Instandsetzung einer stillgelegten Bahnstrecke – und der Lärmschutz

Die Re­pa­ra­tur und In­stand­set­zung ei­nes Schie­nen­wegs nach ei­ner Stre­cken­still­le­gung stel­len selbst dann kei­nen er­heb­li­chen bau­li­chen Ein­griff im Sin­ne des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV dar, wenn es sich um ei­ne grund­le­gen­de Re­kon­struk­ti­on der Gleis­an­la­ge han­delt1.

Instandsetzung einer stillgelegten Bahnstrecke – und der Lärmschutz

Für die Fra­ge, ob ei­ne durch das Vor­ha­ben her­vor­ge­ru­fe­ne Lärm­be­las­tung die ge­ge­be­ne Vor­be­las­tung über­steigt, kommt es nicht auf die tat­säch­li­che Aus­nut­zung des Schie­nen­wegs, son­dern auf des­sen recht­lich zu­läs­si­ge Aus­nutz­bar­keit an2.

In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist geklärt, dass bauliche Maßnahmen an einer Eisenbahnbetriebsanlage, die nicht über Instandsetzungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen hinausgehen, keine planfeststellungsbedürftige Änderung im Sinne von § 18 Satz 1 Alt. 2 AEG darstellen3. Diese zur Wiederinbetriebnahme zuvor teilungsbedingt stillgelegter Bahnstrecken ergangene Rechtsprechung ist ohne weiteres auf den Fall der Reaktivierung einer nach § 11 AEG stillgelegten Strecke übertragbar. Die Stilllegungsgenehmigung nach § 11 AEG lässt nur die Betriebspflicht entfallen, ändert aber nichts an dem planungsrechtlichen Status als Bahnanlage. Um ihn aufzuheben, bedürfte es einer Freistellung von Bahnbetriebszwecken gemäß § 23 AEG4. Demgemäß handelt es sich bei der Ertüchtigung oder Sanierung einer vorhandenen, aber stillgelegten Schieneninfrastruktur nicht um den Neubau einer Betriebsanlage im Sinne von § 18 Satz 1 Alt. 1 AEG5.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts kann eine Eisenbahnbetriebsanlage ihre planungsrechtliche Zweckbestimmung außer durch rechtsgestaltenden Verwaltungsakt auch dadurch verlieren, dass die bestehende Fachplanung einer Fläche als Bahnanlage infolge der tatsächlichen Entwicklung funktionslos und damit rechtlich obsolet wird. Eine solche Funktionslosigkeit setzt einen Zustand der Bahnanlage voraus, der die Verwirklichung der bestehenden Planung auf unabsehbare Zeit ausschließt6. Das kommt etwa in Betracht, wenn hinsichtlich der betreffenden Fläche ein Rechtsträgerwechsel stattgefunden hat oder eine dauerhafte anderweitige Nutzung zugelassen worden ist. Hingegen können ein bloßer Zeitablauf – hier von knapp 20 Jahren – seit Stilllegung des Streckenbetriebs und eine dadurch bedingte, durch Sanierung aber ohne weiteres behebbare Verschlechterung des Erhaltungszustandes der Betriebsanlagen nicht die Annahme rechtfertigen, die Wiederaufnahme der ursprünglichen Nutzung sei durch die vorgegebene tatsächliche Situation ausgeschlossen und daher planungsrechtlich nicht mehr gedeckt7. Auch die vollständige oder teilweise Demontage der Gleise, der Verfall der Bahnanlagen und ihre Überwucherung durch Vegetation begründen keine Funktionslosigkeit, wenn sie rückgängig gemacht werden können. Das Gleiche gilt für die Unterbrechung der Trasse durch eine Straße8. Ob nach diesen Grundsätzen die Voraussetzungen einer Funktionslosigkeit vorliegen, ist eine Frage der tatrichterlichen Würdigung des Einzelfalls.

Die Grundsätze für die Abgrenzung nicht planfeststellungsbedürftiger Instandsetzungs- oder Unterhaltungsmaßnahmen an einer Gleisanlage von planfeststellungsbedürftigen Änderungen im Sinne des § 18 Satz 1 AEG sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ebenfalls geklärt. Instandsetzung- und Unterhaltungsmaßnahmen dienen der Erhaltung der Betriebsfähigkeit der Anlage. Zu ihnen zählen jedenfalls bauliche Maßnahmen, durch die schadhafte oder abgenutzte Gleisanlagen repariert oder ausgewechselt werden9. Die Ertüchtigung von Gleisen bleibt auch dann eine nicht planfeststellungsbedürftige Instandsetzungs- oder Unterhaltungsmaßnahme, wenn Bauteile eingesetzt werden, die einem neueren Stand der Technik entsprechen. Ebenso wenig ergibt sich eine Planfeststellungsbedürftigkeit daraus, dass diese Maßnahmen in unmittelbarem zeitlichem Zusammenhang mit baulichen Maßnahmen durchgeführt werden, die ihrerseits nach § 18 Satz 1 AEG planfeststellungsbedürftig sind10. Danach kann auch die Abtragung und völlige Erneuerung des gesamten alten Gleiskörpers eine Instandsetzungs- und Unterhaltungsmaßnahme sein11.

Nach § 1 Abs. 1 i.V.m. Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der Sechzehnten Verordnung zur Durchführung des Bundes-Immissionsschutzgesetzes (Verkehrslärmschutzverordnung – 16. BImSchV) ist die Änderung eines Schienenweges wesentlich, wenn durch einen erheblichen baulichen Eingriff der Beurteilungspegel des von dem zu ändernden Verkehrsweg ausgehenden Verkehrslärms um mindestens 3 Dezibel (A) oder auf mindestens 70 Dezibel (A) am Tage oder mindestens 60 Dezibel (A) in der Nacht erhöht wird. Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist ein baulicher Eingriff nur dann erheblich im Sinne der Norm, wenn in die Substanz des Schienenweges (Gleisanlage mit ihrem Unter- und Oberbau, Oberleitung) eingegriffen wird, soweit es sich nicht lediglich um Erhaltungs- und Unterhaltungsmaßnahmen oder um kleinere Baumaßnahmen handelt12. Ob eine bloße Erhaltungs- oder Unterhaltungsmaßnahme vorliegt, beurteilt sich nach den gleichen Maßstäben wie für den Begriff der Änderung nach § 18 Satz 1 AEG. Danach stellen die Reparatur und Instandsetzung eines Schienenwegs nach einer Streckenstilllegung selbst dann keinen erheblichen baulichen Eingriff im Sinne des § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV dar, wenn es sich um eine grundlegende Rekonstruktion der Gleisanlage handelt. Die Wiederherstellung der Bahnanlage im Rahmen des planungsrechtlichen Bestands ist vielmehr nur als Nachholung der stilllegungsbedingt unterbliebenen Erhaltungs- und Unterhaltungsmaßnahmen zu bewerten13.

Ob gemessen daran eine über eine Instandsetzung hinausgehende planfeststellungsbedürftige Änderungsmaßnahme im Sinne von § 18 Satz 1 AEG bzw. eine wesentliche Änderung im Sinne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Nr. 2 der 16. BImSchV vorliegt, beurteilt sich nach den Umständen des Einzelfalls.

Die Voraussetzungen für eine wesentliche Änderung von Schienenwegen der Eisenbahn im Sinne des § 1 der 16. BImSchV sind in dessen Absatz 2 definiert. Die rechtlichen Maßstäbe für die Berücksichtigung von Lärmschutzbelangen im Rahmen der Abwägung nach § 18 Satz 2 AEG in Fallkonstellationen, bei denen planungsrechtlich vorhandene, aber längere Zeit stillgelegte Gleise wieder in Betrieb genommen werden sollen, und die damit verbundene Frage, auf welche Vorbelastung abzustellen ist, sind in der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts geklärt.

Gemäß § 18 Satz 2 AEG sind bei der Planfeststellung die von dem Vorhaben berührten öffentlichen und privaten Belange einschließlich der Umweltverträglichkeit im Rahmen der Abwägung zu berücksichtigen. Die Planfeststellungsbehörde hat hiernach eine mögliche Lärmproblematik, die sich aus dem Vorhaben für betroffene Grundstückseigentümer und Anwohner ergibt, in die Abwägung einzustellen und ihrer Bedeutung und objektiven Gewichtigkeit entsprechend zu behandeln. Das gilt auch für planfeststellungsbedürftige Vorhaben, die keine wesentliche Änderung im Sinne des § 41 Abs. 1 BImSchG i.V.m. § 1 der 16. BImSchV darstellen und deshalb keine Schutzansprüche nach § 2 Abs. 1 der 16. BImSchV auslösen. Lässt sich ein Lärmkonflikt nicht auf der Grundlage des § 41 BImSchG i.V.m. der Verkehrslärmschutzverordnung bewältigen, ist er von der Planfeststellungsbehörde im Rahmen des Gebots planerischer Abwägung weiterhin aufzugreifen14.

Führt ein Planvorhaben im Vergleich zu dem Zustand des Schienenwegs, der ohne die Planung bestünde, zu keiner Verschlechterung der Lärmsituation für die Nachbarschaft, muss die Planfeststellungsbehörde die Lärmschutzbelange grundsätzlich nicht in die Abwägung einbeziehen. Denn nur unter der Voraussetzung, dass die Lärmbelastung durch das Vorhaben ansteigt, besteht ein Zurechnungszusammenhang zwischen dem Vorhaben und der Lärmbelastung, der es rechtfertigt, Letztere als ein im Rahmen der Planung bewältigungsbedürftiges Problem zu behandeln. Anlieger einer Bahnstrecke haben eine Lärmbelastung, die die gegebene Vorbelastung nicht übersteigt, deshalb in der Regel hinzunehmen. Selbst Belastungswerte, die die grundrechtliche Zumutbarkeitsschwelle nach Art. 2 Abs. 2, Art. 14 Abs. 1 GG – die jedenfalls für Wohngebiete an Werten von 70 dB(A) tags und 60 dB(A) nachts festzumachen ist – überschreiten, bilden nicht stets, sondern nur dann die Grundlage einer in der Planfeststellung zu berücksichtigenden Schutzpflicht, wenn sie dem planfestgestellten Vorhaben zuzurechnen sind15.

Für die Frage, ob eine durch das Vorhaben hervorgerufene Lärmbelastung die gegebene Vorbelastung übersteigt, kommt es nicht auf die tatsächliche Ausnutzung des Schienenwegs, sondern auf dessen rechtlich zulässige Ausnutzbarkeit an16. Deckt ein Planungsakt ein bestimmtes Verkehrsaufkommen und die daraus resultierende Lärmbelastung der Nachbarschaft ab, müssen die Anlieger in der Regel damit rechnen, dass sich je nach Entwicklung der Verkehrsnachfrage eine der planungsrechtlichen Situation entsprechende tatsächliche Lage einstellen kann. Selbst aus einer über einen langen Zeitraum hinweg geringen tatsächlichen Streckenauslastung erwächst für die Nachbarschaft kein Vertrauenstatbestand dahingehend, dass die Lärmbelastung auf den bislang gegebenen Zustand zu deckeln wäre17. Das gilt auch für alte Bahnanlagen unabhängig davon, ob ihre planungsrechtliche Zweckbestimmung auf einem Planfeststellungsakt beruht oder die entsprechende Widmung in anderer Weise erfolgt ist18.

Von diesen Grundsätzen – die für Erschütterungsimmissionen entsprechende Anwendung finden19 – ist allerdings eine Ausnahme zu machen, wenn besondere Umstände eine abweichende rechtliche Beurteilung gebieten. Dann kann ungeachtet der Einhaltung der plangegebenen Vorbelastung der Beachtung der grundrechtlichen Zumutbarkeitsschwelle eine maßgebliche Bedeutung zukommen20. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist eine solche Ausnahmesituation für die Wiedereröffnung von Bahnstrecken anerkannt worden, die infolge der deutschen Teilung jahrzehntelang unterbrochen waren und deren Gleise ganz oder teilweise abgebaut oder in einer dem Abbau gleichkommenden Weise verfallen waren21. In diesem Fall wird mit der Gewährung von Lärmschutz ein Billigkeitsausgleich geleistet in einer Situation, in der die plangegebene Vorbelastung in der Realität über Jahrzehnte keine Entsprechung gefunden hat und deswegen einer juristischen Fiktion gleichkommt22. Darüber hinaus ist im Fall eines einheitlichen Ausbauvorhabens, das der Aufnahme eines erhöhten Verkehrsaufkommens aus einer neuen Verkehrsquelle dient und in mehrere Planungsabschnitte unterteilt wird, eine Ausnahme im Hinblick auf die Gewährung eines vorgezogenen Lärmschutzes anerkannt worden23.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 28. Dezember 2017 – 3 B 15.16

  1. im An­schluss an BVer­wG, Ur­tei­le vom 17. No­vem­ber 1999 – 11 A 4.98 – BVer­w­GE 110, 81, 85; und vom 12.04.2000 – 11 A 18.98 – BVer­w­GE 111, 108, 120 f.[]
  2. im An­schluss an BVer­wG, Ur­teil vom 21. No­vem­ber 2013 – 7 A 28.12 – Buch­holz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 23 und 45[]
  3. BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 – 11 A 18.98, BVerwGE 111, 108, 111 m.w.N.[]
  4. BVerwG, Urteil vom 12.03.2008 – 9 A 3.06, BVerwGE 130, 299 Rn.193; Beschluss vom 21.03.2014 – 6 B 55.13, Buchholz 442.09 § 23 AEG Nr. 3 Rn. 12 f.; zur „Entwidmung“ von Bahnanlagen vor Einführung des § 23 AEG: BVerwG, Urteil vom 16.12 1988 – 4 C 48.86, BVerwGE 81, 111[]
  5. vgl. BVerwG, Urteile vom 03.03.1999 – 11 A 9.97, Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 S. 15 ff.; und vom 12.04.2000 – 11 A 18.98 – a.a.O. S. 111 ff; Vallendar, in: Hermes/Sellner, Beck‘scher AEG-Kommentar, 2. Aufl.2014, § 18 Rn. 75[]
  6. BVerwG, Urteile vom 12.04.2000 – 11 A 18.98, BVerwGE 111, 108, 112 f.; und vom 23.10.2002 – 9 A 22.01, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55 S. 31, jeweils m.w.N.[]
  7. BVerwG, Urteile vom 31.08.1995 – 7 A 19.94, BVerwGE 99, 166, 170; und vom 28.10.1998 – 11 A 3.98, BVerwGE 107, 350, 354[]
  8. BVerwG, Urteil vom 03.03.1999 – 11 A 9.97, Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 S. 17[]
  9. BVerwG, Urteil vom 23.09.2014 – 7 C 14.13 [ECLI:DE:BVerwG:2014:230914U7C14.13.0], Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 72 Rn. 17; Vallendar, in: Hermes/Sellner, Beck‘scher AEG-Kommentar, 2. Aufl.2014, § 18 Rn. 77[]
  10. BVerwG, Beschluss vom 27.01.1995 – 7 VR 16.94, NVwZ 1995, 586[]
  11. BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 – 11 A 18.98, BVerwGE 111, 108, 111[]
  12. BVerwG, Urteile vom 28.10.1998 – 11 A 3.98, BVerwGE 107, 350, 354; und vom 14.11.2001 – 11 A 31.00, Buchholz 406.25 § 43 BImSchG Nr. 18 S. 33 m.w.N.[]
  13. vgl. BVerwG, Urteile vom 17.11.1999 – 11 A 4.98, BVerwGE 110, 81, 85; und vom 12.04.2000 – 11 A 18.98, BVerwGE 111, 108, 120 f.[]
  14. BVerwG, Urteile vom 28.10.1998 – 11 A 3.98, BVerwGE 107, 350, 356; vom 12.04.2000 – 11 A 18.98, BVerwGE 111, 108, 110 ff., 121; und vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn. 15 ff.[]
  15. BVerwG, Urteile vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn. 17; und vom 21.11.2013 – 7 A 28.12, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 45, jeweils m.w.N.[]
  16. BVerwG, Urteil vom 21.11.2013 – 7 A 28.12, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 23 und 45[]
  17. BVerwG, Urteile vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn.19; und vom 21.11.2013 – 7 A 28.12 – a.a.O. Rn. 45[]
  18. vgl. BVerwG, Urteile vom 16.12 1988 – 4 C 48.86, BVerwGE 81, 111, 113; vom 03.03.1999 – 11 A 9.97, Buchholz 406.25 § 41 BImSchG Nr. 26 S. 15; und vom 23.10.2002 – 9 A 22.01, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55 S. 31[]
  19. BVerwG, Urteile vom 12.04.2000 – 11 A 18.98, BVerwGE 111, 108, 116 f.; und vom 23.10.2002 – 9 A 22.01, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 55 S. 34[]
  20. BVerwG, Urteil vom 21.11.2013 – 7 A 28.12, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 71 Rn. 46[]
  21. BVerwG, Urteil vom 12.04.2000 – 11 A 18.98 – a.a.O. S. 114 f. m.w.N.[]
  22. BVerwG, Urteile vom 17.11.1999 – 11 A 4.98, BVerwGE 110, 81, 87; und vom 09.07.2008 – 9 A 5.07, Buchholz 442.09 § 18 AEG Nr. 66 Rn. 18[]
  23. vgl. im Einzelnen BVerwG, Urteil vom 21.11.2013 – 7 A 28.12 – a.a.O. Rn. 48 ff.[]