Kei­ne Löschung der Zen­sus-Daten

In einem Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren auf Antrag des Ber­li­ner Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt jetzt die Löschung der im Rah­men des Zen­sus 2011 erho­be­nen Daten vor­läu­fig gestoppt. Die Außer­voll­zug­set­zung von § 19 des Zen­sus­ge­set­zes 2011 gilt bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che, längs­tens für sechs Mona­te.

Kei­ne Löschung der Zen­sus-Daten

Der einst­wei­li­gen Anord­nung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts beruht auf einer Fol­genab­wä­gung: Die län­ge­re Daten­spei­che­rung führt zu einer Ver­tie­fung des Ein­griffs in das Recht der betrof­fe­nen Bür­ge­rin­nen und Bür­ger auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung, der jedoch von ver­hält­nis­mä­ßig gerin­gem Gewicht ist. Dem­ge­gen­über haben die Vor­tei­le, die die einst­wei­li­ge Anord­nung für die Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten der Gemein­den mit sich bringt, ein erheb­lich höhe­res Gewicht. Denn die Löschung der Daten könn­te den Gemein­den die Mög­lich­keit neh­men, eine etwai­ge feh­ler­haf­te Berech­nung ihrer Ein­woh­ner­zahl gericht­lich effek­tiv über­prü­fen und gege­be­nen­falls kor­ri­gie­ren zu las­sen.

§ 19 des Geset­zes über den regis­ter­ge­stütz­ten Zen­sus im Jah­re 2011 (Zen­sus­ge­setz 2011) vom 08.07.2009 1 wird bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che, längs­tens für die Dau­er von sechs Mona­ten, außer Voll­zug gesetzt.

Aus­gangs­sach­ver­halt[↑]

Gemäß § 1 Abs. 1 ZensG 2011 führ­ten die sta­tis­ti­schen Ämter des Bun­des und der Län­der eine Bevöl­ke­rungs, Gebäu­de- und Woh­nungs­zäh­lung (Zen­sus) mit Stand vom 09.05.2011 (Berichts­zeit­punkt) als Bun­des­sta­tis­tik durch, um die amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len von Bund, Län­dern und Gemein­den ver­bind­lich fest­zu­stel­len.

Im Unter­schied zu frü­he­ren Volks­zäh­lun­gen sah das Zen­sus­ge­setz 2011 vor, dass die Ermitt­lung der Ein­woh­ner­zah­len nicht mehr auf einer Befra­gung aller Ein­woh­ne­rin­nen und Ein­woh­ner, son­dern im Wesent­li­chen auf einer Aus­wer­tung der Mel­de­re­gis­ter (§ 3 ZensG 2011) und ande­rer Ver­wal­tungs­re­gis­ter (§ 4 f. ZensG 2011) beru­hen soll­te. Befra­gun­gen in Haus­hal­ten waren ledig­lich ergän­zend durch­zu­füh­ren (sog. "regis­ter­ge­stütz­tes Stich­pro­ben­ver­fah­ren"); dies wird in § 7 des Zen­sus­ge­set­zes 2011 und der Stich­pro­ben­ver­ord­nung näher gere­gelt.

Das Amt für Sta­tis­tik Ber­lin-Bran­den­burg stell­te durch Ver­wal­tungs­akt vom 03.06.2013 für das Land Ber­lin eine amt­li­che Ein­woh­ner­zahl von 3.292.365 Per­so­nen fest; die­se Zahl kor­ri­giert die amt­li­che Ein­woh­ner­zahl im Ver­gleich zu den auf der Grund­la­ge der Volks­zäh­lun­gen von 1981 (Gebiet der ehe­ma­li­gen DDR) und 1987 fort­ge­schrie­be­nen Zah­len um ca. 180.000 Ein­woh­ner nach unten. Das Land Ber­lin leg­te gegen den Bescheid Wider­spruch ein, über den noch nicht ent­schie­den ist. Ins­ge­samt haben mehr als 1.000 Gemein­den gegen die ihre Ein­woh­ner­zah­len fest­stel­len­den Beschei­de Rechts­be­hel­fe ein­ge­legt.

Nach § 19 des Zen­sus­ge­set­zes 2011 sind die erho­be­nen Daten spä­tes­tens vier Jah­re nach dem Berichts­zeit­punkt zu löschen. Die­se Löschung hat bereits begon­nen.

Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren[↑]

Der Ber­li­ner Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bean­tragt im Ver­fah­ren der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le die Fest­stel­lung der Nich­tig­keit von § 7 Abs. 1 und Abs. 2 ZensG 2011, § 2 Abs. 2 und Abs. 3 Stich­pro­benV und § 19 ZensG 2011. Gerügt wer­den Ver­stö­ße von § 7 Abs. 1 und Abs. 2 ZensG 2011 und § 2 Abs. 2 und Abs. 3 Stich­pro­benV gegen Art. 80 Abs. 1 Satz 1, Satz 2 und Satz 4 in Ver­bin­dung mit Art.20 Abs. 1, Abs. 2 Satz 2 und Abs. 3, Art.19 Abs. 4 Satz 1, Art. 103 Abs. 1, Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 107 GG sowie von § 19 ZensG 2011 gegen Art.19 Abs. 4 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Art. 103 Abs. 1, Art. 28 Abs. 2 Satz 1, Art. 3 Abs. 1 und Art. 107 GG. Dar­über hin­aus bean­tragt der Ber­li­ner Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, § 19 ZensG 2011 im Rah­men einer einst­wei­li­gen Anord­nung bis zur Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in der Haupt­sa­che außer Kraft zu set­zen.

Der Ber­li­ner Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ist der Ansicht, dass der Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung, die § 19 ZensG 2011 außer Kraft setzt, zur Abwehr schwe­rer Nach­tei­le sowie zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten sei. Durch den Voll­zug der Ver­nich­tungs­an­ord­nung des § 19 ZensG 2011 wür­de unter Ver­let­zung von Art.19 Abs. 4, Art. 103 Abs. 1 GG jeg­li­che ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Über­prü­fung der Fest­stel­lungs­be­schei­de ver­ei­telt, da eine gericht­li­che Kon­trol­le die­ser Ver­wal­tungs­ak­te end­gül­tig aus­ge­schlos­sen wäre. Die beklag­ten Sta­tis­ti­käm­ter könn­ten ihre (mate­ri­el­le) Beweis­last für die Rich­tig­keit der Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len nicht mehr erfül­len mit der Fol­ge, dass die Fest­stel­lungs­be­schei­de ersatz­los auf­zu­he­ben wären. Zwar sei­en jüngst in meh­re­ren ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Kla­ge­ver­fah­ren in ver­schie­de­nen Bun­des­län­dern – wohl unter Ver­let­zung von Art. 100 Abs. 1 GG – gericht­li­che Anord­nun­gen ergan­gen, durch die der Voll­zug des § 19 ZensG 2011 sus­pen­diert wor­den sei. Die­se beträ­fen jedoch nur weni­ge der über tau­send Ver­fah­ren und mit­hin nur weni­ge Pro­zent der kla­gen­den Gemein­den und der bun­des­weit fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len. Die ande­re kla­gen­de Gemein­den betref­fen­den Erhe­bungs­un­ter­la­gen wür­den – unter Ver­let­zung des Gleich­be­hand­lungs­grund­sat­zes – ver­nich­tet. Schließ­lich füh­re der Voll­zug des § 19 ZensG 2011 dazu, dass die Fest­stel­lung der amt­li­chen Ein­woh­ner­zah­len aller Gemein­den und Bun­des­län­der ins­ge­samt wert­los wür­de und der Bund sei­ne – auch uni­ons­recht­li­che – Ver­pflich­tung zur Durch­füh­rung eines ord­nungs­ge­mä­ßen Zen­sus im Jahr 2011 defi­ni­tiv nicht mehr erfül­len könn­te.

Wür­de die einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen, § 19 ZensG 2011 sich aber als ver­fas­sungs­kon­form erwei­sen, wür­den kei­ne Nach­tei­le ent­ste­hen, und zwar nicht ein­mal gering­fü­gi­ge. Daten­schutz­recht­li­che Belan­ge fie­len nicht ernst­haft ins Gewicht, wenn die erho­be­nen Daten und Erhe­bungs­un­ter­la­gen noch für einen begrenz­ten Zeit­raum, näm­lich bis zur Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts in die­sem Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren, wei­ter­hin gesi­chert wür­den. Die Rech­te der kla­gen­den Gemein­den aus Art.19 Abs. 4 GG, ins­be­son­de­re auf Ermitt­lung des Sach­ver­halts, wögen schwe­rer.

Einst­wei­li­ge Anord­nung[↑]

Der Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung ist nach Ansicht des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts zuläs­sig und begrün­det:

Nach § 32 Abs. 1 BVerfGG kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Streit­fall einen Zustand durch einst­wei­li­ge Anord­nung vor­läu­fig regeln, wenn dies zur Abwehr schwe­rer Nach­tei­le, zur Ver­hin­de­rung dro­hen­der Gewalt oder aus einem ande­ren wich­ti­gen Grund zum gemei­nen Wohl drin­gend gebo­ten ist.

Bei der Ent­schei­dung über die einst­wei­li­ge Anord­nung haben die Grün­de, die für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des ange­grif­fe­nen Hoheits­ak­tes vor­ge­tra­gen wer­den, grund­sätz­lich außer Betracht zu blei­ben, es sei denn, die in der Haupt­sa­che begehr­te Fest­stel­lung oder der in der Haupt­sa­che gestell­te Antrag erwie­se sich als von vorn­her­ein unzu­läs­sig oder offen­sicht­lich unbe­grün­det 2. Bei offe­nem Aus­gang des Haupt­sa­che­ver­fah­rens muss das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt im Rah­men einer Fol­genab­wä­gung die Nach­tei­le abwä­gen, die ein­trä­ten, wenn eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht ergin­ge, der Antrag aber in der Haupt­sa­che Erfolg hät­te, gegen­über den Nach­tei­len, die ent­stün­den, wenn die begehr­te einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen wür­de, dem Antrag in der Haupt­sa­che aber der Erfolg zu ver­sa­gen wäre 3.

Wegen der meist weit tra­gen­den Fol­gen, die eine einst­wei­li­ge Anord­nung in einem ver­fas­sungs­recht­li­chen Ver­fah­ren aus­löst, gilt für die Beur­tei­lung der Vor­aus­set­zun­gen des § 32 Abs. 1 BVerfGG ein stren­ger Maß­stab 4. Soll der Voll­zug eines Geset­zes aus­ge­setzt wer­den, so erhöht sich die­se Hür­de noch 5. Denn das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt darf von sei­ner Befug­nis, den Voll­zug eines Geset­zes aus­zu­set­zen, nur mit größ­ter Zurück­hal­tung Gebrauch machen, weil dies einen erheb­li­chen Ein­griff in die ori­gi­nä­re Zustän­dig­keit des Gesetz­ge­bers dar­stellt 6. Wird mit einer einst­wei­li­gen Anord­nung der Voll­zug eines Geset­zes sus­pen­diert, so wird das ange­grif­fe­ne Gesetz all­ge­mein und nicht nur in der Bezie­hung zum Ber­li­ner Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus­ge­setzt. Des­halb sind bei der Fol­genab­wä­gung die Aus­wir­kun­gen auf alle von dem Gesetz Betrof­fe­nen zu berück­sich­ti­gen, nicht nur die­je­ni­gen für den Ber­li­ner Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt 7. Müs­sen die für eine vor­läu­fi­ge Rege­lung spre­chen­den Grün­de schon im Regel­fall so schwer wie­gen, dass sie den Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung unab­ding­bar machen, so müs­sen sie im Fall der begehr­ten Außer­voll­zug­set­zung eines Geset­zes daher dar­über­hin­aus­ge­hend beson­de­res Gewicht haben 8. Wenn die jewei­li­gen Nach­tei­le der abzu­wä­gen­den Fol­gen­kon­stel­la­tio­nen ein­an­der in etwa gleich­ge­wich­tig gegen­über­ste­hen, ver­bie­tet es die mit Blick auf die Gewal­ten­tei­lung (Art.20 Abs. 2 Satz 2 GG) not­wen­di­ge Zurück­hal­tung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, das ange­grif­fe­ne Gesetz aus­zu­set­zen, bevor geklärt ist, ob es vor der Ver­fas­sung Bestand hat 9.

Nach die­sen Grund­sät­zen ist dem Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung statt­zu­ge­ben.

Der Aus­gang des Nor­men­kon­troll­ver­fah­rens ist offen. Der Antrag, § 19 ZensG 2011 für nich­tig zu erklä­ren, ist weder von vorn­her­ein unzu­läs­sig noch offen­sicht­lich unbe­grün­det. Er wirft gewich­ti­ge und schwie­ri­ge ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen auf. Die­se erge­ben sich ins­be­son­de­re im Zusam­men­hang mit den in der Haupt­sa­che eben­falls ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen des § 7 Abs. 1 und Abs. 2 ZensG 2011 und § 2 Abs. 2 und Abs. 3 Stich­pro­benV, die zusam­men mit ande­ren Vor­schrif­ten die Grund­la­ge für die Erhe­bung von Daten für den Zen­sus 2011 bil­de­ten und deren Ver­fas­sungs­wid­rig­keit zwangs­läu­fig auch zur Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von § 19 ZensG 2011 führ­te. Wäre die Daten­er­he­bung im Rah­men des Zen­sus 2011 ver­fas­sungs­wid­rig, so schlü­ge dies auch auf die Spei­che­rung der ohne ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Grund­la­ge erho­be­nen Daten durch.

Bei der danach gebo­te­nen Abwä­gung sind die Fol­gen, die sich ergä­ben, wenn die bean­trag­te einst­wei­li­ge Anord­nung nicht erlas­sen wür­de, sich spä­ter aber die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des § 19 ZensG 2011 her­aus­stell­te, denen gegen­über­zu­stel­len, die sich ergä­ben, wenn eine einst­wei­li­ge Anord­nung erlas­sen und § 19 ZensG 2011 außer Voll­zug gesetzt wür­de, spä­ter jedoch die Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit der Norm fest­ge­stellt wür­de.

Ergin­ge die einst­wei­li­ge Anord­nung nicht, erwie­se sich § 19 ZensG 2011 aber spä­ter als ver­fas­sungs­wid­rig, so wären die im Rah­men des Zen­sus 2011 erho­be­nen Hilfs­merk­ma­le und erstell­ten Erhe­bungs­un­ter­la­gen gemäß § 19 Abs. 1 Satz 3, Abs. 2 ZensG 2011, sofern nicht schon gesche­hen, grund­sätz­lich unver­züg­lich zu löschen. Die im Gesetz vor­ge­se­he­ne Frist für die maxi­ma­le Auf­be­wah­rung die­ses Daten­ma­te­ri­als beläuft sich auf vier Jah­re nach dem Berichts­zeit­punkt im Sin­ne von § 1 Abs. 1 ZensG 2011, das heißt auf vier Jah­re nach dem 9.05.2011. Sie ist folg­lich am 9.05.2015 abge­lau­fen.

Soweit die Löschung auch Daten­ma­te­ri­al erfasst, das Gemein­den betrifft, die gegen die an sie ergan­ge­nen Fest­stel­lungs­be­schei­de Wider­spruch ein­ge­legt oder Kla­ge erho­ben haben und deren Rechts­schutz­ver­fah­ren noch nicht rechts­kräf­tig abge­schlos­sen sind, wäre eine Über­prü­fung der Recht­mä­ßig­keit der fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zahl erheb­lich erschwert, wenn nicht gar unmög­lich. Die Fach­ge­rich­te, die den zustän­di­gen Behör­den in ein­zel­nen, von Gemein­den ange­streng­ten Ver­fah­ren im Wege der einst­wei­li­gen Anord­nung die Löschung der jeweils betrof­fe­nen Daten vor­läu­fig unter­sagt haben, gehen ersicht­lich davon aus, dass der Rechts­schutz für die jeweils kla­gen­den Gemein­den durch die Löschung im Ergeb­nis ver­ei­telt wür­de 10. Nament­lich könn­ten die Metho­dik und die Qua­li­tät der Durch­füh­rung der die jeweils kla­gen­den Gemein­den betref­fen­den Zen­sus­er­he­bung nicht mehr anhand der umstrit­te­nen Daten und Unter­la­gen – gege­be­nen­falls unter Hin­zu­zie­hung von Sach­ver­stän­di­gen – einer recht­li­chen Wür­di­gung unter­zo­gen wer­den 11. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat kei­nen Anlass, an die­ser fach­ge­richt­li­chen Ein­schät­zung der Rele­vanz des zur Löschung anste­hen­den Daten­ma­te­ri­als für die jewei­li­ge recht­li­che Beur­tei­lung zu zwei­feln. Dem steht nicht ent­ge­gen, dass ande­re Gerich­te in ver­gleich­ba­ren Ver­fah­ren aus ver­schie­de­nen Grün­den den Erlass einst­wei­li­ger Anord­nun­gen abge­lehnt haben 12. Die Rele­vanz der erho­be­nen und zur Löschung anste­hen­den Daten für die jewei­li­gen fach­ge­richt­li­chen Haupt­sa­che­ver­fah­ren ist dort zu klä­ren. Im vor­lie­gen­den Ver­fah­ren des einst­wei­li­gen Rechts­schut­zes im Rah­men eines Nor­men­kon­troll­an­tra­ges genügt die nach­voll­zieh­ba­re und nicht durch erheb­li­ches Gegen­vor­brin­gen erschüt­ter­te Dar­le­gung, dass die Daten für den effek­ti­ven Rechts­schutz und die erfor­der­li­che gericht­li­che Sach­auf­klä­rung benö­tigt wer­den könn­ten.

Ob sich die fach­ge­richt­li­chen Unter­sa­gungs­an­ord­nun­gen noch im Rah­men zuläs­si­ger ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung bewe­gen oder ob die betref­fen­den Gerich­te die Fra­ge der Ver­ein­bar­keit von § 19 ZensG mit dem Grund­ge­setz dem Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nach Art. 100 Abs. 1 GG hät­ten vor­le­gen müs­sen, bedarf hier eben­falls kei­ner Klä­rung.

Es ist auch nicht aus­ge­schlos­sen, dass die Gemein­den in Bezug auf die behörd­li­che Fest­stel­lung ihrer amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl durch den Zen­sus 2011 ein grund­ge­setz­lich ver­an­ker­tes Recht auf wir­kungs­vol­len Rechts­schutz gel­tend machen kön­nen. Zwar sind Gemein­den als Kör­per­schaf­ten des öffent­li­chen Rechts im Hin­blick auf die mate­ri­el­len Grund­rech­te der Art. 1 bis 19 GG – anders als hin­sicht­lich der for­mel­len (Prozess-)Grundrechte der Art. 101 Abs. 1 Satz 2 und Art. 103 Abs. 1 GG 13 – nicht grund­rechts­be­rech­tigt 14. Auch ist bis­lang nicht geklärt, ob sich Gemein­den auf Art.19 Abs. 4 GG beru­fen kön­nen 15. Ein Recht auf wir­kungs­vol­len Rechts­schutz kann sich für Gemein­den aber jeden­falls aus Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG erge­ben (sog. sub­jek­ti­ve Rechts­stel­lungs­ga­ran­tie) 16. Vor­lie­gend ist nicht aus­zu­schlie­ßen, dass den Gemein­den aus der im Rah­men der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gewähr­leis­te­ten Finanz­ho­heit Ansprü­che zuste­hen hin­sicht­lich der trans­pa­ren­ten und gleich­heits­ge­rech­ten Fest­stel­lung der Grund­la­gen für die finan­zi­el­len Zuwei­sun­gen durch die Län­der oder im Fal­le der Stadt­staa­ten für den Finanz­aus­gleich nach Art. 107 GG.

Die­se Rech­te wären beein­träch­tigt, wenn die Anord­nung nicht ergin­ge und sich § 19 ZensG 2011 spä­ter des­halb als ver­fas­sungs­wid­rig erwei­sen soll­te, weil die dort vor­ge­se­he­ne Frist im Hin­blick auf die Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten der Gemein­den – ihre ver­fas­sungs­recht­li­che Ver­an­ke­rung in Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG unter­stellt – zu kurz bemes­sen ist.

Ergin­ge die bean­trag­te einst­wei­li­ge Anord­nung nicht, erwie­se sich § 19 ZensG 2011 aber spä­ter als ver­fas­sungs­wid­rig, weil er die Auf­be­wah­rung auf ver­fas­sungs­wid­ri­ger Rechts­grund­la­ge erho­be­ner per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten ermög­licht und/​oder eine zeit­lich lang andau­ern­de Spei­che­rung der erho­be­nen Hilfs­merk­ma­le und Erhe­bungs­un­ter­la­gen vor­sieht, trä­te die­se Beein­träch­ti­gung mög­li­cher Rech­te der Gemein­den eben­falls ein. Zugleich ver­hin­der­te jedoch ande­rer­seits der Voll­zug von § 19 ZensG 2011, dass die mit der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Daten­er­he­bung ver­bun­de­ne und durch die Spei­che­rung der Daten per­p­etu­ier­te Ver­let­zung des Rechts aller von der Daten­er­he­bung betrof­fe­nen Bür­ge­rin­nen und Bür­ger auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung gemäß Art. 1 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 2 Abs. 1 GG 17 wei­ter inten­si­viert wür­de 18. Zumin­dest die in § 19 Abs. 1 ZensG 2011 genann­ten Hilfs­merk­ma­le ent­hal­ten, wie § 7 Abs. 5 ZensG 2011 zeigt, Daten, die ins­be­son­de­re im Zusam­men­spiel mit ande­ren erho­be­nen Daten die Indi­vi­dua­li­sie­rung und Per­so­na­li­sie­rung zahl­rei­cher Anga­ben und Daten ermög­li­chen 19. Ihre Erhe­bung und Spei­che­rung greift daher in den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) ein, das auch ein Recht auf frü­hest­mög­li­che Löschung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten umfasst 20. Ist schon die Daten­er­he­bung und damit auch die Dau­er der gemäß § 19 ZensG 2011 mög­li­chen Daten­spei­che­rung ver­fas­sungs­wid­rig, bedeu­te­te die Aus­set­zung des Voll­zugs von § 19 ZensG 2011 einen wei­te­ren Ein­griff in die­ses Grund­recht. Die­ser Ein­griff beträ­fe zudem einen gro­ßen Kreis von Grund­rechts­trä­gern, näm­lich all die­je­ni­gen, deren per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten in dem gemäß § 19 ZensG 2011 zu löschen­den, bis­lang aber noch nicht gelösch­ten Daten­ma­te­ri­al ent­hal­ten sind.

Ergin­ge die einst­wei­li­ge Anord­nung und erwie­se sich § 19 ZensG 2011 im Haupt­sa­che­ver­fah­ren als ver­fas­sungs­ge­mäß, so könn­te den kla­gen­den Gemein­den in den noch lau­fen­den Rechts­schutz­ver­fah­ren gegen die Fest­stel­lungs­be­schei­de eine gericht­li­che Über­prü­fung der fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len ermög­licht und die Ver­ei­te­lung oder Ein­schrän­kung die­ser Rechts­schutz­mög­lich­keit abge­wen­det wer­den.

Die Gewähr­leis­tung effek­ti­ven Rechts­schut­zes für die Gemein­den gegen die Beschei­de über die Fest­stel­lung ihrer Ein­woh­ner­zahl wäre zwar mit einem Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung der­je­ni­gen Aus­kunfts­ver­pflich­te­ten ver­bun­den, deren per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten in gemäß § 19 ZensG 2011 zu löschen­den Erhe­bungs­un­ter­la­gen und Hilfs­kri­te­ri­en erho­ben und bis­lang noch nicht gelöscht wur­den. Die bis zur Ent­schei­dung in der Haupt­sa­che fort­dau­ern­de Spei­che­rung der Daten könn­te im Fall der Fest­stel­lung der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit von § 19 ZensG 2011 nach­träg­lich nicht mehr rück­gän­gig gemacht wer­den. Der mit dem Erlass der begehr­ten Außer­voll­zug­set­zung von § 19 ZensG 2011 ver­bun­de­ne Grund­rechts­ein­griff wiegt jedoch nicht beson­ders schwer, da die längs­tens für einen Zeit­raum von vier Jah­ren vor­ge­se­he­ne Spei­che­rung der erho­be­nen Daten ledig­lich für einen begrenz­ten Zeit­raum fort­dau­ern wür­de. Zudem sieht das ZensG 2011 neben der in Rede ste­hen­den Löschung in den §§ 18 ff. wei­te­re Rege­lun­gen zum Schutz der erho­be­nen Daten vor.

Die Aus­wir­kun­gen einer Rechts­schutz­ver­ei­te­lung wären für die betrof­fe­nen Gemein­den hin­ge­gen von erheb­li­chem Gewicht. Die von den Sta­tis­ti­käm­tern fest­ge­stell­ten Ein­woh­ner­zah­len des Zen­sus 2011 sind für den Zeit­raum bis zur nächs­ten Erhe­bung im Jah­re 2021 Grund­la­ge der jewei­li­gen Zuwei­sun­gen der Län­der und des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs nach Art. 107 GG. Soll­ten die Zah­len tat­säch­lich unzu­tref­fend sein, könn­ten dar­auf beru­hen­de Zah­lun­gen zwar grund­sätz­lich rück­ab­ge­wi­ckelt wer­den. Die­se Mög­lich­keit wäre jedoch aus­ge­schlos­sen, wenn die Unrich­tig­keit der Zah­len nicht mehr fest­ge­stellt wer­den könn­te, weil das zu Grun­de lie­gen­de Daten­ma­te­ri­al vor gericht­li­cher Sach­ver­halts­fest­stel­lung gelöscht und ent­spre­chen­de Unter­la­gen ver­nich­tet wür­den. Die in Rede ste­hen­den Zah­lungs­be­trä­ge sind beträcht­lich. Allein für das antrag­stel­len­de Land Ber­lin bedeu­tet die Kor­rek­tur sei­ner Ein­woh­ner­zahl um ca. 180.000 nach unten nach sei­nen Anga­ben eine Ver­rin­ge­rung von Zutei­lun­gen aus dem Län­der­fi­nanz­aus­gleich um ca. 470 Mio. Euro pro Jahr, das heißt 4, 7 Mrd. Euro für den Zeit­raum 2011 bis 2021. Dar­über hin­aus knüp­fen bei­spiels­wei­se die Rechts­vor­schrif­ten über die Ein­tei­lung der Bun­des­tags­wahl­krei­se (§ 3 Abs. 1 Nr. 3 BWahlG) oder die Anzahl der Stim­men im Bun­des­rat (Art. 51 Abs. 2 GG) an die Ein­woh­ner­zah­len an; auch im Hin­blick auf die­se Rege­lungs­zu­sam­men­hän­ge kommt der Auf­recht­erhal­tung einer effek­ti­ven gericht­li­chen Über­prü­fung der Fest­stel­lun­gen zur amt­li­chen Ein­woh­ner­zahl eine hohe Bedeu­tung bei.

Die im Rah­men von § 32 BVerfGG in Ver­bin­dung mit Art. 93 Abs. 1 Nr. 2 GG mög­li­che gene­rel­le Außer­voll­zug­set­zung von § 19 ZensG 2011 vor der ver­bind­li­chen Fest­stel­lung sei­ner Ver­fas­sungs­wid­rig­keit stellt auch kei­nen erheb­li­chen Ein­griff in die Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers dar. Das vom Gesetz­ge­ber mit § 19 ZensG ver­folg­te Kon­zept zum Aus­gleich zwi­schen der Not­wen­dig­keit der Daten­er­he­bung und ‑spei­che­rung und dem Schutz der per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten der Aus­kunfts­per­so­nen wird durch die Ver­schie­bung der Löschung um einen begrenz­ten Zeit­raum nicht, schon gar nicht ins­ge­samt, in Fra­ge gestellt. Den Geset­zes­ma­te­ria­li­en ist auch nicht zu ent­neh­men, dass der Gesetz­ge­ber mit der Fest­le­gung der Löschungs­frist auf vier Jah­re die Vor­stel­lung ver­bun­den hat, nur und genau die­se Frist stel­le einen ange­mes­se­nen Aus­gleich der wider­strei­ten­den Inter­es­sen dar. Die Län­ge der Frist wur­de in dem Geset­zes­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung nicht wei­ter begrün­det 21 und – soweit ersicht­lich – im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren nicht wei­ter the­ma­ti­siert.

Der Erlass der bean­trag­ten einst­wei­li­gen Anord­nung bringt folg­lich kei­nen erheb­li­chen Ein­griff in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung der Aus­kunfts­per­so­nen mit sich und stellt die Ent­schei­dung des Gesetz­ge­bers, die­sen Ein­griff auf weni­ge Jah­re Spei­cher­dau­er zu beschrän­ken, nicht grund­sätz­lich in Fra­ge. Die Vor­tei­le, die die Außer­voll­zug­set­zung von § 19 ZensG 2011 für die Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten der Gemein­den mit sich bringt, haben dem­ge­gen­über ein erheb­lich höhe­res Gewicht.

Bei einer Ver­sa­gung der einst­wei­li­gen Anord­nung wür­de zwar für den Fall der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit von § 19 ZensG 2011 eine wei­te­re Ver­tie­fung der Ver­let­zung der Aus­kunfts­per­so­nen in ihrem Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ver­hin­dert. Die­se Ver­tie­fung beträ­fe jedoch einen im Ver­hält­nis zur Gesamt­spei­cher­dau­er nicht erheb­li­chen Zeit­raum. Dem­ge­gen­über wäre den Gemein­den aller Vor­aus­sicht nach die Mög­lich­keit genom­men, eine etwai­ge feh­ler­haf­te Berech­nung ihrer Ein­woh­ner­zahl und die damit ver­bun­de­ne unge­recht­fer­tig­te Ver­rin­ge­rung der ihnen zuste­hen­den Mit­tel aus dem kom­mu­na­len Finanz­aus­gleich bezie­hungs­wei­se aus dem Län­der­fi­nanz­aus­gleich in Mil­li­ar­den­hö­he gericht­lich effek­tiv über­prü­fen und gege­be­nen­falls kor­ri­gie­ren zu las­sen.

Dar­aus wird deut­lich, dass die Nach­tei­le, die ein­trä­ten, wenn eine einst­wei­li­ge Anord­nung nicht ergin­ge, das Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren aber spä­ter Erfolg hät­te, gegen­über den Nach­tei­len, die ent­stün­den, wenn die ange­grif­fe­ne Rege­lung außer Voll­zug gesetzt wür­de, sie sich aber im Haupt­sa­che­ver­fah­ren als ver­fas­sungs­ge­mäß erwie­se, deut­lich über­wie­gen. Die für die Außer­voll­zug­set­zung von § 19 ZensG 2011 spre­chen­den Grün­de haben vor­lie­gend auch das beson­de­re Gewicht, das erfor­der­lich ist, damit das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt vor abschlie­ßen­der Klä­rung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit eines Geset­zes in begrenz­tem Umfang in die Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers und sei­ne ori­gi­nä­re Zustän­dig­keit ein­grei­fen darf. Auch unter Berück­sich­ti­gung der gemäß § 20 Abs. 2 Satz 2 GG gebo­te­nen Zurück­hal­tung ist der Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung, die § 19 ZensG 2011 vor­läu­fig außer Voll­zug setzt, zur Abwehr mög­li­cher schwe­rer Nach­tei­le für die betrof­fe­nen Gemein­den drin­gend gebo­ten.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 26. August 2015 – 2 BvF 1/​15

  1. BGBl. I Sei­te 1781[]
  2. vgl. BVerfGE 89, 38, 43 f.; 64, 67, 69; 103, 41, 42; 104, 51, 55; 118, 111, 122; 132, 195, 232 Rn. 87; 134, 135, 137 Rn. 3; stRspr[]
  3. vgl. BVerfGE 81, 53, 54; 86, 390, 395; 91, 320, 326; 104, 51, 55; 105, 365, 371; 106, 351, 355; 108, 238, 246; 125, 385, 393; 126, 158, 168; 129, 284, 298; 131, 47, 55; 132, 195, 232 f. Rn. 87; stRspr[]
  4. vgl. BVerfGE 3, 41, 44; 6, 1, 3 f.; 55, 1, 3; 82, 310, 312; 94, 166, 216 f.; 104, 23, 27; 106, 51, 58; 132, 195, 232 Rn. 86[]
  5. vgl. BVerfGE 3, 41, 44; 6, 1, 4; 7, 367, 371; 64, 67, 69; 81, 53, 54; 117, 126, 135[]
  6. vgl. BVerfGE 82, 310, 313; 96, 120, 128 f.; 104, 23, 27; 104, 51, 55; 112, 284, 292; 122, 342, 361; 131, 47, 61; stRspr[]
  7. vgl. BVerfGE 112, 216, 221; 112, 284, 292; 122, 342, 362[]
  8. vgl. BVerfGE 104, 23, 27 f.; 117, 126, 135; vgl. auch BVerfGE 112, 216, 220[]
  9. vgl. BVerfGE 104, 51, 60; 106, 369, 376; 108, 45, 51[]
  10. vgl. OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschlüs­se vom 03.06.2015 – 4 B 512/​15 65 ff. und – 4 B 458/​15 62 f.; VG Aachen, Beschluss vom 31.03.2015 – 4 L 225/​15 43 und 56[]
  11. vgl. OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschlüs­se vom 03.06.2015 – 4 B 512/​15 66 und – 4 B 458/​15 63[]
  12. vgl. VG Frei­burg, Beschluss vom 20.05.2015 – 3 K 922/​15, juris; VG Pots­dam, Beschluss vom 21.04.2015 – 12 L 450/​15[]
  13. vgl. BVerfGE 6, 45, 49 f.; 13, 132, 139 f.[]
  14. vgl. BVerfGE 21, 362, 377; 45, 63, 78 f.; 61, 82, 101[]
  15. aus­drück­lich offen­ge­las­sen in BVerfGE 61, 82, 109; BVerfGK 11, 241, 250; BVerfG, Beschluss vom 21.02.2008 – 1 BvR 1987/​07, NVwZ 2008, S. 778, 779[]
  16. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.06.2011 – 9 C 4/​10, BVerw­GE 140, 34, 38 f. Rn. 22; OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschluss vom 03.06.2015 – 4 B 458/​15 25; OVG Nord­rhein-West­fa­len, Beschluss vom 03.06.2015 – 4 B 512/​15 25; VG Aachen, Beschluss vom 31.03.2015 – 4 L 225/​15 22 ff.; VG Ham­burg, Beschluss vom 30.04.2015 – 10 E 2183/​15 10, 21; Schmidt-Aßman­n/­Röhl, Kom­mu­nal­recht, in: Schmidt-Aßman­n/­Schoch, Beson­de­res Ver­wal­tungs­recht, 14. Aufl.2008, Rn. 24; Hen­ne­cke, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hen­ne­ke, GG, 13. Aufl.2014, Art. 28 Rn. 56; Tettinger/​Schwarz, in: v. Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, Bd. 2, 6. Aufl.2010, Art. 28 Abs. 2 Rn. 158; Drei­er, in: ders., GG, Bd. II, 2. Aufl.2006, Art. 28 Rn. 103 f.; Meh­de, in: Maunz/​Dürig, Bd. IV, Art. 28 Abs. 2 Rn. 39 u. 45, Novem­ber 2012[]
  17. vgl. BVerfGE 65, 1, 43[]
  18. vgl. BVerfGE 64, 67, 70[]
  19. vgl. VG Ham­burg, Beschluss vom 30.04.2015 – 10 E 2183/​15 25[]
  20. vgl. BVerfGE 65, 1, 59; BVerfG, Beschluss vom 24.09.1987 – 1 BvR 970/​87, NJW 1987, S. 2805, 2806[]
  21. BT-Drs. 16/​12219, S. 48[]