Kei­ne 5%-Klausel in Bre­mer­ha­ven

Der Bre­mer Staats­ge­richts­hofs hat der Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für die Wahl zur Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung Bre­mer­ha­ven einen Rie­gel vor­ge­scho­ben.

Kei­ne 5%-Klausel in Bre­mer­ha­ven

Der Staats­ge­richts­hof hat­te zu prü­fen, ob die von der Bre­mi­schen Bür­ger­schaft (Land­tag) in ers­ter Lesung bera­te­ne Ände­rung des Bre­mi­schen Wahl­ge­set­zes, mit der die Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel bei der Wahl zur Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der Stadt Bre­mer­ha­ven wie­der ein­ge­führt wer­den soll, mit der Lan­des­ver­fas­sung ver­ein­bar ist.

Auf­grund des erfolg­reich durch­ge­führ­ten Volks­be­geh­rens „Mehr Demo­kra­tie beim Wäh­len – Mehr Ein­fluss für Bür­ge­rin­nen und Bür­ger“ war die Sperr­klau­sel durch Gesetz vom 19. Dezem­ber 2006 abge­schafft wor­den. Mit Beschluss vom 7. Febru­ar 2008 hat sich die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der Stadt Bre­mer­ha­ven für eine Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel aus­ge­spro­chen. Mit Dring­lich­keits­an­trag vom 28. Mai 2008 haben dar­auf­hin die Frak­tio­nen der Bre­mer Regie­rungs­ko­ali­ti­on in der Bre­mi­schen Bür­ger­schaft die Wie­der­ein­füh­rung bean­tragt. Die Bür­ger­schaft hat das ent­spre­chen­de Gesetz in ihrer Sit­zung am 4. Juni 2008 in ers­ter Lesung beschlos­sen und den Dring­lich­keits­an­trag zur wei­te­ren Bera­tung und Bericht­erstat­tung an den nicht­stän­di­gen Aus­schuss „Erleich­te­rung der Volks­ge­setz­ge­bung und Wei­ter­ent­wick­lung des Wahl­rechts“ über­wie­sen. Da in den Bera­tun­gen des nicht­stän­di­gen Aus­schus­ses deut­lich wur­de, dass die Fra­ge der ver­fas­sungs­recht­li­chen Zuläs­sig­keit einer Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für die Wahl zur Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der Stadt Bre­mer­ha­ven umstrit­ten ist, hat der nicht­stän­di­ge Aus­schuss der Bür­ger­schaft emp­foh­len, den Gesetz­ent­wurf dem Staats­ge­richts­hof nach Arti­kel 140 Abs. 1 Satz 1 2. Alter­na­ti­ve der Bre­mi­schen Lan­des­ver­fas­sung zur Prü­fung vor­zu­le­gen. Die­ser Emp­feh­lung ist die Bre­mi­sche Bür­ger­schaft mit dem Vor­la­ge­be­schluss vom 3. Juli 2008 gefolgt. Die Antrag­stel­le­rin, die den Antrag unter­stüt­zen­den Bür­ger­schafts­frak­tio­nen der SPD, der CDU und von Bünd­nis 90/​Die Grü­nen, die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der Stadt Bre­mer­ha­ven sowie die Stadt­ver­ord­ne­ten­frak­tio­nen der SPD und CDU hal­ten die Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für poli­tisch not­wen­dig und für ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig. Ohne die­se Sperr­klau­sel wer­de es zu einer Zer­split­te­rung der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung kom­men, auf Grund derer eine schwer­wie­gen­de Stö­rung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung und des Magis­trats zu befürch­ten sei. Dabei sei beson­ders zu beach­ten, dass in Bre­mer­ha­ven anders als in Kom­mu­nen, in denen der Bür­ger­meis­ter direkt von Volk gewählt wer­de, die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung den Ober­bür­ger­meis­ter und die haupt­amt­li­chen Mit­glie­der des Magis­trats zu wäh­len habe. Auch die­ne die Wie­der­ein­füh­rung der Sperr­klau­sel der Her­stel­lung eines ein­heit­li­chen Wahl­rechts in den Städ­ten Bre­mer­ha­ven und Bre­men. Die FDP-Frak­ti­on und die Frak­ti­on DIE LINKE in der Bre­mi­schen Bür­ger­schaft sowie die Stadt­ver­ord­ne­ten­frak­tio­nen der FDP und von Bünd­nis 90/​Die Grü­nen dage­gen hal­ten die Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für ver­fas­sungs­wid­rig. Die vor­ge­tra­ge­nen Grün­de recht­fer­tig­ten nicht den durch die Sperr­klau­sel bewirk­ten gra­vie­ren­den Ein­griff in die Wahl­rechts­gleich­heit und die Chan­cen­gleich­heit aller Wahl­be­wer­ber.

Der Bre­mer Staats­ge­richts­hof hat nun ent­schie­den, dass die Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für die Wah­len zur Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der Stadt Bre­mer­ha­ven mit der Bre­mi­schen Lan­des­ver­fas­sung nicht ver­ein­bar ist.

Die Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel ist, so der StGH, ver­fas­sungs­wid­rig, weil sie in die ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­sät­ze der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit der poli­ti­schen Par­tei­en und sons­ti­gen Wahl­be­wer­ber ohne zurei­chen­den ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­gen Grund ein­greift. Die­se für eine frei­heit­lich-demo­kra­ti­sche Ver­fas­sungs­ord­nung zen­tra­len Grund­sät­ze, die streng for­mal zu ver­ste­hen sind, wer­den durch eine Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel ein­ge­schränkt. Eine sol­che Ein­schrän­kung bedarf zwin­gen­der Grün­de. Einen Ein­griff kön­nen nur Grün­de recht­fer­ti­gen, die durch die Ver­fas­sung getra­gen und von einem Gewicht sind, das der Wahl­rechts­gleich­heit und der Chan­cen­gleich­heit die Waa­ge hal­ten kann. Als sol­che Grün­de sind die Siche­rung des Cha­rak­ters der Wahl als Inte­gra­ti­ons­vor­gang bei der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung des Vol­kes und die Gewähr­leis­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der zu wäh­len­den Volks­ver­tre­tung aner­kannt. Zu beach­ten ist jedoch, dass in der neue­ren Recht­spre­chung der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te, der sich der Staats­ge­richts­hof anschließt, die fun­da­men­ta­le Bedeu­tung der Gleich­heit der Wahl für die Hin­nah­me der demo­kra­ti­schen Mehr­heits­ent­schei­dung einer­seits und die Gefahr einer Instru­men­ta­li­sie­rung des Wahl­rechts zur Siche­rung des Macht­er­halts der Mehr­heits­par­tei­en ande­rer­seits stär­ker als zuvor erkannt wor­den ist. Hier­aus wird zutref­fend für Kom­mu­nal­wah­len die Not­wen­dig­keit der strik­ten ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Kon­trol­le einer Ein­schrän­kung der Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit gefol­gert. Weder die rein theo­re­ti­sche Mög­lich­keit einer Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der kom­mu­na­len Ver­tre­tungs­or­ga­ne noch die all­ge­mei­ne und abs­trak­te Behaup­tung, es sei ohne Sperr­klau­sel eine sol­che Beein­träch­ti­gung zu erwar­ten, wür­de der ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung stand­hal­ten. Wegen der Bedeu­tung der betrof­fe­nen Rechts­gü­ter darf der Gesetz­ge­ber nicht ohne empi­ri­sche Grund­la­ge dar­über befin­den, von wel­chem Wahr­schein­lich­keits­grad an er eine Funk­ti­ons­stö­rung anneh­men will. Viel­mehr müs­sen die Vor­aus­set­zun­gen einer kon­kre­ten, mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten­den Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Volks­ver­tre­tung vor­lie­gen.

Nach die­sen Maß­stä­ben rei­chen die im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren und im Ver­fah­ren vor dem Staats­ge­richts­hof vor­ge­tra­ge­nen Hin­wei­se nicht aus, um mit der erfor­der­li­chen Wahr­schein­lich­keit anneh­men zu kön­nen, dass die bei Weg­fall der Sperr­klau­sel nicht aus­zu­schlie­ßen­de, son­dern prin­zi­pi­ell sogar zu erwar­ten­de Erhö­hung der Anzahl der in der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung ver­tre­te­nen Par­tei­en oder Grup­pen zu Funk­ti­ons­stö­run­gen oder gar zur Funk­ti­ons­un­fä­hig­keit der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung füh­ren wür­de. Schwer­fäl­lig­keit der Mei­nungs­bil­dung und durch Viel­stim­mig­keit aus­ge­lös­te Kon­flik­te kön­nen in einer demo­kra­ti­schen Orga­ni­sa­ti­on nicht als Funk­ti­ons­stö­rung qua­li­fi­ziert wer­den. Even­tu­el­len Miss­bräu­chen kann im Wege von Geschäfts­ord­nungs­maß­nah­men begeg­net wer­den.

Auch die Tat­sa­che, dass die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung die haupt­amt­li­chen Magis­trats­mit­glie­der zu wäh­len hat, kann nicht ohne wei­te­res zu der Annah­me einer mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten­den Stö­rung ihrer Funk­ti­on als Krea­ti­ons­or­gan und sich dar­aus erge­ben­den wei­te­ren Funk­ti­ons­stö­run­gen füh­ren, ohne dass die die­ser Funk­ti­on zugrun­de lie­gen­den recht­li­chen Vor­schrif­ten gewür­digt, bestehen­de Abhil­fe­mög­lich­kei­ten geprüft und die erfor­der­li­chen Abwä­gun­gen vor­ge­nom­men wer­den. Durch­zu­füh­ren ist eine an den kon­kre­ten Ver­hält­nis­sen im Bre­mer­ha­ven aus­ge­rich­te­te „Real­ana­ly­se“ sowie die Abwä­gung mit den geschütz­ten Ver­fas­sungs­grund­sät­zen. Eine sol­che Ana­ly­se und Abwä­gung hat die Antrag­stel­le­rin nicht vor­ge­nom­men. Ange­sichts der bestehen­den Rege­lun­gen (Beschluss­fä­hig­keit, Abstim­mungs­mo­da­li­tä­ten) kann nicht mit der erfor­der­li­chen Wahr­schein­lich­keit ange­nom­men wer­den, dass der Ein­zug wei­te­rer Par­tei­en und Grup­pen die Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung und – wegen der von ihr durch­zu­füh­ren­den Wahl des Ober­bür­ger­meis­ters und der ande­ren haupt­amt­li­chen Magis­trats­mit­glie­der – auch des Magis­trats ernst­haft gefähr­det. Eine mehr als theo­re­ti­sche, ohne­hin nie ganz aus­zu­schlie­ßen­de Gefahr ist nicht erkenn­bar. Selbst wenn die Antrag­stel­le­rin die Wahr­schein­lich­keit von Funk­ti­ons­stö­run­gen bei Weg­fall der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel höher ein­ge­schätzt haben soll­te, wäre es ihre Pflicht gewe­sen zu prü­fen, ob es zur Abhil­fe nicht mil­de­re Mit­tel gibt als den mit der Sperr­klau­sel ver­bun­de­nen erheb­li­chen Ein­griff in Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit.

Auch die wei­te­ren für die Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel ange­führ­ten Grün­de (Wahl der ehren­amt­li­chen Magis­trats­mit­glie­der, Zusam­men­set­zung und Arbeits­fä­hig­keit der Aus­schüs­se, Ver­ant­wor­tung für die Haus­halts­wirt­schaft) stüt­zen nicht die Annah­me, dass es beim Ein­zug von „Split­ter­par­tei­en“ zu einer Funk­ti­ons­un­fä­hig­keit der Gemein­de­ver­tre­tung kommt.

Dar­auf, dass die Gel­tung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel bei Bun­des­tags- und Land­tags­wah­len als ver­fas­sungs­recht­lich zuläs­sig aner­kannt ist, kann sich die Antrag­stel­le­rin nicht mit Erfolg beru­fen. Die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung Bre­mer­ha­ven ist kein Par­la­ment im staats­recht­li­chen Sinn. Die Wahr­neh­mung des ört­lich beschränk­ten Wir­kungs­krei­ses durch die kom­mu­na­le Ver­tre­tungs­kör­per­schaft ist mit der Aus­übung von Staats­ge­walt durch Par­la­men­te nicht gleich­zu­set­zen. Die Gemein­de­ver­tre­tung ist ein Organ der Ver­wal­tung. Anders als Par­la­men­te üben Gemein­de­ver­tre­tun­gen kei­ne Gesetz­ge­bungs­tä­tig­keit aus. Hier­an ändert auch die kol­le­gia­le Struk­tur des Ver­tre­tungs­or­gans sowie die Befug­nis zur Sat­zungs­ge­bung nichts.

1. Die Kon­trol­le eines Norm­ent­wurfs durch den Staats­ge­richts­hof setzt vor­aus, dass der zu beur­tei­len­de Ent­wurf bereits eine genau fest­ste­hen­de, am Maß­stab der Ver­fas­sung mess­ba­re For­mu­lie­rung gefun­den hat. Außer­dem muss abseh­bar sein, dass das Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren mit dem Ziel der Ver­ab­schie­dung der Norm fort­ge­führt wer­den soll, wenn der Staats­ge­richts­hof die Ver­ein­bar­keit des Ent­wurfs mit der Ver­fas­sung fest­stellt. Der Staats­ge­richts­hof erlässt kei­ne Ent­schei­dun­gen „auf Vor­rat“.

2. Eine Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel greift erheb­lich in die Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit der Wahl­be­wer­ber ein. Nur eine mit eini­ger Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten­de erheb­li­che Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der kom­mu­na­len Ver­tre­tungs­or­ga­ne kann eine sol­che Klau­sel recht­fer­ti­gen 1.

3. Auch unter Berück­sich­ti­gung der Wahl der haupt- und ehren­amt­li­chen Magis­trats­mit­glie­der durch die Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung der Stadt Bre­mer­ha­ven ist eine Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit der Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung und des Magis­trats ohne Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für die Wahl zur Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung nicht mit der erfor­der­li­chen Wahr­schein­lich­keit zu erwar­ten.

4. Das Ziel, durch Wie­der­ein­füh­rung der Fünf-Pro­zent-Sperr­klau­sel für die Wahl zur Stadt­ver­ord­ne­ten­ver­samm­lung Bre­mer­ha­ven ein ein­heit­li­ches Wahl­recht für die bei­den Stadt­ge­mein­den Bre­men und Bre­mer­ha­ven her­zu­stel­len, recht­fer­tigt die mit der Wie­der­ein­füh­rung der Sperr­klau­sel ver­bun­de­ne Beein­träch­ti­gung der Wahl­rechts­gleich­heit und Chan­cen­gleich­heit der Wahl­be­wer­ber nicht.

Staats­ge­richts­hof der Frei­en Han­se­stadt Bre­men, Urteil vom 14. Mai 2009 – St 2/​08

  1. im Anschluss an BVerfGE 120, 82[]