Illegale Ausländerbeschäftigung

Die Bundesregierung hat einen Gesetzentwurf “zur Umsetzung aufenthaltsrechtlicher Richtlinien” in das Gesetzgebungsverfahren eingebracht.

Illegale Ausländerbeschäftigung

Bei den umzusetzenden Richtlinien handelt es sich um die Rückführungsrichtlinie, die der Vorlage zufolge ”auf die Festlegung eines für alle Mitgliedstaaten verbindlichen rechtsstaatlichen Mindeststandards bei der Rückführung ausreisepflichtiger Ausländer“ zielt, und um die Sanktionsrichtlinie, die der Bekämpfung illegaler Ausländerbeschäftigung dient. Ferner soll mit dem Gesetzentwurf innerstaatliches Recht an den 2010 in Kraft getretenen ”Visakodex“ angepasst werden, der ein Großteil des bisherigen Bestandes von EU-Rechtsvorschriften auf dem Gebiet der gemeinsamen Visumpolitik weiterentwickelt.

Aussagebereiten Opfern strafrechtlich relevanter illegaler Beschäftigung soll nach dem Willen der Bundesregierung künftig ein befristeter Aufenthaltstitel erteilt werden können. Auch sollen ”etwaige bösgläubige wirtschaftliche Hintermänner des Arbeitgebers (etwa Generalunternehmer und zwischengeschaltete Unternehmer) für die Kosten einer Rückführung illegal Beschäftigter haften.

Zu den in der Vorlage vorgesehenen Neuerungen zählt unter anderem auch die Einführung einer Regelobergrenze von fünf Jahren für das an die Ausweisung, Abschiebung und Zurückschiebung geknüpfte Einreise- und Aufenthaltsverbot.

Der Handlungsbedarf[↑]

Auf der Grundlage des Vertrags zur Gründung den Europäischen Gemeinschaft, der zum schrittweisen Aufbau eines “Raums der Freiheit, der Sicherheit und des Rechts” die Umsetzung von Maßnahmen in den, Bereichen Asyl, Einwanderung und zum Schutz der Rechte von Drittstaatsangehörigen vorsah (seit dem 1. Dezember 2009 Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union), sind im Zeitraum von April 2008 bis Juli 2009 mehrere Richtlinien und Verordnungen im Bereich des Ausländerrechts erlassen worden. Diese Richtlinien bedürfen der Umsetzung in das nationale Recht, soweit dieses nicht bereits mit den Regelungen der Richtlinien in Einklang steht. Die Verordnungen gelten unmittelbar, zum Vollzug sind jedoch Anpassungen beziehungsweise Konkretisierungen im nationalen Recht erforderlich.

Der Gesetzentwurf dient der Umsetzung der folgenden Richtlinien in das innerstaatliche Recht:

  1. Richtlinie 2008/115/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 16. Dezember 2008 über gemeinsame Normen und Verfahren in den Mitgliedstaaten zur Rückführung illegal aufhältiger Drittstaatsangehöriger1 – so genannte Rückführungsrichtlinie,
  2. Richtlinie 2009/52/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 18. Juni 2009 über Mindeststandards für Sanktionen und Maßnahmen gegen Arbeitgeber, die Drittstaatsangehörige ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen2 – so genannte Sanktionsrichtlinie.

Ferner dient der Gesetzentwurf der Anpassung des innerstaatlichen Rechts an die Verordnung (EG) Nr. 810/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 13. Juli 2009 über einen Visakodex der Gemeinschaft3.

Zur Umsetzung beziehungsweise zum Vollzug der genannten Rechtsakte werden insbesondere das Aufenthaltsgesetz, das Asylverfahrensgesetz, das Schwarzarbeitsbekämpfungsgesetz und die Aufenthaltsverordnung angepasst.

Den Vorgaben der Rückführungsrichtlinie entsprechend werden punktuelle Änderungen im Recht der Aufenthaltsbeendigung vorgenommen, insbesondere in Bezug auf die Zurückschiebung (§ 57 AufhG), die Abschiebung (§ 58 des Aufenthaltsgesetzes), die Abschiebungsandrohung (§ 59 des AufhG) das Einreise- und Aufenthaltsverbot (§ 11 AufhG) sowie die Abschiebungshaft (§§ 62, 62a AufhG).

Um die illegale Beschäftigung von Auslärraem zu verhindern beziehungsweise zu sanktionieren, fordert die Sanktionsnchtiihie im Wesentlichen die Ausdehnung der Arbeitgeberhaftung im Sinne voni § 66 des Aufenthaltsgesetzes auf Generalunter nehmer und zwischengeschaltete Unternehmer, erhöhte Nachweispflichten für Arbeitgeber und die Einführung von zwei neuen Straftatbeständen. Darüber hinaus ist ein befristeter AufenthaHstitel für Opfer illegaler Beschäftigung einzuführen, um ihre Mitwirkung als Zeugen im Strafverfahren zu ermöglichen.

Wegen einiger Regelungen des Visakodex (insbesondere zur Erforderlichkeit der Begründung von Visumsversagungen sowie zur Anfechtbarkeit der Visumsversagung) sind im Wesentlichen Anpassungen der Form- und Verfahrensvorschriften des Aufenthaltsgesetzes notwendig. Daneben ist die Verweisungsnorm des § 6 des Aufenthaltsgesetzes anzupassen.

Im Zusammenhang mit den genannten Anpassungen an europäische Rechtsakte werden zur Klarstellung und zur Bereinigung von Unstimmigkeiten technische und redaktionelle Anpassungen aufenthaltsrechtlicher Vorschriften vorgenommen, die sich auf unterschiedliche Regelungsbereiche des Aufenthaltsgesetzes, das AZR-Gesetz, die AufenthaltsVerordnung und die AZRG-Durchführungsverordnung erstrecken.

Umsetzung der Rückführungsrichtlinie[↑]

Die Rückführunasrichtlinie zielt auf die Festlegung eines für alle Mitgliedstaaten verbindlichen rechtsstaatlichen Mindeststandards bei der Rückführung ausreisepflichtiger Ausländer.

Ein großer Teil der entsprechenden Vorgaben wird durch das im geltenden Aufenthaltsgesetz vorgesehene Recht der Aufenthaltsbeendigung bereits erfüllt. Allerdings verfolgt die Richtlinie einen anderen dogmatischen Ansatz als das geltende Aufenthaltsrecht, indem ohne Differenzierung zwischen Ausreisepflichten kraft Verwaltungsakts und kraft Gesetzes eine „Rückkehrentscheidung” verlangt wird, an die unterschiedliche prozedurale beziehungsweise formelle Garantien geknüpft werden. Insoweit sind punktuelle gesetzliche Anpassungen mit Blick auf die genannten Form- und Verfahrensgarantien erforderlich. Diese erfolgen jedoch innerhalb der geltenden Systematik, indem > sie an den die Ausreisepflicht begründenden Verwaltungsakt (zum Beispiel1 Ausweisung) oder an die Abschiebungsandrohung nach § 59 des Aufenthältsgesetzes geknüpft werden.

Die Umsetzung der Rückführungsrichtlihie erfordert darüber hinaus die Einführung einer Regelobergrenze von fünf, Jahren für die Befristung des Einreise- und Aufenthaltsverbots gemäß § 11 des Aufenthaltsgesetzes. Da ein richtlinienkonformes Absehen von den oben genannten Form- und Verfahrensvorschriften nur bei Aufgriff des Ausländers im Zusammenhang mit der unerlaubten Einreise über eine Außengrenze und Wiederaufnahme durch andere Mitgliedstaaten möglich ist, muss darüber hinaus eine entsprechende Einschränkung des Instituts der Zurückschiebung erfolgen. Erforderlich sind auch Regelungen zur Abschiebungshaft und ihrem Vollzug und eine Modifizierung der Regelungen zur Abschiebung unbegleiteter Minderjähriger.

Umsetzung der Sanktionsrichtlinie[↑]

Die Sanktionsrichtlinie dient der Bekämpfung illegaler Ausländerbeschäftigung, um diesen Anreiz für illegale Einwanderung zu vermindern. Die Richtlinie regelt nur die Sanktionierung der Beschäftigung von Personen, die illegal in der Europäischen Union aufhältig sind. Nicht von der Richtlinie umfasst ist die Sanktionierung der Beschäftigung von Personen, die zwar legal in der Europäischen Union aufhältig sind, deren Aufenthaltstitel ihnen aber die Ausübung einer Beschäftigung untersagt.

Die Unterscheidung dieser beiden Fallgruppen ist dem deutschen Schwarzarbeitsbekämpfungs- und Ausländerbeschäftigungsrecht fremd. Soweit die Umsetzung der Richtlinie die Einführung neuer Regelungen erforderlich macht, wurde an der bewährten Systematik festgehalten, das heißt die Tatbestände wurden so formuliert, dass sie die „illegale Beschäftigung” im Sinne beider oben genannter Fallgruppen umfassen. Dies ist wegen des vergleichbaren Unrechtsgehalts beider Fallgruppen nach Ansicht der Bundesregierung auch sachgerecht.

Zum Zweck der Bekämpfung illegaler Ausländerbeschäftigung sieht die Richtlinie verschiedene Instrumente zur Sanktionierung von Arbeitgebern beziehungsweise zur Abschöpfung von Vorteilen illegaler Ausländerbeschäftigung vor.

Zahlreiche dieser Instrumente sind bereits im deutschen Recht verankert (zum Beispiel Verbot illegaler Ausländerbeschäftigung, Arbeitgeberpflicht zur Prüfung des Aufenthaltstitels, sozialrechtliche Meldepflichten und entsprechende Ordnungswidrigkeitentatbestände), so dass nur ein Teil der Richtlinienbestimmungen Umsetzungsbedarf auslöst. Regelungsbedarf besteht insoweit, als die Richtlinie die Verpflichtung des Arbeitgebers vorsieht, eine Kopie des Aufenthaltstitels des Ausländers aufzubewahren und die Möglichkeit fordert, aussagebereiten Opfern strafrechtlich relevanter illegaler Beschäftigung; einen befristeten Aufenthaltstitel zu erteilen. Erforderlich sind auch die Erweiterung der Haftungsregelung nach § 66 des Aufenthaltsgesetzes auf etwaige bösgläubige wirtschaftliche Hintermänner des Arbeitsgebers (Generalunternehmer, und zwischengeschaltete Unternehmer) sowie die Einführung von zwei zusätzlichen Straftatbeständen im Bereich der illegalen Ausländerbeschäftigung.

Weiterhin sind als neue Sanktionsmöglichkeiten gegen Arbeitgeber, die Drittausläncler ohne rechtmäßigen Aufenthalt beschäftigen, Regelungen zu schaffen, die den Ausschluss von Subventionen und von öffentlichen Vergabeverfahren ermöglichen. Zudem sieht die Richtlinie Nachzahlungspflichten des Arbeitgebers hinsichtlich offener Lohnforderungen illegal beschäftigter Arbeitnehmer vor.

Anpassungen an den Visakodex[↑]

Der Visakodex konsolidiert einen Großteil des bisherigen Bestandes von Rechtsvorschriften der Europäischen Union auf dem Gebiet der gemeinsamen Visumpolitik (unter anderem das Schengener Durchführungsübereinkommen und die Gemeinsame Konsularische Instruktion) und entwickelt diesen weiter. Der Visakodex trägt zu mehr Transparenz und Rechtssicherheit bei, stärkt Verfahrensgarantien und wirkt auf eine weitere Harmonisierung des Visumverfahrens der Schengen-Staaten hin, wodurch legale Reisen erleichtert und die illegale Einwanderung bekämpft werden sollen.

Das Aufenthaltsgesetz verzichtet grundsätzlich auf (deklaratorische) Wiederholungen europäischer Normtexte, sondern enthält nur einige Bezugnahmen auf das unmittelbar anwendbare Recht. Dieser Regelungstechnik entsprechend soll nur eine punktuelle Anpassung der bisherigen aufenthaltsgesetzlichen Bezugsstellen an die Regelungen des Visakodex erfolgen. Darüber hinaus werden Definitionen im Aufenthaltsrecht mit Bezug zum europäischen Visumrecht an die Neuregelungen angepasst.

Weitere Änderungen[↑]

Neben den Anpassungen an europäische Rechtsakte enthält der Gesetzentwurf noch weitere – technische und redaktionelle – Änderungen des Aufenthaltsrechts.

Hierbei handelt es sich insbesondere um Regelungen, die der Beseitigung redaktioneller Unstimmigkeiten, der Begriffsvereinheitlichung oder der Klarstellung des Gesetzeswortlauts dienen. Die Änderungen betreffen verschiedene Bereiche des Aufenthaltsgesetzes sowie das AZR-Gesetz, die Aufenthaltsverordnung und die AZRG-Durchführungsverordnung.

Neue Informationspflicht für die Wirtschaft[↑]

Für die Wirtschaft wird eine Informationspflicht neu eingeführt: Nach § 4 Absatz 3 Satz 5 AufhG hat, wer im Bundesgebiet einen Ausländer beschäftigt, für die Dauer der Beschäftigung eine Kopie des Aufenthaltstitels oder der Bescheinigung über die Aufenthaltsgestattung oder die Aussetzung der Abschiebung des Ausländers in elektronischer Form oder in Papierform aufzubewahren. Das heißt, die Dokumente, die dem Ausländer die Aufenthaltserlaubnis bescheinigen, sind durch den Arbeitgeber in Kopie zu archivieren.

Diese Aufbewahrungs- und Archivierungspflicht betrifft allerdings nur die Beschäftigung von Arbeitnehmern aus Drittstaaten, EU-Angehöriger sind hiervon nicht betroffen.

  1. ABI. L 348 vom 24.12.2008, S. 98 []
  2. ABI. L 168 vom 30.6.2009, S. 24 []
  3. ABI. L 243 vom 15.9.2009, S. 1 []