Keine zweite Spielhalle!

In Mecklenburg Vorpommern beinhaltet eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach § 4 Absatz 1 Satz 1 in Verbindung mit § 24 Absatz 1 des Glücksspielstaatsvertrages bzw. § 11 Abs. 1 des Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetzes keine Erlaubnis nach § 33i der Gewerbeordnung; ebenso verhält es sich umgekehrt.

Die glücksspielrechtliche Erlaubnis von Errichtung und Betrieb einer neuen Spielhalle ist nach § 25 Abs. 2 des Glücksspielstaatsvertrags bzw. § 11 Abs. 5 des Glücksspielstaatsvertragsausführungsgesetzes bereits ausgeschlossen, wenn sich in dem hierfür vorgesehenen Gebäude nur eine Spielhalle befindet. Bedenken gegen die Wirksamkeit der Vorschriften bestehen insoweit nicht.

Bei einer solchen Sachlage greifen auch die zwingenden Versagungsgründe nach § 33i Abs. 2 Nr. 2 und 3 der Gewerbeordnung ein.

In einem solchen Fall steht der Erteilung einer Betriebserlaubnis nach § 33i Abs. 1 GewO ein zwingender Versagungsgrund im Sinne des § 2 Abs. 3 GlüStV entgegen, der auch der Erteilung einer glücksspielrechtlichen Genehmigung nach § 4 Abs. 1 Satz 1 GlüStV und § 11 Abs. 1 GlüStVAG M-V entgegensteht.

Dieser Versagungsgrund besteht darin, dass es zum einen nach § 25 Abs. 2 GlüStV (und dem dessen Regelung wiederholenden § 11 Abs. 5 GlüStVAG M-V) ausgeschlossen ist, für eine Spielhalle, die in einem gemeinsamen Gebäude mit anderen Spielhallen untergebracht ist, eine glücksspielrechtliche Erlaubnis zu erteilen, weshalb gemäß § 11 Abs. 3 Satz 1 GlüStVAG M-V deren Versagung auszusprechen ist. Dies trifft im Streitfall für die verfahrensgegenständliche „Spielhalle 1“ im Hinblick auf die bereits nebenan im selben Gebäude betriebene „Spielhalle 2“ zu, denn es genügt für den Ausschluss der Genehmigungsfähigkeit bereits das Vorhandensein einer weiteren Spielhalle im selben Gebäude¹. Auch schon diese Konstellation birgt nämlich bei der gebotenen Gesamtbetrachtung die glücksspielrechtlich zu bekämpfende Gefahr der Verleitung zu übermäßigem Glücksspiel in Spielhallen durch ein gehäuftes (Weiter-)Spielangebot in mehreren benachbarten Spielhallen, das dem besonders suchtgefährdenden „kleinen Spiel“ in einer Spielbank nahekommt und das mit den Abstandsregelungen des § 25 GlüStV — nach Übergangsfristen gemäß § 29 GlüStV — beschränkt und auf mittlere Sicht im Interesse einer sektorenübergreifend kohärenten Eindämmung der Glücksspielsucht ebenfalls ausgeschlossen werden soll². Hiernach hat bei einer zweckorientierten Auslegung der Vorschrift der Gebrauch des Plurals in ihrem Wortlaut („andere Spielhallen“) keine ausschlaggebende Bedeutung. Angesichts dieser Zielrichtung sind die Ausschlussgründe des baulichen Verbunds nach § 25 Abs. 2 GlüStV eindeutig auch neben denjenigen des nicht eingehaltenen Mindestabstands aufgrund des Absatzes 1 und unabhängig hiervon anwendbar³.

Damit liegen, zum anderen, auch die zwingenden Versagungsgründe nach § 33i Abs. 2 GewO für die gewerberechtliche Betriebserlaubnis vor, dass die zum Betrieb des Gewerbes bestimmten Räume wegen ihrer Lage den polizeilichen Anforderungen nicht genügen (Nr. 2 Var. 2) sowie dass der Betrieb des Gewerbes eine übermäßige Ausnutzung des Spieltriebs befürchten lässt (Nr. 3 Var. 2). Denn diese Ausschlusstatbestände haben u. a. durch § 25 Abs. 2 GlüStV eine auch betriebsbezogene weitere Ausgestaltung erfahren, die die aus einer Gesamtbetrachtung des lokalen Glücksspielgeschehens resultierenden Gefahren übermäßigen Glücksspiels berücksichtigt⁴.

Eine Stimmen im Schrifttum⁵ bestreiten allerdings die Wirksamkeit der landesrechtlichen Regelung eines solchen zwingenden Versagungsgrunds: Der Landesgesetzgeber habe hierfür zu Unrecht den Kompetenztitel für Gesetzgebung zum „Recht der Spielhallen“ in Anspruch genommen, das im 2006 neu gefassten Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG aus der konkurrierenden Bundesgesetzgebung zum „Recht der Wirtschaft“ ausgenommen worden war, um im — bundesrechtlich bereits mit Ausschlusswirkung (Art. 72 Abs. 1 GG) ausgenutzten — Bereich einer weiteren Ermächtigung zur konkurrierenden Gesetzgebung nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, der des „Bodenrechts“, Recht zu setzen, m. a. W., es handele sich um eine eigentlich dem Bundesgesetzgeber vorbehaltene und daher nichtige bodenrechtliche Regelung. Ferner bewege sich die neue verfassungsrechtliche Ermächtigung für die Landesgesetzgeber nur im Rahmen des überkommenen Regelungsbereichs von § 33i GewO und könne daher insoweit allein landesgesetzlichen Regelungen zugrunde liegen, die der Bekämpfung von aus der Weise des Betriebs des konkreten Genehmigungsobjekts selbst resultierenden Gefahren dienten, nicht aber aus dem Betrieb von Nachbarobjekten.

Diese kompetenzrechtlichen Bedenken teilt das Verwaltungsgericht Schwerin nicht. Es geht bei § 25 Abs. 2 GlüStV nicht um die bodenrechtliche Thematik zulässiger Grundstücksnutzungen und ihrer Konflikte, sondern um die Problematik der gefahrenträchtigen Zusammenballung bestimmter Gewerbebetriebe in Baulichkeiten. Auch ein diesbezügliche Regelungen ausschließendes eingeschränktes Verständnis des „Rechts der Spielhallen“ lässt sich dem dargestellten Gang der Verfassungsänderungsgesetzgebung nicht entnehmen.

In der Sache hält das Verwaltungsgericht Schwerin die Vorschrift, jedenfalls was, wie im Streitfall, die Neuerrichtung einer Spielhalle betrifft, für eine hinreichend bestimmte und dem Übermaßverbot genügende, mindestens vernünftigen Erwägungen des Gemeinwohls Rechnung tragende Berufsausübungsvorschrift, an deren Verfassungsmäßigkeit auch unter diesem Gesichtspunkt kein Zweifel besteht. Entgegen klägerischer Auffassung birgt das Automatengewinnspiel in Spielhallen insbesondere intensive Suchtgefahren⁶, die ein gesetzgeberisches Einschreiten legitimieren.

Ein Grund, das Verfahren auszusetzen und die Frage der Wirksamkeit von § 25 Abs. 2 GlüStV einem Verfassungsgericht zu unterbreiten, ist daher nicht ersichtlich. Soweit für das Verwaltungsgericht erkennbar, befindet sie sich mit dieser Bewertung, jedenfalls was § 25 Abs. 2 GlüStV betrifft, auch bereits im Einklang mit der veröffentlichten Rechtsprechung, darunter als „ziemlich höchstrichterlich“ anzuführende, das Verwaltungsgericht überzeugende Entscheidungen des Bayerischern Verfassungsgerichtshofs⁷ und des Staatsgerichtshofs für das Land Baden-Württemberg⁸. Zu einer abweichenden Beurteilung führt auch nicht der Vortrag der jeweiligen Beschwerdeführer in den vor allem andere glücksspielrechtliche Regelungen aus Bayern, Berlin und dem Saarland betreffenden Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 1314/12, 1630/12, 1694/13 und 1874/13 beim Bundesverfassungsgericht, zu denen gegenwärtig diverse Institutionen angehört werden⁹; im Hinblick hierauf wie auch auf das Regelungen des GlüStVAG M-V betreffende Verfassungsbeschwerdeverfahren 1 BvR 1745/13 sieht das Verwaltungsgericht auch keinen Grund, im vorliegenden, entscheidungsreifen Verfahren zuzuwarten und nicht nach Maßgabe des als gültig befundenen Rechts zu entscheiden.

Auch die Vorschrift des § 11b GlüStVAG M-V kann dem Spielhallenerrichter nicht zum Erfolg verhelfen. Denn sie ist nach ihrem eindeutigen Wortlaut nur auf bei Inkrafttreten des neu gefassten GlüStV bereits legal bestehende Spielhallen anwendbar, die durch § 29 GlüStV erstmals der Pflicht zur Einholung einer zusätzlichen glücksspielrechtlichen Genehmigung unterworfen wurden¹⁰, und handelt diesbezüglich von der „in begründeten Einzelfällen“ bestehenden Möglichkeit einer „Befreiung im Sinne von § 29 Abs. 4 Satz 4 [GlüStV]“¹¹. Ein Grund für die entsprechende Anwendung dieser Vorschrift auf die Neuerrichtung einer (folglich bisher nicht genehmigten) Spielhalle ist nicht erkennbar, da die Begünstigung zusätzlicher Spielhallen schon dem Ziel einer Verknappung des Spielangebots in Spielhallen durch Ausdünnung des Bestands solcher Einrichtungen in der Fläche erkennbar zuwiderliefe. Angesichts des klägerseits für möglich gehaltenen Genehmigungstermins bei „ordnungsgemäßer“ Bearbeitung des baurechtlichen Genehmigungsantrags wäre auch ohnehin nur eine für bei Inkrafttreten des neuen Rechts seit kurzem bestehende Spielhallen geltende Übergangsfrist von einem Jahr nach § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV gelaufen, die nicht verlängerbar wäre. Zudem sind Anzeichen dafür, dass klägerseits vor dem maßgeblichen Zeitpunkt nach § 29 Abs. 4 Satz 1 GlüStV (oder auch nur vor dem Abschluss des neu gefassten GlüStV) Aktivitäten zur Realisierung des streitgegenständlichen Projekts unternommen worden wären, weder vorgetragen noch ersichtlich; vielmehr wurden die Bauvoranfragen erst am 22.12 2011 gestellt und die Räumlichkeiten, in denen mit im Mai 2012 fertiggestellten Unterlagen projektiert wurde, noch im März 2012 mit Wirkung ab dem 1.05.2012 angemietet. Es ist daher auch in der Sache nicht ersichtlich, dass der Klägerin, deren Geschäftsführer in zahlreichen vergleichbaren Projekten von „Schwesterfirmen“ sowie auch für die Fortentwicklung des Glücksspielrechts engagiert ist und daher das Projekt der Klägerin offenbar in voller Kenntnis bestehender Risiken vorantrieb, eine das Befreiungsermessen eröffnende besondere Härte widerführe.

Verwaltungsgericht Schwerin, Urteil vom 22. April 2015 – 7 A 382/13

1. Schmitt, in: Dietlein pp., Rdnr. 9, 11 zu § 25 GlüStV[↩]
2. Zum Vorwurf eines früheren Ungleichgewichts zwischen der Regulierung weiterer Glücksspielsektoren einer- und des Automatenspiels andererseits und einer darin liegenden gleichheitswidrigen Reaktion auf vergleichbare Gefahrenlagen vgl. nur VG Bremen, Urteil vom 25.08.2011 – 5 K 988/09[↩]
3. Schmitt, a. a. O. Rdnr. 9, betrachtet die Vorschrift im Anschluss an Reeckmann gar als speziell hierzu; abzulehnen ist jedenfalls die Überlegung von Berberich, a. a. O. Rdnr. 44 zu § 24 – 26 GlüStV, den Absatz 2 des § 25 als bloße [„flankierende“] Komplementärregelung zum Absatz 1 zu verstehen, denn die gesteigerten Gefahren eines baulichen Verbunds sind wegen der Möglichkeit besonders günstiger gebäudeinterner Wegeführungen mit bloßen Abstandsvorschriften allein nicht immer sachgerecht zu erfassen[↩]
4. wie es im Rahmen der Nr. 2 auch Dietlein/Hüsken, in: Dietlein pp., Rdnr. 22 zu § 33i GewO, für angemessen halten[↩]
5. neben Berberich, a. a. O. Rdnr.19 zu §§ 24 – 26 GlüStV und Rdnr. 5 zu § 33i GewO, etwa, wie klägerseits angeführt, Schneider GewArch 2013, 137 f. — mit Angriffen allerdings nur gegen § 25 Abs. 1 GlüStV —, sowie Lammers, GewArch 2015, 54 [60 f.], wohl auch Odenthal, GewArch 2012, 345 [347, 349][↩]
6. s. nur die Erhebungen des Verwaltungsgerichts Halle laut dessen Urteil vom 11.11.2010 – 3 A 158/09 –[↩]
7. BayVErfGH, Entscheidung vom 28.06.2013 – Vf. 10- bis 12, 14- und 19-VII-12, NVwZ 2014, S. 141 f., 144 ff.[↩]
8. StGH Baden-Württemberg, Urteil vom 17.06.2014 – 1 VB 15/13[↩]
9. vgl. die Drucksache 16/2794 des Landtags Nordrhein-Westfalen[↩]
10. s. auch die Bezugnahme auf § 29 Abs. 4 Satz 5 GlüStV in der Begründung des Regierungsentwurfes, Landtags-Drs. 6/553, S. [30][↩]
11. so die auf Fälle des baulichen Verbunds nach Absatz 2 entsprechend anwendbare Regelung in § 11b Abs. 1 Satz 1 GlüStVAG M-V[↩]