In Flüchtlingsunterkünften wohnt man nicht

Bei einer Einrichtung zur öffentlich-rechtlichen Unterbringung von Flüchtlingen und Asylsuchenden handelt es sich aufgrund der fehlenden Eigengestaltung und Freiwilligkeit des Aufenthalts der Bewohner in der Einrichtung nicht um “Wohnen” i.S. des Bauplanungsrechts.

In Flüchtlingsunterkünften wohnt man nicht

In einem “besonders geschützten Wohngebiet” i.S.v. § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 2 BPVO 1938, in dem jede Art gewerblicher und handwerklicher Betriebe, Läden und Wirtschaften ausgeschlossen sind, ist eine solche Einrichtung als Anlage für soziale Zwecke (nur) dann zulässig, wenn es sich um eine “kleine” Einrichtung handelt. Da in diesem Baugebiet im Rahmen der fortgeltenden Regelungen der BPVO im Regelfall keine ergänzende Steuerung der Gebietsverträglichkeit einer Nutzungsart möglich ist, sind Nutzungen, die nicht dem Wohnen i.e.S. zugerechnet werden können, unzulässig, wenn sie generell geeignet sind, dieses zu stören. Solches ist nur bei “kleinen” Einrichtungen für soziale Zwecke generell auszuschließen.

In der Rechtsprechung ist1 geklärt, dass die Gebietsfestsetzung auch bei den gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 übergeleiteten Baustufenplänen drittschützende Wirkung hat. Für planerische Gebietsfestsetzungen sind die Wechselbezüglichkeit der Interessen und ein daraus abgeleitetes Austauschverhältnis kennzeichnend. Die “Baufreiheit” wird aus städtebaulichen Gründen, aber auch zum Nutzen der Beteiligten wechselseitig beschränkt. Die Beschränkung der Nutzungsmöglichkeiten des eigenen Grundstücks wird in diesem Bereich sinnfällig dadurch ausgeglichen und i.S.d. Art. 14 Abs. 1 Satz 2 GG zusätzlich auch gerechtfertigt, dass auch die anderen Grundeigentümer diesen Beschränkungen unterworfen sind. Durch das Festlegen einer Fläche etwa zur Nutzung als Wohngebiet werden die Grundeigentümer als jeweilige Nachbarn innerhalb des festgelegten Gebietes zu einer Gemeinschaft verbunden. Bauplanerische Festsetzungen über die Art der baulichen Nutzung sind regelhaft darauf ausgerichtet, die davon betroffenen Grundeigentümer in ein Austauschverhältnis gerade wechselseitig rechtlich einzubinden. Das Ausgleichsverhältnis darf nicht einseitig aufgehoben werden. Der gewollte Interessenausgleich würde sonst aus dem Gleichgewicht gebracht2.

Der Grundstücksnachbar kann daher geltend machen, dass er bereits durch eine Verletzung der Baugebietsfestsetzungen in seinen eigenen Rechten verletzt wird. Ein solcher Anspruch auf Bewahrung der festgesetzten Gebietsart (sog. Gebietserhaltungsanspruch) besteht unabhängig von konkreten Beeinträchtigungen des Grundstücksnachbars durch die gebietsfremde Nutzung.

Im hier entschiedenen Fall ging das Hamburgische Oberverwaltungsgericht daher davon aus, dass die im Baustufenplan Harvestehude-Rotherbaum vom 06.09.1955, der gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 übergeleitet wurde, nach § 10 Abs. 4 Abschnitt W BPVO getroffene Wohngebietsfestsetzung, die vom Plangeber durch das Verbot jeder Art gewerblicher und handwerklicher Betriebe, Läden und Wirtschaften sowie Leuchtreklame noch besonders geschützt worden ist, drittschützende Wirkung zugunsten der Grundstücksnachbarn hat. Der angefochtene Baugenehmigungsbescheid verletzt deshalb die Grundstücksnachbar in ihren Rechten, wenn er gemäß § 30 Abs. 1 und 3 BauGB rechtswidrig ist, weil die Flüchtlingsunterkunft, die der Aufnahme von bis zu 220 Flüchtlingen, Asylbegehrenden und Wohnungslosen dient, in dem besonders geschützten Wohngebiet nach der Art der baulichen Nutzung bauplanungsrechtlich unzulässig ist. Nach § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 1 BPVO dienen im Wohngebiet die Grundstücke den Wohnbedürfnissen.

Die Stadt vertritt allerdings die Ansicht, die Grundstücksnachbar könnten sich auf einen Gebietserhaltungsanspruch schon deshalb nicht berufen, weil sie ihre Grundstücke selbst nicht nur zu Wohnzwecken nutzten. Dort würden ungenehmigte gewerbliche bzw. freiberufliche Nutzungen ausgeübt. Diesem Einwand mangelt es an Überzeugungskraft, weil er unsubstantiiert bleibt und sich nicht in der gemäß § 146 Abs. 4 Satz 3 VwGO gebotenen Weise mit den Feststellungen des Verwaltungsgerichts auseinandersetzt.

Da die Grundstücksnachbar auf ihren Grundstücken unstreitig wohnen, kann es nur um den Einwand gehen, dass die Grundstücke nicht ausschließlich zu Wohnzwecken genutzt werden. Das Verwaltungsgericht hat festgestellt, dass der Gewerbebetrieb auf dem Grundstück eines der Grundstücksnachbarn nicht mehr existiert und dass die freiberuflichen bzw. diesen ähnlichen gewerblich ausgeübten Tätigkeiten auf den Grundstücken des nächsten Grundstücksnachbars (Unternehmensberatung als “Einmann-Unternehmen”) und der dritten Grundstücksnachbarin (Architektenbüro) in einem besonders geschützten Wohngebiet bauplanungsrechtlich zulässig sein dürften3.

Außerdem kommt es für die Frage, ob sich ein Grundstücksnachbar auf den Gebietserhaltungsanspruch berufen kann, nicht darauf an, ob eine gebietsfremde Nutzung, wenn sie materiell genehmigungsfähig ist, auch formell rechtmäßig ist. Für das Austauschverhältnis unter den Nachbarn ist vielmehr entscheidend, dass sie den gleichen materiellen Beschränkungen bei ihrer Grundstücksnutzung unterworfen sind. Auf das Vorliegen einer Baugenehmigung kommt es insoweit nicht an.

Abgesehen davon hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht4 bereits entschieden, dass von einer anspruchsvernichtenden Aufhebung des Austauschverhältnisses jedenfalls dann nicht auszugehen ist, wenn auf dem Nachbargrundstück zwar planwidrige Nutzungen ausgeübt werden, daneben aber auch plankonforme Nutzungen vorhanden sind. Dass aber auf den Grundstücken der Grundstücksnachbar überwiegend eine plankonforme Wohnnutzung ausgeübt wird, steht außer Streit.

Im Eilverfahren lässt sich auf der Grundlage der Darlegungen der Stadt nicht die Feststellung treffen, dass die im Baustufenplan Harvestehude-Rotherbaum gemäß § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 3 BPVO getroffene Festsetzung des besonderen Schutzes für das Wohngebiet funktionslos geworden ist. Für Teile des Wohngebiets können nach dieser Vorschrift zum Schutze ihrer Eigenart als Wohngebiet besondere Vorschriften erlassen werden (Verbot jeder Art gewerblicher und handwerklicher Betriebe, Läden und Wirtschaften, Beschränkung der Wohnungszahl, Festsetzung von Mindestgrößen der Grundstücke und dgl.).

Die Stadt rügt zunächst, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung der Funktionslosigkeit einen falschen Maßstab angewandt, weil es räumlich nicht nur den Baublock, in dem das Vorhabengrundstück und die Grundstücke der Grundstücksnachbar liegen, hätte in den Blick nehmen müssen, sondern das gesamte Wohngebiet mit der Festsetzung von drei Geschossen und dem besonderen Schutz für das Wohngebiet. Des Weiteren habe das Verwaltungsgericht fehlerhaft nicht auf die tatsächlich vorhandenen Nutzungen abgestellt, sondern nur danach gefragt, ob sie – die Stadt – durch ihre Genehmigungspraxis eine Gebietsentwicklung zugelassen habe, die der eines besonders geschützten Wohngebiets nicht mehr entspreche.

Das Verwaltungsgericht Hamburg5 ist in dem angegriffenen Beschluss ausdrücklich von der ständigen Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts6 ausgegangen, dass von der Funktionslosigkeit einer Festsetzung nur dann die Rede sein kann, wenn und soweit die Verhältnisse, auf die sie sich bezieht, in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung der Festsetzung auf unabsehbare Zeit ausschließt, und wenn diese Tatsache so offensichtlich ist, dass ein dennoch in ihre Fortgeltung gesetztes Vertrauen keinen Schutz verdient.

Entgegen der Annahme der Stadt ist hier nicht, wie aus anderen Baustufenplänen bekannt, von einem größeren W 3 g-Gebiet auszugehen, das einheitlich unter den besonderen Schutz des § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 3 BPVO gestellt worden ist. Denn beim Baustufenplan Harvestehude-Rotherbaum hat der Plangeber eine Vielzahl kleinerer, wenn auch räumlich zusammenhängender, W 3 g-Gebiete festgesetzt, die er jeweils gesondert unter besonderen Schutz gestellt hat. Beweggrund für diese Vorgehensweise des Plangerbers mag gewesen sein, dass er nicht nur ein Verbot von jeder Art gewerblicher und handwerklicher Betriebe, Läden und Wirtschaften sowie Leuchtreklame erlassen, sondern zudem bestimmt hat, dass das Bauvolumen von 1939 nicht vergrößert werden darf. Ziel der Erhaltung eines bestimmten Bauvolumens dürfte es gewesen sein, die städtebauliche Eigenart des Gebiets aufgrund seiner städtebaulichen Gestalt zu schützen7.

Der Stadt kann nicht darin gefolgt werden, das Verwaltungsgericht habe bei der Prüfung der Funktionslosigkeit nicht auf die tatsächlich im Wohngebiet vorhandenen gebietsfremden Nutzungen abgestellt. Denn das Gericht hat festgestellt, dass die Ortsbesichtigung im Rahmen des Erörterungstermins ergeben habe, dass ein Großteil der Gewerbebetriebe noch vorhanden zu sein scheine und dass einzelne neue Gewerbe dazu gekommen seien. Das Protokoll des Ortstermins vom 08.01.2015 zeigt zudem, dass das Verwaltungsgericht den Baublock M…/A…/S… insgesamt in Augenschein genommen hat und dabei Feststellungen zu den vorhandenen freiberuflichen, gewerbeähnlichen oder gewerblichen Tätigkeiten getroffen hat. Wenn das Verwaltungsgericht dennoch nicht von einer Funktionslosigkeit des festgesetzten besonderen Schutzes für das Wohngebiet ausgegangen ist, kann dies nur darauf beruhen, dass es für das Gericht nicht offensichtlich war, dass die Verhältnisse in der tatsächlichen Entwicklung einen Zustand erreicht haben, der eine Verwirklichung des besonderen Schutzes auf unabsehbare Zeit ausschließt. Dieses Ergebnis sah das Verwaltungsgericht dann lediglich dadurch bestätigt, dass auch die Stadt nicht vorgetragen hat, die vorgefundenen gewerblichen Tätigkeiten seien von ihr genehmigt worden.

Dem Beschwerdevorbringen der Stadt lassen sich nach wie vor keine stichhaltigen Anhaltspunkte für die Annahme entnehmen, die Festsetzung des besonderen Schutzes für das Wohngebiet sei insgesamt funktionslos geworden. Gegen die Annahme einer offensichtlichen Gebietsverfremdung spricht, dass die Stadt bei der Erteilung der streitbefangenen Baugenehmigung selbst von der Wirksamkeit der Festsetzung ausgegangen ist. Auch fehlen offenkundig Gewerbebetriebe, die bereits von außen als solche deutlich wahrnehmbar sind, und daher das Vertrauen auf den Fortbestand der Festsetzung erschüttern. Ob freiberufliche oder gewerbeähnliche Tätigkeiten in dem Wohngebiet bauplanungsrechtlich unzulässig sind, lässt sich dagegen in der Regel nicht ohne weiteres feststellen.

Die Stadt rügt zudem, das Verwaltungsgericht hätte bei sachgerechter Prüfung zumindest für das Vorhabengrundstück, das mit seiner markanten Bebauung in Ecklage Anlass zu einer topographischen Trennung gebe, die Funktionslosigkeit der Festsetzung des besonderen Schutzes für das Wohngebiet feststellen müssen. Denn die Funktionslosigkeit der Festsetzung könne nicht mit dem Argument verneint werden, die Nutzung des Vorhabengrundstücks zu Verwaltungszwecken sei endgültig aufgegeben worden. Auf die alte Baugenehmigung vom 06.06.1956 sei weder verzichtet worden, noch könne eine einmal funktionslos gewordene Festsetzung durch einen Verzicht “wiederaufleben”.

Bei diesem Einwand lässt die Stadt außer Acht, dass bei der Prüfung der Funktionslosigkeit nicht gleichsam isolierend auf einzelne Grundstücke abgestellt, also die Betrachtung darauf beschränkt werden darf, ob die Festsetzung hier und dort noch einen Sinn ergibt. Zu würdigen ist vielmehr grundsätzlich die Festsetzung in ihrer ganzen Reichweite8. Auch wenn das hier vorliegende Wohngebiet nur durch einen Baublock gebildet wird, umfasst dieser aber doch nicht nur so wenige Grundstücke, als dass es für die Wirksamkeit der Festsetzung ausnahmsweise allein auf die Verhältnisse auf dem Vorhabengrundstück ankäme. Das Vorhabengrundstück dominiert den Baublock auch nicht wegen seiner Größe.

Die Stadt und die Beigeladene wenden sich ohne Erfolg gegen die Annahme des Verwaltungsgerichts, bei der Flüchtlingsunterkunft handele es sich um eine Anlage für soziale Zwecke, weil der Aufenthalt dort kein Wohnen sei.

Zurückzuweisen ist die Rechtsansicht der Stadt, der Aufenthalt der Menschen in der Flüchtlingsunterkunft diene Wohnbedürfnissen i.S.v. § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 1 BPVO, weil die Voraussetzungen des bauplanungsrechtlichen Begriffs des Wohnens im engeren Sinne vorlägen.

Der bauplanungsrechtliche Begriff des Wohnens ist in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts9 und im Schrifttum10 geklärt. Zum Wohnen gehören danach eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises sowie die Freiwilligkeit des Aufenthalts. Wohnen bedeutet die auf eine gewisse Dauer angelegte Nutzungsform des selbstbestimmt geführten Lebens “in den eigenen vier Wänden”. Von diesem Begriffsverständnis ist auch das Verwaltungsgericht zutreffend ausgegangen.

Gemessen an diesen Begriffsmerkmalen handelt es sich bei der streitbefangenen Flüchtlingsunterkunft schon deshalb um keine Wohnnutzung, weil es an der Eigengestaltung und Freiwilligkeit des Aufenthalts fehlt. Der Aufenthalt in der Unterkunft erfolgt aufgrund einer öffentlich-rechtlichen Einweisung, die als Auflage zur Aufenthaltsgestattung gemäß §§ 53 Abs. 1, 60 Abs. 2 Nr. 1 AsylVfG ergeht. Danach sollen Ausländer, die einen Asylantrag – der das Begehren auf Zuerkennung internationalen Schutzes einschließt – gestellt haben und nicht mehr verpflichtet sind in einer Aufnahmeeinrichtung zu wohnen, in der Regel in Gemeinschaftsunterkünften untergebracht werden. Die fehlende Möglichkeit, die Unterkunft frei zu wählen, setzt sich in der mangelnden Eigengestaltung des Aufenthalts dort fort. Der Aufenthalt in der Unterkunft unterliegt einem nicht unerheblichen Maß an Reglementierung durch die Mitarbeiter der Beigeladenen. Diese sollen u.a. für ein friedliches Miteinander in der Unterkunft sorgen und dabei helfen, dass sich die dort untergebrachten Ausländer im Lebensalltag in Deutschland zurechtfinden. In der Unterkunft wird das Mobiliar von der Beigeladenen gestellt und fehlt es an abgegrenzten Räumlichkeiten, die dem Einzelnen einen Rückzug in die Privatheit ermöglichen und über die er nach eigenen Vorstellungen frei verfügen kann. Lediglich Gemeinschaftsräume werden angeboten. Die Unterbringung in Mehrbettzimmern beruht nur im Idealfall auf familiärer Verbundenheit. Denn das Nutzungskonzept der Beigeladenen schließt ein gemeinsames Schlafen mit Fremden in einem Zimmer nicht aus. Der insoweit von der Stadt gezogene Vergleich zu einer Wohngemeinschaft ist verfehlt, weil sich deren Mitglieder freiwillig zusammengefunden haben und die Gemeinschaft auch jeder Zeit wieder verlassen können. Dies gilt für Asylbegehrende oder Flüchtlinge nicht. Ihr Aufenthalt in der Unterkunft ist abhängig von öffentlich-rechtlichen Weisungen.

Ebenso wenig ist der Argumentation der Stadt zu folgen, der Aufenthalt der Menschen in der Flüchtlingsunterkunft diene Wohnbedürfnissen i.S.v. § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 1 BPVO, weil von einem gewandelten gesellschaftlichen Verständnis des Wohnbegriffs auszugehen sei bzw. es um Wohnen im weiteren Sinne gehe. Häufige Wohnortwechsel seien heute keine Seltenheit mehr, so dass die Wohnsituation auf Dauerhaftigkeit von vornherein nicht angelegt sei. Ebenso sei es keine Seltenheit, dass sich etwa in Großfamilien oder Wohngemeinschaften eine Mehrzahl von Personen Bad und Küche teilten.

Der bauplanungsrechtliche Begriff des Wohnens kann nicht ohne weiteres ausgedehnt werden, weil ihm auch die Funktion zukommt, diese Nutzungsform von anderen bauplanungsrechtlich relevanten Nutzungsformen, wie insbesondere der Unterbringung in einer Anlage für soziale Zwecke (vgl. §§ 3 Abs. 3 Nr. 2, 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO), abzugrenzen. Anlagen für soziale Zwecke dienen in einem weiten Sinn der sozialen Fürsorge und der öffentlichen Wohlfahrt, u.a. durch Unterstützung, Betreuung und ähnliche fürsorgerische Maßnahmen11. Darunter fällt auch die Unterbringung von Menschen12. Eine Anlage für soziale Zwecke wird gerade durch die Beschränkung der Eigenverantwortlichkeit der Lebensgestaltung, die nicht zuletzt in der Unfreiwilligkeit des Aufenthalts ihren Ausdruck findet, charakterisiert. Wie in einer Flüchtlingsunterkunft werden auch Betreuungsleistungen erbracht, die die Verweisung in bestehende Gesundheits- und Hilfesysteme und an die Krisenintervention umfassen können. Von daher ist für den bauplanungsrechtlichen Begriff des Wohnens spiegelbildlich an den Merkmalen der Eigengestaltung und Freiwilligkeit des Aufenthalts festzuhalten.

Zwar ist es zutreffend, dass das Verständnis dessen, was Wohnbedürfnissen dient, dem gesellschaftlichen Wandel unterliegt. Jedoch erfolgt die insoweit notwendige Auslegung des Begriffs durch die Orientierung an den Nutzungsartenkatalogen der jeweils geltenden Baunutzungsverordnung13. Sie kann auch bei einem übergeleiteten Baustufenplan nicht darüber hinausgehen. Mit der Festsetzung als besonders geschütztes Wohngebiet wurde regelmäßig ein bereits vorhandener Gebietscharakter gesichert, der sich von dem eines nicht besonders geschützten Wohngebiets in ähnlicher Weise abhebt, wie nach dem neuen Bauplanungsrecht das reine Wohngebiet nach § 3 BauNVO gegenüber dem allgemeinen Wohngebiet nach § 4 BauNVO. Da im Nutzungsartenkatalog des § 3 BauNVO nach wie vor Flüchtlingsunterkünfte nicht vorkommen, verbleibt es damit bei der Aufgabe, das Wohnen von der Unterbringung in einer Anlage für soziale Zwecke abzugrenzen.

Das Argument der Beigeladenen, bei der Flüchtlingsunterkunft würde es sich um Wohnen im weiteren Sinne handeln, weil das Bundesverwaltungsgericht in seinem Urteil vom 17.12 199814 dies der Sache nach auch so gesehen habe, überzeugt nicht. Das Bundesverwaltungsgericht hat dort ausgeführt, “daß Asylbewerber untergebracht werden, weil ein spezielles Wohnbedürfnis befriedigt werden muß. Wenn dieses auch nicht dem Typ des Wohnens im allgemeinen Verständnis (…) entspricht, so ist die Nutzung jedoch zumindest dem Wohnen (im engeren Sinne) ähnlich und mit ihm verträglich…”

Diese Ausführungen des Bundesverwaltungsgerichts im Anschluss an die vom Vordergericht15 getroffenen Feststellungen beziehen sich aber auf die Unterbringung von Asylbegehrenden in drei Wohngebäuden vom Typ eines Einfamilienhauses und damit auf einen nicht vergleichbaren Fall. Das Oberverwaltungsgericht ist in dieser Entscheidung im Übrigen zu dem revisionsrechtlich unbeanstandet gebliebenen Ergebnis gelangt, dass Gegenstand der angefochtenen Baugenehmigungen nicht Wohngebäude seien, sondern eine Anlage für soziale Zwecke. Die Beigeladene übersieht bei ihrer Argumentation, dass die Einordnung als Anlage für soziale Zwecke nicht ausschließt, trotzdem anzuerkennen, dass die Anlagen dem Wohnen ähnlich sind, weil sie nach ihrer gesetzlichen Zweckbestimmung für eine mehr als nur unbeachtlich kurze Dauer Lebensmittelpunkt des einzelnen Asylbegehrenden oder Flüchtlings sind16.

Ebenso ohne Erfolg wenden sich die Stadt und die Beigeladene gegen die Feststellung des Verwaltungsgerichts, in dem besonders geschützten Wohngebiet sei die Flüchtlingsunterkunft nur als kleine Anlage für soziale Zwecke bauplanungsrechtlich gemäß § 10 Abs. 4 Abschnitt W Satz 1 BPVO allgemein zulässig.

Das Verwaltungsgericht ist zu diesem Ergebnis auf der Grundlage der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts gelangt, die auch von den Beteiligten in diesem Beschwerdeverfahren zugrunde gelegt wird. Danach ist der Begriff der “Wohnbedürfnisse” i.S.v. § 10 Abs. 4 Abschnitt W BPVO weit auszulegen und umfasst über das “Wohnen” im engeren Sinne hinaus auch solche Nutzungen, die in einem Wohngebiet erwartet werden oder mit ihm verträglich sind; dies gilt auch für “besonders geschützte Wohngebiete”17. Gleichermaßen hat das Hamburgische Oberverwaltungsgericht bereits entschieden, dass hierzu auch Nutzungsarten zählen können, die erstmals unter Anwendung der Baunutzungsverordnung in der Fassung von 1990 nach § 3 Abs. 3 Nr. 2 BauNVO in einem reinen Wohngebiet im Ausnahmeweg zugelassen werden können. Allerdings muss die Bestimmung der Nutzungsarten, die in einem besonders geschützten Wohngebiet neben dem Wohnen allgemein erwartet werden oder mit ihm verträglich sind, ausschließlich anhand typisierter Nutzungsformen erfolgen, die im Plangebiet ohne das planerische Bedürfnis nach einer weiteren Steuerung zulässig sind18. Dies ergibt sich aus dem verfassungsrechtlichen Gebot der Rechtssicherheit, damit eine klare Abgrenzung der von § 10 Abs. 4 BPVO unterschiedenen Baugebiete gewährleistet ist. Wollte man hiervon abrücken, würde die Überleitung der Baustufenpläne gemäß § 173 Abs. 3 Satz 1 BBauG 1960 als Instrumente einer geordneten städtebaulichen Entwicklung in Frage gestellt. Die Bestimmung der Nutzungen, die in einem besonders geschützten Wohngebiet allgemein zulässig sind, kann deshalb nicht der Entscheidung der Stadt im Einzelfall unterliegen. Die Bestimmung des § 10 Abs. 9 BPVO ist gerade nicht durch das Bundesbaugesetz übergeleitet worden19.

Ohne das planerische Bedürfnis nach weiteren Steuerung sind in einem besonders geschützten Wohngebiet regelmäßig aber nur “kleine” Anlagen allgemein zulässig20. Dem liegt zugrunde, dass bei zahlreichen Nutzungsarten der Umfang der Nutzung ein typenbildendes Merkmal darstellt, weil von der Nutzungsart mit zunehmendem Umfang gebietsunverträgliche Störungen ausgehen. Dabei ist im Bereich der Baustufenpläne im Regelfall keine andersartige, ergänzende Steuerung der Gebietsverträglichkeit einer Nutzungsart möglich21. Darüber hinaus ist zu berücksichtigen, dass der Plangeber des Baustufenplans hier mit dem ausdrücklichen Ausschluss aller gewerblichen Nutzungen, die nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO auch in einem reinen Wohngebiet im Ausnahmewege zugelassen werden könnten, deutlich gemacht hat, dass Nutzungen, die nicht dem Wohnen i.e.S. zugerechnet werden können, nur dann zulässig sein können, wenn sie sich dieser Nutzungsart ohne Störung und Veränderung des Gebietscharakters unterordnen22.

Die Beschwerdeführerinnen wenden ein, dass von der genehmigten Flüchtlingsunterkunft entgegen der Annahme des Verwaltungsgerichts gerade keine gebietsunverträglichen Störungen ausgingen, weil es sich um eine wohnähnliche Nutzung handele. Wohnen störe aber nicht Wohnen. Mit einer Zunahme des Umfangs der Nutzung der Unterkunft seien keine gebietsunverträglichen Störungen zu erwarten. Der vom Verwaltungsgericht insoweit befürchteten Möglichkeit sozialer Spannungen komme keine bodenrechtliche Relevanz zu und führe zu einem unzulässigen Milieuschutz. Daher müsse es sich bei der Flüchtlingsunterkunft auch nicht lediglich um eine kleine Anlage für soziale Zwecke handeln.

Die Festsetzung eines besonderen Schutzes für ein Wohngebiet gemäß § 10 Abs. 4 Abschnitt W BPVO schließt die Zulassung einer Unterkunft für Asylbegehrende bzw. Flüchtlinge nicht grundsätzlich aus. Bereits aus der parallelen Wertung in § 3 Abs. 2 Nr. 2 BauNVO ergibt sich aber, dass Anlagen für soziale Zwecke, die nicht gerade der (gebietsbezogenen) Kinderbetreuung dienen, nur “ausnahmsweise” zugelassen werden können. Für nicht besonders geschützte Wohngebiete ergibt sich dagegen aus dem Vergleich zu § 4 Abs. 2 Nr. 3 BauNVO, dass Anlagen für soziale Zwecke allgemein zulässig sind. An die Zulässigkeit einer Flüchtlingsunterkunft in einem besonders geschützten Wohngebiet müssen daher strengere Anforderungen gestellt werden. Da in einem besonders geschützten Wohngebiet eine Flüchtlingsunterkunft neben dem Wohnen auch nicht allgemein erwartet wird, muss sie jedoch gebietsverträglich sein. Allgemein erwartet werden in einem besonders geschützten Wohngebiet nur die beim Wohnen üblichen bzw. zweckmäßigen Infrastruktureinrichtungen. Beim Wohnen entsteht aber kein Bedarf an Flüchtlingsunterkünften. Angesichts der Offenheit des Begriffs der Wohnbedürfnisse kann nicht jeder formal unter den Tatbestand fallender Vorhabentyp allgemein zulässig sein. Maßstab für die Zulässigkeit ist daher die Gebietsverträglichkeit, bei der es um die Frage geht, ob ein Vorhaben – unabhängig vom Einzelfall – mit der Eigenart des Gebiets städtebaulich verträglich ist. Das Vorhaben ist gebietsunverträglich, wenn es aufgrund seiner typischen Nutzungsweise störend wirkt. Zu fragen ist, ob ein Vorhaben dieser Art generell geeignet ist, das Wohnen in einem besonders geschützten Wohngebiet zu stören. Gegenstand der Betrachtung sind die Auswirkungen, die typischerweise von einem Vorhaben der beabsichtigten Art, insbesondere nach seinem räumlichen Umfang, der Art und Weise der Nutzung und dem vorhabenbedingten An- und Abfahrtsverkehr, ausgehen. Entscheidend ist dabei nicht, ob die mit der Nutzung verbundenen immissionsschutzrechtlichen Lärmwerte eingehalten werden. Die geschützte Wohnruhe ist nicht gleichbedeutend mit einer immissionsschutzrechtlich relevanten Lärmsituation23.

Der Hinweis der Stadt – das Hamburgische Oberverwaltungsgericht24 habe festgestellt, dass von einer Flüchtlingsunterkunft mit 300 Plätzen typischerweise keine unzumutbaren Lärmimmissionen ausgingen, weil es sich um eine wohnähnliche Nutzung handele – verfängt nicht. Denn der Maßstab für das dem besonders geschützten Wohngebiet immanente “Ruhebedürfnis” würde deutlich verfehlt, wenn es erst auf das Überschreiten der Schwelle unzumutbarer Lärmimmissionen ankäme. Ebenso fehl geht der Einwand der Beigeladenen, das Verwaltungsgericht habe versäumt, das konkrete Störpotenzial der Flüchtlingsunterkunft zu ermitteln. Denn bei der Prüfung der Gebietsverträglichkeit kommt es nur auf die Auswirkungen an, die typischerweise von einem Vorhaben der beabsichtigten Art ausgehen. Anders als bei der Prüfung von § 15 Abs. 1 Satz 2 BauNVO geht es nicht um die konkreten Auswirkungen des Vorhabens im Einzelfall.

Dagegen spricht für die Annahme des Verwaltungsgerichts, eine nicht mehr “kleine” Anlage für soziale Zwecke sei in einem besonders geschützten Wohngebiet gebietsunverträglich, dass bei der gebotenen typisierenden Betrachtungsweise eine Abhängigkeit der Emissionen von der Belegungszahl bzw. dem räumlichen Umfang der Unterkunft besteht. Denn es entspricht einer allgemeinen Erfahrungstatsache, dass eine große Flüchtlingsunterkunft mit einer entsprechend hohen Belegungszahl typischerweise einen verstärkten Ziel- und Quellverkehr auslöst, der die Verkehrsbelastung im Wohngebiet spürbar erhöht. Dass für die genehmigte Flüchtlingsunterkunft nur zwei Kfz-Stellplätze vorgesehen sind, weil die 220 Personen von 2, 75 Vollzeitkräften betreut werden sollen, dürfte einen typischen Ziel- und Quellverkehr nur unvollständig abbilden. So wird in einer Entscheidung des BayVGH25, bei der es um eine Erstaufnahmeeinrichtung für Asylbewerber ging, ein Stellplatzschlüssel von einem Stellplatz je zehn Betten zugrunde gelegt. Nach diesem Maßstab wären hier 22 Kfz-Stellplätze zu erwarten. Zum typischen verkehrsauslösenden Betreuungsaufwand bei einer öffentlich-rechtlichen Unterbringung dürfte auch gehören, dass die Bewohner mit Essen versorgt werden müssen. Wenn das Nutzungskonzept hier vorsieht, dass von den Bewohnern in den Küchen selbst gekocht werden soll, so heben die Stadt und die Beigeladene dies gerade als Besonderheit hervor. Die typischerweise bestehende räumliche Enge in einer Flüchtlingsunterkunft wird zudem häufig dazu führen, dass sich die Bewohner nicht nur in den Gemeinschaftsräumen, sondern in größerer Zahl auch im Freien vor der Unterkunft aufhalten werden. Dies ist ebenfalls geeignet, eine Unruhe in das Gebiet zu bringen, die eine erhebliche Auswirkung auf die im besonders geschützten Wohngebiet erstrebte gebietsbezogene Wohnruhe darstellt, wie sie der Plangeber durch das Verbot jeder Art gewerblicher und handwerklicher Betriebe, Läden und Wirtschaften deutlich zum Ausdruck gebracht hat. Bei diesen Auswirkungen einer Flüchtlingsunterkunft handelt es sich auch nicht bloß um wohnähnliche Störungen, die ungeeignet sind, in einem Wohngebiet eine Gebietsunverträglichkeit zu begründen. Denn die Auswirkungen beruhen auf den besonderen Verhältnissen in einer Flüchtlingsunterkunft, die in vergleichbarer Weise in einem Wohngebäude so regelmäßig nicht anzutreffen sind.

Schließlich bemessen sich die Störungen der Gebietsverträglichkeit nicht allein nach dem Maß der Lärmimmissionen, sondern auch an den sonstigen Maßstäben der städtebaulichen Ordnung. Entgegen der Auffassung der Beschwerde ist darauf hinzuweisen, dass zu einer geordneten städtebaulichen Entwicklung gemäß § 1 Abs. 6 Nr. 2 BauGB u.a. die Berücksichtigung der Schaffung und Erhaltung sozial stabiler Bewohnerstrukturen gehört. Das Verwaltungsgericht hat daher zu Recht auch die Auswirkungen einer Flüchtlingsunterkunft auf den sozialen Wohnfrieden in den Blick genommen, ohne dem allerdings ein maßgebliches Gewicht beizumessen. Flüchtlingsunterkünfte mit hoher Belegungsdichte weisen damit tatsächliche und rechtliche Besonderheiten auf, die dazu führen, dass das Vorhaben der Nutzungsänderung boden- bzw. bauplanungsrechtliche Relevanz hat26.

Die Einwände der Stadt gegen die Einstufung der genehmigten Flüchtlingsunterkunft als nicht “kleine” Anlage für soziale Zwecke greifen nicht durch.

Das Verwaltungsgericht hat für die Frage, wie groß eine Flüchtlingsunterkunft sein könne, die sich der gebietstypischen Wohnnutzung noch ohne Störung und Veränderung des Gebietscharakters unterordne, als Orientierungsmaßstab eine gedachte Bebauung des 3.308 m2 großen Vorhabengrundstücks nach den Richtlinien zur Förderung des Wohnungsbaus im 1. Förderweg (Sozialwohnungsbau) zugrunde gelegt. Die Stadt und die Beigeladene monieren, das Verwaltungsgericht habe von dem auf dieser Grundlage gefundenen Ergebnis von Wohnraum für ca.200 Menschen keinen rechnerischen Abschlag in Ansatz bringen dürfen.

Das Gegenargument der Beigeladenen, der Plangeber habe mit einer geschlossenen dreigeschossigen Bebauung ein hohes Maß zulässiger Bebauung bestimmt, das auch ein hohes Maß an Immissionen für das Nachbargrundstück zumutbar mache, verfängt nicht, weil das Verwaltungsgericht ebenfalls von einer geschlossenen Bauweise bzw. einer baulichen Ausnutzbarkeit der Grundstücke im oberen Bereich des für Wohngebiete nach § 10 Abs. 4 Abschnitt W BPVO Möglichen ausgegangen ist. Entgegen dem Einwand der Stadt lässt sich nicht feststellen, dass die vom Verwaltungsgericht zur Rechtfertigung angenommenen Störungen keine bodenrechtliche Relevanz hätten und sich die Nutzungsformen Wohngebäude und Flüchtlingsunterkunft im relevanten Störungspotenzial nicht unterschieden.

Entgegen den Darlegungen der Stadt war das Verwaltungsgericht bei der Prüfung der Erfolgsaussichten des Widerspruchs der Grundstücksnachbar nicht gehalten, zu prüfen, ob die seiner Ansicht nach rechtswidrige Baugenehmigung durch die Erteilung einer Befreiung nach § 31 Abs. 2 Nr. 1 BauGB legalisiert werden kann.

Der Hinweis der Stadt – in der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts27 sei für Verfahrensfehler eines Verwaltungsaktes anerkannt, dass eine im Widerspruchsverfahren zu erwartende Heilung nach § 45 VwVfG bei einer Interessenabwägung nach § 80 Abs. 5 VwGO zu berücksichtigen sei – greift zu kurz. Denn das Verwaltungsgericht ist nicht von einem bloßen Verfahrensfehler ausgegangen, sondern hat die materielle Rechtswidrigkeit der Baugenehmigung festgestellt. Zudem wird in diesen ebenso wie in den übrigen von der Stadt zitierten Entscheidungen28, die die Heilung von Ermessensfehlern betreffen, jeweils vorausgesetzt, dass sich im gerichtlichen Aussetzungsverfahren bereits mit hoher Wahrscheinlichkeit prognostizieren lässt, dass der Verfahrens- oder Ermessensfehler im Widerspruchsverfahren geheilt wird. Von einer solchen hohen Wahrscheinlichkeit für die Erteilung einer Befreiung ist aber nach den Darlegungen der Stadt nicht auszugehen. Denn wenn die Stadt ausführt, bei der Erteilung einer Befreiung für die Flüchtlingsunterkunft sei davon auszugehen, dass die Grundzüge der Planung nicht berührt würden, weil die Unterkunft keine relevanten bodenrechtlichen Spannungen auslösen würde und gebietsverträglich sei, so ist dies – wie dargelegt – unzutreffend. Angesichts ihrer Größe ist auch durch die vorgesehene Gestaltung im Einzelfall nicht offensichtlich, dass diese beachtlichen Spannungen auszuschließen sind.

Die beiden Beschwerden bleiben auch insoweit erfolglos, als mit ihnen die Interessenabwägung durch das Verwaltungsgericht insgesamt angegriffen wird.

Mit der Rechtsprechung des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts29 ist das Verwaltungsgericht zutreffend davon ausgegangen, dass an der sofortigen Vollziehung einer aller Voraussicht nach rechtswidrigen Baugenehmigung weder ein privates noch ein öffentliches Interesse besteht. Ein überwiegendes Vollziehungsinteresse der Stadt lässt sich nicht allein auf ihre Behauptung stützen, durch den weiteren Innenausbau der Unterkunft und eine Nutzungsaufnahme würden keine später nur schwer wieder rückgängig zu machenden Tatsachen geschaffen. Außerdem ist bei der Interessenabwägung einzustellen, dass der zu schützende Gebietserhaltungsanspruch der Grundstücksnachbar gerade ohne Rücksicht darauf besteht, ob ihnen durch die gebietsunverträgliche Nutzung konkrete Beeinträchtigungen erwachsen.

Schließlich war das Verwaltungsgericht nicht gehalten, die aufschiebende Wirkung des Widerspruchs der Grundstücksnachbar nur insoweit anzuordnen, als die Belegungszahl der Unterkunft die Kapazität einer kleinen Anlage für soziale Zwecke übersteigt.

Eine nur eingeschränkte Anordnung des Widerspruchs kommt nicht in Betracht, weil das Vorhaben hinsichtlich der Größe des Gebäudes nicht teilbar ist. Die Überschreitung der zulässigen Größe der Unterkunft ergibt sich nicht nur, wovon das Verwaltungsgericht ausgegangen ist, aus einer zu hohen Belegungszahl, sondern auch aus ihrem zu großen räumlichen Umfang. Denn für die Frage, wann eine Anlage für soziale Zwecke als klein zu bewerten ist, ist maßgeblich auch auf ihre äußere Erscheinungsform abzustellen30. Obwohl die Beigeladene nur eine Nutzungsänderung erstrebt, ist das gemäß § 29 Abs. 1 BauGB von ihr zur Genehmigung gestellte “Vorhaben” nicht das Gebäude des ehemaligen Kreiswehrersatzamtes zuzüglich der neu zugedachten Nutzung als Flüchtlingsunterkunft, sondern die bauliche Anlage in ihrer durch die Nutzung bestimmten Funktion als Einheit31. Dies erfordert es, dass auch der räumliche Umfang der Flüchtlingsunterkunft geprüft wird.

Das Gebäude auf dem Vorhabengrundstück wurde aber schon seinerzeit nur unter rechtlichen Bedenken und Erteilung einer speziellen für nicht Wohnzwecken dienenden Gebäude geregelten Ausnahme für die Überschreitung der gemäß § 11 Abs. 1 BPVO i.V.m. Spalte 6 der Baustufentafel zulässigen Bautiefe von maximal 12 m genehmigt. Tatsächlich beträgt die Bautiefe des Gebäudes 22 m bzw. bis zu 28 m. Die in Spalte 6 der Baustufentafel zu § 11 Abs. 1 BPVO enthaltene Regelung zur Bautiefe war zwar bauordnungsrechtlicher Natur und gilt gemäß § 117 Abs. 1 Nr. 23 HBauO 1969 nicht mehr fort32, so dass sich die bauplanungsrechtliche Zulässigkeit des Vorhabens hinsichtlich der überbaubaren Grundstücksfläche heute nach § 34 Abs. 1 Satz 1 BauGB beurteilt. Mit einer Gebäudegrundfläche von 996 m2 ist das Gebäude aber mehr als doppelt so groß wie jedes andere Gebäude in dem Baublock, deren Gebäudefläche ganz überwiegend unter 300 m2 liegt.

Hamburgisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 28. Mai 2015 – 2 Bs 23/15

  1. grundlegend BVerwG, Urteil vom 23.08.1996, BVerwGE 101, 364, 366 ff.; zustimmend OVG Hamburg, Urteil vom 10.04.1997, NordÖR 1999, 354, 355 m.w.N.; seither ständige Rspr. des OVG Hamburg []
  2. so BVerwG, Urteil vom 23.08.1996, a.a.O., 374 f.; ebenso OVG Hamburg, Beschluss vom 17.06.2013, NVwZ-RR 2013, 990, 993 []
  3. vgl. dazu OVG Hamburg, Urteil vom 14.03.1985, HmbJVBl.1985, 181, 182: die freiberufliche Betätigung ist im Wohngebiet des § 10 Abs. 4 Abschnitt W BPVO insofern uneingeschränkt zulässig, als sie im Zusammenhang mit der Nutzung einer Wohnung als solcher steht []
  4. OVG Hamburg, Beschluss vom 17.06.2013, a.a.O., 993 []
  5. VG Hamburg, Beschluss vom 22.01.2015 – 9 E 4775/14 []
  6. OVG Hamburg, Urteil vom 28.02.2013, NordÖR 2013, 475, 476; v.07.06.2012, DVBl 2013, 243, 248 m.w.N.; Beschluss vom 15.10.2008, BauR 2009, 203, 205 []
  7. so bereits OVG Hamburg, Beschluss vom 3.11.2003, 2 Bs 487/03 []
  8. siehe BVerwG, Urteil vom 29.04.1977, BVerwGE 54, 5, 11; OVG Hamburg, Urteil vom 28.02.2013, a.a.O., 476 []
  9. BVerwG, Beschluss vom 25.03.2004, BRS 67 Nr. 70 []
  10. Ziegler in: Brügelmann, BauGB, Stand 10/2014, § 3 BauNVO Rn. 11; Stock in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 3. Aufl.2014, § 3 Rn. 16 ff.; Vietmeier in: Bönker/Bischopink, BauNVO, 2014, § 3 Rn.19; Schiller in: Bracher/Reidt/Schiller, Bauplanungsrecht, 8. Aufl.2014, Rn. 1510 ff. []
  11. siehe Stock, a.a.O., § 4 Rn. 51 f. []
  12. vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 17.06.2013, a.a.O., 992 []
  13. siehe BVerwG, Urteil vom 17.12.1998, BVerwGE 108, 190, 199 []
  14. BVerwG, Urteil vom 17.12.1998, a.a.O., 202 []
  15. OVG Hamburg, Urteil vom 10.04.1997, NordÖR 1999, 354 ff. []
  16. so bereits OVG Hamburg, Beschluss vom 17.06.2013, a.a.O., 992 m.w.N. []
  17. z.B. OVG Hamburg, Urteil vom 13.02.2002, NordÖR 2002, 412 f.; v. 10.04.1997, a.a.O., 356 []
  18. vgl. BVerwG, Urteil vom 17.12.1998, a.a.O., 198 []
  19. so bereits BVerwG, Urteil vom 23.08.1996, BVerwGE 101, 364, 379 []
  20. siehe OVG Hamburg, Beschluss vom 28.11.2012, NVwZ-RR 2013, 352, 354 []
  21. vgl. z.B. OVG Hamburg, Beschluss vom 15.10.2008, NordÖR 2009, 68, 70 m.w.N. aus der Rspr. des BVerwG; Urteil vom 13.02.2002, a.a.O., 413 f. []
  22. vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 15.10.2008, a.a.O. []
  23. siehe BVerwG, Urteil vom 21.03.2002, BVerwGE 116, 155, 160; Beschluss vom 28.02.2008, Buchholz 406.12 § 4 BauNVO Nr.19 []
  24. OVG Hamburg, Beschluss vom 12.01.2015 – 2 Bs 247/14 []
  25. BayVGH, Urteil vom 13.09.2012, BayVBl.2013, 241 []
  26. so auch BayVGH, Urteil vom 13.09.2012, a.a.O., 242 []
  27. OVG Hamburg, Beschlüsse vom 19.07.2001 – 2 Bs 370/00 16 ff.; und vom 18.12.2006, 3 Bs 218/05, NordÖR 2007, 163 f. []
  28. OVG Hamburg, Beschluss vom 26.02.1996 10; OVG NRW, Beschluss vom 14.11.2006, 1 B 1886/06 23 ff. []
  29. OVG Hamburg, Beschluss vom 17.06.2013, a.a.O., 993 []
  30. siehe OVG Hamburg, Urteil vom 13.02.2002, a.a.O., 414 []
  31. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.1974, BVerwGE 47, 185, 188; v. 17.06.1993, Buchholz 406.11 § 34 BauGB Nr. 158 []
  32. vgl. OVG Hamburg, Beschluss vom 10.02.2012, 2 Bs 145/11, m.w.N. []