Haftung für nicht ordnungsgemäße Verwaltungsführung

Der Bund kann im Rahmen der Haftung für nicht ordnungsgemäße Verwaltungsführung nach Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG keinen Ersatz von Leistungen (hier Pflegeleistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz) verlangen, die entgegen einer rechtswidrigen Weisung des Bundes, aber im Einklang mit der materiellen Rechtslage bewilligt worden sind.

Haftung für nicht ordnungsgemäße Verwaltungsführung

Gemäß Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG haften der Bund und die Länder im Verhältnis zueinander für eine ordnungsgemäße Verwaltung. Auf diese Bestimmung kann sich im hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall die Klägerin, die Bundesrepublik Deutschland, berufen. Zwar hat der Bundesgesetzgeber den Verfassungsauftrag des Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG, durch Gesetz mit Zustimmung des Bundesrates das Nähere zu bestimmen, bislang nicht erfüllt. Damit wird dem Grundsatz des Art. 104a Abs. 5 Satz 1 GG indes die vom Verfassungsgesetzgeber gewollte unmittelbare Wirksamkeit nicht genommen. Die infolge des Fehlens des Ausführungsgesetzes bestehende Lücke ist vielmehr im Wege des Richterrechts zu schließen. Eine unmittelbare Geltung ist Art. 104a Abs. 5 Satz 1 Halbs. 2 GG dabei aber nur für einen Haftungskern zu entnehmen, hinter dem auch das vorgesehene Ausführungsgesetz nicht zurückbleiben könnte1. An dieser Rechtsprechung ist festzuhalten. Der Streitfall gibt im Übrigen keinen Anlass, diese Rechtsprechung zu überdenken.

Der Schadensersatzanspruch in Fällen nicht ordnungsgemäßer Verwaltungsführung eines Landes setzt ein rechtswidriges und schuldhaftes Handeln der für das Land handelnden Amtswalter in Ausübung eines öffentlichen Amtes voraus, das zu einem Schaden des Bundes geführt hat2. Keiner Entscheidung bedarf die zwischen den Beteiligten streitige Frage, ob das Land ein gesteigerter Vorwurf treffen und welche Schuldform gegebenenfalls vorliegen muss, um die Haftung in ihrem Kern zu begründen. Festzuhalten ist jedenfalls daran, dass ein Verschulden erforderlich ist. Eine Ausdehnung der Haftung auf unverschuldet rechtswidriges Verwaltungshandeln kommt nicht in Betracht, weil eine solche Verschärfung den Haftungskern überschreiten würde3. Zu Unrecht beruft sich die Klägerin zur Begründung ihrer gegenteiligen Ansicht auf den Beschluss des Bundesverfassungsgerichts vom 07.09.20104. Dort ist nicht zur Haftungsrechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts, sondern zum Gesetzgebungsauftrag des Art. 104a Abs. 5 Satz 2 GG gesagt, der Gesetzgeber könne eine verschuldensunabhängige Haftung begründen, er sei bei der Ausgestaltung des Ausführungsgesetzes nicht auf evidente oder grobe Rechtsverstöße beschränkt. Nicht entscheidungserheblich ist auch die in der Rechtsprechung der Senate des Bundesverwaltungsgerichts bislang uneinheitlich beantwortete Frage, ob grobe Fahrlässigkeit genügt5. In jedem Fall ist hier die Haftung zu verneinen. Zwar waren die Bewilligungen von Pflegeleistungen durch die für das beklagte Land handelnde Beigeladene pflichtwidrig, weil sie gegen eine Weisung des Bundes verstießen. Der Klägerin ist es aber verwehrt, die aus den weisungswidrigen Bewilligungen erwachsenden Ausgaben als Vermögensnachteil ersetzt zu verlangen; denn die Weisung widersprach der objektiven Rechtslage. Im Einzelnen:

Die Gewährungen von Pflegezulage und Freibeträgen wegen Pflegebedürftigkeit im Rahmen der Unterhaltshilfe nach § 267 LAG in den Jahren 1995 bis 2004 standen im Widerspruch zu einer Anweisung des Präsidenten des Bundesausgleichsamtes im Fünften Rundschreiben. Dort war unter Tz.02.4 angeordnet, ab April 1995 Anträge auf Erstbewilligung abzulehnen, wenn der Antragsteller pflegeversichert war. Für die Ausgleichsämter als Adressaten des Rundschreibens war hinreichend klar erkennbar, dass die Ablehnung allein wegen des Bestehens der Mitgliedschaft in einer Pflegekasse oder privaten Pflegeversicherung – also unabhängig vom Bezug von Versicherungsleistungen – ausgesprochen werden sollte. Deshalb wird in der Tz.02.4 auf einen vermeintlich ohne Einschränkung bestehenden Vorrang der Pflegeversicherung verwiesen und auf die angenommene Gleichartigkeit des Begriffs der Pflegebedürftigkeit im Sozialgesetzbuch XI und im Lastenausgleichsgesetz. Daraus wird das Rechtsverständnis deutlich, die zuständige Pflegekasse oder Pflegeversicherung habe exklusiv über den Anspruch auf Pflegeleistungen zu entscheiden, sodass eine Gewährung solcher Leistungen nach dem Lastenausgleichsgesetz an Mitglieder einer Pflegeversicherung aus Rechtsgründen prinzipiell nicht in Betracht komme.

Gemessen an den gesetzlichen Anspruchsvoraussetzungen des § 267 LAG erfolgten die weisungswidrigen Leistungsgewährungen durch die Beigeladene jedoch in Übereinstimmung mit der objektiven Rechtslage; die Weisung im Fünften Rundschreiben war unrichtig. Die Klägerin hat nichts vorgebracht, was dies infrage stellen würde.

Im fraglichen Zeitraum war im Rahmen der Unterhaltshilfe – einer Form der Kriegsschadenrente (§ 263 Abs. 1 Nr. 1 LAG) – gemäß § 267 Abs. 1 Satz 3 LAG eine Pflegezulage zu gewähren, wenn die Berechtigten infolge körperlicher oder geistiger Gebrechen so hilflos waren, dass sie nicht ohne fremde Wartung und Pflege bestehen konnten. Unter denselben Voraussetzungen konnten sie nach § 267 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 Buchst. c LAG bei der Einkommensberechnung den Ansatz eines Freibetrags beanspruchen. Dass in den streitigen Fällen die materiellen Voraussetzungen für die Gewährung von Pflegezulagen und Freibeträgen vorlagen, zieht die Klägerin nicht in Zweifel. Sie meint lediglich in Übereinstimmung mit Tz.02.4 des Fünften Rundschreibens, die Empfänger hätten derartige Leistungen wegen ihrer Mitgliedschaft in der sozialen oder einer privaten Pflegeversicherung im Sinne der §§ 20 ff. SGB XI von vornherein nicht beanspruchen können. Das trifft nicht zu: Anspruchsausschließend wirkte lediglich, dass Pflegebedürftige Pflegegeld oder eine Pflegesachleistung nach den Vorschriften des SGB XI oder vergleichbare Leistungen von einem privaten Versicherungsunternehmen erhielten (§ 267 Abs. 1 Satz 6 und § 267 Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 Buchst. c LAG), also tatsächlich bezogen. Ein Bezug von Leistungen war aber – wie die Klägerin ebenfalls nicht in Abrede stellt – in keinem der streitigen Fälle gegeben.

Die bloße Mitgliedschaft in der sozialen oder einer privaten Pflegeversicherung genügte danach nicht, um Berechtigten Pflegezulage oder Freibetrag nach dem Lastenausgleichsgesetz zu verweigern. Das ergibt sich sowohl aus den anspruchsbegründenden Vorschriften selbst, die zeitgleich mit dem SGB XI erlassen worden sind6, wie auch aus der Konkurrenzregelung in § 13 Abs. 3 Satz 1 Nr. 2 SGB XI. Dort wird jeweils auf den tatsächlichen Erhalt oder die Gewährung von Leistungen abgestellt7. Nach § 13 Abs. 3 Satz 2 i.V.m. Satz 1 Nr. 2 SGB XI8 blieben weitergehende Leistungen zur Pflege nach dem Lastenausgleichsgesetz unberührt. Dazu zählen auch Leistungen, die auf abweichenden Anspruchsvoraussetzungen beruhen. Solche – nämlich großzügigere – Voraussetzungen sieht das Lastenausgleichsgesetz im Hinblick auf Leistungen wegen Pflegebedürftigkeit vor. Zwar ist im Zuge des PflegeVersicherungsgesetzes eine Vereinheitlichung der bundesrechtlichen Regelungen über Leistungen bei Pflegebedürftigkeit angestrebt worden9. Diese Angleichung wurde im Lastenausgleichsrecht jedoch nicht nachvollzogen. Der in § 14 SGB XI definierte Begriff der Pflegebedürftigkeit, der die Vereinheitlichung der Leistungsvoraussetzungen hätte bewirken können, gilt für das Lastenausgleichsrecht weder unmittelbar noch entsprechend. Das Lastenausgleichsgesetz hat vielmehr in § 267 (vgl. Abs. 1 Satz 3 und Abs. 2 Nr. 2 Satz 2 Buchst. c) einen von § 14 SGB XI abweichenden, und zwar großzügigeren Begriff der Pflegebedürftigkeit beibehalten. Dies erklärt sich daraus, dass die Kriegsschadenrente, deren Teil die Unterhaltshilfe ist, nicht nur die soziale Lebensgrundlage in Pflegefällen sichern will, sondern auch einen entschädigungsrechtlichen Zweck verfolgt10, worauf die Beigeladene zutreffend hinweist.

Auch in der einschlägigen Literatur ist unbestritten, dass nur der Bezug von Versicherungsleistungen, nicht aber die bloße Mitgliedschaft in einer Pflegeversicherung den Anspruch auf andere Fürsorgeleistungen ausschließt11.

Allerdings war die Anweisung in Tz.02.4 des Fünften Rundschreibens ungeachtet ihrer Unrichtigkeit oder Rechtswidrigkeit zu beachten. Sie war Teil einer allgemeinen Verwaltungsvorschrift, die der Präsident des Bundesausgleichsamtes gemäß Art. 85 Abs. 2 Satz 1 GG auf dem Gebiet der Ausgleichsleistungen zur Steuerung der nachgeordneten Ämter erlassen hatte. Hierzu war er gemäß § 319 Abs. 2 LAG befugt, ohne einer Zustimmung des Bundesrates zu bedürfen (Art. 120a Abs. 1 Satz 2 GG). Nach Art. 120a Abs. 1 Satz 1 GG kann auf dem Gebiet der Ausgleichsleistungen nach dem Dritten Teil des Lastenausgleichsgesetzes (§§ 228 ff.), in dem Unterhaltshilfe geregelt ist, gesetzlich bestimmt werden, dass sie teils durch den Bund, teils im Auftrage des Bundes durch die Länder ausgeführt werden. Dies ist in § 305 Abs. 1 LAG geschehen. Von diesen Befugnissen hat der Präsident des Bundesausgleichsamtes mit dem Fünften Rundschreiben Gebrauch gemacht.

An die in Tz.02.4 des Fünften Rundschreibens enthaltenen Weisungen waren die nachgeordneten Stellen ungeachtet dessen gebunden, dass die Weisung unrichtig war. In der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts ist geklärt, dass die Länder die Weisungen des Bundes unabhängig von ihrer Recht- und Zweckmäßigkeit zu befolgen haben. Sie können – vorbehaltlich äußerster Grenzen – nicht geltend machen, der Bund übe seine Weisungsbefugnis inhaltlich rechtswidrig aus und greife dadurch in eine eigene Sachkompetenz der Länder ein12. Es ist nichts dafür ersichtlich, dass Tz.02.4 die äußersten Grenzen der Befolgungspflicht überschritten hat.

Zu beachten hatten die Anweisung der Beklagte, das Bundesland Saarland, aber ebenso die Amtswalter der Beigeladenen, die vom Beklagten gemäß § 305 Abs. 2 LAG mit der Durchführung der Ausgleichsleistungsverwaltung beauftragt worden war und deren Amtshandlungen ihm insoweit zurechenbar sind13.

Die objektive Missachtung der Weisung machte die Bewilligungen von Pflegeleistungen – ungeachtet der Unrichtigkeit der Weisung – der Klägerin gegenüber pflichtwidrig im Sinne des Art. 104a Abs. 5 GG. Im Rahmen des durch die Vorschrift gerade für die Auftragsverwaltung geschaffenen Haftungsregimes14 wird die Ordnungsmäßigkeit des Verwaltungshandelns durch jene Regeln mitbestimmt, die das konkrete BundLänderVerhältnis prägen. Dazu gehören auch die grundsätzlich unbeschränkten Einwirkungsbefugnisse des Bundes nach Art. 85 GG. Nimmt der Bund, wie es hier geschehen ist, sein Direktions- und Weisungsrecht berechtigterweise in Anspruch, so muss sich seine Sachkompetenz auch in die Inhalte der Sachentscheidung nach außen durchsetzen können; denn sie ist Ausdruck einer nicht entäußerbaren Letztverantwortung für die Aufgabenerfüllung15. Dies zeigt sich etwa dort, wo die Ausübung von Ermessen mehrere rechtmäßige Entscheidungen im Außenverhältnis zulässt, aber auch im Falle rechtswidriger Weisungen. Auch in einem solchen Fall besteht keine entgegenstehende eigene Rechtsposition des Landes, die vom Bund verletzt werden könnte; denn das Land besitzt keine eigene Verantwortung für die nach Weisung getroffene Sachentscheidung16.

Der Klägerin ist aber kein ersatzfähiger Schaden entstanden. Die Rechtmäßigkeit der Gewährung der fraglichen Pflegezulagen und Freibeträge schließt es aus, Aufwendungen, die von der Klägerin infolge dieser Bewilligungen zu tragen waren, wegen des Verstoßes gegen eine rechtswidrige Weisung als Vermögensnachteil anzusehen, der im Rahmen des Art. 104a Abs. 5 GG zu ersetzen ist. Entsprechend heranzuziehen sind insofern die Grundsätze des bürgerlichen Schadensersatzrechts17. Nach § 249 Abs. 1 BGB ist der Zustand herzustellen, der bestehen würde, wenn der zum Ersatz verpflichtende Umstand nicht eingetreten wäre. Nach der so genannten Differenztheorie ist damit aufgegeben, den Wertunterschied zwischen der Vermögenslage, die sich bei ordnungsmäßiger Verwaltungsführung ergeben hätte, und derjenigen zu ersetzen, die sich infolge des weisungswidrigen Verhaltens tatsächlich ergeben hat18. Jedoch kann bei der Ermittlung der hypothetischen Haushaltslage der Klägerin nicht, wie sie meint, allein darauf abgestellt werden, dass die Leistungsanträge bei weisungsgemäßer Bescheidung abgelehnt worden wären und die Klägerin Haushaltsmittel für Pflegeleistungen nicht hätte aufbringen müssen. Vielmehr ist eine wertendnormative Betrachtung vorzunehmen, bei der zu fragen ist, inwieweit die Rechtsordnung diese wirtschaftlichen Nachteile als ausgleichswürdig ansieht19. Danach ist hier ausschlaggebend, dass die beantragten Pflegeleistungen bei objektiv rechtmäßigem Verhalten hätten bewilligt werden müssen und bei Ablehnung hätten erfolgreich eingeklagt werden können. Dieser Zusammenhang ist bei der Ermittlung des hypothetischen Rechtsgüterstandes in dem Sinne einzustellen, dass sich die Klägerin nicht darauf berufen darf, der wirtschaftliche Erfolg eines dem Gesetz entsprechenden Bescheidungsverhaltens hätte durch die rechtswidrige Weisung an die bescheidende Stelle verhindert werden können. Das entspricht dem in der Rechtsprechung anerkannten Grundsatz, dass ein ersatzfähiger Schaden nicht besteht, wenn dem vermeintlich Geschädigten ein Vorteil entgeht, den er ausschließlich infolge rechtswidrigen Verwaltungshandelns erlangt hätte20.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 25. August 2011 -3 A 2.10

  1. stRspr, vgl. zuletzt Urteil vom 24.01.2007 a.a.O. Rn.20 m.w.N.[↩]
  2. BVerwG, Urteil vom 18.05.1994 – 11 A 1.92, BVerwGE 96, 45, 50 ff.; s. auch BVerfG, Beschluss vom 07.09.2010 – 2 BvF 1/09, NVwZ 2010, 1549 m.w.N.[↩]
  3. BVerwG, Urteil vom 24.01.2007 a.a.O. Rn. 25[↩]
  4. a.a.O. Rn. 112[↩]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 24.01.2007 a.a.O. Rn. 22[↩]
  6. vgl. Art. 1 und 20 des Gesetzes zur sozialen Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit – PflegeVG – vom 26.05.1994, BGBl I S. 1014[↩]
  7. ebenso die Begründung des Entwurfs eines Gesetzes zur Absicherung des Risikos der Pflegebedürftigkeit, BT-Drucks 12/5262, S. 169[↩]
  8. sowohl in der Ursprungsfassung als auch i.d.F. des Ersten SGB XI-Änderungsgesetzes vom 14.06.1996, BGBl I S. 830[↩]
  9. vgl. die Begründung des Gesetzentwurfs, BT-Drucks 12/5262 S. 95[↩]
  10. vgl. Kapinos, EALG, VermG, LAG – Praxishandbuch des Entschädigungs- und Lastenausgleichsrechts, Band 6, Stand: April 2011, Abschn. F I 1, § 261 bis § 292 LAG, S. 1[↩]
  11. vgl. Kapinos, a.a.O. § 267 LAG S. 11; Peters, in: Leitherer, Kasseler Kommentar Sozialversicherungsrecht, Band 2, Stand: April 2011, § 13 SGB XI Rn. 9; Udsching, in: ders., SGB XI. Soziale Pflegeversicherung, 3. Aufl.2010, § 13 Rn. 10 ff.; Holtbrügge, in: Klie/Krahmer, Sozialgesetzbuch XI, Kommentar, 3. Aufl.2009, § 13 Rn. 15, 19; Philipp, in: Kreikebohm/Spellbrink/Waltermann, Kommentar zum Sozialrecht, 2009, § 13 SGB XI Rn. 8; auch wohl schon Vogel/Schaaf, Die Weiterentwicklung der sozialen Pflegeversicherung, NZS 1997, 67[↩]
  12. stRspr, BVerfG, Urteile vom 22.05.1990 – 2 BvG 1/88, BVerfGE 81, 310, 331 ff., vom 10.04.1991 – 2 BvG 1/91, BVerfGE 84, 25, 31 und vom 19.02.2002 – 2 BvG 2/00, BVerfGE 104, 249, 264 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteile vom 24.07.2008 – 7 A 2.07, NVwZ 2009, 599, 600 und vom 27.01.2010 – 7 A 8.09[↩]
  13. vgl. BVerwG, Urteile vom 18.05.1994 a.a.O. S. 56 und vom 30.11.1995 – 7 C 56.93, BVerwGE 100, 56, 60[↩]
  14. vgl. BVerwG, Urteil vom 18.05.1994 a.a.O. S. 56[↩]
  15. vgl. BVerfG, Urteil vom 22.05.1990 a.a.O. S. 332[↩]
  16. vgl. BVerfG, Urteil vom 22.05.1990 a.a.O. S. 337 ff.; vgl. auch BVerwG, Urteil vom 27.01.2010 a.a.O.[↩]
  17. zur Mitverursachung nach § 254 BGB vgl. BVerfG, Urteil vom 17.10.2006 – 2 BvG 1/04 und 2/04, BVerfGE 116, 271 und BVerwG, Urteil vom 24.01.2007 a.a.O. Rn. 33[↩]
  18. vgl. BGH, Urteil vom 25.03.1983 – V ZR 168/81 – BGHZ 87, 156; Oetker, in: Münchener Kommentar zum BGB, Band 2, 5. Aufl.2007, § 249 Rn. 16 m.w.N.[↩]
  19. vgl. Oetker, a.a.O. Rn. 17 ff. m.w.N.; Schiemann, in: Staudinger, Kommentar zum BGB, Neubearbeitung 2005, Vorbem. zu §§ 249 ff. Rn. 35 ff.[↩]
  20. vgl. BGH, Urteil vom 15.01.1981 – VII ZR 44/80 – BGHZ 79, 223, m.w.N.[↩]

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