Kein Megaphone bei einer kleinen Demo?

23. September 2014 | Verwaltungsrecht
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Soweit durch den Einsatz elektroakustischer Hilfsmittel – also auch Megaphone – eine Lärmbelästigung erwartet wird, kann diese durch eine Beschränkung der Beschallung unterbunden werden. Einer Untersagung elektroakustischer Hilfsmittel bei unter 51 Versammlungsteilnehmern bedarf es daher nicht.

Nach § 8 Abs. 1 des Niedersächsischen Versammlungsgesetzes (NVersG) kann die zuständige Behörde eine Versammlung unter freiem Himmel beschränken, um eine unmittelbare Gefahr für die öffentliche Sicherheit und Ordnung abzuwehren.

Der Begriff der “öffentlichen Sicherheit” umfasst dabei den Schutz zentraler Rechtsgüter wie Leben, Gesundheit, Freiheit, Ehre, Eigentum und Vermögen des Einzelnen sowie die Unversehrtheit der Rechtsordnung und der staatlichen Einrichtungen, wobei in der Regel eine Gefährdung der öffentlichen Sicherheit angenommen wird, wenn eine strafbare Verletzung dieser Schutzgüter droht. Unter “öffentlicher Ordnung” wird die Gesamtheit der ungeschriebenen Regeln verstanden, deren Befolgung nach den jeweils herrschenden sozialen und ethischen Anschauungen als unerlässliche Voraussetzung eines geordneten menschlichen Zusammenlebens innerhalb eines bestimmten Gebiets angesehen wird1.

Die “unmittelbare Gefährdung” i.S.d. § 8 Abs. 1 NVersG setzt eine konkrete Sachlage voraus, die bei ungehindertem Geschehensablauf mit hoher Wahrscheinlichkeit zu einem Schaden an den der Versammlungsfreiheit entgegenstehenden Rechtsgütern führt. Die Gefährdung muss nach dem gewöhnlichen Ablauf der Dinge unmittelbar bevorstehen, der Eintritt der Störung aufgrund tatsächlicher Anhaltspunkte bzw. nachweisbarer Tatsachen mit hoher Wahrscheinlichkeit zu erwarten sein.

Wenn diese Voraussetzungen einer versammlungsrechtlichen Beschränkung vorliegen, räumt das Gesetz der Versammlungsbehörde Ermessen hinsichtlich ihres Einschreitens und der Wahl ihrer Mittel ein, bei dessen Betätigung sie den hohen Rang der Versammlungsfreiheit zu beachten und die jeweiligen Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen hat.

Die Beschränkung des Einsatzes elektroakustischer Hilfsmittel auf eine Teilnehmeranzahl von mehr als 50 Personen ist ermessensfehlerhaft.

Zwar lässt der Tatbestand des § 8 Abs. 1 NVersG nach den vorstehenden Maßgaben grundsätzlich Beschränkungen der von der Versammlung ausgehenden Lautstärke zu, die den Schutz der Versammlungsteilnehmer, unbeteiligter Dritter (z.B. Passanten) oder der im Einsatz befindlichen Polizeibeamten vor schädlichen Umwelteinwirkungen gewährleisten sollen. Zumindest die von dem Beklagten angestellten Ermessenserwägungen vermögen eine Beschränkung in dem hier verfügten Umfang jedoch nicht zu tragen; die Beschränkung erweist sich infolgedessen als unverhältnismäßig.

Zu den Anforderungen an eine an die Zahl der Versammlungsteilnehmer anknüpfende Beschränkung des Einsatzes elektroakustischer Hilfsmittel hatte das Verwaltungsgericht Hannover2 bereits im Jahr 2006 zu einer vergleichbaren Versammlung ausgeführt:

“Die Versammlungsfreiheit umfasst nicht nur das Recht, seine Meinung zu äußern, sondern schützt auch die damit bezweckte Wirkung auf andere3. Der Grundrechtsträger ist daher grundsätzlich auch frei, die Mittel seiner Meinungsäußerung selbst zu bestimmen. Für Demonstrationen kann als unbestritten gelten, dass Meinungskundgebungen anlässlich von Versammlungen und Aufzügen nicht nur die Demonstrationsteilnehmer selbst erreichen sollen, sondern dass es gerade auch Aufgabe der Demonstration ist, auf das Anliegen aufmerksam zu machen; den Demonstranten muss deshalb vor allem erlaubt sein, zufällig Vorübergehende anzusprechen4. Auf der anderen Seite bietet das Grundrecht der Versammlungsfreiheit als Kommunikationsgrundrecht keine Rechtfertigung dafür, durch Technikeinsatz Aufmerksamkeit von Unbeteiligten zu erzwingen. Trotz ihres Rechtes auf Meinungskundgabe und dessen “Wirkung auf andere” haben die Demonstranten kein Recht auf Beachtungserfolg. Diese widerstreitenden Interessen – der positiven Versammlungsfreiheit der Demonstrationsteilnehmer und der negativen Versammlungsfreiheit Unbeteiligter – erfordern einen schonenden Ausgleich im Wege der praktischen Konkordanz.

Bei der Einschränkung der Versammlungsfreiheit ist nach der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts die grundlegende Bedeutung des Art. 8 Abs. 1 GG zu berücksichtigen. Die grundrechtlich geschützte Versammlungsfreiheit hat nur dann zurückzutreten, wenn eine Güterabwägung unter Berücksichtigung der Bedeutung des Freiheitsrechts ergibt, dass dies zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist5. Bei Eingriffen zum Schutz der Rechtspositionen Dritter sind die versammlungsrechtlichen Befugnisnormen stets im Lichte der Bedeutung der Versammlungsfreiheit auszulegen und Maßnahmen auf das zu beschränken, was zum Schutz gleichwertiger Rechtsgüter notwendig ist6. Welche durch die Versammlung auftretenden Rechtsbeeinträchtigungen jeweils hingenommen werden müssen, ist im Einzelfall in Ansehung der gegebenen Tatsachen festzustellen7.

Diesen Anforderungen wird die angefochtene Auflage nicht gerecht. Die Begrenzung des Einsatzes elektroakustischer Hilfsmittel auf eine Teilnehmerzahl von mehr als 50 Personen kann entgegen der Auffassung des Antragsgegners nicht darauf gestützt werden, dass Personen bis zu dieser Anzahl – wie eine Beobachtung im Bereich der Stadt Hannover ergeben habe – ohne Schwierigkeiten auch ohne elektroakustische Verstärkung erreicht werden können. Diese erkennbar schematische Betrachtungsweise lässt offensichtlich die konkreten Rahmenbedingungen und örtlichen Gegebenheiten, wie beispielsweise auftretenden Straßenlärm oder die Lärmentwicklung durch zu erwartende Gegendemonstranten, außer Betracht8. Sie übersieht zudem, dass sich eine Versammlung – wie bereits ausgeführt – gerade nicht nur an die Versammlungsteilnehmer, sondern auch an die Öffentlichkeit richtet. Darüber hinaus lässt sich aus dem bloßen Einsatz elektroakustischer Mittel auch bei weniger als 51 Versammlungsteilnehmern keine konkrete Gefährdung der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung erkennen. Das Abstellen auf das Überschreiten einer Personengrenze für den Einsatz elektroakustischer Hilfsmittel mag zwar praktikabel sein, birgt jedoch die Gefahr, dass weniger populäre Meinungen, die eine geringere Zahl von Versammlungsteilnehmern ansprechen, auch einen geringeren Schutz durch Art. 8 Abs. 1 GG erfahren, indem sie auch nur in eingeschränktem Maße an die Öffentlichkeit gerichtet werden können. Über die Schaffung einer bloßen Teilnehmergrenze würde damit der Minderheitenschutz unterlaufen. Abzustellen ist daher nicht allein auf die Zahl der Teilnehmer, sondern auch auf die konkrete Situation des Demonstrationsortes.

Im Rahmen einer Gesamtschau zu berücksichtigende Anhaltspunkte sind dabei unter anderem der zu erwartende Lärm durch nahen Straßenverkehr oder zu erwartende Gegendemonstranten, die umgebenden Nutzungen – Gewerbebetriebe sind in der Regel weniger schutzwürdig als Wohnbebauung, die Häufigkeit von Demonstrationen an dem beantragten Ort – ständiger Lärm durch zahlreiche Demonstrationen kann von den Anwohnern als erhebliche Belästigung empfunden werden, die Tiefe des Raumes, in den der Schall abgestrahlt wird – je weiter eine Abstrahlung möglich ist, desto mehr Unbeteiligte werden in ihrer Ruhe gestört, die Lage und damit in der Regel zusammenhängend die Frequentierung des Versammlungsortes – je mehr Passanten einen Versammlungsort passieren (müssen), desto eher ist eine erste Ansprache dieser Personen auch ohne die Zuhilfenahme elektroakustischer Mittel möglich – und schließlich die Dauer der Lärmbelästigung, die bei einem Aufzug kürzer und damit eher zumutbar ist, als bei einer Kundgebung an einem gleichbleibenden Ort.”

Diese grundsätzlichen Erwägungen beanspruchen nach wie vor Geltung. Die Behörde hat ihnen lediglich insoweit Rechnung getragen, als er die örtlichen Gegebenheiten darauf geprüft hat, ob örtliche Lärmemissionen die Durchführung der Versammlung und die Kundgabe des kommunikativen Anliegens erschweren könnten. Darüber hinaus gehende Lärmimmissionen durch etwaige Gegendemonstrationen, die den Einsatz von Megaphonen durch die Versammlungsteilnehmer des Klägers erforderlich machen könnten, hat die Behörde bei ihrer Abwägung ebenso wenig berücksichtigt wie das konkrete Lärmschutzbedürfnis der jeweiligen Umgebung. Dass mit einer Versammlung regelmäßig nicht nur die Demonstrationsteilnehmer selbst erreicht werden sollen, sondern das Anliegen gerade auch Dritten gegenüber kundgegeben werden soll, ist formal erwähnt, aber nicht mit erkennbarem Gewicht in der Abwägung berücksichtigt. Schon aus den vorstehenden Erwägungen erweist sich die Beschränkung als defizitär.

Soweit durch den Einsatz elektroakustischer Hilfsmittel – also auch Megaphone – eine Lärmbelästigung erwartet wird, kann diese durch eine Beschränkung der Beschallung unterbunden werden. Einer Untersagung elektroakustischer Hilfsmittel auch bei unter 51 Versammlungsteilnehmern bedarf es daher nicht.

Der Hinweis auf § 33 Abs. 1 Nr. 1 StVO, nach dem der Betrieb von Lautsprechern verboten ist, wenn dadurch Verkehrsteilnehmer in einer den Verkehr gefährdenden oder erschwerenden Weise abgelenkt oder belästigt werden können, greift nicht. Ernsthafte Behinderungen des Straßenverkehrs sind im vorliegenden Fall nicht zu erwarten, weil das Gericht davon ausgeht, dass die Straßen in diesem Bereich anlässlich des Aufzuges ohnehin zumindest für den Kraftfahrzeugverkehr gesperrt sein werden. Eine Ablenkung oder Belästigung anderer Verkehrsteilnehmer, insbesondere von Passanten, ist nicht ohne weiteres erkennbar9.

Verwaltungsgericht Hannover, Urteil vom 19. Mai 2014 – 10 A 2881/11

  1. vgl. BVerfG, Beschluss vom 14.05.1985 – 1 BvR 233/81, BVerfGE 69, 315, 352
  2. VG Hannover, Beschluss vom 28.07.2006 – 10 B 4435/06
  3. BVerfG, Urteil vom 15.01.1958 – 1 BvR 400/51, BVerfGE 7, 198, 210
  4. VG Hannover, Urteil vom 26.01.1981 – 6 A 105/78
  5. BVerfGE 69, 315, 353
  6. BVerfGE 69, 315, 349; Dietel/Gintzel/Kniesel, VersR § 15 Rn. 81
  7. Dietel/Gintzel/Kniesel, VersR § 15 Rn. 83 m.w.N.
  8. vgl. auch VG Stuttgart, Beschluss vom 13.01.2006 – 5 K 496/06
  9. ebenso VG Stuttgart, Beschluss vom 13.01.2006 – 5 K 496/06

 
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