Inkognito Verfassungsschützer – und die Sperrerklärung

Lassen sich bei der Geheimhaltungsprüfung nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO die Lebensdaten einiger Personen nicht ermitteln, ist zu vermuten, dass sie leben, bis 90 Jahre nach ihrer Geburt vergangen sind¹. Bei verstorbenen Mitarbeitern inländischer Nachrichtendienste lässt der bloße Umstand ihrer früheren nachrichtendienstlichen Tätigkeit für sich genommen noch nicht darauf schließen, dass eine Offenlegung ihrer Identitäten die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden erschweren würde.

In dem hier vom Bundesverwaltungsgericht entschiedenen Fall hat ein Journalist geklagt. Er begehrt in dem diesem Zwischenverfahren zugrunde liegenden Hauptsacheverfahren Einsicht in beim Bundesamt für Verfassungsschutz (BfV) archivierte Akten zu Uwe Barschel, für die am 31.12.2020 die 30jährige Schutzfrist gemäß § 11 Abs. 1 und 6 BArchG abgelaufen ist. Das Oberverwaltungsgericht für das Land Nordrhein-Westfalen hat der Bundesrepublik mit Beweisbeschluss vom 16.12.2020 aufgegeben, zahlreiche Unterlagen ungeschwärzt vorzulegen. Der Bund hat nur einen Teil der angeforderten Schriftstücke – teils mit Schwärzungen – vorgelegt, die vollständige und ungeschwärzte Übermittlung hingegen unter Vorlage einer Sperrerklärung vom 23.02.2021 verweigert. Das Oberverwaltungsgericht hat daraufhin seinen Beweisbeschluss teilweise geändert² und hat der Bundesrepublik aufgegeben, die mit dem Beweisbeschluss angeforderten Unterlagen ungeschwärzt vorzulegen, soweit dies mit der Sperrerklärung noch nicht erfolgt sei, wobei bestimmte Schwärzungen bestehen bleiben könnten.

Der Journalist hat die Einleitung eines in-camera-Verfahrens beantragt. Der Bund ist dem Antrag entgegengetreten. Das Oberverwaltungsgericht hat den Antrag dem Bundesverwaltungsgericht vorgelegt, dass die Sperrerklärung für teilweise rechtswidrig erklärte:

Der Antrag des Journalisten auf Feststellung der Rechtswidrigkeit der Sperrerklärung ist zulässig und im tenorierten Umfang begründet.

Gegenstand des Zwischenverfahrens ist die Sperrerklärung vom 23.02.2021, soweit sie solche Aktenteile betrifft, die vom Oberverwaltungsgericht mit Beschluss vom 28.04.2021 noch ungeschwärzt angefordert worden sind.

Die Zulässigkeit des Antrags auf Entscheidung des Fachsenats im Zwischenverfahren nach § 99 Abs. 2 VwGO setzt voraus, dass das Gericht der Hauptsache die Entscheidungserheblichkeit der angeforderten Unterlagen ordnungsgemäß bejaht hat³. Auch wenn dies zunächst in einem Beweisbeschluss geschehen ist, kann das Hauptsachegericht verpflichtet sein, die Entscheidungserheblichkeit nach Abgabe der Sperrerklärung erneut zu überprüfen⁴.

Hat es – wie hier zunächst mit Beweisbeschluss vom 16.12.2020 und nach Vorlage der Sperrerklärung mit Änderungsbeschluss vom 28.04.2021 – die Entscheidungserheblichkeit förmlich verlautbart, ist der Fachsenat grundsätzlich an dessen Rechtsauffassung gebunden. Eine andere Beurteilung kommt nur in Betracht, wenn die Rechtsauffassung des Gerichts der Hauptsache offensichtlich fehlerhaft ist oder wenn dieses seiner Verpflichtung nicht genügt hat, die ihm nach dem Amtsermittlungsgrundsatz zur Verfügung stehenden Mittel zur Aufklärung des Sachverhalts zu erschöpfen, um auf dieser Grundlage über die Erforderlichkeit der Aktenvorlage zu entscheiden⁵.

Beides ist vorliegend nicht der Fall. Das Oberverwaltungsgericht hat den Sachverhalt durch die ihm zur Verfügung stehenden Mittel hinreichend aufgeklärt und ausführlich begründet, weshalb es der Einsicht in die angeforderten Aktenbestandteile bedarf. Dabei ist es nicht offensichtlich fehlerhaft davon ausgegangen, dass die mit Beschluss vom 28.04.2021 noch angeforderten ungeschwärzten Aktenbestandteile vom Klagegegenstand umfasst sind, die Klage zulässig ist und nur mit Kenntnis der ungeschwärzten Unterlagen beurteilt werden kann, ob die fachgesetzlichen Voraussetzungen des geltend gemachten Aktennutzungsanspruchs vorliegen.

Nach § 99 Abs. 1 Satz 1 VwGO sind Behörden zur Vorlage von Urkunden oder Akten, zur Übermittlung elektronischer Dokumente und zu Auskünften verpflichtet. Wenn das Bekanntwerden ihres Inhalts dem Wohl des Bundes oder eines Landes Nachteile bereiten würde oder die Vorgänge nach einem Gesetz oder ihrem Wesen nach geheim gehalten werden müssen, kann die zuständige oberste Aufsichtsbehörde die Vorlage der Urkunden oder Akten, die Übermittlung elektronischer Dokumente und die Erteilung der Auskünfte verweigern (§ 99 Abs. 1 Satz 2 VwGO).

Für die in der Sperrerklärung geltend gemachten Weigerungsgründe des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 und 3 VwGO gelten folgende Maßstäbe:

Ein Nachteil für das Wohl des Bundes oder eines Landes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO ist gegeben, wenn und soweit die Bekanntgabe des Akteninhalts die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden einschließlich deren Zusammenarbeit mit anderen Behörden erschweren würde⁶. Bei seit Langem abgeschlossenen Vorgängen muss erkennbar sein, dass die vollständige Offenlegung noch Rückschlüsse auf die gegenwärtige Arbeitsweise oder Aufklärungsarbeit der Sicherheitsbehörde zulässt⁷.

Dies kann der Fall sein, wenn sich aus einer vollständigen Offenlegung von Unterlagen – vor allem in einer Zusammenschau – Rückschlüsse auf die gegenwärtige Organisation der Sicherheitsbehörden, die Art und Weise ihrer Informationsbeschaffung, aktuelle Ermittlungsmethoden oder die praktizierten Methoden ihrer Zusammenarbeit mit anderen Stellen ableiten lassen. Zu solchen Rückschlüssen geeignet sind z. B. Vorgangsblätter, Aktenzeichen, Organisationskennzeichen und Arbeitstitel, Verfügungen und namentliche Hinweise auf Bearbeiter, Aktenvermerke, Arbeitshinweise, Randbemerkungen und Querverweise sowie Hervorhebungen und Unterstreichungen⁷.

Die künftige Erfüllung der Aufgaben der Sicherheitsbehörden kann ferner erschwert werden, wenn sich die Sperrerklärung auf Unterlagen bezieht, welche eine Sicherheitsbehörde von anderen Sicherheitsbehörden im Rahmen der Zusammenarbeit im Verfassungsschutzverbund erhalten und deren Vorlage diese Behörden unter Hinweis auf den Quellenschutz widersprochen haben. Allerdings ist nicht jeder Informationsaustausch zwischen Sicherheitsbehörden geheim und der Widerspruch einer Behörde auf Empfängerseite für sich genommen kein Weigerungsgrund im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO⁸. Etwas Anderes gilt indes, wenn die Partnerbehörde nicht Empfänger, sondern Absender einer Information ist. Denn ein Partnerdienst, der unter dem Schutz einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Informationen übermittelt oder Anfragen gestellt hat, darf darauf vertrauen, dass die übersandten Informationen oder Auskunftsersuchen auch Jahre später nicht ohne seine Mitwirkung preisgegeben werden⁹.

Eine Offenlegung kann dem Wohl des Bundes auch dann Nachteile bereiten, wenn die von einem ausländischen Nachrichtendienst übermittelten Informationen unter Missachtung einer zugesagten oder vorausgesetzten Vertraulichkeit Dritten bekannt gegeben werden¹⁰. Ob hiernach die Geheimhaltung geboten ist, unterliegt im Hinblick auf mögliche außenpolitische Folgen einer Beurteilungs- und Einschätzungsprärogative der Bundesregierung. Für die Regelung der auswärtigen Beziehungen räumt das Grundgesetz der Bundesregierung einen grundsätzlich weit bemessenen Gestaltungsspielraum ein¹¹. Demgemäß ist auch die Prognose, ob eine Offenlegung bestimmter Dokumente eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, verwaltungsgerichtlich nur eingeschränkt überprüfbar¹². Das gilt auch im Zwischenverfahren vor dem Fachsenat¹³.

Personenbezogene Daten sind ihrem Wesen nach grundsätzlich geheimhaltungsbedürftig im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO. Sie werden vom Schutzbereich des informationellen Selbstbestimmungsrechts nach Art. 2 Abs. 1 i. V. m. Art. 1 Abs. 1 GG erfasst, welches die Befugnis des Einzelnen gewährleistet, grundsätzlich selbst über die Preisgabe und Verwendung seiner persönlichen Daten zu bestimmen¹⁴. Geschützt sind nicht nur personenbezogene Daten, die ohne Weiteres zur Identifikation der Person führen. Vielmehr können auch Äußerungen und Angaben zur Sache geheimhaltungsbedürftig sein, wenn sie Rückschlüsse auf die Person erlauben und in Abwägung mit den Interessen des Journalisten ein berechtigtes Interesse an einer Geheimhaltung besteht¹⁵. Der Schutz persönlicher Daten gilt grundsätzlich auch für Behördenmitarbeiter. Daran ändert nichts, dass diese in Wahrnehmung öffentlich-rechtlicher Aufgaben und somit in ihrer Eigenschaft als Amtswalter tätig werden. Denn auch insoweit bleiben sie Träger von Grundrechten¹⁶.

Das grundrechtlich abgesicherte Interesse betroffener Dritter an einer Geheimhaltung erfasst allerdings zum einen regelmäßig nur die Daten als solche und nicht die gesamten Vorgänge, in denen sie erwähnt werden. Zum anderen greift der Schutz persönlicher Daten nur soweit, als diese Daten tatsächlich schutzwürdig sind. Daran fehlt es bei persönlichen Daten, die in allgemein zugänglichen Quellen erwähnt worden sind und diese Quellen – wie etwa Zeitungsberichte oder sonstige Publikationen – in den Unterlagen lediglich wiedergegeben sind, ohne dass dadurch weiterführende Rückschlüsse ermöglicht werden¹⁷. An der Schutzwürdigkeit fehlt es auch bei Daten von Personen der Zeitgeschichte, die in den Unterlagen nur in ohnehin bereits bekannten Zusammenhängen angeführt werden¹⁸. Im Übrigen bestimmt sich die Geheimhaltungsbedürftigkeit der Daten von Personen der Zeitgeschichte nach einer Abwägung mit den entgegenstehenden Informationsinteressen¹⁹.

Der Schutz von Grundrechten (mutmaßlich) bereits verstorbener Personen begründet einen Weigerungsgrund nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 3 VwGO in den Fällen, in denen der postmortale Ehrenschutz dies gebietet. Der aus der Menschenwürde fließende allgemeine Achtungsanspruch schützt Verstorbene vor grober Herabwürdigung und Erniedrigung sowie den sittlichen, personalen und sozialen Geltungswert, den der Verstorbene durch seine Lebensleistung erworben hat. Die Veröffentlichung wahrer Tatsachenangaben über einen Verstorbenen verletzt seine Menschenwürde hingegen grundsätzlich nicht²⁰. Bei (mutmaßlich) bereits verstobenen Personen, die einer Behörde Informationen zur Erfüllung ihrer Aufgaben gegeben haben, können sich darüber hinaus aus dem Schutz der Grundrechte – insbesondere von Leib und Leben – ihrer Angehörigen Weigerungsgründe ergeben, wenn eine Gefährdung nicht nur theoretisch möglich ist und schematisch behauptet wird, sondern aufgrund konkreter Umstände nachvollziehbar dargelegt werden kann²¹.

Darüber hinaus kann wiederum das Wohl des Bundes im Sinne des § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO nach dem Tod eines Informanten eine weitere Geheimhaltung seiner Daten rechtfertigen, wenn deren Bekanntgabe die künftige effektive Erfüllung der Aufgaben einer Sicherheitsbehörde des Bundes erschweren würde²².

Hinsichtlich der geschwärzten Namen von Mitarbeitern ausländischer Nachrichtengeber besteht der Weigerungsgrund nach § 99 Abs. 1 Satz 2 Alt. 1 VwGO. Insoweit wird in der Sperrerklärung begründet, weshalb eine Offenlegung dem Staatswohl zuwiderliefe, ohne dass die diesbezügliche Einschätzungsprärogative überschritten wurde. Dies gilt auch für den Fall, dass die betreffenden Personen tot sind. Denn die Prognose, dass die Offenlegung eine Beeinträchtigung der auswärtigen Beziehungen erwarten lässt, ist nur eingeschränkt überprüfbar.

Dies gilt auch für Schwärzungen, die persönliche Daten noch lebender Mitarbeiter der deutschen Nachrichtendienste betreffen. Insofern rechtfertigen sowohl das Staatswohl als auch das allgemeine Persönlichkeitsrecht der betroffenen im aktiven Dienst oder im Ruhestand befindlichen Personen die Geheimhaltung ihrer persönlichen Daten, soweit sie nicht Personen der Zeitgeschichte sind oder als Mitarbeiter eines Nachrichtendienstes nach Außen hin tätig geworden sind oder ihre Amtsstellung bereits zuvor bekannt geworden ist.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 23. Februar 2023 – 20 F 5.21

1. Fortführung von BVerwG, Beschluss vom 20.12.2016 – 20 F 10.15, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 70[↩]
2. OVG NRW, Beschluss vom 28.04.2021 – 15 A 2538/14[↩]
3. vgl. BVerwG, Beschluss vom 31.05.2021 – 20 F 13.20, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 98 Rn. 7 m. w. N.[↩]
4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.03.2019 – 20 F 8.17 5 m. w. N.[↩]
5. vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.04.2021 – 20 F 9.20, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 96 Rn. 16 m. w. N.[↩]
6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 27.10.2014 – 20 F 6.14 7 m. w. N.[↩]
7. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 42 f. m. w. N.[↩][↩]
8. vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.02.2020 – 20 F 7.19, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 86 Rn. 11 f. m. w. N.[↩]
9. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 19.02.2020 – 20 F 7.19, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 86 Rn. 11 m. w. N.; vom 05.10.2020 – 20 F 7.20, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 93 Rn. 13 m. w. N.; und vom 26.07.2021 – 20 F 3.21 9[↩]
10. vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 39 m. w. N.[↩]
11. BVerfG, Urteil vom 07.05.2008 – 2 BvE 1/03, BVerfGE 121, 135 <158>[↩]
12. vgl. BVerwG, Urteil vom 29.10.2009 – 7 C 22.08, Buchholz 400 IFG Nr. 1 Rn.20[↩]
13. BVerwG, Beschluss vom 15.12.2020 – 20 F 4.20 18 m. w. N.[↩]
14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 10.11.2020 – 1 BvR 3214/15, BVerfGE 156, 11 Rn. 71[↩]
15. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 13[↩]
16. vgl. BVerwG, Beschluss vom 26.07.2021 – 20 F 3.21 7[↩]
17. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 14 m. w. N.[↩]
18. vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 14 m. w. N.[↩]
19. vgl. BVerwG, Beschluss vom 19.06.2013 – 20 F 10.12 – ZIP 2014, 442 Rn. 11 ff. m. w. N.[↩]
20. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 18 f. m. w. N.[↩]
21. BVerwG, Beschluss vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 20 m. w. N.[↩]
22. vgl. BVerwG, Beschlüsse vom 24.10.2018 – 20 F 15.16, BVerwGE 163, 271 Rn. 26 ff.; vom 08.02.2019 – 20 F 2.17, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 76 Rn. 22 ff.; vom 18.09.2019 – 20 F 4.18, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 80 Rn.19 ff.; vom 22.11.2019 – 20 F 14.17, Buchholz 310 § 99 VwGO Nr. 83 Rn. 24 ff.; vom 03.01.2020 – 20 F 13.17 u. a. 24 ff.; und vom 13.04.2021 – 30 GS 1.20, BVerwGE 172, 159 Rn. 22 ff.[↩]