Kei­ne vis­um­freie Ein­rei­se für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge

Tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge haben nach einem jetzt vor­ge­leg­ten Schluss­an­trag des Gene­ral­an­walts beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on kein Recht auf vis­um­freie Ein­rei­se in die EU, um dort Dienst­leis­tun­gen in Anspruch zu neh­men. Jeden­falls rei­che die Beru­fung auf die blo­ße Mög­lich­keit, bei einem Fami­li­en­be­such in der EU Dienst­leis­tun­gen in Anspruch zu neh­men, nicht aus, um ein sol­ches Recht zu begrün­den.

Kei­ne vis­um­freie Ein­rei­se für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge

Dem zugrun­de liegt ein Ver­fah­ren aus Deutsch­land: Frau Demir­kan, eine 1993 gebo­re­ne tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge, bean­trag­te bei der deut­schen Bot­schaft in Anka­ra ein Schen­gen-Visum, um ihren deut­schen Stief­va­ter in Deutsch­land besu­chen zu kön­nen. Nach­dem ihr Antrag abge­lehnt wur­de und auch ihre Kla­ge vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin ohne Erfolg blieb, wand­te sie sich an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg. Sie macht gel­tend, sie habe nach dem Zusatz­pro­to­koll zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men EWG-Tür­kei ein Recht auf vis­um­freie Ein­rei­se. Die Repu­blik Tür­kei, die Euro­päi­sche Wirt­schafts­ge­mein­schaft und ihre Mit­glied­staa­ten unter­zeich­ne­ten am 12. Sep­tem­ber 1963 in Anka­ra das Abkom­men zur Grün­dung einer Asso­zia­ti­on zwi­schen der Euro­päi­schen Wirt­schafts­ge­mein­schaft und der Repu­blik Tür­kei 1. Das Zusatz­pro­to­koll von 1970, das Bestand­teil des Abkom­mens ist 2, ist am 1. Janu­ar 1973 in Kraft getre­ten und bin­det seit die­sem Datum auch die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land.

Zwar gel­te in Deutsch­land seit dem 5. Okto­ber 1980 eine all­ge­mei­ne Visum­pflicht für tür­ki­sche Staat­an­ge­hö­ri­ge – und nach der Ver­ord­nung (EG) Nr. 539/​2001 3 ver­langt grund­sätz­lich auch das Uni­ons­recht ein Visum für die Ein­rei­se tür­ki­scher Staats­an­ge­hö­ri­ger in die EU -, die­se dür­fe jedoch nicht im Bereich des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs ange­wandt wer­den. Seit 1973 ver­bie­te das Abkom­men den Mit­glied­staa­ten näm­lich, neue Beschrän­kun­gen des frei­en Dienst­leis­tungs­ver­kehrs im Ver­hält­nis zur Tür­kei ein­zu­füh­ren. Auf die­se Still­hal­te­klau­sel, die die Rechts­la­ge von 1973 zemen­tie­re, könn­ten sich nicht nur die­je­ni­gen beru­fen, die selbst Dienst­leis­tun­gen erbrin­gen woll­ten (akti­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit) – inso­weit hat­te der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on bereits frü­her klar­ge­stellt, dass die Ein­füh­rung eines Visum­er­for­der­nis­ses durch einen Mit­glied­staat für die Ein­rei­se tür­ki­scher Dienst­leis­tungs­er­brin­ger gegen die Still­hal­te­klau­sel ver­sto­ßen kann 4 -, son­dern auch die­je­ni­gen, die Dienst­leis­tun­gen in Anspruch neh­men woll­ten (pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit). Da sie wäh­rend ihres Besuchs­auf­ent­halts in Deutsch­land mög­li­cher­wei­se Dienst­leis­tun­gen in Anspruch neh­me, kön­ne auch sie sich auf die deut­sche Rechts­la­ge von 1973 beru­fen, nach der sie kein Visum benö­tigt hät­te.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg hat dar­auf­hin ein Vor­ab­ent­schei­dungs­er­su­chen an den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on gerich­tet und in die­sem Zusam­men­hang um Aus­le­gung des Abkom­mens ersucht.

In sei­nen jetzt vor­ge­leg­ten Schluss­an­trä­gen ver­tritt der Gene­ral­an­walt beim Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on nun die Ansicht, dass die Still­hal­te­klau­sel des Zusatz­pro­to­kolls zum Asso­zi­ie­rungs­ab­kom­men EWG-Tür­kei nicht für die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit gel­te. Das Abkom­men ste­he daher einer Visum­pflicht für tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge, die zum Zweck der Inan­spruch­nah­me von Dienst­leis­tun­gen in einen Mit­glied­staat ein­rei­sen woll­ten, auch dann nicht ent­ge­gen, wenn sie erst nach 1973 ein­ge­führt wor­den sei.

Zwar umfas­se der in den EU-Ver­trä­gen den Bür­gern und Unter­neh­men der EU garan­tier­te freie Dienst­leis­tungs­ver­kehr sowohl die akti­ve als auch die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit, die­ses wei­te Ver­ständ­nis las­se sich jedoch nicht auf das Abkom­men EWG-Tür­kei über­tra­gen. Das Abkom­men unter­schei­de sich näm­lich nach Ziel­set­zung und Struk­tur von den EU-Ver­trä­gen. Wäh­rend mit letz­te­ren unter ande­rem ein ech­ter Bin­nen­markt durch Ver­schmel­zung der natio­na­len Märk­te zu einem ein­heit­li­chen Markt geschaf­fen wer­den soll­te, habe das Abkom­men ledig­lich die Per­spek­ti­ve eines Bei­tritts der Tür­kei zur EU eröff­net. Der zur Wei­ter­ent­wick­lung der Asso­zia­ti­ons­re­ge­lung ein­ge­rich­te­te Asso­zia­ti­ons­rat habe bis­her kei­ne sub­stan­ti­el­len Fort­schrit­te im Bereich der Dienst­leis­tungs­frei­heit im Ver­hält­nis zur Tür­kei erzielt.

Man­gels einer aus­drück­li­chen Rege­lung kön­ne daher nicht davon aus­ge­gan­gen wer­den, dass das Abkom­men einen so sen­si­blen Bereich wie die Frei­zü­gig­keit zwi­schen der Tür­kei und der EU der­art weit­ge­hend beein­flus­sen woll­te, wie dies prak­tisch bei einer Erstre­ckung der Still­hal­te­klau­sel auf die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit der Fall wäre. Der Gene­ral­an­walt unter­streicht in die­sem Zusam­men­hang, dass im Gegen­satz zur akti­ven Dienst­leis­tungs­frei­heit, bei der sich der Kreis der Begüns­tig­ten ver­hält­nis­mä­ßig klar defi­nie­ren las­se, die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit poten­zi­ell jeder­mann zugu­te kom­me.

Soll­te der Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on zu einem ande­ren Ergeb­nis kom­men und die Still­hal­te­klau­sel auch auf die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit anwen­den, schlägt der Gene­ral­an­walt vor, dass sich der dadurch gewähr­te Schutz jeden­falls nicht auf tür­ki­sche Staats­an­ge­hö­ri­ge erstreckt, die zum Besuch von Ver­wand­ten für einen Auf­ent­halt von bis zu drei Mona­ten in einen Mit­glied­staat ein­rei­sen wol­len und sich auf die blo­ße Mög­lich­keit der Inan­spruch­nah­me von Dienst­leis­tun­gen in dem Staat beru­fen.

Ob sich jemand auf die pas­si­ve Dienst­leis­tungs­frei­heit beru­fen kön­ne, hän­ge näm­lich vom Ziel sei­ner Rei­se ab. Die­ne die­se nicht der Inan­spruch­nah­me von Dienst­leis­tun­gen oder hät­ten die­se nur eine völ­lig unter­ge­ord­ne­te Bedeu­tung, genie­ße er nicht den Schutz der pas­si­ven Dienst­leis­tungs­frei­heit. Die blo­ße Gel­tend­ma­chung der hypo­the­ti­schen Inan­spruch­nah­me von nicht näher kon­kre­ti­sier­ten Dienst­leis­tun­gen rei­che daher nicht aus, um den Schutz der pas­si­ven Dienst­leis­tungs­frei­heit für sich in Anspruch zu neh­men.

Die Schluss­an­trä­ge sei­nes Gene­ral­an­walts sind für den Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on nicht bin­dend. Auf­ga­be des Gene­ral­an­walts ist es, dem Euro­päi­schen Gerichts­hof in völ­li­ger Unab­hän­gig­keit einen Ent­schei­dungs­vor­schlag für die betref­fen­de Rechts­sa­che zu unter­brei­ten. Die Rich­ter des Gerichts­hofs der Euro­päi­schen Uni­on tre­ten nun­mehr in die Bera­tung ein. Das Urteil wird zu einem spä­te­ren Zeit­punkt ver­kün­det.

Gerichts­hof der Euro­päi­schen Uni­on, Schluss­an­trä­ge des Gene­ral­an­walts vom 11. April 2013 – C‑221/​11 [Ley­la Ecem Demir­kan /​Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land]

  1. ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685[]
  2. ABl. 1972, L 293, S. 1[]
  3. ABl. L 81, S.1[]
  4. EuGH, Urteil vom 19.02.2009 – C‑228/​06 [Soy­sal und Savat­li][]