Heirat bei bestandskräftiger Ausweisung

Eine bestandskräftige Ausweisung, die gegenüber einem Drittstaatsangehörigen zum Zwecke der individuellen Gefahrenabwehr erlassen worden ist, verliert ihre Wirksamkeit weder nach dem deutschen Recht noch nach dem Unionsrecht allein dadurch, dass durch nachträgliche Heirat einer freizügigkeitsberechtigten Unionsbürgerin ein freizügigkeitsrelevanter Sachverhalt entsteht1.

Heirat bei bestandskräftiger Ausweisung

Das Aufenthaltsverbot, das sich aus einer derart weiter wirksamen Ausweisung ergibt, ist wegen der materiellen Änderung der Umstände, die das Verbot gerechtfertigt haben, in Anlehnung an Art. 32 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2004/38/EG aufzuheben, wenn von der Person gegenwärtig keine erhebliche Gefahr (mehr) ausgeht, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, also etwa die Gefahr der Begehung erheblicher Straftaten.

Die Wirkung eines bestandskräftig gewordenen Verwaltungsakts bleibt grundsätzlich solange bestehen, wie der Verwaltungsakt nicht durch einen Verwaltungsakt aufgehoben bzw. geändert oder seine Wirkung durch Rechtsvorschriften beseitigt wird. Dagegen kommt es für die Fortdauer seiner Wirkung nicht darauf an, ob der Verwaltungsakt mittlerweile unter Berücksichtigung zwischenzeitlich eingetretener Veränderungen rechtlicher oder tatsächlicher Art noch genauso wieder ergehen dürfte wie seinerzeit. Maßgeblich ist insoweit vielmehr, ob der Verwaltungsakt nach seinem Inhalt und Zweck und seiner rechtlichen Grundlage auch für den Fall später veränderter Umstände eine Fortdauer seiner Geltung beansprucht2. Dies ist bei einer gegenüber einem Drittstaatsangehörigen zur Gefahrenabwehr erlassenen Ausweisung, deren Sperrwirkung auf Antrag befristet werden kann oder zu befristen ist, regelmäßig der Fall.

Weder das Freizügigkeitsgesetz/EU bzw. das Aufenthaltsgesetz noch das allgemeine deutsche Verwaltungsrecht enthalten Regelungen, die zur Folge hätten, dass mit dem Entstehen des an sich zur Freizügigkeit berechtigenden Sachverhalts eine davor gegenüber Drittstaatsangehörigen bestandskräftig gewordene Ausweisung wirkungslos würde.

Das Freizügigkeitsgesetz/EU enthält keine derartigen Bestimmungen. Die Regelungen in §§ 6, 7 und 11 Abs. 2 FreizügG/EU beziehen sich auf den hier nicht gegebenen Fall, dass bei einem seinerzeit bereits freizügigkeitsberechtigten Ausländer der Verlust dieses Rechts festgestellt wird bzw. worden ist. Das Freizügigkeitsgesetz/EU erfasst dagegen die hier maßgebliche Fallgruppe von Ausweisungen Drittstaatsangehöriger, die erst nach Bestandskraft der zum Zweck der individuellen Gefahrenabwehr erfolgten Ausweisung Familienangehörige von Unionsbürgern geworden und dadurch zu dem Kreis der dem Grunde nach freizügigkeitsberechtigten Personen gestoßen sind, nicht. Es gibt ebenfalls keine Anhaltspunkte dafür, dass der Gesetzgeber in solchen Fällen die Ausweisungen mit Entstehen eines freizügigkeitsrelevanten Sachverhalts ohne weiteres gegenstandslos werden lassen wollte3. Dies wäre auch wenig einleuchtend angesichts der damit einhergehenden Rechtsunsicherheit: Es würde dann vom Ergebnis einer unter Umständen aufwändigen und von Sachverhaltsbewertungen abhängigen Einzelfallprüfung zu der Frage, ob an sich ein Freizügigkeitsrechtstatbestand gegeben ist, abhängen, ob die Ausweisungssperre fortbesteht oder nicht. Unklar wäre dann bei den drittstaatsangehörigen Familienangehörigen außerdem, ob die Sperrwirkung durch das Entstehen eines vom Recht des Unionsbürgers abgeleiteten Freizügigkeitstatbestands endgültig erlöschen würde oder ob sie nur für die Dauer des abgeleiteten Freizügigkeitsrechts suspendiert wäre.

Angesichts all dessen ist es in dem hier vorliegenden Zusammenhang unerheblich, dass sich in diesen Fällen die Anwendbarkeit des Aufenthaltsgesetzes nicht aus der Überleitungsbestimmung des § 11 Abs. 2 FreizügG/EU ergibt )(a. A. OVG Bremen, Beschluss vom 21.01.2011 – 1 B 242/10, EzAR-NF 10 Nr. 13; Urteil vom 28.9.2010, InfAuslR 2011, 2; in diesem Sinne wohl auch die Allgemeine Verwaltungsvorschrift zum FreizügG/EU vom 26.10.2009, Abschnitte 6.05 und 7.2.5)). Denn die Aufenthaltsrechte nach dem FreizügG/EU können wegen der Bestandskraft des aus der Ausweisung folgenden (und weiterhin geltenden) Einreise- und Aufenthaltsverbots für das Bundesgebiet schon vom Ansatz her nicht zur Geltung gelangen, solange die Sperrwirkung der Ausweisung nicht aufgehoben worden oder nicht eine diesbezügliche Befristung abgelaufen ist (so auch Nds. OVG, Beschluss vom 13.08.2009, 8 LA 105/09)).

Auch das deutsche allgemeine Verwaltungsrecht bestimmt nicht, dass bei einem als Drittstaatsangehörigen aus Gründen der individuellen Gefahrenabwehr ausgewiesenen Ausländer diese Ausweisung ohne weiteres wirkungslos wird, wenn der Ausländer nach Eintritt der Bestandskraft der Ausweisungsverfügung zum Familienangehörigen eines Unionsbürgers wird und er dadurch in den Kreis der an sich freizügigkeitsberechtigten Personen gleichsam hineinwächst. Die insoweit allein in Betracht kommende Vorschrift ist § 43 Abs. 2, letzte Alt. (Hmb)VwVfG. Danach bleibt ein Verwaltungsakt wirksam, solange und soweit er nicht (zurückgenommen, widerrufen, anderweitig aufgehoben oder durch Zeitablauf oder) auf andere Weise erledigt ist. Eine solche „Erledigung auf andere Weise“ ist in den hier maßgeblichen Fällen jedoch nicht gegeben.

Es liegt keine Erledigung auf andere Weise durch Wegfall des Regelungssubjekts vor4. Ein ausgewiesener Drittstaatsangehöriger bleibt auch in dem Fall, dass er nach Bestandskraft der Ausweisung zum Familienangehörigen eines Unionsbürgers wird, ein „Ausländer“, weil er nach wie vor nicht die deutsche Staatsangehörigkeit besitzt (vgl. § 2 Abs. 1 AufenthG). Er ist weiterhin ein möglicher Adressat eines Einreise- und Aufenthaltsverbots aus Gründen der individuellen Gefahrenabwehr. Der Umstand, dass er mit Entstehen des freizügigkeitsrelevanten Sachverhalts nur noch unter erschwerteren Voraussetzungen vom Bundesgebiet ferngehalten werden darf, als dies ursprünglich zum Zeitpunkt der Ausweisung der Fall gewesen ist, ändert nichts daran, dass er ein Regelungssubjekt der Ausweisung bleibt.

Es ist auch keine Erledigung auf andere Weise unter dem Gesichtspunkt gegeben, dass die zur individuellen Gefahrenabwehr verfügte Ausweisung durch den Umstand, dass der Drittstaatsangehörige zum Familienangehörigen eines Unionsbürgers geworden ist, ihre Steuerungsfunktion verloren hätte5. Dies ist nicht der Fall. Ein Drittstaatsangehöriger, der nicht bloß aus generalpräventiven Gründen, sondern (auch) zur Abwehr von ihm persönlich ausgehender Gefahren ausgewiesen worden ist, verliert seine Gefährlichkeit nicht automatisch dadurch, dass er (etwa) durch Eheschließung zum Familienangehörigen eines Unionsbürgers wird und damit zu dem Kreis der an sich freizügigkeitsberechtigten Personen stößt. Es bedarf dann vielmehr, wie noch auszuführen sein wird, der Prüfung in seinem Einzelfall, ob die weitere Aufrechterhaltung des Einreise- und Aufenthaltsverbots gerechtfertigt ist, weil (nach wie vor) von ihm Gefahren ausgehen, die das Vorenthalten des unionsrechtlichen Freizügigkeitsrechts rechtfertigen.

Auch das Recht der Europäischen Union schreibt nicht vor, dass die zur individuellen Gefahrenabwehr nach nationalem Recht verfügte und bestandskräftig gewordene Ausweisung eines Drittstaatsangehörigen durch den Umstand, dass der Drittstaatsangehörige nach Eintritt der Bestandskraft zum Familienangehörigen eines Unionsbürgers geworden ist, mit der Entstehung der Angehörigeneigenschaft (etwa durch Eheschließung) automatisch wirkungslos würde. Vielmehr steht es in solchen Fällen in Übereinstimmung mit dem Unionsrecht, wenn die Entstehung der Angehörigeneigenschaft zum Anlass genommen wird, die Befristung der Sperrwirkung im Lichte der unionsrechtlichen Freizügigkeit zu überprüfen und ggf. diese Befristung sehr kurz zu gestalten6.

Zu den vom Unionsrecht anerkannten allgemeinen Grundsätzen gehört die Rechtssicherheit, zu der auch die Bestandskraft von Verwaltungsakten beiträgt, die nach Ablauf angemessener Klagefristen oder Erschöpfung des Rechtswegs eingetreten ist7. Zwar kann die zuständige Verwaltungsbehörde gleichwohl dann, wenn sich im Nachhinein die Unvereinbarkeit der Verwaltungsentscheidung mit dem Unionsrecht erweist, dazu verpflichtet sein, ihre bestandskräftige Entscheidung zu überprüfen und ggf. zu ändern8; dies ändert aber nichts daran, dass auch dann ein bestandskräftiger Verwaltungsakt bis auf Weiteres fortwirkt, solange er nicht geändert wird.

Etwas anderes gilt allerdings dann, wenn die bestandskräftig gewordene Verwaltungsentscheidung mit zwingenden, unmittelbar und unbedingt anwendbaren Bestimmungen des Unionsrechts unvereinbar ist; dann führt der Anwendungsvorrang des Unionsrechts zum unmittelbaren Anwendungsausschluss der Verwaltungsentscheidung9.

Ein solcher Fall ist hier jedoch nicht gegeben. Im Hinblick auf das Freizügigkeitsrecht des Art. 21 AEUV gilt dies schon deshalb, weil dieses sich darauf beschränkt, jedem Unionsbürger das Recht zu gewähren, sich im Hoheitsgebiet der Mitgliedstaaten vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen frei zu bewegen und aufzuhalten. Damit schützt diese Bestimmung zum einen unmittelbar nur Unionsbürger und keine diesen angehörenden Bürger von Drittstaaten, und zum anderen tut es auch dies nicht unbedingt, sondern „vorbehaltlich der in den Verträgen und in den Durchführungsvorschriften vorgesehenen Beschränkungen und Bedingungen“. Auch die Unionsbürgerrichtlinie 2004/38/EG10 enthält keine Regelungen, die in den hier maßgeblichen Fallgestaltungen durch einen Anwendungsvorrang zur Wirkungslosigkeit der Ausweisungen führen würden. Es ist bei dieser Richtlinie (ebenso wie auch beim Freizügigkeitsgesetz/EU) nicht ersichtlich, dass sie die Fallgruppe der Ausweisungen von Drittstaatsangehörigen, die erst nach Bestandskraft der zum Zweck der individuellen Gefahrenabwehr erfolgten Ausweisung Familienangehörige von Unionsbürgern geworden und dadurch zu dem Kreis der dem Grunde nach freizügigkeitsberechtigten Personen gestoßen sind, erfasst. Die dortigen Bestimmungen der Art. 27 ff. im Kapitel VI („Beschränkungen des Einreise- und Aufenthaltsrechts aus Gründen der öffentlichen Ordnung, Sicherheit oder Gesundheit“) beziehen sich ihrem Sinn und Zweck nach auf Ausweisungen, die gegen zu diesem Zeitpunkt bereits freizügigkeitsberechtigte Unionsbürger oder deren Familienangehörige verfügt werden (sollen), und schaffen insoweit materielle, am Gesichtspunkt der Verhältnismäßigkeit orientierte Beschränkungen (vgl. die Erwägungsgründe Nr. 23 ff. zu der Richtlinie). Zu der hier maßgeblichen Frage der Fortwirkung von Ausweisungen, die gegenüber Drittstaatsangehörigen aus Gründen der individuellen Gefahrenabwehr bestandskräftig geworden waren, bevor die Drittstaatsangehörigen zu Familienangehörigen von Unionsbürgern geworden sind, verhält sich die Richtlinie nicht. Sie regelt allerdings in Art. 32 („Zeitliche Wirkung eines Aufenthaltsverbots“), dass Personen, gegen die aus Gründen der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit ein Aufenthaltsverbot verhängt worden ist, einen Antrag auf dessen Aufhebung unter Hinweis darauf einreichen können, dass eine materielle Änderung der Umstände eingetreten ist, die das Aufenthaltsverbot gerechtfertigt haben, und dass diese Personen während der Prüfung des Antrags nicht in das Hoheitsgebiet des betreffenden Mitgliedstaats einreisen dürfen. Auch die darin zum Ausdruck kommende Wertung spricht jedenfalls nicht für eine automatisch eintretende Wirkungslosigkeit von bestandskräftigen Ausweisungsverfügungen in der hier betroffenen Fallgruppe.

Die von dem Antragsteller zitierte Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs in der Sache „Metock“11 führt hier zu keinem anderen Ergebnis. Jene Entscheidung hat keinen Sachverhalt zum Gegenstand gehabt, der mit dem hier vorliegenden vergleichbar gewesen wäre, und sich dementsprechend auf Vorlagefragen bezogen, die sich im vorliegenden Fall nicht stellen. Es ging dort nicht um die Fortdauer einer Ausweisung aus Gründen der individuellen Gefahrenabwehr, sondern Voraussetzungen und (nicht gegebene) Beschränkungen der abgeleiteten Freizügigkeit von drittstaatsangehörigen Familienangehörigen von Unionsbürgern nach Maßgabe der Unionsbürgerrichtlinie an sich.

Die die Gewährung vorläufigen Rechtsschutzes vor einer Abschiebung ablehnende Entscheidung des Verwaltungsgerichts ist nicht deswegen unrichtig, weil der Antragsteller einen Anspruch darauf hätte, dass die Ausweisungssperre auf den „Jetzt-Zeitpunkt“ befristet wird. Der Antragsteller hat entgegen seiner Auffassung keinen solchen Anspruch.

Es kann hier dahinstehen, ob die Befristung der Ausweisungssperre nach Maßgabe von § 11 Abs. 1 Satz 3 bis 5 AufenthG12 zu prüfen oder ob sich diese Befristung, wie dies bei Altausweisungen von Personen, die bereits zum Zeitpunkt der Ausweisung Bürger eines Mitgliedstaats der Europäischen Gemeinschaft bzw. der Europäischen Union waren, zutrifft13, in sinngemäßer Anwendung von § 7 Abs. 2 FreizügG/EU bemisst. Angesichts des freizügigkeitsrechtlichen Hintergrunds wären die Prüfungsmaßstäbe in diesen Fällen bei der Anwendung beider Normen identisch; die in § 11 Abs. 1 Satz 4 und 5 AufenthG (im Vergleich zu § 7 Abs. 2 FreizügG/EU) ergänzend normierten Befristungsgrundsätze wären ggf. im Lichte des Freizügigkeitsrechts auszulegen.

In Anlehnung an die bereits erwähnte Bestimmung des Art. 32 Abs. 1 Satz 1 der Richtlinie 2004/38/EG und unter Berücksichtigung der Grenzen, die generell für Aufenthaltsverbote gegenüber dem Grunde nach freizügigkeitsberechtigten Personen zu ziehen sind, ist die Frage, unter welchen Voraussetzungen „eine materielle Änderung der Umstände, die das Aufenthaltsverbot gerechtfertigt haben“, eingetreten ist, wenn die betroffene Person zum Zeitpunkt der Ausweisung noch ein Drittstaatsangehöriger ohne Anknüpfungspunkte zum gemeinschaftsrechtlichen Freizügigkeitsrecht war, nach der Auffassung des Beschwerdegerichts dahin zu beantworten, dass eine solche Veränderung eingetreten und dementsprechend ein Aufenthaltsverbot dann aufzuheben ist, wenn von der Person gegenwärtig keine erhebliche Gefahr (mehr) ausgeht, die ein Grundinteresse der Gesellschaft berührt, also etwa keine Gefahr der Begehung erheblicher Straftaten. Denn es wäre unionsrechtlich nicht gerechtfertigt, einen inzwischen an sich freizügigkeitsberechtigt gewordenen Ausländer weiter vom Bundesgebiet fernzuhalten, von dem jedenfalls keine Gefahr (mehr) ausgeht, die nach den unionsrechtlichen Maßstäben eine Ausweisung unter dem Gesichtspunkt der öffentlichen Ordnung oder Sicherheit rechtfertigen würde14. Diesem Ansatz entspricht auch das bereits erwähnte Urteil des Bundesverwaltungsgerichts vom 7. Dezember 199915. Führt die insoweit anzustellende Prognose dagegen zu dem Ergebnis, dass von dem betreffenden (weiterhin) eine solche Gefahr ausgeht, ist die Länge der Befristung nach dem mutmaßlichen Eintritt der spezialpräventiven bzw. auf die Gefahrenabwehr gerichteten Zweckerreichung zu bemessen. In Anlehnung an die Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts zu den Befristungsgrundsätzen bei Altausweisungen von Unionsbürgern ist sodann in einem zweiten Schritt nach Maßgabe höherrangigen Rechts, d. h. unionsrechtlichen Vorgaben und verfassungsrechtlichen Wertentscheidungen zu prüfen, ob die zuvor nach dem Zweck der Gefahrenabwehr angemessen erscheinende Frist zugunsten des Betroffenen zu relativieren ist. Dabei sind insbesondere die in § 6 Abs. 3 FreizügG/EU genannten schutzwürdigen Belange in den Blick zu nehmen. Haben z. B. familiäre Belange des Betroffenen durch die Geburt eines Kindes im Bundesgebiet nach der Ausweisung an Gewicht gewonnen, folgt daraus eine Ermessensverdichtung in Richtung auf eine kürzere Frist. Auch die Abwägung dieser Belange nach Maßgabe des Grundsatzes der Verhältnismäßigkeit, die auf der Grundlage der Umstände des Einzelfalles nach Gewichtung der jeweiligen Belange vorzunehmen ist, kann im Extremfall bis zu einer Ermessensreduzierung „auf Null“ mit dem Ergebnis einer Befristung auf den Jetzt-Zeitpunkt führen16.

Zu einem anderen Ergebnis führt auch nicht die Berücksichtigung der in § 6 Abs. 3 FreizügG/EU angeführten schutzwürdigen Belange. Danach sind (bei einer Entscheidung über den Verlust des Freizügigkeitsrechts) insbesondere die Dauer seines Aufenthalts in Deutschland, sein Alter, sein Gesundheitszustand, seine familiäre und wirtschaftliche Lage, seine soziale und kulturelle Integration in Deutschland und das Ausmaß seiner Bindungen zum Herkunftsstaat zu berücksichtigen. Keiner dieser Gesichtspunkte vermag hier zu dem vom Bundesverwaltungsgericht skizzierten „Extremfall“17 zu führen, in dem ein Anspruch auf Befristung auf den Jetzt-Zeitpunkt in Frage kommen könnte. Seine Aufenthaltsdauer in Deutschland, die nicht genau bekannt ist, dürfte zwar beträchtlich sein, macht den Antragsteller aber nicht besonders schutzwürdig, weil sie seit mehr als 20 Jahren – von dem Zeitraum asylverfahrensrechtlicher Aufenthaltsgestattung abgesehen – durchweg unerlaubt ist und er insbesondere das durch die Ausweisung vom 12.07.1989 begründete Einreise- und Aufenthaltsverbot beharrlich missachtet hat. Dass bei ihm eine soziale und kulturelle Integration in Deutschland nicht gelungen ist, liegt auf der Hand. Familiäre Gründe, die ihn zwingend an das Bundesgebiet binden würden, sind gleichfalls nicht ersichtlich. Seine drei Kinder aus erster Ehe, soweit diese sich hier aufhalten sollten, sind sämtlich volljährig. Seine polnische Ehefrau, die ihn im Jahr 2009 in Kenntnis seiner vielen Straftaten und seiner Ausweisung geheiratet hat, ist nicht darauf angewiesen, die eheliche Lebensgemeinschaft mit ihm im Bundesgebiet zu führen, sondern sie könnte dies wohl etwa auch in Polen (und damit ebenfalls im Gebiet der Europäischen Union) tun, so dass nicht ersichtlich ist, dass die Wahrnehmung des Kernbereichs ihrer Rechte als Unionsbürgerin gefährdet sein könnte. Dass sie sich im Übrigen nicht untrennbar mit dem deutschen Staat verbunden sieht, hat sie mit ihrem kürzlich erfolgten Verzicht auf die deutsche Staatsangehörigkeit zum Ausdruck gebracht.

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 19. März 2012 – 3 Bs 234/11

  1. entgegen OVG Bremen, Beschluss vom 21.01.2011 – 1 B 242/10[↩]
  2. vgl. Dienelt in: Renner, AuslR, 9. Aufl. 2011, AufenthG, § 11 Rn. 7[↩]
  3. vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 22.03.2005, EzAR-NF 014 Nr. 3; Dienelt, a. a. O., Rn. 7 ff.[↩]
  4. hierzu vgl. Sachs in: Stelkens, VwVfG, 7. Aufl. 2008, § 43 Rn. 210[↩]
  5. zu diesem Gesichtspunkt vgl. zuletzt BVerwG, Urteil vom 19.04.2011, BVerwGE 139, 337 ff., Rn. 14[↩]
  6. vgl. bereits BVerwG, Urteil vom 07.12.1999, BVerwGE 110, 140, 150, zum Fall eines jugoslawischen und griechischen Doppelstaatlers, dessen griechische Staatsangehörigkeit erst nach Bestandskraft der nach den Kriterien des nationalen Ausländerrechts verfügten Ausweisung bekannt geworden war[↩]
  7. vgl. EuGH, Plenum, Urteil vom 13.01.2004, NVwZ 2004, 459, Rn. 24, Fall Kühne & Heitz[↩]
  8. vgl. EuGH, Urteil vom 13.01.2004, a. a. O., Leitsatz und Rn. 26 f.[↩]
  9. vgl. EuGH, Urteil vom 29.04.1999, NJW 1999, 2355, 2356 [Ciola], Rn. 27: Unanwendbarkeit einer vor dem Beitritt Österreichs zur Europäischen Gemeinschaft bestandskräftig gewordenen verwaltungsbehördlichen Verbotsverfügung, die mit dem unmittelbar und unbedingt anwendbaren Diskriminierungsverbot gemäß Art. 59 EGV nicht vereinbar war[↩]
  10. vom 29.04.2004, ABl.EU Nr. L 158/77 vom 30.4.2004[↩]
  11. EuGH, Urteil vom 25.07.2008, EuGRZ 2008, 612, Rn. 67 und 97[↩]
  12. in der Fassung vom 22.11.2011, BGBl. I S. 2258[↩]
  13. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.09.2007, BVerwGE 129, 243, Rn. 17[↩]
  14. vgl. OVG Hamburg, Urteil vom 22.03.2005, a.a.O., Rn. 107[↩]
  15. BVerwG, Urteil vom 07.12.1999, a. a. O., 140, 148 ff.[↩]
  16. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.09.2007, a.a.O., Rn. 19, 20[↩]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 04.09.2007, a.a.O., Rn. 20[↩]

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