Identitätsfeststellung – und die Aufforderung zur Vorsprache bei der Botschaft

Die nähere Ausgestaltung der gemäß § 82 Abs. 4 AufenthG an einen Ausländer gerichteten Aufforderung, zur Feststellung seiner Identität bei einer Botschaft vorzusprechen, ist am Maßstab der Verhältnismäßigkeit zu messen. Eine Begleitung durch Polizeibeamte schon für die Anreise zur Vorsprache darf nur angeordnet werden, soweit hinreichende tatsächliche Anhaltspunkte für die Annahme vorliegen, dass ohne eine solche Begleitung der Zweck der Vorspracheanordnung nicht erreicht werden kann.

Identitätsfeststellung - und die Aufforderung zur Vorsprache bei der Botschaft

Sowohl die Anordnung der Vorsprache als auch die Anordnung der Begleitung durch Polizeibeamte stellen Eingriffe in die Rechte des Adressaten dar.

Rechtsgrundlage für die Anordnung des persönlichen Erscheinens bei der Botschaft ist § 82 Abs. 4 Satz 1 AufenthG. Nach dieser Vorschrift kann, soweit es erforderlich ist, zur Vorbereitung von Maßnahmen nach dem Aufenthaltsgesetz angeordnet werden, dass ein Ausländer bei den Vertretungen des Staates, dessen Staatsangehörigkeit er vermutlich besitzt, persönlich erscheint. (Erst) wenn der Ausländer einer solchen Anordnung nicht Folge geleistet hat, darf sie nach § 82 Abs. 4 Satz 2 AufenthG zwangsweise durchgesetzt werden. Die Ausgestaltung der Vorsprachepflicht nach § 82 Abs. 4 AufenthG hat die Behörde, unter Berücksichtigung aller Umstände des Einzelfalles, nach Ermessen vorzunehmen. Sie kann – und muss – es bei der bloßen Vorspracheanordnung belassen, wenn sie davon ausgehen kann, dass der Ausländer einer derartigen Anordnung voraussichtlich Folge leisten wird. Falls sie hingegen auf Grund festgestellter tatsächlicher Umstände damit rechnen muss, dass der Adressat eine Vorspracheanordnung missachten und damit seine Mitwirkungspflicht nach § 82 AufenthG verletzen wird, muss sie auf geeignete Weise sicherstellen, dass die Vorsprache ohne Zeitverzögerung stattfinden und ihren Zweck erfüllen wird. So wird es regelmäßig nicht zu beanstanden sein, wenn die Behörde eine Begleitung während des Vorsprachetermins in den Räumlichkeiten der Botschaft anordnet, um sicherzustellen, dass der Ausländer die ihm im Rahmen der Vorsprache gestellten Fragen sachgerecht beantwortet und damit eine Klärung seiner Identität bzw. Staatsangehörigkeit erleichtert; eine derartige Begleitung ist ohnedies erforderlich, soweit einzelne Botschaften unbegleitete Vorsprachen grundsätzlich ablehnen. Ist darüber hinaus davon auszugehen, dass der Ausländer bereits nicht in der Lage oder nicht bereit sein wird, sich von seinem Aufenthaltsort zu der im Einzelfall bezeichneten Botschaft bzw. dem zuständigen Konsulat zu begeben, so kann die Behörde auch dies auf geeignete Weise sicherstellen, insbesondere durch die Anordnung einer Begleitung durch Polizeibeamte oder, weitergehend, eines begleiteten Transports – jedenfalls auf dem Hinweg – in einem Dienstfahrzeug.

Anordnungen dieser Art stellen noch keine zwangsweise Durchsetzung einer Vorspracheanordnung im Sinne von § 82 Abs. 4 Satz 2 AufenthG dar, sondern sind als Maßnahmen der Vorbereitung und Sicherung der jederzeitigen zwangsweisen Durchsetzung lediglich der – wenn auch selbstständig in Rechte des Ausländers eingreifenden – Ausgestaltung der Vorspracheanordnung zuzuordnen. Maßstab für die Rechtmäßigkeit einer derartigen Ausgestaltung ist der Grundsatz der Verhältnismäßigkeit. Jede über die bloße Anordnung der persönlichen Vorsprache bei einer Botschaft oder einem Konsulat hinausgehende Maßnahme muss deshalb geeignet zur Erreichung des mit ihr verfolgten Ziels, erforderlich und im engeren Sinne verhältnismäßig sein. In die Auswahl der jeweils in Betracht kommenden Maßnahmen ist im Hinblick auf § 66 Abs. 1 AufenthG auch der Aspekt der durch die Maßnahmen verursachten Kosten einzubeziehen; bei gleicher Eignung wird regelmäßig die kostengünstigere Maßnahme – etwa die Teilnahme an einem Gemeinschaftstransport anstelle einer durch mehrere Beamte begleiteten Fahrt nur eines einzelnen Ausländers in einem Dienstwagen der Polizei – vorzuziehen sein.

Es mag schon zweifelhaft sein, ob die Anordnung einer erneuten Vorsprache bei der Botschaft des Sudan überhaupt zur Identitäts- und Herkunftsfeststellung geeignet war, nachdem Mitarbeiter dieser Botschaft schon bei der Vorsprache am 27.07.2005 erklärt und schriftlich bescheinigt hatten, der Ausländer sei kein sudanesischer Staatsangehöriger. Im Hinblick darauf, dass in der Folgezeit sowohl ein Vertreter der nigerianischen Botschaft als auch das von der Behörde in Auftrag gegebene Sprachgutachten die Vermutung geäußert haben, der Ausländer stamme aus dem Sudan, dürfte die Entscheidung, dennoch einen weiteren Termin bei der Botschaft des Sudan durchzuführen, jedoch immerhin aus der maßgeblichen Sicht ex ante vertretbar gewesen sein. Denn die Behörde hat bei der Auswahl der ihr geeignet erscheinenden Maßnahmen zur Ermittlung des Abschiebungszielstaates einen weiten Handlungsspielraum, der bei Zweifeln an der Richtigkeit der Auskunft einer Botschaft die Anordnung einer weiteren Vorsprache bei derselben Botschaft rechtfertigen kann. Ob im vorliegenden Fall über die genannten Umstände hinaus hinreichend sichere tatsächliche Erkenntnisse für das Vorliegen solcher Zweifel gegeben waren, ist im hier entschiedenen Fallnicht festgestellt. Die Rechtswidrigkeit der Vorspracheanordnung ergibt vorliegend sich jedoch auch bereits aus anderen Umständen:

Die Anordnung der persönlichen und begleiteten Vorsprache war rechtswidrig, weil die Behörde keine greifbaren Anhaltspunkte dafür hatte, der Ausländer werde eine Anordnung der persönlichen Vorsprache bei der Botschaft des Sudan ohne die Anordnung eines begleiteten Transports im Polizeifahrzeug nicht befolgen.

Der Ausländer hat vorliegend die ihm nach § 82 Abs. 1 AufenthG und § 15 AsylVfG obliegende Pflicht, Nachweise über seine persönlichen Verhältnisse – insbesondere über seine Identität – vorzulegen, trotz Aufforderung nicht erfüllt und die zuständigen Behörden im Zeitraum von September 2004 bis zur Geburt seines Kindes im August 2010 über seine Staatsangehörigkeit getäuscht. Die sich daraus ergebende Unklarheit über seine Identität und über den richtigen Abschiebungszielstaat bietet eine ausreichende Grundlage für die gegen ihn erlassenen Vorspracheanordnungen. Aus seinem Verhalten konnte auch gefolgert werden, dass er im Rahmen einer Vorsprache bei einer Botschaft möglicherweise versuchen werde, die Identitätstäuschung aufrechtzuerhalten; auch die Anordnung einer amtlichen Begleitung während der Vorsprachetermine war daher ohne Weiteres verhältnismäßig. Die Identitätstäuschung durch den Ausländer rechtfertigte jedoch ohne zusätzliche Hinweise nicht die Annahme, er werde eine Anordnung nach § 82 Abs. 4 Satz 1 AufenthG, sich bei einer bestimmten Botschaft oder einem Konsulat zu einem bestimmten Zeitpunkt einzufinden, nicht erfüllen oder sich ihr sogar aktiv widersetzen. Das Berufungsgericht hat nicht festgestellt, dass der Ausländer sich zu irgendeinem Zeitpunkt im Verfahren geweigert hätte, sich zu den benannten Botschaften zu begeben. Deshalb war die schon mit der ersten Vorspracheanordnung versehene Anordnung eines begleiteten Transports zu der Botschaft nicht erforderlich; dem Ausländer hätte wenigstens einmal Gelegenheit gegeben werden müssen, eine solche Anordnung freiwillig zu befolgen. Auch die weiteren Anordnungen – u.a. diejenige vom 19.10.2006 – sind aus demselben Grund unverhältnismäßig, nachdem der Ausländer alle jeweils früheren Anordnungen befolgt hatte.

Hiervon abgesehen leidet die Vorgehensweise der Ausländerbehörde bei dem Einsatz der Vorspracheanordnung nach § 82 Abs. 4 Satz 1 AufenthG an einem grundsätzlichen Mangel. Unmittelbar nach Abschluss des Asylverfahrens ist der Ausländer durch Schreiben vom 12.04.2005 über seine Mitwirkungspflichten nach § 15 AsylVfG sowie darüber unterrichtet worden, dass eine persönliche Vorsprache bei der Botschaft ausschließlich in Begleitung von Beamten der Grenzschutzdirektion Koblenz “möglich” sei. Dies lässt erkennen, dass die Behörde den ihr eingeräumten Ermessensspielraum bei der Ausgestaltung der Vorsprachetermine und die Notwendigkeit, die ins Auge gefassten Anordnungen am Maßstab der Verhältnismäßigkeit zu messen, nicht erkannt und ihr Ermessen nicht ausgeübt hat. Dies wird durch den Umstand bestätigt, dass die an den Ausländer gerichteten Anordnungen zwar zutreffend als “Begleitete Vorsprache bei der Botschaft /des Konsulats Ihres Heimatlandes” bezeichnet wurden, dass sie aber in der entsprechenden Mitteilung an die Polizeivollzugsbehörden jeweils als “Zwangsvorführung ausländischer Staatsangehöriger” eingestuft wurden. Auch hieraus wird deutlich, dass der Behörde die Option einer freiwilligen Befolgung der Vorspracheanordnungen ebenso wenig vor Augen stand wie der Umstand, dass die Anordnung eines begleiteten Transports als zusätzlicher Eingriff in die Rechte des Ausländers einer tragfähigen Rechtfertigung bedurfte und nur auf der Grundlage aussagekräftiger Tatsachen zulässig gewesen wäre.

Die Rechtswidrigkeit der Vorspracheanordnung führt dazu, dass der Ausländer für die Kosten für den Vorsprachetermin nicht in Anspruch genommen werden darf. Eine Teilrechtswidrigkeit der Anordnung steht auch im Hinblick darauf, dass die bloße Anordnung, bei der Botschaft zu erscheinen, sowie die Anordnung einer Begleitung durch Polizeibeamte im Termin selbst dem Verhältnismäßigkeitsgebot genügt haben mögen, nicht in Rede. Denn die Behörde hat das ihr eingeräumte Ermessen hinsichtlich der Ausgestaltung der Vorspracheanordnung insgesamt verkannt, so dass der Bescheid insgesamt fehlerhaft ist.

Bundesverwaltungsgericht, Urteil vom 8. Mai 2014 – 1 C 3.2013 –