Kein Aus­kom­men mit den Finanz­zu­wei­sun­gen des Lan­des

Die Finanz­zu­wei­sun­gen des Lan­des Rhein­land-Pfalz an sei­ne Kom­mu­nen rei­chen ange­sichts stark gestie­ge­ner Sozi­al­aus­ga­ben schon seit län­ge­rem nicht mehr aus, um den Kom­mu­nen eine der Lan­des­ver­fas­sung ent­spre­chen­de ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung zu sichern. Der Lan­des­ge­setz­ge­ber hat den kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich daher zum 1. Janu­ar 2014 neu zu regeln und hier­bei auch die Zuwei­sun­gen an die Land­krei­se und Gemein­den deut­lich und effek­tiv zu erhö­hen. Dies ent­schied jetzt der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz in Koblenz.

Kein Aus­kom­men mit den Finanz­zu­wei­sun­gen des Lan­des

Die finan­zi­el­le Lage der Kom­mu­nen in Rhein­land-Pfalz ist seit Jahr­zehn­ten ange­spannt. Bereits im 22. Jahr in Fol­ge blie­ben 2011 die Ein­nah­men hin­ter den Aus­ga­ben zurück. Gleich­zei­tig wach­sen die von Geset­zes wegen nur zur Über­brü­ckung kurz­fris­ti­ger Liqui­di­täts­eng­päs­se vor­ge­se­he­nen Kas­sen­kre­di­te wei­ter an. Schon Ende 2010 über­stieg die Pro-Kopf-Ver­schul­dung aus Kas­sen­kre­di­ten den Durch­schnitt der deut­schen Flä­chen­län­der um fast 150 %. Eine wesent­li­che Ursa­che für die außer­or­dent­li­chen Defi­zi­te liegt in den hohen Sozi­al­aus­ga­ben der Kom­mu­nen.

Vor die­sem Hin­ter­grund hat der Land­kreis Neu­wied das Land Rhein­land-Pfalz auf Erhö­hung der so genann­ten Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen für das Jahr 2007 ver­klagt. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz hat sodann im Dezem­ber 2010 das Ver­fah­ren aus­ge­setzt und dem Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz die Fra­ge vor­ge­legt, ob die Rege­lun­gen über die Ermitt­lung der Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen des Jah­res 2007 ange­sichts stark gestie­ge­ner Sozi­al­aus­ga­ben noch den Anfor­de­run­gen an eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße Finanz­aus­stat­tung der Kom­mu­nen ent­spre­chen 1.

Der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz erklär­te jetzt die Vor­schrif­ten über die Finanz­aus­gleichs­mas­se und die Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen ab 2007 für unver­ein­bar mit der Lan­des­ver­fas­sung. Der Gesetz­ge­ber muss bis spä­tes­tens 1. Janu­ar 2014 eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße Neu­re­ge­lung tref­fen.

Die Bestim­mun­gen ver­stie­ßen, so die Koblen­zer Ver­fas­sungs­rich­ter, gegen die ver­fas­sungs­recht­li­che Selbst­ver­wal­tungs- und Finanz­aus­stat­tungs­ga­ran­tie, die das Land ver­pflich­te, den Kom­mu­nen eine ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung zu sichern.

Der Gesetz­ge­ber habe bei der Bemes­sung sei­ner Finanz­zu­wei­sun­gen an die Kom­mu­nen den Grund­satz der Ver­tei­lungs­sym­me­trie ver­letzt, der eine gleich­mä­ßi­ge und gerech­te Auf­tei­lung der ver­füg­ba­ren Finanz­mit­tel auf die ver­schie­de­nen Ebe­nen gebie­te. Zwar sei die finan­zi­el­le Lage des Lan­des 2007 bei rein rech­ne­ri­scher Betrach­tung ähn­lich ange­spannt gewe­sen wie die­je­ni­ge der Kom­mu­nen: Sowohl das Land als auch die Kom­mu­nen hät­ten außer­or­dent­lich hohe Defi­zi­te zu ver­kraf­ten und sei­en im Bun­des­ver­gleich über­durch­schnitt­lich hoch ver­schul­det. Den­noch sei das Land aus Grün­den der Ver­tei­lungs­ge­rech­tig­keit zu einer spür­ba­ren Erhö­hung sei­ner Finanz­zu­wei­sun­gen ver­pflich­tet gewe­sen. Denn die Finanz­pro­ble­me der Kom­mu­nen sei­en weit­ge­hend fremd­be­stimmt. Sie sei­en maß­geb­lich auf die hohen Sozi­al­las­ten und damit auf Kos­ten aus staat­lich zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben zurück­zu­füh­ren. Die Sozi­al­aus­ga­ben der Kom­mu­nen sei­en allein von 2000 bis 2007 um etwa 51 % auf 1,8 Mil­li­ar­den € ange­wach­sen. Schon im Jahr 2006 sei­en auf kom­mu­na­ler Ebe­ne fast die Hälf­te der für lau­fen­de Zwe­cke ein­ge­setz­ten frei­en Finanz­mit­tel für sozia­le Leis­tun­gen auf­ge­wen­det wor­den. Bei den Land­krei­sen habe die­ser Anteil sogar bei über 74 % gele­gen. Der Mit­ver­ant­wor­tung des Lan­des für die Finan­zie­rung der Sozi­al­aus­ga­ben ste­he nicht ent­ge­gen, dass ein Groß­teil der Sozi­al­ge­set­ze durch den Bund erlas­sen wor­den sei­en. Das Land müs­se sich von Ver­fas­sungs wegen auch Kos­ten aus Bun­des­ge­set­zen zurech­nen las­sen, da die Kom­mu­nen kei­ne eige­nen Rechts­be­zie­hun­gen zum Bund unter­hiel­ten. Das Land sei ver­pflich­tet, die finan­zi­el­len Belan­ge der Kom­mu­nen auf Bun­des­ebe­ne als eige­ne zu wah­ren und durch­zu­set­zen.

Des Wei­te­ren habe der Gesetz­ge­ber bei der Aus­ge­stal­tung des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs gegen das Gebot inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung ver­sto­ßen. Er habe bei der Ver­tei­lung der Finanz­mit­tel des Jah­res 2007 die Land­krei­se und kreis­frei­en Städ­te gegen­über den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den und Ver­bands­ge­mein­den sach­wid­rig benach­tei­ligt. Die Sozi­al­aus­ga­ben der Land­krei­se und kreis­frei­en Städ­te sei­en von 2000 bis 2007 stark ange­wach­sen, die­je­ni­gen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den und Ver­bands­ge­mein­den hin­ge­gen rück­läu­fig gewe­sen. Hier­durch sei es zu erheb­li­chen finan­zi­el­len Ungleich­ge­wich­ten zwi­schen den Gebiets­kör­per­schafts­grup­pen gekom­men. Die Land­krei­se hät­ten in den Jah­ren 2001 bis 2007 ins­ge­samt mit 2,3 Mil­li­ar­den € im Minus, die Kreis­ge­mein­den hin­ge­gen mit 2,2 Mil­li­ar­den € im Plus gele­gen. Die­ser Ent­wick­lung habe der Gesetz­ge­ber nicht ange­mes­sen Rech­nung getra­gen. Der Sozi­al­las­ten­an­satz im kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich habe die Ungleich­ge­wich­te ange­sichts sei­nes gerin­gen Volu­mens und sei­ner struk­tu­rel­len Schwä­chen nicht besei­ti­gen kön­nen.

Die zur Über­prü­fung gestell­ten Bestim­mun­gen über die Finanz­aus­gleichs­mas­se und die Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen des Jah­res 2007 sei­en daher für unver­ein­bar mit der Lan­des­ver­fas­sung zu erklä­ren. Von einer rück­wir­ken­den Nich­tig­erklä­rung sehe der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof ab. Ein sofor­ti­ges Außer­kraft­tre­ten gro­ßer Tei­le des Lan­des­fi­nanz­aus­gleichs­ge­set­zes lau­fe näm­lich dem Erfor­der­nis einer geord­ne­ten Finanz- und Haus­halts­wirt­schaft zuwi­der, das eben­falls Ver­fas­sungs­rang habe.

Die statt­des­sen gebo­te­ne Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung sei auf die ent­spre­chen­den Vor­schrif­ten sämt­li­cher Fol­ge­jah­re zu erstre­cken. Denn jeden­falls der fest­ge­stell­te Ver­stoß gegen den Grund­satz der Ver­tei­lungs­sym­me­trie bestehe bis heu­te fort. Die finan­zi­el­le Lage der Kom­mu­nen habe sich seit 2007 wei­ter zuge­spitzt. Auch in den Jah­ren 2008 bis 2011 sei­en ihre Ein­nah­men weit hin­ter den Aus­ga­ben zurück­ge­blie­ben. Ihre ohne­hin hohen Sozi­al­aus­ga­ben sei­en bis Ende 2010 noch­mals um 25 % ange­wach­sen.

Spä­tes­tens zum 1. Janu­ar 2014 habe der Gesetz­ge­ber eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße Neu­re­ge­lung zu tref­fen. Bis dahin blie­ben die von der Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung betrof­fe­nen Bestim­mun­gen wei­ter­hin anwend­bar.

Im Rah­men der erfor­der­li­chen Neu­re­ge­lung habe das Land einen spür­ba­ren Bei­trag zur Bewäl­ti­gung der kom­mu­na­len Finanz­kri­se zu leis­ten. Die­ser spür­ba­re Bei­trag müs­se jeden­falls auch in einer effek­ti­ven und deut­li­chen Ver­bes­se­rung der kom­mu­na­len Finanz­aus­stat­tung bestehen. Hier­bei habe sich der Gesetz­ge­ber ins­be­son­de­re an der Stei­ge­rung der Sozi­al­las­ten als einer wesent­li­chen Ursa­che der kom­mu­na­len Finanz­kri­se zu ori­en­tie­ren. Zudem dür­fe er nicht aus den Augen ver­lie­ren, dass die nach Art. 49 der Lan­des­ver­fas­sung zu sichern­de ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung den Kom­mu­nen grund­sätz­lich auch die Wahr­neh­mung frei­er, nicht kre­dit­fi­nan­zier­ter Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben ermög­li­chen müs­se. Denn die Leis­tungs­fä­hig­keit der Gemein­den und Gemein­de­ver­bän­de sei von gro­ßer Bedeu­tung für die Lebens­qua­li­tät der Bür­ger vor Ort.

Dane­ben blei­be es dem Land unbe­nom­men, auf die fest­ge­stell­te Unter­fi­nan­zie­rung der Kom­mu­nen auch durch eine Ent­las­tung auf der Aus­ga­ben­sei­te zu reagie­ren, etwa durch die Rück­füh­rung kom­mu­na­ler Auf­ga­ben oder die Locke­rung gesetz­li­cher Stan­dards. Im Gegen­zug für sei­nen zusätz­li­chen Bei­trag zur Bewäl­ti­gung der kom­mu­na­len Finanz­kri­se kön­ne das Land ver­lan­gen, dass auch die Kom­mu­nen ihre Kräf­te größt­mög­lich anspan­nen. Ins­be­son­de­re müss­ten die Kom­mu­nen ihre eige­nen Ein­nah­me­quel­len ange­mes­sen aus­schöp­fen und Ein­spar­po­ten­zia­le bei der Auf­ga­ben­wahr­neh­mung ver­wirk­li­chen.

Die über Jahr­zehn­te gewach­se­ne kom­mu­na­le Finanz­kri­se erfor­dert von Ver­fas­sungs wegen ein ent­schlos­se­nes und zeit­na­hes Zusam­men­wir­ken aller Ebe­nen. Die Sche­re zwi­schen den ver­füg­ba­ren Finanz­mit­teln und dem, was die Kom­mu­nen leis­ten sol­len, ohne neue Schul­den anzu­häu­fen, muss wie­der geschlos­sen wer­den. Dem zwei­fel­los eben­falls hoch belas­te­ten Land fällt dabei die Haupt­ver­ant­wor­tung zu, weil es immer noch über grö­ße­re Gestal­tungs­mög­lich­kei­ten ver­fügt als die stark fremd­be­stimm­ten Kom­mu­nen.

Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 14. Febru­ar 2012 – VGH N 3/​11

  1. OVG RLP, Beschluss vom 15.12.2010 – 2 A 10738/​09.OVG[]