Keine visumfreie Einreise für türkische Staatsangehörige

Türkische Staatsangehörige haben nach einem jetzt vorgelegten Schlussantrag des Generalanwalts beim Gerichtshof der Europäischen Union kein Recht auf visumfreie Einreise in die EU, um dort Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen. Jedenfalls reiche die Berufung auf die bloße Möglichkeit, bei einem Familienbesuch in der EU Dienstleistungen in Anspruch zu nehmen, nicht aus, um ein solches Recht zu begründen.

Keine visumfreie Einreise für türkische Staatsangehörige

Dem zugrunde liegt ein Verfahren aus Deutschland: Frau Demirkan, eine 1993 geborene türkische Staatsangehörige, beantragte bei der deutschen Botschaft in Ankara ein Schengen-Visum, um ihren deutschen Stiefvater in Deutschland besuchen zu können. Nachdem ihr Antrag abgelehnt wurde und auch ihre Klage vor dem Verwaltungsgericht Berlin ohne Erfolg blieb, wandte sie sich an das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg. Sie macht geltend, sie habe nach dem Zusatzprotokoll zum Assoziierungsabkommen EWG-Türkei ein Recht auf visumfreie Einreise. Die Republik Türkei, die Europäische Wirtschaftsgemeinschaft und ihre Mitgliedstaaten unterzeichneten am 12. September 1963 in Ankara das Abkommen zur Gründung einer Assoziation zwischen der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft und der Republik Türkei1. Das Zusatzprotokoll von 1970, das Bestandteil des Abkommens ist2, ist am 1. Januar 1973 in Kraft getreten und bindet seit diesem Datum auch die Bundesrepublik Deutschland.

Zwar gelte in Deutschland seit dem 5. Oktober 1980 eine allgemeine Visumpflicht für türkische Staatangehörige – und nach der Verordnung (EG) Nr. 539/20013 verlangt grundsätzlich auch das Unionsrecht ein Visum für die Einreise türkischer Staatsangehöriger in die EU -, diese dürfe jedoch nicht im Bereich des freien Dienstleistungsverkehrs angewandt werden. Seit 1973 verbiete das Abkommen den Mitgliedstaaten nämlich, neue Beschränkungen des freien Dienstleistungsverkehrs im Verhältnis zur Türkei einzuführen. Auf diese Stillhalteklausel, die die Rechtslage von 1973 zementiere, könnten sich nicht nur diejenigen berufen, die selbst Dienstleistungen erbringen wollten (aktive Dienstleistungsfreiheit) – insoweit hatte der Gerichtshof der Europäischen Union bereits früher klargestellt, dass die Einführung eines Visumerfordernisses durch einen Mitgliedstaat für die Einreise türkischer Dienstleistungserbringer gegen die Stillhalteklausel verstoßen kann4 -, sondern auch diejenigen, die Dienstleistungen in Anspruch nehmen wollten (passive Dienstleistungsfreiheit). Da sie während ihres Besuchsaufenthalts in Deutschland möglicherweise Dienstleistungen in Anspruch nehme, könne auch sie sich auf die deutsche Rechtslage von 1973 berufen, nach der sie kein Visum benötigt hätte.

Das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat daraufhin ein Vorabentscheidungsersuchen an den Gerichtshof der Europäischen Union gerichtet und in diesem Zusammenhang um Auslegung des Abkommens ersucht.

In seinen jetzt vorgelegten Schlussanträgen vertritt der Generalanwalt beim Gerichtshof der Europäischen Union nun die Ansicht, dass die Stillhalteklausel des Zusatzprotokolls zum Assoziierungsabkommen EWG-Türkei nicht für die passive Dienstleistungsfreiheit gelte. Das Abkommen stehe daher einer Visumpflicht für türkische Staatsangehörige, die zum Zweck der Inanspruchnahme von Dienstleistungen in einen Mitgliedstaat einreisen wollten, auch dann nicht entgegen, wenn sie erst nach 1973 eingeführt worden sei.

Zwar umfasse der in den EU-Verträgen den Bürgern und Unternehmen der EU garantierte freie Dienstleistungsverkehr sowohl die aktive als auch die passive Dienstleistungsfreiheit, dieses weite Verständnis lasse sich jedoch nicht auf das Abkommen EWG-Türkei übertragen. Das Abkommen unterscheide sich nämlich nach Zielsetzung und Struktur von den EU-Verträgen. Während mit letzteren unter anderem ein echter Binnenmarkt durch Verschmelzung der nationalen Märkte zu einem einheitlichen Markt geschaffen werden sollte, habe das Abkommen lediglich die Perspektive eines Beitritts der Türkei zur EU eröffnet. Der zur Weiterentwicklung der Assoziationsregelung eingerichtete Assoziationsrat habe bisher keine substantiellen Fortschritte im Bereich der Dienstleistungsfreiheit im Verhältnis zur Türkei erzielt.

Mangels einer ausdrücklichen Regelung könne daher nicht davon ausgegangen werden, dass das Abkommen einen so sensiblen Bereich wie die Freizügigkeit zwischen der Türkei und der EU derart weitgehend beeinflussen wollte, wie dies praktisch bei einer Erstreckung der Stillhalteklausel auf die passive Dienstleistungsfreiheit der Fall wäre. Der Generalanwalt unterstreicht in diesem Zusammenhang, dass im Gegensatz zur aktiven Dienstleistungsfreiheit, bei der sich der Kreis der Begünstigten verhältnismäßig klar definieren lasse, die passive Dienstleistungsfreiheit potenziell jedermann zugute komme.

Sollte der Gerichtshof der Europäischen Union zu einem anderen Ergebnis kommen und die Stillhalteklausel auch auf die passive Dienstleistungsfreiheit anwenden, schlägt der Generalanwalt vor, dass sich der dadurch gewährte Schutz jedenfalls nicht auf türkische Staatsangehörige erstreckt, die zum Besuch von Verwandten für einen Aufenthalt von bis zu drei Monaten in einen Mitgliedstaat einreisen wollen und sich auf die bloße Möglichkeit der Inanspruchnahme von Dienstleistungen in dem Staat berufen.

Ob sich jemand auf die passive Dienstleistungsfreiheit berufen könne, hänge nämlich vom Ziel seiner Reise ab. Diene diese nicht der Inanspruchnahme von Dienstleistungen oder hätten diese nur eine völlig untergeordnete Bedeutung, genieße er nicht den Schutz der passiven Dienstleistungsfreiheit. Die bloße Geltendmachung der hypothetischen Inanspruchnahme von nicht näher konkretisierten Dienstleistungen reiche daher nicht aus, um den Schutz der passiven Dienstleistungsfreiheit für sich in Anspruch zu nehmen.

Die Schlussanträge seines Generalanwalts sind für den Gerichtshof der Europäischen Union nicht bindend. Aufgabe des Generalanwalts ist es, dem Europäischen Gerichtshof in völliger Unabhängigkeit einen Entscheidungsvorschlag für die betreffende Rechtssache zu unterbreiten. Die Richter des Gerichtshofs der Europäischen Union treten nunmehr in die Beratung ein. Das Urteil wird zu einem späteren Zeitpunkt verkündet.

Gerichtshof der Europäischen Union, Schlussanträge des Generalanwalts vom 11. April 2013 – C-221/11 [Leyla Ecem Demirkan / Bundesrepublik Deutschland]

  1. ABl. 1964, Nr. 217, S. 3685[]
  2. ABl. 1972, L 293, S. 1[]
  3. ABl. L 81, S.1[]
  4. EuGH, Urteil vom 19.02.2009 – C-228/06 [Soysal und Savatli][]