (aus­glei­chen­der) schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­dern­der Effekt nach der streit­ge­gen­ständ­li­chen Norm sei nicht ein­ge­tre­ten, weil die­se Gemein­den im Jahr 2015 abundant sei­en und des­halb kei­ne Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen erhiel­ten, die gemin­dert wer­den könn­ten.

Damit ver­let­ze die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot. Der Ver­stoß gegen die­ses Gebot sei bereits durch die Abwei­chung von dem vom Gesetz­ge­ber selbst bestimm­ten Sys­tem indi­ziert. Zudem wer­de die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm den ver­fas­sungs­recht­li­chen Vor­ga­ben des Gebo­tes der inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lung in mehr­fa­cher Hin­sicht nicht gerecht.

Die Gemein­den der Fall­grup­pe 3, der alle drei beschwer­de­füh­ren­den Kom­mu­nen ange­hör­ten, wür­den schon des­halb sach­wid­rig benach­tei­ligt, weil die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm fak­tisch zu einem weit­ge­hen­den Abzug des ELAG-Aus­gleichs von den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen füh­re. Das sei per se sach­wid­rig, weil der ELAG-Aus­gleich eine Rück­zah­lung auf eine vor­aus­ge­hen­de Über­zah­lung der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­ge dar­stel­le. Es dür­fe sach­not­wen­dig kei­nen Ein­fluss auf die ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung einer Gemein­de haben, dass das Land der Gemein­de Finanz­mit­tel zurück­zah­le, die die Gemein­de zuvor an das Land abge­führt habe. Die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm lau­fe dar­auf hin­aus, mit dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 nicht mehr eine ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung zu gewähr­leis­ten, son­dern nur noch eine ange­mes­se­ne Liqui­di­täts­aus­stat­tung. Denn die Ein­be­zie­hung des ELAG-Aus­gleichs in die Steu­er­kraft­be­mes­sung wer­te den rei­nen Liqui­di­täts­fluss aus dem ELAG-Aus­gleich zur Finanz­aus­stat­tung auf.

Zudem kom­me es zu einer ver­fas­sungs­wid­ri­gen Benach­tei­li­gung der Beschwer­de­füh­re­rin­nen gegen­über ande­ren Gemein­den. Auch wenn man von einer for­ma­len Gleich­be­hand­lung aus­ge­he, lie­ge mate­ri­ell eine Ungleich­be­hand­lung vor, denn es wür­den sehr unter­schied­li­che Sach­ver­hal­te, näm­lich die Fall­grup­pen 1 bis 4, unter die glei­che Norm gestellt. Wie dar­ge­legt gli­chen sich bei den Gemein­den der Fall­grup­pe 1 die Vor­tei­le der schlüs­sel­zu­wei­sungs­er­hö­hen­den Berück­sich­ti­gung der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­ge in den Vor­jah­ren mit der schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­dern­den Anrech­nung des ELAG-Aus­gleichs nahe­zu aus. Die Gemein­den der Fall­grup­pe 1 erlit­ten also kei­nen Nach­teil, genös­sen aber zulas­ten der Beschwer­de­füh­re­rin­nen und der übri­gen Gemein­den der Fall­grup­pe 3 erheb­li­che Vor­tei­le. Denn die erheb­li­chen Min­der­ein­nah­men der Kom­mu­nen und der übri­gen Gemein­den der Fall­grup­pe 3 wür­den auf die Gemein­den der Fall­grup­pe 1 umver­teilt. Hier­für sei ein sach­li­cher Grund nicht erkenn­bar. Der Umver­tei­lungs­ef­fekt sei erheb­lich. Bei allen betrof­fe­nen Kom­mu­nen zusam­men­ge­nom­men wer­de ein Betrag von 30.217.213 Euro umver­teilt. Bei der Beschwer­de­füh­re­rin zu 1)) füh­re die streit­ge­gen­ständ­li­che Norm zu Min­der­ein­nah­men bei den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen 2015 in Höhe von 17.463.498 Euro, bei der Beschwer­de­füh­re­rin zu 2)) in Höhe von 1.521.632 Euro und bei der Beschwer­de­füh­re­rin zu 3)) in Höhe von 100.396 Euro. Anders als die Lan­des­re­gie­rung anneh­me, sei die­ser Effekt nicht mit den übli­chen Gewer­be­steu­er­schwan­kun­gen ver­gleich­bar.

Die Kom­mu­nen und die übri­gen Gemein­den der Fall­grup­pe 3 wür­den zudem benach­tei­ligt gegen­über den Gemein­den der Fall­grup­pe 4. Die­se hät­ten in den Vor­jah­ren von den Schlüs­sel­zu­wei­sungs­er­hö­hun­gen durch Anrech­nung der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­ge pro­fi­tiert. Die­sen Vor­teil könn­ten sie nun­mehr behal­ten, weil infol­ge ihrer Abundanz unter dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 eine Anrech­nung des ELAG-Aus­gleichs auf Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen nicht statt­fin­den kön­ne. Prak­tisch füh­re das dazu, dass die­se Gemein­den neben dem ELAG-Aus­gleich auch die erhöh­ten Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen aus den Vor­jah­ren behal­ten könn­ten. Die Über­zah­lung der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­ge wer­de dadurch bei den Gemein­den der Fall­grup­pe 4 ganz oder teil­wei­se dop­pelt kom­pen­siert. Die­se dop­pel­te Kom­pen­sa­ti­on gehe zulas­ten sämt­li­cher Gemein­den, die für den Refe­renz­zeit­raum 2009 bis 2012 Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen erhal­ten hät­ten. Denn die damals an die Gemein­den der Fall­grup­pe 4 her­aus­ge­ge­be­nen erhöh­ten Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen hät­ten sich für jene Gemein­den sei­ner­zeit schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­dernd aus­ge­wirkt, ohne dass dies unter dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz 2015 durch eine Erhö­hung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen aus­ge­gli­chen wer­de.

Die Ansicht der Lan­des­re­gie­rung[↑]

Die Lan­des­re­gie­rung hält die Ver­fas­sungs­be­schwer­de für unbe­grün­det.

Zunächst sei dar­auf hin­zu­wei­sen, dass die Ein­heits­las­ten­ab­rech­nung der Jah­re 2009 bis 2012 nicht nur zu Abrech­nungs­be­trä­gen zu Guns­ten von Gemein­den, son­dern auch zu Abrech­nungs­be­trä­gen zu Guns­ten des Lan­des geführt habe. Dar­aus resul­tie­ren­de Erstat­tungs­an­sprü­che des Lan­des gegen die Kom­mu­nen hät­ten sich auf ins­ge­samt rund 205,3 Mio. Euro sum­miert. Betrof­fen hier­von sei­en 103 Gemein­den gewe­sen, außer­dem sämt­li­che Umla­ge­ver­bän­de.

Zwi­schen dem Rege­lungs­be­reich des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs, dem § 9 Abs. 1 GFG 2015 zuge­hö­re, und dem Rege­lungs­be­reich der Betei­li­gung der nord­rhein­west­fä­li­schen Kom­mu­nen an den Las­ten der Deut­schen Ein­heit müs­se unter­schie­den wer­den. Die Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­ze hät­ten nicht den Ein­heits­las­ten­aus­gleich zum Rege­lungs­ge­gen­stand. Ins­be­son­de­re sei § 9 Abs. 1 GFG 2015 kei­ne Norm, die die Rück­for­de­rung von Abrech­nungs­be­trä­gen nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz zum Gegen­stand habe, son­dern eine finanz­aus­gleichs­recht­li­che Rege­lung. Auch gehe es § 9 Abs. 1 GFG 2015 nicht dar­um, Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen frü­he­rer Finanz­aus­gleichs­jah­re aus­zu­glei­chen, die der Höhe nach durch damals an- und jetzt abge­rech­ne­te Gewer­be­steu­er­um­la­gen ver­ur­sacht wor­den sei­en. Das Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz, auch § 9 Abs. 1 GFG 2015, zie­le nicht auf einen auf frü­he­re Jah­re gerich­te­ten Aus­gleich von Zuwei­sun­gen, son­dern auf einen Finanzbedarfs/​Finanzkraftausgleich für das jewei­li­ge Finanz­aus­gleichs­jahr.

Die in § 9 Abs. 1 GFG 2015 vor­ge­nom­me­ne Berück­sich­ti­gung der Abrech­nungs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz sei sys­te­ma­tisch fol­ge­rich­tig. Mit der Berück­sich­ti­gung der Steu­er­kraft­zah­len der Gewer­be­steu­er, der Grund­steu­ern, des Gemein­de­an­teils an der Ein­kom­men­steu­er und des Gemein­de­an­teils an der Umsatz­steu­er abzüg­lich der Steu­er­kraft­zahl der Gewer­be­steu­er­um­la­ge beschränk­ten die Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­ze sich auf die Erträ­ge aus den gro­ßen, bun­des­recht­lich gere­gel­ten Steu­ern, die – neben eige­nen gemeind­li­chen Ein­nah­men – die kom­mu­na­le Finanz­aus­stat­tung wesent­lich bestimm­ten. Außer Betracht blie­ben danach vor allem die kom­mu­na­len Ver­brauch- und Auf­wand­steu­ern, die Vor­zugs­las­ten (Gebüh­ren und Bei­trä­ge) sowie die Erträ­ge aus Kon­zes­si­ons­ab­ga­ben und erwerbs­wirt­schaft­li­cher Betä­ti­gung. Dies recht­fer­ti­ge sich teils dar­aus, dass die­se ande­ren Quel­len wirt­schaft­lich betrach­tet kei­nen berück­sich­ti­gungs­wür­di­gen zusätz­li­chen Ertrag für den gemeind­li­chen Haus­halt abwür­fen, sei es, weil sie blo­ße Gegen­leis­tung für die Inan­spruch­nah­me gemeind­li­cher Ein­rich­tun­gen oder Dienst­leis­tun­gen in maxi­mal kos­ten­de­cken­der Höhe sei­en, sei es wegen Uner­heb­lich­keit der Ein­nah­me. Teils erfol­ge die Nicht­be­rück­sich­ti­gung trotz nen­nens­wer­ter Erträ­ge mit Rück­sicht auf die gemeind­li­che Auto­no­mie, näm­lich um eigen­ver­ant­wort­li­che Finan­zie­rungs­mög­lich­kei­ten der Ge-

mein­de unan­ge­tas­tet zu las­sen. Wei­ter­hin wür­den in den Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­zen die Erträ­ge aus sol­chen Steu­ern, bei denen den Gemein­den ein Hebe­satz­recht zuste­he, nicht nach dem tat­säch­li­chen Ist-Auf­kom­men, son­dern mit einem nor­ma­ti­ven (gewich­te­ten oder fik­ti­ven) Hebe­satz zugrun­de gelegt.

Mit die­ser Sys­te­ma­tik sei die in § 9 Abs. 1 GFG 2015 erst­ma­lig vor­ge­nom­me­ne Ein­be­zie­hung der jewei­li­gen Abrech­nungs­be­trä­ge nach § 7 ELAG bei der Berech­nung der Steu­er­kraft­mess­zahl bruch­los ver­ein­bar. Die Abrech­nungs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz hät­ten sich finanz­kraft­ver­stär­kend oder min­dernd aus­ge­wirkt. Sys­tem­kon­for­me Grün­de, sie nicht zu berück­sich­ti­gen, sei­en nicht erkenn­bar. Die Aus­gleichs­be­trä­ge sei­en nicht irrele­vant für die gemeind­li­che Finanz­aus­stat­tung. Auch sei­en sie nicht von den Gemein­den eigen­ver­ant­wort­lich gestalt­bar. Der Ein­wand der Kom­mu­nen, es hand­le sich bei dem Abrech­nungs­be­trag nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz um das ein­zi­ge Ele­ment der Bestim­mung der Steu­er­kraft­mess­zahl, das nicht einen gewich­te­ten Steu­er­ertrag (bzw. eine Kom­pen­sa­ti­on für einen ent­gan­ge­nen Steu­er­ertrag) dar­stel­le, sei unge­nau, sofern hier­mit eine Nor­mie­rung durch fik­ti­ve Hebe­sät­ze gemeint sei. Letz­te­re gebe es auch für die Gemein­de­an­tei­le an der Ein­kom­men- und Umsatz­steu­er nicht, die mit ihren Ist-Beträ­gen in der Refe­renz­pe­ri­ode ange­rech­net wür­den (§ 9 Abs. 2 Nr. 4 und 5 GFG 2015). Es gebe sie nur für die Erträ­ge aus Gewer­be- und Grund­steu­er (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 GFG 2015).

Die somit nach der Sys­te­ma­tik des Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­zes gebo­te­ne Berück­sich­ti­gung der Abrech­nungs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz wer­de im Übri­gen noch bekräf­tigt durch die sys­te­ma­ti­sche Nähe zu den der kom­mu­na­len Ein­heits­las­ten­tra­gung die­nen­den erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­gen, deren Berück­sich­ti­gung als Abzugs­pos­ten § 9 Abs. 1 GFG 2015 – unbe­strit­ten ver­fas­sungs­ge­mäß – anord­ne. Wenn sich die für das jewei­li­ge Finanz­aus­gleichs­jahr maß­geb­li­chen erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­gen steu­er­kraft­min­dernd aus­wirk­ten, sei die Berück­sich­ti­gung der für das Finanz­aus­gleichs­jahr maß­geb­li­chen Abrech­nungs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz nur kon­se­quent.

Die gesetz­li­che Fest­le­gung des Refe­renz­zeit­raums für die Ermitt­lung der dem Kom­mu­nal­fi­nanz­aus­gleich zugrun­de zu legen­den Steu­er­kraft­mess­zahl sei im Sys­tem des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs sach­ge­recht. Dem Zweck des Finanz­aus­gleichs ent­spre­chend wer­de nur die in den Daten die­ses Refe­renz­zeit­raums zum Aus­druck kom­men­de Steu­er­kraft zugrun­de gelegt; län­ger zurück­lie­gen­de Ursa­chen in die­sem Refe­renz­zeit­raum auf­tre­ten­der Steu­er­kraft­da­ten blie­ben unbe­acht­lich. Die Abrech­nung von gleich vier Jah­ren im hier maß­geb­li­chen Refe­renz­zeit­raum habe dabei dem Inter­es­se und auch dem Wunsch vie­ler, ins­be­son­de­re der anspruchs­be­rech­tig­ten Gemein­den, ent­spro­chen.

Es lie­ge auch kei­ne unge­recht­fer­tig­te Ungleich­be­hand­lung vor. Die Gemein­den wür­den durch § 9 Abs. 1 GFG 2015 nicht ungleich, son­dern gleich behan­delt. Der Effekt, dass Emp­fän­gern von ELAG-Abrech­nungs­be­trä­gen wegen ihres ver­min­der­ten Aus­gleichs­be­darfs nied­ri­ge­re Schlüs­sel­zu­wei­sungs­an­sprü­che zustün­den bzw. ELAG-Nach­zah­lungs­pflich­ti­ge dadurch über­haupt oder höhe­re Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen erlang­ten, sei sys­tem­kon­form.

Soweit die Kom­mu­nen eine Benach­tei­li­gung der Gemein­den der soge­nann­ten Fall­grup­pe 3 bemän­gel­ten, beruh­ten die behaup­te­ten Gleich­heits­ver­stö­ße sämt­lich auf Ver­glei­chen, die inner­halb der Sys­te­ma­tik des in Art. 79 Satz 2 LV NRW ange­ord­ne­ten Gemein­de­fi­nanz­aus­gleichs kei­ne rele­van­te Ungleich­be­hand­lung begrün­den könn­ten. Die Abundanz bzw. Schlüs­sel­zu­wei­sungs­be­rech­ti­gung in zurück­lie­gen­den Aus­gleichs­jah­ren sei inner­halb des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs, der auf einen ange­mes­se­nen Finanzbedarfs/​Finanzkraftausgleich für den jewei­li­gen Finanz­aus­gleichs­zeit­raum abzie­le, grund­sätz­lich kein rele­van­tes Unter­schei­dungs­merk­mal. Ein Ver­stoß gegen den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz kön­ne allen­falls dar­in lie­gen, dass der Gesetz­ge­ber die Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­be­trä­ge für die Jah­re 2009 bis 2012 über­haupt in den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich ein­be­zo­gen und kei­ne aus­schließ­lich außer­halb des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs blei­ben­de Berück­sich­ti­gung von finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen der geson­der­ten Abrech­nung der Ein­heits­las­ten die­ser Jah­re vor­ge­se­hen habe. Anzei­chen dafür, dass die Berück­sich­ti­gung der Abrech­nungs­be­trä­ge nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz im Sys­tem des Finanz­aus­gleichs inak­zep­ta­ble Ver­wer­fun­gen aus­lö­sen wür­de, sei­en jedoch nicht erkenn­bar. Die von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen vor­ge­leg­ten Berech­nun­gen könn­ten eine sol­che Behaup­tung nicht stüt­zen. Dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz gehe es aus­nahms­los um den Ertrags­sta­tus im anste­hen­den Aus­gleichs­jahr, nicht um eine im Nach­hin­ein vor­zu­neh­men­de Kor­rek­tur von Schlüs­sel­zu­wei­sungs­ge­wäh­run­gen in Vor­jah­ren. Selbst wenn man die Anga­ben der Kom­mu­nen zugrun­de lege, erreich­ten die durch die Berück­sich­ti­gung der ELAG-Abrech­nung danach angeb­lich bewirk­ten Ver­schie­bun­gen in der Steu­er­kraft­mess­zahl erkenn­bar kein Aus­maß, das ganz außer­ge­wöhn­lich wäre. Im Übri­gen ver­nach­läs­sig­ten die Kom­mu­nen den Ver­gleich mit Gemein­den, für die die Abrech­nung nach § 7 ELAG eine zu leis­ten­de Nach­zah­lung erge­ben habe.

Die Ent­schei­dung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs – Zuläs­sig­keit[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de hat kei­nen Erfolg. Sie ist zwar zuläs­sig, aber unbe­grün­det.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist zuläs­sig.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist gemäß Art. 75 Nr. 4 der Lan­des­ver­fas­sung (LV NRW), §§ 12 Nr. 8, 52 Abs. 1 des Ver­fas­sungs­ge­richts­hof­ge­set­zes (VerfGHG) statt­haft. Die Kom­mu­nen wen­den sich gegen eine lan­des­recht­li­che Geset­zes­vor­schrift, die sie für unver­ein­bar mit der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie nach Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2 LV NRW hal­ten.

Die Kom­mu­nen sind beschwer­de­be­fugt.

Sie machen gel­tend, durch die ange­grif­fe­ne gesetz­li­che Rege­lung in ihrem Recht auf Selbst­ver­wal­tung ver­letzt zu sein. Es erscheint mög­lich, dass die Anrech­nung der Aus­gleichs­zah­lung nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz bei der Fest­stel­lung der Steu­er­kraft, die nach dem unwi­der­leg­ten Vor­trag der Beschwer­de­füh­re­rin­nen zu einer gerin­ge­ren Schlüs­sel­zu­wei­sung führt, die­se in ihrem Selbst­ver­wal­tungs­recht in ver­fas­sungs­wid­ri­ger Wei­se beein­träch­tigt. Denn das Recht auf Selbst­ver­wal­tung umfasst auch einen gegen das Land gerich­te­ten Anspruch auf ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung. Hier­bei ist der Gesetz­ge­ber u. a. an den kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lungs­grund­satz gebun­den 11. Es erscheint nach dem Vor­trag der Kom­mu­nen jeden­falls nicht aus­ge­schlos­sen, dass die Anrech­nung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen zu einer gleich­heits­wid­ri­gen Finanz­aus­stat­tung führt.

Die Kom­mu­nen sind durch die ange­grif­fe­ne Rege­lung selbst, gegen­wär­tig und unmit­tel­bar betrof­fen. Dabei steht der unmit­tel­ba­ren Betrof­fen­heit nicht ent­ge­gen, dass die den Kom­mu­nen zukom­men­de Schlüs­sel­zu­wei­sung durch Ver­wal­tungs­akt fest­ge­setzt wird (vgl. § 28 Abs. 6 GFG 2015). Die Kom­mu­nen sind nicht dar­auf ver­wie­sen, vor Erhe­bung einer kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­be­schwer­de zunächst um ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Rechts­schutz gegen die Fest­set­zungs­be­schei­de nach­zu­su­chen. Denn Beschei­de über die Fest­set­zung der Leis­tun­gen nach dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz und hier­zu ergan­ge­ne ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ent­schei­dun­gen könn­ten von den betrof­fe­nen Gemein­den weder mit der nach §§ 12 Nr. 8, 52 Abs. 1 VerfGHG auf "Lan­des­recht", d. h. rechts­satz­för­mi­ges Han­deln beschränk­ten kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­be­schwer­de noch auf ande­rem Weg einer Über­prü­fung durch den Ver­fas­sungs­ge­richts­hof zuge­führt wer­den. Da außer­dem wäh­rend eines fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens die Jah­res­frist für die Erhe­bung einer kom­mu­na­len Ver­fas­sungs­be­schwer­de (§ 52 Abs. 2 VerfGHG) regel­mä­ßig ablie­fe, ist der durch die Kom­mu­nal­ver­fas­sungs­be­schwer­de ver­bürg­te ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Rechts­schutz der Gemein­den gegen Ver­let­zun­gen ihres Selbst­ver­wal­tungs­rechts nur gewähr­leis­tet, wenn sie Ver­fas­sungs­be­schwer­de unmit­tel­bar gegen das Gesetz erhe­ben kön­nen 12.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist am 22.12 2015 und damit frist­ge­recht bin­nen eines Jah­res seit dem Inkraft­tre­ten der ange­grif­fe­nen Rege­lung (1. Janu­ar 2015) erho­ben wor­den (§ 52 Abs. 2 VerfGHG).

Die Ent­schei­dung des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs – Begründ­etheit[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist jedoch unbe­grün­det.

Die ange­grif­fe­ne Rege­lung des § 9 Abs. 1 GFG 2015 ver­letzt nicht das Recht der Kom­mu­nen auf Selbst­ver­wal­tung aus Art. 78 Abs. 1, 79 Satz 2 LV NRW.

Kom­mu­na­le Finanz­aus­stat­tungs­an­spruch – und gesetz­ge­be­ri­scher Gestal­tungs­spiel­raum[↑]

Das Recht der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de auf Selbst­ver­wal­tung (Art. 78 LV NRW) umfasst auch einen gegen das Land gerich­te­ten Anspruch auf ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung. Eigen­ver­ant­wort­li­ches Han­deln setzt eine ins­ge­samt ent­spre­chen­de finan­zi­el­le Leis­tungs­fä­hig­keit der Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten vor­aus. Die für eine eigen­ver­ant­wort­li­che Auf­ga­ben­wahr­neh­mung erfor­der­li­che Min­dest­aus­stat­tung muss gewähr­leis­tet sein. Ins­be­son­de­re muss der Gesetz­ge­ber im Blick behal­ten, dass die Kom­mu­nen ihre Pflicht­auf­ga­ben erfül­len kön­nen. Ver­letzt ist die Finanz­aus­stat­tungs­ga­ran­tie im Ergeb­nis, wenn einer sinn­vol­len Betä­ti­gung der Selbst­ver­wal­tung die finan­zi­el­le Grund­la­ge ent­zo­gen und dadurch das Selbst­ver­wal­tungs­recht aus­ge­höhlt wird. Den Finanz­aus­stat­tungs­an­spruch absi­chernd und kon­kre­ti­sie­rend gewährt Art. 79 Satz 1 LV NRW den Gemein­den zur Erfül­lung ihrer Auf­ga­ben zunächst das Recht auf Erschlie­ßung eige­ner Steu­er­quel­len. Nach Art. 79 Satz 2 LV NRW ist das Land ver­pflich­tet, die­sem Anspruch bei der Gesetz­ge­bung Rech­nung zu tra­gen und zudem im Rah­men sei­ner finan­zi­el­len Leis­tungs­fä­hig­keit einen über­ge­meind­li­chen Finanz­aus­gleich zu gewähr­leis­ten, vgl. Art. 106 Abs. 7 GG 13.

Dabei ist dem Gesetz­ge­ber ein wei­ter Gestal­tungs­spiel­raum ein­ge­räumt, in wel­cher Art und in wel­chem Umfang er den gemeind­li­chen Finanz­aus­stat­tungs­an­spruch erfüllt und nach wel­chem Sys­tem er ergän­zend zu sons­ti­gen kom­mu­na­len Ein­nah­men im Wege des Finanz­aus­gleichs Finanz­mit­tel auf die Gemein­den ver­teilt. Im Rah­men sei­ner Gestal­tungs­frei­heit obliegt es dem Gesetz­ge­ber, den Finanz­be­darf von Land, Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den zu gewich­ten, Unter­schie­de hin­sicht­lich des Finanz­be­darfs und hin­sicht­lich der vor­han­de­nen Finanz­aus­stat­tung aus­zu­ma­chen und fest­zu­le­gen, wie die Dif­fe­renz­la­gen aus­zu­glei­chen sind. Die Ein­schät­zun­gen des Gesetz­ge­bers sind vom Ver­fas­sungs­ge­richts­hof nur dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob sie unter dem Gesichts­punkt der Sach­ge­rech­tig­keit ver­tret­bar sind 14. Die Rege­lun­gen müs­sen aber sys­tem­ge­recht sein und dür­fen nicht gegen das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot ver­sto­ßen.

Bemes­sung der Steu­er­kraft der Gemein­den[↑]

Dies zu Grun­de gelegt bewegt sich die ange­grif­fe­ne Rege­lung in § 9 Abs. 1 GFG 2015 im gesetz­ge­be­ri­schen Gestal­tungs­spiel­raum.

Die Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft einer Gemein­de gemäß § 9 Abs. 1 GFG 2015 stellt kei­ne sys­tem­wid­ri­ge Rege­lung dar. Das Gebot der Sys­tem­ge­rech­tig­keit ver­langt, dass die vom Gesetz­ge­ber gewähl­ten Maß­stä­be, nach denen der Finanz­aus­gleich erfol­gen soll, nicht im Wider­spruch zuein­an­der ste­hen und nicht ohne ein­leuch­ten­den Grund ver­las­sen wer­den 15.

Mit der Rege­lung des § 9 Abs. 1 GFG 2015 hat der Gesetz­ge­ber die von ihm für die Bemes­sung der Steu­er­kraft gewähl­ten Maß­stä­be beach­tet.

Die Bemes­sung der Steu­er­kraft ori­en­tiert sich im Wesent­li­chen an den den Gemein­den nach Art. 106 Abs. 5, 5a und 6 GG zuste­hen­den bun­des­ge­setz­lich gere­gel­ten Steu­er­ar­ten.

Die Steu­er­kraft­mess­zahl als eine der für die Ver­tei­lung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen im Rah­men des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs maß­geb­li­chen Grö­ßen wur­de nach Kriegs­en­de mit dem Gesetz zur Rege­lung des Finanz- und Las­ten­aus­gleichs für das Haus­halts­jahr 1948 16 – wie­der – ein­ge­führt 17. Sie setz­te sich damals zusam­men aus den Steu­er­kraft­zah­len der Grund­steu­er und der Gewer­be­steu­er (§ 6 Abs. 1 FAG 1948). Nach­dem mit dem Finanz­re­form­ge­setz 18 und dem Gesetz zur Neu­ord­nung der Gemein­de­fi­nan­zen 19 den Gemein­den ab 1970 ein Teil des Auf­kom­mens an der Ein­kom­men­steu­er zuge­wie­sen und gleich­zei­tig die Gewer­be­steu­er­um­la­ge ein­ge­führt wor­den war, wur­de bei­des nach § 6 des Geset­zes zur Rege­lung des Finanz- und Las­ten­aus­gleichs mit den Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­den für das Rech­nungs­jahr 1970 (FAG 1970 20) in die Berech­nung der Steu­er­kraft­mess­zahl ein­ge­stellt 21. Eine wei­te­re Ände­rung erfolg­te im Jahr 1998. Nach der Zuwei­sung eines Anteils der Umsatz­steu­er an die Gemein­den durch die Ein­fü­gung des

Abs. 5a GG mit dem Gesetz zur Ände­rung des Grund­ge­set­zes vom 20.10.1997 22 wur­de die­ser Anteil auch bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft berück­sich­tigt (§ 9 Abs. 1 des Geset­zes zur Rege­lung der Zuwei­sun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len an die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de im Haus­halts­jahr 1999 – GFG 1999 23).

Seit­dem ergab sich bis zur Auf­nah­me der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen in § 9 Abs. 1 GFG 2015 die für den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich zu Grun­de zu legen­de Steu­er­kraft einer Gemein­de nach der Sum­me der für die Gemein­den gel­ten­den Steu­er­kraft­zah­len der Gewer­be­steu­er, der Grund­steu­ern, des Gemein­de­an­teils an der Ein­kom­men­steu­er und des Gemein­de­an­teils an der Umsatz­steu­er abzüg­lich der Steu­er­kraft­zahl der Gewer­be­steu­er­um­la­ge. Das für die ent­spre­chen­den Steu­er­kraft­zah­len maß­geb­li­che Auf­kom­men an Gewer­be­steu­er, Grund­steu­er A und Grund­steu­er B wur­de und wird nach fik­ti­ven Hebe­sät­zen ermit­telt (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3 GFG 2015). Der zu berück­sich­ti­gen­de Gemein­de­an­teil an der Ein­kom­men­steu­er bestand (und besteht noch) aus dem Ist-Auf­kom­men; seit 1997 wer­den dabei auch die Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tun­gen an die Gemein­den für Ver­lus­te aus der Neu­re­ge­lung des Fami­li­en­leis­tungs­aus­gleichs (vgl. § 9 Abs. 2 Nr. 3 des Geset­zes zur Rege­lung der Zuwei­sun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len an die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de im Haus­halts­jahr 1997 – GFG 1997 24) und seit 2013 auch die Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tun­gen an die Gemein­den für Ver­lus­te im Zusam­men­hang mit dem Steu­er­ver­ein­fa­chungs­ge­setz 2011 (vgl. § 9 Abs. 1 des Geset­zes zur Rege­lung der Zuwei­sun­gen des Lan­des Nord­rhein-West­fa­len an die Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de im Haus­halts­jahr 2013 – GFG 2013 25) ein­be­zo­gen. Als Gemein­de­an­teil an der Umsatz­steu­er wird das Ist-Auf­kom­men in der jewei­li­gen Refe­renz­pe­ri­ode ange­rech­net.

Nicht berück­sich­tigt wer­den hin­ge­gen grund­sätz­lich ande­re Ein­nah­men der Gemein­den. So wer­den etwa die eben­falls in Art. 106 Abs. 6 GG genann­ten ört­li­chen Ver­brauch- und Auf­wand­steu­ern eben­so wenig erfasst wie das Auf­kom­men aus Gebüh­ren und Bei­trä­gen oder Kre­di­ten. Dies ist zum einen dadurch bedingt, dass bestimm­te Ein­nah­men nicht die eige­ne Finanz­kraft einer Kom­mu­ne abbil­den. Das gilt etwa für Gel­der aus Kre­di­ten. Auch Bei­trä­ge und Gebüh­ren füh­ren nicht zu einer Erwei­te­rung der Finanz­kraft der Kom­mu­nen, weil sie als dem Äqui­va­lenz­prin­zip unter­lie­gen­de Abga­ben ledig­lich die durch die Kom­mu­ne erbrach­te Leis­tung ent­gel­ten 26. Zum ande­ren wird durch die Nicht­be­rück­sich­ti­gung bestimm­ter Ein­nah­me­ar­ten der kom­mu­na­len Eigen­ver­ant­wor­tung Rech­nung getra­gen. Bei den ört­li­chen Ver­brauch- und Auf­wand­steu­ern ent­schei­det die Kom­mu­ne selbst, ob und in wel­cher Höhe die­se erho­ben wer­den. Eine sol­che durch die Gemein­de ver­ant­wor­te­te Belas­tung der Bür­ger kommt den jewei­li­gen Gemein­den aber nur dann zugu­te, wenn sich dadurch nicht gleich­sam auto­ma­tisch eine Ver­rin­ge­rung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen ergibt 26. Auch die Fest­set­zung fik­ti­ver Hebe­sät­ze bei der Gewer­be- und Grund­steu­er beach­tet die kom­mu­na­le Eigen­ver­ant­wor­tung: Hier­durch ver­blei­ben Gemein­den, die höhe­re Hebe­sät­ze fest­ge­setzt haben, die hier­aus flie­ßen­den Ein­nah­men, wäh­rend nied­ri­ge­re Hebe­sät­ze nicht zu erhöh­ten Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen füh­ren. Der über­ge­meind­li­che Finanz­aus­gleich wird dadurch von der Wil­lens­ent­schei­dung der ein­zel­nen Gemein­de zur Höhe der Hebe­sät­ze in ihrem Gebiet unab­hän­gig gemacht 27. Hin­ter­grund ist, dass der kom­mu­na­le Finanz­aus­gleich auf die Mil­de­rung struk­tur­be­ding­ter, nicht aber auto­nom zu ver­ant­wor­ten­der Unter­schie­de der Finanz­kraft abzielt 28.

Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen[↑]

Das dar­ge­stell­te Sys­tem der Steu­er­kraft­be­mes­sung hat der Gesetz­ge­ber mit der Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft der Gemein­den nicht durch­bro­chen. Er hat sich inner­halb des ihm zuste­hen­den Gestal­tungs­spiel­raums gehal­ten.

Es han­delt sich bei den ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen nicht um Ein­nah­men, die der Gestal­tungs­frei­heit der Gemein­de unter­lie­gen und damit unter dem Aspekt der Ach­tung kom­mu­na­ler Eigen­ver­ant­wor­tung bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft unbe­rück­sich­tigt blei­ben müss­ten. Da nach § 6 Abs. 2 Satz 1 GFRG bei der Berech­nung der Gewer­be­steu­er­um­la­ge das Ist-Auf­kom­men der Gewer­be­steu­er im Erhe­bungs­jahr durch den von der Gemein­de fest­ge­setz­ten Hebe­satz geteilt und mit dem Ver­viel­fäl­ti­ger nach § 6 Abs. 3 und Abs. 5 GFRG mul­ti­pli­ziert wird, kann die Gemein­de durch ihre Hebe­satz­po­li­tik ihren Anteil am Auf­kom­men der erhöh­ten Gewer­be­steu­er­um­la­gen, das nach § 7 Abs. 3 ELAG für den Abrech­nungs­be­trag maß­geb­lich ist, nicht unmit­tel­bar beein­flus­sen. Auch han­delt es sich bei den ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen nicht ledig­lich um blo­ße Ent­gel­te für Leis­tun­gen der Gemein­de oder ande­re Ein­nah­men, die kei­ne Rück­schlüs­se auf die Finanz­kraft der Gemein­de zulas­sen.

Zwar stel­len sie for­mal kei­ne der in Art. 106 GG genann­ten Steu­er­ar­ten dar, die bis­her bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft berück­sich­tigt wur­den. Sie wei­sen aber eine der­art gro­ße Nähe zu der auch bis­her berück­sich­tig­ten Gewer­be­steu­er auf, dass der Gesetz­ge­ber sei­nen Gestal­tungs­spiel­raum mit ihrer Berück­sich­ti­gung nicht in sys­tem­wid­ri­ger Wei­se über­schrit­ten hat; er war ins­be­son­de­re nicht gezwun­gen, die ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen voll­stän­dig vom Sys­tem der Gemein­de­fi­nan­zie­rung getrennt zu hal­ten. Bei der ELAG-Aus­gleichs­zah­lung han­delt es sich – wie dar­ge­stellt – um eine Kom­pen­sa­ti­on dafür, dass die betref­fen­de Gemein­de in den Jah­ren 2009 bis 2012 eine zu hohe Gewer­be­steu­er­um­la­ge gezahlt hat. Sie hat damit einen zu hohen Teil der ihr zuste­hen­den Gewer­be­steu­er an das Land wei­ter­ge­reicht. Somit han­delt es sich bei der ELAG-Aus­gleichs­zah­lung der Sache nach um die Kom­pen­sa­ti­on für eine Min­de­rung der in den Vor­jah­ren (2009 bis 2012) der Gemein­de an sich zuste­hen­den Gewer­be­steu­er. Dass neben den (ggf. gewich­te­ten) Steu­er­erträ­gen auch Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tun­gen bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft berück­sich­tigt wer­den, ist dem kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich aber nicht fremd. So wer­den nach § 9 Abs. 2 Nr. 3 GFG 2015 (wie auch in den Vor­jah­ren) etwa auch die Kom­pen­sa­ti­ons­zah­lun­gen – als Steu­er­ersatz­leis­tung 29 – für Min­der­ein­nah­men auf­grund des Fami­li­en­leis­tungs­aus­gleichs und des Steu­er­ver­ein­fa­chungs­ge­set­zes 2011 bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft berück­sich­tigt.

Ein Durch­bre­chen der Sys­te­ma­tik der Steu­er­kraf­ter­mitt­lung liegt auch nicht dar­in, dass es sich – so die Kom­mu­nen – bei den ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen um den ein­zi­gen Anteil der Steu­er­kraft­mess­zahl han­deln wür­de, der nicht einen gewich­te­ten Steu­er­ertrag (§ 9 Abs. 2 Nr. 1 bis 3, 5 und 6 GFG 2015) bzw. Kom­pen­sa­ti­ons­leis­tun­gen für ent­gan­ge­ne Steu­er­ein­nah­men (§ 9 Abs. 2 Nr. 4 GFG 2015) wider­spie­gelt. Zum einen wird bei der Steu­er­kraf­ter­mitt­lung nach § 9 Abs. 2 Nr. 4 und 5 auf den Ist-Anteil der Ein­kom­men­steu­er und der Umsatz­steu­er abge­stellt; eine Gewich­tung fin­det nicht statt. Zum ande­ren stellt die Gewich­tung der Antei­le an der Gewer­be­steu­er, Grund­steu­er A und Grund­steu­er B kei­ne beson­de­re Eigen­schaft der genann­ten Steu­er­ar­ten dar, die sie im Hin­blick auf die Steu­er­kraft­be­mes­sung von ande­ren Ein­nah­men der Gemein­den beson­ders abset­zen wür­de. Viel­mehr dient – wie dar­ge­stellt – die Gewich­tung der genann­ten Steu­er­ar­ten der ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nen inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lung, weil sie den über­ge­meind­li­chen Finanz­aus­gleich von der Wil­lens­ent­schei­dung der ein­zel­nen Gemein­de zur Höhe der Hebe­sät­ze in ihrem Gebiet unab­hän­gig macht.

Die Sys­tem­wid­rig­keit der Her­an­zie­hung des ELAG-Aus­gleichs im Rah­men des § 9 Abs. 1 GFG 2015 kann auch nicht mit dem Argu­ment begrün­det wer­den, beim ELAG-Aus­gleich hand­le es sich – anders als bei den ande­ren her­an­zu­zie­hen­den Steu­er­an­tei­len – nicht um einen ech­ten Ertrag. Die ande­ren zur Steu­er­kraft­be­mes­sung her­an­zu­zie­hen­den Ein­nah­men der Gemein­den als "ech­te Erträ­ge" zu bezeich­nen, ist bereits mit Blick auf die beschrie­be­ne Gewich­tung der Antei­le an der Gewer­be­steu­er und Grund­steu­er zwei­fel­haft. Durch die Gewich­tung wird näm­lich gera­de nicht das effek­ti­ve Steu­er­auf­kom­men, son­dern die poten­ti­el­le Steu­er­kraft zu Grun­de gelegt 30.

Auch der Umstand, dass es sich um die "Rück­zah­lung" über­zahl­ter Gewer­be­steu­er­um­la­ge han­delt, steht der Berück­sich­ti­gung bei der Ermitt­lung der Steu­er­kraft nicht ent­ge­gen. Der Finanz­aus­gleich kommt in sei­ner kon­kre­ten Wir­kung dem von der Ver­fas­sungs­re­ge­lung ver­folg­ten Ziel am nächs­ten, wenn sowohl der Bedarf einer Gemein­de als auch ihre eige­ne Finanz­kraft im Rah­men der aus prak­ti­schen Grün­den unver­meid­ba­ren Typi­sie­rung mög­lichst sach­ge­recht erfasst wer­den 31. Sinn und Zweck des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs ist es zum einen, die Finanz­quel­len der Gesamt­heit der Kom­mu­nen auf­zu­sto­cken, und zum ande­ren aus Finanz­kraft­un­ter­schie­den fol­gen­de Ungleich­hei­ten zwi­schen den Kom­mu­nen abzu­mil­dern 32. Dabei wird durch die Gegen­über­stel­lung von Aus­gangs­mess­zahl und Steu­er­kraft­mess­zahl eine Finanzbedarfs/​Finanzkraftrelation zu Grun­de gelegt (vgl. § 7 GFG 2015). Ange­sichts des dem Finanz­aus­gleich zu Grun­de lie­gen­den Jähr­lich­keits­prin­zips 33 kommt es allein auf die Finanz­si­tua­ti­on im maß­geb­li­chen Refe­renz­zeit­raum an. Eine Betrach­tung und Berück­sich­ti­gung ande­rer Jah­re, etwa durch Sal­die­rung, fin­det nicht statt. Eine sol­che wür­de auch sys­tem­wid­rig die im jewei­li­gen Finanz­aus­gleichs­jahr zu fin­den­de Rela­ti­on zwi­schen Finanz­kraft und Finanz­be­darf für ein­zel­ne Gemein­den ver­zer­ren. Hier­aus folgt, dass der Gesetz­ge­ber dar­auf abstel­len konn­te, dass die ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen den Gemein­den – was unstrei­tig ist – im maß­geb­li­chen Refe­renz­zeit­raum zuge­flos­sen sind bzw. von die­sen zu leis­ten waren; aus wel­chen Grün­den dies gesche­hen ist, hat bei der allein auf das jewei­li­ge Jahr abstel­len­den Betrach­tung unbe­rück­sich­tigt zu blei­ben. Hier­durch wird gera­de nicht – wie die Kom­mu­nen rügen – Steu­er­kraft aus den Jah­ren 2009 bis 2012 in den Refe­renz­zeit­raum des Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­zes 2015 trans­fe­riert. Viel­mehr wird berück­sich­tigt, dass den Gemein­den durch die Aus­zah­lung der ELAG-Aus­gleichs­be­trä­ge im Refe­renz­zeit­raum tat­säch­lich zusätz­li­che Geld­mit­tel zuge­flos­sen sind. Dem Ein­wand der Kom­mu­nen in der münd­li­chen Ver­hand­lung, die­ser nach­träg­li­che Zufluss wäre bei einer Bei­be­hal­tung der jähr­li­chen Spitz­ab­rech­nung im Rah­men geson­der­ter Soli­dar­bei­trags­ge­set­ze nicht auf­ge­tre­ten, ist ent­ge­gen zu hal­ten, dass die Abstand­nah­me von jähr­li­chen Soli­dar­bei­trags­ge­set­zen – wie der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof bereits ent­schie­den hat – eben­falls vom gesetz­ge­be­ri­schen Gestal­tungs­spiel­raum gedeckt war 34. Fol­ge­rich­tig ist im Übri­gen auch, dass durch die Rege­lung spie­gel­bild­lich die Redu­zie­rung der Finanz­kraft der Gemein­den beach­tet wird, die kei­ne ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen erhal­ten haben, son­dern Nach­zah­lun­gen leis­ten muss­ten. Der Ein­wand, hier­durch wer­de die Nach­zah­lungs­pflicht nach dem Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­setz aus­ge­he­belt, ver­mag kei­ne Sys­tem­wid­rig­keit der Bestim­mun­gen des Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­set­zes zu begrün­den. Das Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­ge­setz soll, wie dar­ge­stellt, eine ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung der Kom­mu­nen gewähr­leis­ten, nicht aber die Betei­li­gung an den Ein­heits­las­ten sicher­stel­len.

Es ist auch nicht sys­tem­wid­rig, die ELAG-Aus­gleichs­zah­lung bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft der Gemein­den zu berück­sich­ti­gen, ande­re Ein­nah­men der Gemein­den hin­ge­gen nicht. Es sind kei­ne Ein­nah­men ersicht­lich oder von den Beschwer­de­füh­re­rin­nen benannt wor­den, die eine den ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen ver­gleich­ba­re Nähe zu den bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft tra­di­tio­nell her­an­ge­zo­ge­nen Steu­ern auf­wei­sen und unter den genann­ten Aspek­ten aus­gleichs­re­le­vant erschei­nen.

Die Kom­mu­nen tra­gen nicht vor und es ist auch nicht ersicht­lich, dass es fak­tisch auf­grund der in ihren Berech­nun­gen auf­ge­führ­ten nicht uner­heb­li­chen finan­zi­el­len Aus­wir­kun­gen der Anrech­nung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen zu einem Sys­tem­bruch kommt, weil ihre ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung im Jahr 2015 in Fra­ge gestellt wäre. Auf die Fra­ge, ob die Effek­te der streit­ge­gen­ständ­li­chen Rege­lung mit denen der übli­chen Gewer­be­steu­er­schwan­kun­gen ver­gleich­bar sind, kommt es in die­sem Zusam­men­hang nicht an.

Die Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleichs­be­trä­ge bei der Bemes­sung der Steu­er­kraft nach § 9 Abs. 1 GFG 2015 ver­stößt auch nicht gegen das Gebot kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung.

Art. 78 LV i. V. m. dem rechts­staat­lich deter­mi­nier­ten Gleich­heits­satz wider­spricht es, bei der Aus­ge­stal­tung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs bestimm­te Gemein­den oder Gemein­de­ver­bän­de sach­wid­rig zu benach­tei­li­gen oder zu bevor­zu­gen. Die­ses inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot ver­bie­tet will­kür­li­che, sach­lich nicht ver­tret­ba­re Dif­fe­ren­zie­run­gen. Es ist ver­letzt, wenn für die getrof­fe­ne Rege­lung jeder sach­li­che Grund fehlt. Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof hat nicht zu prü­fen, ob der Norm­ge­ber die best­mög­li­che oder gerech­tes­te Lösung gewählt hat 35.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der Kom­mu­nen ver­stößt es nicht gegen das kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot, dass bei ihnen – anders als bei den Gemein­den der Fall­grup­pe 4 – die Anrech­nung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen zur Redu­zie­rung von Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen führt und die­se Wir­kung – anders als bei den Gemein­den der Fall­grup­pe 1 – nicht durch einen Vor­teil in den Jah­ren 2009 bis 2012 aus­ge­gli­chen wird.

Der Sache nach machen die Kom­mu­nen mit ihrer Rüge kei­ne Ungleich­be­hand­lung gel­tend, son­dern weh­ren sich viel­mehr dage­gen, dass die ELAG-Aus­gleichs­be­trä­ge unter­schieds­los bei allen Gemein­den ange­rech­net und sie damit mit sol­chen Gemein­den gleich­be­han­delt wer­den, bei denen – anders als bei ihnen – durch die Anrech­nung der ELAG-Aus­gleichs­be­trä­ge kei­ne Schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­de­rung ein­tritt bzw. die­ser Min­de­rung ein Vor­teil in den Jah­ren 2009 bis 2012 gegen­über steht.

Zwar kann eine Gleich­be­hand­lung gegen den Gleich­heits­satz ver­sto­ßen, da die­ser gebie­tet, wesent­lich Unglei­ches nach sei­ner Ver­schie­den­heit ungleich zu behan­deln 36. Die Gleich­be­hand­lung ist ver­fas­sungs­wid­rig, wenn die Ungleich­hei­ten so bedeut­sam sind, dass ihre Nicht­be­ach­tung gegen eine am Gerech­tig­keits­ge­dan­ken ori­en­tier­te Betrach­tungs­wei­se ver­stößt 37.

Der Gesetz­ge­ber muss­te aber kei­ne Dif­fe­ren­zie­rung im Hin­blick dar­auf vor­neh­men, dass die schlüs­sel­zu­wei­sungs­re­du­zie­ren­de Wir­kung der Anrech­nung des ELAG-Aus­gleichs­be­trags bei den Kom­mu­nen – anders als bei den Gemein­den in der von den Kom­mu­nen gebil­de­ten Ver­gleichs­grup­pe 1 – kei­nem Vor­teil in den Jah­ren 2009 bis 2012 ent­spricht, wäh­rend bei den in 2015 abundan­ten Gemein­den der Ver­gleichs­grup­pe 4 – anders als bei den Beschwer­de­füh­re­rin­nen – kei­ne Schlüs­sel­zu­wei­sungs­min­de­rung ein­tre­ten kann. Die­se Ungleich­hei­ten sind näm­lich nicht so bedeut­sam, dass ihre Nicht­be­ach­tung gegen eine am Gerech­tig­keits­ge­dan­ken ori­en­tier­te Betrach­tungs­wei­se ver­stößt.

Dies folgt bereits aus dem oben dar­ge­stell­ten Sys­tem der Gemein­de­fi­nan­zie­rung: Kommt es ange­sichts des Jähr­lich­keits­prin­zips und nach Sinn und Zweck des inter­kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs für die Her­stel­lung des ange­mes­se­nen Finanzbedarfs/​Finanzkraftausgleichs im Jahr 2015 allein auf die Finanz­si­tua­ti­on im Refe­renz­zeit­raum an, so kann es nicht bedeut­sam sein, ob die­se Finanz­si­tua­ti­on durch Vor- oder Nach­tei­le in ande­ren Refe­renz­zeit­räu­men bedingt wor­den ist. Ziel des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs ist – wie dar­ge­stellt – allein die ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den im jewei­li­gen Aus­gleichs­jahr, ori­en­tiert an den Ein­nah­men im Refe­ren­zeit­raum. Eine jah­res­über­grei­fen­de Abrech­nung oder ein jah­res­über­grei­fen­der Aus­gleich stün­de hier­zu im Wider­spruch. Sind den Gemein­den die ELAG-Aus­gleichs­zah­lun­gen in der Refe­renz­pe­ri­ode tat­säch­lich zuge­flos­sen, so sind sie Teil der Finanz­aus­stat­tung der Gemein­de und als sol­che im jewei­li­gen Jahr zu berück­sich­ti­gen. Ob die dadurch ein­tre­ten­de Min­de­rung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen durch einen Vor­teil in den Vor­jah­ren aus­ge­gli­chen wird, stellt dem­nach kei­nen eine Dif­fe­ren­zie­rung gebie­ten­den Umstand dar. Eben­so wenig kommt es für die Ange­mes­sen­heit des Finanz­aus­gleichs im Jahr 2015 dar­auf an, ob Gemein­den – wie die Kom­mu­nen es für die Ver­gleichs­grup­pe 4 vor­tra­gen – in den Jah­ren 2009 bis 2012 von der Erhö­hung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen durch die über­höh­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge pro­fi­tiert haben, ohne dass dies durch eine Schlüs­sel­zu­wei­sungs­re­du­zie­rung im Jahr 2015 aus­ge­gli­chen wird; die­se jah­res­über­grei­fen­de Betrach­tungs­wei­se ist – wie aus­ge­führt – dem Gemein­de­fi­nan­zie­rungs­recht fremd und mit sei­ner Ziel­set­zung nicht zu ver­ein­ba­ren.

Eine sach­wid­ri­ge Benach­tei­li­gung der Kom­mu­nen liegt nach dem Gesag­ten auch nicht dar­in, dass – wie die Kom­mu­nen vor­tra­gen – § 9 Abs. 1 GFG fak­tisch zu einem weit­ge­hen­den Abzug der ELAG-Aus­gleich­zah­lung von den Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen führt. Wie dar­ge­stellt ist die Berück­sich­ti­gung der ELAG-Aus­gleichs­zah­lung auch ange­sichts des Umstan­des, dass es sich hier­bei um eine Kom­pen­sa­ti­on für zu viel geleis­te­te Gewer­be­steu­er­um­la­ge han­delt, nicht sys­tem­wid­rig; und vom Gestal­tungs­spiel­raum des Gesetz­ge­bers gedeckt. Soweit die Kom­mu­nen dar­auf abstel­len, eine Kom­pen­sa­ti­ons­zah­lung kön­ne für die Bestim­mung der Finanz­aus­stat­tung der Gemein­de nicht her­an­ge­zo­gen wer­den, fin­det sich für die­se Annah­me – wie dar­ge­stellt – im Sys­tem des inter­kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs kei­ne Grund­la­ge.

Dass – wie die Kom­mu­nen gel­tend machen und in der münd­li­chen Ver­hand­lung ver­tieft erör­tert haben – auf­grund der Min­de­rung ihrer Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen die ent­spre­chen­den Sum­men auf ande­re Gemein­den ver­teilt wer­den, liegt in der Natur des Finanz­aus­gleichs, kann aber ange­sichts der – wie dar­ge­legt – nicht zu bean­stan­den­den Ermitt­lung der Steu­er­kraft der Gemein­den kei­ne eigen­stän­di­ge Ungleich­be­hand­lung begrün­den. Soweit in der münd­li­chen Ver­hand­lung durch die Kom­mu­nen auf das Urteil des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs zum Stär­kungs­pakt­ge­setz NRW vom 30.08.2016 38 hin­ge­wie­sen wor­den ist, besteht fol­gen­der wesent­li­cher Unter­schied zu der dort zu beur­tei­len­den Kon­stel­la­ti­on: § 9 Abs. 1 GFG 2015 regelt einen Aspekt der Ver­tei­lung der den Gemein­den im Rah­men des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs zuste­hen­den Mit­tel, er hat nicht wie das Stär­kungs­pakt­ge­setz NRW den geziel­ten Ent­zug von Finanz­mit­teln zum Gegen­stand, die den Gemein­den zur Ver­fü­gung ste­hen.

Ver­fas­sungs­ge­richts­hof für das Land Nord­rhein ‑West­fa­len, Urteil vom 27. Febru­ar 2018 – VerfGH 17/​15

  1. GV. NRW. S. 929[][]
  2. GV. NRW. S. 127[]
  3. GV. NRW. S. 724[]
  4. GV. NRW. S. 41[]
  5. vgl. LT-Drs. 14/​1002, S. 44[]
  6. VerfGH NRW, OVGE 51, 272[]
  7. VerfGH NRW, OVGE 55, 269[]
  8. vgl. Gesetz zur Ände­rung des Ein­heits­las­ten­ab­rech­nungs­ge­set­zes NRW vom 03.12 2013, GV. NRW. S. 721[]
  9. GV. NRW.2010 S. 127[]
  10. GV. NRW.2013 S. 724[]
  11. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – 19/​13, RN. 52[]
  12. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 30.08.2016 – 34/​14 – 74 m. w. N.[]
  13. VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – 19/​13, RN. 52 m. w. N.[]
  14. VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 253 f.[]
  15. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – 19/​13, RN. 56; DVBl.2014, 918, 919; OVGE 54, 255, 265 f.; OVGE 47, 249, 253 f.; sie­he auch LVerfG S.-H. Urteil vom 27.01.2017 – LVerfG 4/​15, RN. 120; Sächs. VerfGH, Urteil vom 26.08.2010 – Vf. 129-VIII09, RN. 112 f.[]
  16. GV. NRW.1949 S. 45[]
  17. vgl. LT-Drs. 1/​II770, S. 396[]
  18. BGBl. I 1969 S. 359[]
  19. BGBl. I 1969 S. 1587[]
  20. GV. NRW. S.201[]
  21. sie­he dazu LT-Drs. 6/​1551[]
  22. BGBl. I S. 2470[]
  23. GV. NRW.1998 S. 749[]
  24. GV. NRW. 1996 S. 586[]
  25. GV. NRW. S. 155[]
  26. vgl. Henneke/​Pünder/​Waldhoff, Recht der Kom­mu­nal­fi­nan­zen, § 25 Rn. 36[][]
  27. vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 267; OVGE 43, 252, 260 f.; OVGE 40, 300, 306 ff.; LVerfG S.-H., Urteil vom 27.01.2017 – LVerfG 4/​15, RN. 19, Dro­ege, NWVBl.2013, 41, 42[]
  28. vgl. Henneke/​Pünder/​Waldhoff, Recht der Kom­mu­nal­fi­nan­zen, § 25 Rn. 6; Dro­ege, NWVBl.2013, 41, 44[]
  29. LT-Drs. 12/​2402, S. 76[]
  30. vgl. VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 268[]
  31. VerfGH NRW, OVGE 43, 252, 261; sie­he auch VerfGH NRW, OVGE 47, 249, 268; DVBl.1999, 391, 394[]
  32. vgl. hier­zu VerfGH NRW, Urteil vom 10.05.2016 – 19/​13, RN. 55 m. w. N.; Henneke/​Pünder/​Waldhoff, Recht der Kom­mu­nal­fi­nan­zen, § 25 Rn. 6[]
  33. vgl. VerfGH NRW, Urteil vom 30.08.2016 – 34/​14, RN. 152; LVerfG M.-V., Urteil vom 26.01.2012 – 18/​10, RN. 86[]
  34. vgl. VerfGH NRW, OVGE 51, 272, 279 f.[]
  35. VerfGH NRW, Urteil vom 30.08.2016 – 34/​14, RN. 144 m. w. N.[]
  36. vgl. BVerfG, Beschlüs­se vom 21.07.2010 – 1 BvR 611/​07 – 78; und vom 21.06.2006 – 2 BvL 2/​99 – 69; Bay. VerfGH, Ent­schei­dung vom 19.10.2017 – Vf. 17-VII14 – 71; Inhes­ter, Kom­mu­na­ler Finanz­aus­gleich im Rah­men der Staats­ver­fas­sung, S. 163[]
  37. vgl. BVerfG, Urteil vom 16.03.2001 – 1 BvR 1778/​01 – 92 m. w. N.[]
  38. VerfGH NRW, Urteil vom 30.08.2016 – 34/​14[]