Kfz-Kenn­zei­chen­kon­trol­len in Bay­ern

Eine auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le begrün­det Ein­grif­fe in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aller Per­so­nen, deren Kenn­zei­chen in die Kon­trol­le ein­be­zo­gen wer­den, auch wenn das Ergeb­nis zu einem "Nicht­tref­fer" führt und die Daten sogleich gelöscht wer­den 1.

Kfz-Kenn­zei­chen­kon­trol­len in Bay­ern

Für die Abgren­zung zwi­schen der dem Bund nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zur Gesetz­ge­bung zuge­wie­se­nen Mate­rie der Straf­ver­fol­gung und der den Län­dern grund­sätz­lich belas­se­nen Mate­rie der Gefah­ren­ab­wehr ist maß­geb­lich auf den Zweck der Rege­lun­gen abzu­stel­len, wie er sich in objek­ti­vier­ter Sicht aus ihrer Aus­ge­stal­tung ergibt.

Der Lan­des­ge­setz­ge­ber ist nicht dadurch an einer der Gefah­ren­ab­wehr die­nen­den Rege­lung gehin­dert, dass deren tat­säch­li­che Wir­kun­gen auch die Straf­ver­fol­gung beför­dern. Die Rege­lung muss jedoch strikt von der Zweck­set­zung her bestimmt sein, für die die Kom­pe­tenz des Lan­des besteht.

Poli­zei­li­che Kon­trol­len zur geziel­ten Suche nach Per­so­nen oder Sachen set­zen als Grund­rechts­ein­grif­fe nach dem Grund­satz der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit grund­sätz­lich einen objek­tiv bestimm­ten und begrenz­ten Anlass vor­aus. Sie unter­schei­den sich damit von Kon­trol­len, die an ein risi­ko­be­haf­te­tes Tun oder die Beherr­schung beson­de­rer Gefah­ren­quel­len anknüp­fen und des­halb auch anlass­los gerecht­fer­tigt sein kön­nen.

Auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len müs­sen ange­sichts ihres Ein­griffs­ge­wichts dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se die­nen. Die Reich­wei­te der für den Daten­ab­gleich her­an­ge­zo­ge­nen Fahn­dungs­be­stän­de ist anlass­be­zo­gen zu begren­zen.

Als Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len zur Ver­hin­de­rung von schwe­ren oder ver­samm­lungs­recht­li­chen Straf­ta­ten ste­hen Kenn­zei­chen­kon­trol­len mit Ver­fas­sungs­recht in Ein­klang, wenn die Ein­rich­tung sol­cher Kon­troll­stel­len selbst an einen hin­rei­chend gewich­ti­gen Anlass gebun­den ist. Das ist der Fall, wenn dies eine kon­kre­te Gefahr vor­aus­setzt.

Als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung bedür­fen Kenn­zei­chen­kon­trol­len einer beson­de­ren Recht­fer­ti­gung. Die­se ergibt sich aus dem Weg­fall der inner­eu­ro­päi­schen Grenz­kon­trol­len und dem Ziel, einer hier­durch erleich­ter­ten Bege­hung von Straf­ta­ten ent­ge­gen­zu­tre­ten. Vor­aus­set­zung ist, dass die Kon­trol­len sach­lich und ört­lich einen kon­se­quen­ten Grenz­be­zug auf­wei­sen.

Mit die­sen Erwä­gun­gen hat jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le nach dem Baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­setz als Ver­stoß gegen das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung in Tei­len für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt:

    1. Arti­kel 33 Absatz 2 Satz 2 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 13 Absatz 1 Num­mer 5 des Geset­zes über die Auf­ga­ben und Befug­nis­se der Baye­ri­schen Staat­li­chen Poli­zei (Poli­zei­auf­ga­ben­ge­setz) in der Fas­sung der Ver­ord­nung zur Anpas­sung des Lan­des­rechts an die gel­ten­de Geschäfts­ver­tei­lung vom 22.07.2014 2 sowie des­sen Neu­fas­sung Arti­kel 39 Absatz 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 13 Absatz 1 Num­mer 5 des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes in der Fas­sung des Geset­zes zur Neu­ord­nung des baye­ri­schen Poli­zei­rechts (PAG-Neu­ord­nungs­ge­setz) vom 18.05.2018 3 sind mit Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes auf­grund des Ver­sto­ßes gegen Arti­kel 71, Arti­kel 73 Absatz 1 Num­mer 5 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar und nich­tig, soweit sie die Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­er­fas­sung zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze vor­se­hen.
    2. Arti­kel 13 Absatz 1 Num­mer 5 des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes in der Fas­sung vom 22.07.2014 ist in die­ser und den nach­fol­gen­den Fas­sun­gen mit Arti­kel 71, Arti­kel 73 Absatz 1 Num­mer 5 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar und nich­tig, soweit er die Iden­ti­täts­fest­stel­lung zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze vor­sieht.
    1. Arti­kel 33 Absatz 2 Satz 2 bis 5 des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes in der Fas­sung vom 22.07.2014 sowie des­sen Neu­fas­sung Arti­kel 39 Absatz 1 in der Fas­sung vom 18.05.2018 sind mit Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar, soweit sie
      • die Kenn­zei­chen­er­fas­sung nach Maß­ga­be des Arti­kels 13 Absatz 1 Num­mer 1 des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes in der Fas­sung vom 22.07.2014 und den nach­fol­gen­den Fas­sun­gen nicht auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht beschrän­ken,
      • die Kenn­zei­chen­er­fas­sung nach Maß­ga­be des Arti­kels 13 Absatz 1 Num­mer 5 des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes in der Fas­sung vom 22.07.2014 und den nach­fol­gen­den Fas­sun­gen unein­ge­schränkt für "Durch­gangs­stra­ßen ([…] ande­re Stra­ßen von erheb­li­cher Bedeu­tung für den grenz­über­schrei­ten­den Ver­kehr)" vor­se­hen und
      • kei­ne Pflicht zur Doku­men­ta­ti­on der Ent­schei­dungs­grund­la­gen für die Durch­füh­rung der Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len vor­se­hen.
    2. Arti­kel 38 Absatz 3 Satz 2 des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes in der Fas­sung vom 22.07.2014 und des­sen Neu­fas­sung Arti­kel 39 Absatz 3 Satz 2 in der Fas­sung vom 18.05.2018 sind mit Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes unver­ein­bar, soweit sie die Ver­ar­bei­tung der Kenn­zei­chen zu wei­te­ren Zwe­cken nicht auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder sonst einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se beschrän­ken.
  1. Die unter 2. ange­führ­ten Vor­schrif­ten blei­ben in ihrer Fas­sung vom 18.05.2018 bis zu einer Neu­re­ge­lung durch den Gesetz­ge­ber, längs­tens bis zum 31.12 2019, nach Maß­ga­be der Grün­de wei­ter anwend­bar.
  2. Die Urtei­le des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 22.10.2014 – BVerwG 6 C 7.13, des Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs vom 17.12 2012 – 10 BV 09.2641 – und des Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts Mün­chen vom 23.09.2009 – M 7 K 08.3052 – ver­let­zen den Beschwer­de­füh­rer in sei­nem Recht aus Arti­kel 2 Absatz 1 in Ver­bin­dung mit Arti­kel 1 Absatz 1 des Grund­ge­set­zes. Das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts wird auf­ge­ho­ben und die Sache an das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zurück­ver­wie­sen.
  3. Im Übri­gen wird die Ver­fas­sungs­be­schwer­de zurück­ge­wie­sen.

Die Rege­lung im baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­setz[↑]

In Bay­ern ist die Poli­zei dazu ermäch­tigt, im Rah­men ihrer Auf­ga­ben­wahr­neh­mung auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len durch­zu­füh­ren. Zum Zeit­punkt der ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 22.10.2014 wur­den sol­che Kon­trol­len auf Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 sowie auf Art. 38 Abs. 3 des Geset­zes über die Auf­ga­ben und Befug­nis­se der Baye­ri­schen Staat­li­chen Poli­zei (Poli­zei­auf­ga­ben­ge­setz – PAG) in der Fas­sung der Bekannt­ma­chung vom 14.09.1990 4, zuletzt geän­dert durch Ver­ord­nung zur Anpas­sung des Lan­des­rechts an die gel­ten­de Geschäfts­ver­tei­lung vom 22.07.2014 5 – im Fol­gen­den: Bay­PAG, gestützt. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG ver­wies als Vor­aus­set­zung für die Zuläs­sig­keit von Maß­nah­men der Kenn­zei­chen­kon­trol­le auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG. Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG wur­de durch eine spä­te­re Geset­zes­än­de­rung redak­tio­nell einer Ände­rung des baye­ri­schen Ver­samm­lungs­rechts ange­passt (Gesetz zur Ände­rung des Baye­ri­schen Ver­samm­lungs­ge­set­zes und des Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes vom 23.11.2015) 6. Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Bay­PAG wur­de durch das Baye­ri­sche Inte­gra­ti­ons­ge­setz (Bay­IntG) vom 13.12 2016 7 und Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 durch das Gesetz zur effek­ti­ve­ren Über­wa­chung gefähr­li­cher Per­so­nen vom 24.07.2017 8 erwei­tert. Die­se Ände­run­gen sind nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens.

Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG und Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG wur­den durch das Gesetz zur Neu­ord­nung des baye­ri­schen Poli­zei­rechts (PAG-Neu­ord­nungs­ge­setz) vom 18.05.2018 9 in einem neu­en Art. 39 Abs. 1 und Abs. 3 Satz 1 bis 3 Bay­PAG n.F. bei gering­fü­gi­gen redak­tio­nel­len Ände­run­gen im Wesent­li­chen wort­laut­i­den­tisch zusam­men­ge­führt.

Nach den fach­ge­richt­li­chen Fest­stel­lun­gen zur prak­ti­schen Durch­füh­rung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le setzt die baye­ri­sche Poli­zei sowohl fest instal­lier­te als auch mobi­le Kenn­zei­chen­le­se­ge­rä­te zur auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­le ein. Die Gerä­te erfas­sen das an vor­bei­fah­ren­den Fahr­zeu­gen ange­brach­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen als Bild. Die­ses wird mit einem spe­zi­el­len Pro­gramm in einen Daten­satz, bestehend aus den Buch­sta­ben und Zif­fern des Kenn­zei­chens, umge­wan­delt. Der Daten­satz wird an einen in der Regel am Fahr­bahn­rand unter­ge­brach­ten Com­pu­ter wei­ter­ge­lei­tet. Dort wird der Daten­satz mit ande­ren Daten-sät­zen abge­gli­chen, die ander­wei­tig begrün­de­ten Fahn­dungs­be­stän­den ent­nom­men sind. Der Abgleich beruht auf einer für den Ein­zel­fall zweck­be­zo­ge­nen Aus­wahl der Fahn­dungs­be­stän­de. Die dafür her­an­ge­zo­ge­nen Daten­sät­ze wer­den dabei jeweils bezo­gen auf die in Fra­ge ste­hen­de Kenn­zei­chen­kon­trol­le in einer eige­nen Abgleich­da­tei zusam­men­ge­führt.

Das im Kenn­zei­chen­le­se­ge­rät gespei­cher­te Bild des Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chens wird nach dem Daten­bank­ab­gleich unver­züg­lich gelöscht. Vom Com­pu­ter, der zum Daten­bank­ab­gleich genutzt wird, wird der Daten­satz eben­falls auto­ma­tisch und unver­züg­lich gelöscht, wenn der Daten­bank­ab­gleich kei­nen Tref­fer ergibt (Nicht­tref­fer­fall). Sofern das Pro­gramm hin­ge­gen einen Tref­fer mel­det, wird das auf­ge­nom­me­ne Bild tem­po­rär in einer Daten­bank auf dem Com­pu­ter gespei­chert und ent­we­der an die Ein­satz­zen­tra­le über­mit­telt oder auf dem Com­pu­ter direkt ange­zeigt. Poli­zei­be­am­te über­prü­fen visu­ell, ob das auf­ge­nom­me­ne Bild des Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chens und das im Fahn­dungs­be­stand gespei­cher­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen über­ein­stim­men. Bestä­tigt die visu­el­le Über­prü­fung die vom Com­pu­ter gemel­de­te Über­ein­stim­mung nicht (unech­ter Tref­fer­fall), gibt ein Poli­zei­be­am­ter durch Betä­ti­gen der Tas­te "Ent­fer­nen" den Befehl, den gesam­ten Vor­gang zu löschen. Sofern die Über­prü­fung einen Tref­fer bestä­tigt (Tref­fer­fall), wer­den die­se Daten gespei­chert und gege­be­nen­falls wei­te­re poli­zei­li­che Maß­nah­men in die Wege gelei­tet. Weder Fahr­zeug­füh­rer noch Fahr­zeug­hal­ter wer­den über die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­le infor­miert.

Nach den vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zugrun­de geleg­ten Fest­stel­lun­gen betrieb der Frei­staat Bay­ern zum Zeit­punkt der Ent­schei­dung ins­ge­samt 25 auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­er­ken­nungs­sys­te­me, davon 22 sta­tio­nä­re Sys­te­me, die ins­ge­samt 30 Fahr­spu­ren abdeck­ten, und drei mobi­le Sys­te­me. Die sta­tio­nä­ren Sys­te­me sei­en auf zwölf Stand­or­te ver­teilt und befän­den sich ins­be­son­de­re an Bun­des­au­to­bah­nen. Die mobi­len Sys­te­me wür­den anlass­be­zo­gen ein­ge­setzt, bei­spiels­wei­se bei inter­na­tio­na­len Fuß­ball­tur­nie­ren oder ähn­li­chen Groß­ereig­nis­sen. Der jewei­li­ge Stand­ort wer­de gemäß jähr­lich aktua­li­sier­ter Lage­er­kennt­nis­se durch das Lan­des­kri­mi­nal­amt bestimmt. Die Lage­be­ur­tei­lung wer­de im Innen­mi­nis­te­ri­um doku­men­tiert und der Lan­des­be­auf­trag­te für Daten­schutz jähr­lich hier­über infor­miert. Im Zeit­raum Juni bis Sep­tem­ber 2011 sei­en monat­lich etwa acht Mil­lio­nen Kenn­zei­chen erfasst wor­den, von denen 40.000 bis 50.000 Tref­fer­mel­dun­gen (Tref­fer­fäl­le und unech­te Tref­fer­fäl­le) und 500 bis 600 Tref­fer­fäl­le gewe­sen sei­en.

Vor­wie­gen­der Ein­satz­zweck der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­le ist nach Anga­ben der Baye­ri­schen Staats­re­gie­rung zu die­sem Ver­fah­ren die Schlei­er­fahn­dung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG. Für einen der ande­ren in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 Bay­PAG genann­ten Zwe­cke sei die Kenn­zei­chen­kon­trol­le nur ver­ein­zelt eigen­stän­dig zum Ein­satz gekom­men. Aller­dings wer­de die Kenn­zei­chen­kon­trol­le zumeist dop­pel­funk­tio­nal für die Zwe­cke des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG und für den situa­ti­ons­be­dingt hin­zu­tre­ten­den jeweils ein­schlä­gi­gen ande­ren Zweck des Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 4 Bay­PAG ein­ge­setzt.

Hin­sicht­lich der Ein­rich­tung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len im Sin­ne von Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG hat die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung mit­ge­teilt, dass sol­che Kon­troll­stel­len im Zeit­raum zwi­schen 2012 und 2016 in ins­ge­samt 28 Fäl­len von der baye­ri­schen Poli­zei ein­ge­rich­tet wor­den sei­en, wobei die weit über­wie­gen­de Mehr­zahl der Ver­hü­tung ver­samm­lungs­recht­li­cher Straf­ta­ten gedient habe. In die­sen Fäl­len sei­en bis­her noch kei­ne Kenn­zei­chen­le­se­ge­rä­te zum Ein­satz gekom­men.

Die Ent­schei­dun­gen der Ver­wal­tungs­ge­rich­te[↑]

Der Beschwer­de­füh­rer, der sei­nen Haupt­wohn­sitz in Bay­ern und einen wei­te­ren Wohn­sitz in Öster­reich hat, ist Hal­ter eines auf ihn zuge­las­se­nen Kraft­fahr­zeugs, mit dem er regel­mä­ßig zwi­schen sei­nen Wohn­sit­zen pen­delt und auf Bun­des­au­to­bah­nen in Bay­ern unter­wegs ist. Er nimmt fer­ner an Demons­tra­tio­nen teil. Im Jahr 2008 bean­trag­te der Beschwer­de­füh­rer beim Ver­wal­tungs­ge­richt, den Frei­staat Bay­ern zu ver­ur­tei­len, es zu unter­las­sen, durch den ver­deck­ten Ein­satz auto­ma­ti­sier­ter Kenn­zei­chen­er­ken­nungs­sys­te­me Kenn­zei­chen von Kraft­fahr­zeu­gen, die auf den Beschwer­de­füh­rer zuge­las­sen sind, zu erfas­sen und mit poli­zei­li­chen Datei­en abzu­glei­chen.

Das erst­in­stanz­lich hier­mit befass­te Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richt Mün­chen hielt die Kla­ge für zuläs­sig, aber unbe­grün­det 10. Die gegen das Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts zuge­las­se­ne Beru­fung wies der Baye­ri­sche Ver­wal­tungs­ge­richts­hof in Mün­chen zurück 11.

Die Kla­ge sei als all­ge­mei­ne Unter­las­sungs­kla­ge zuläs­sig. Der Beschwer­de­füh­rer sei auf­grund sei­ner zahl­rei­chen Fahr­ten auf Auto­bah­nen in Bay­ern mit gro­ßer Wahr­schein­lich­keit bereits mehr­fach von einer Kenn­zei­chen­er­fas­sung mit anschlie­ßen­dem Abgleich betrof­fen gewe­sen. Sein Begeh­ren sei dar­auf gerich­tet, gleich­ar­ti­ge künf­ti­ge Maß­nah­men abzu­weh­ren. Die erfor­der­li­che Wie­der­ho­lungs­ge­fahr lie­ge vor, da der Beschwer­de­füh­rer häu­fig auf Auto­bah­nen in Bay­ern unter­wegs sei. Zudem erfol­ge die Maß­nah­me heim­lich, so dass er ihr nicht aus­wei­chen kön­ne.

Die Kla­ge sei aber unbe­grün­det. Kenn­zei­chen­er­fas­sung und ‑abgleich grif­fen zwar in den Schutz­be­reich des Grund­rechts des Beschwer­de­füh­rers auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein. Die­ser Ein­griff beru­he jedoch auf einer ver­fas­sungs­ge­mä­ßen gesetz­li­chen Grund­la­ge. Bei Her­an­zie­hung der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­wi­ckel­ten Abgren­zungs­maß­stä­be feh­le es beim soge­nann­ten Nicht­tref­fer schon an einem Grund­rechts­ein­griff 12. Es sei näm­lich recht­lich und tech­nisch sicher­ge­stellt, dass bei nega­ti­vem Ergeb­nis eines unver­züg­lich nach der Erfas­sung vor­ge­nom­me­nen Abgleichs die erfass­ten Kenn­zei­chen anonym blie­ben und sofort spu­ren­los und ohne die Mög­lich­keit, einen Bezug zum Fah­rer, Bei­fah­rer oder Hal­ter des Fahr­zeugs her­zu­stel­len, gelöscht wür­den. Zu einem Grund­rechts­ein­griff kom­me es hin­ge­gen, wenn ein erfass­tes Kenn­zei­chen gespei­chert wer­de und Grund­la­ge wei­te­rer Maß­nah­men wer­den kön­ne. Das sei nicht nur beim ech­ten Tref­fer der Fall, son­dern bereits beim soge­nann­ten unech­ten Tref­fer, wenn sich nur infol­ge einer feh­ler­haf­ten Kenn­zei­chen­er­fas­sung beim Abgleich mit dem Fahn­dungs­be­stand eine Über­ein­stim­mung erge­be. Der Grund­rechts­ein­griff lie­ge nicht in der Spei­che­rung des Kenn­zei­chens, son­dern dar­in, dass der bear­bei­ten­de Poli­zei­be­am­te das Kenn­zei­chen able­sen kön­ne, da hier­durch die Anony­mi­tät des ansons­ten voll­stän­dig auto­ma­ti­sier­ten Vor­gangs auf­ge­ho­ben wer­de.

Die­ser Grund­rechts­ein­griff fin­de in Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 sowie Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG (in der zum Ent­schei­dungs­zeit­punkt maß­geb­li­chen Fas­sung) eine ver­fas­sungs­ge­mä­ße gesetz­li­che Grund­la­ge. Die­se Nor­men sei­en for­mell und mate­ri­ell ver­fas­sungs­kon­form. Der Lan­des­ge­setz­ge­ber sei für deren Ver­ab­schie­dung zustän­dig, denn Zweck der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­er­fas­sung sei die prä­ven­ti­ve poli­zei­li­che Tätig­keit der Gefah­ren­ab­wehr, die auch die Gefah­ren­vor­sor­ge umfas­se. Auch wenn der prak­ti­sche Ein­satz Ergeb­nis­se brin­ge, die auch der Straf­ver­fol­gung zugu­te­kom­men könn­ten, etwa wenn sie zur Fest­nah­me eines gesuch­ten Straf­tä­ters bei­trü­gen, sei die Maß­nah­me im Kern prä­ven­tiv zweck­be­stimmt und eben nicht der Straf­ver­fol­gung zuzu­ord­nen. Kom­pe­tenz­recht­li­che Zwei­fel bestün­den, soweit Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG bestim­me, dass ein Kenn­zei­chen, das in den abge­gli­che­nen Fahn­dungs­be­stän­den und Datei­en ent­hal­ten ist, auch für Zwe­cke gespei­chert oder genutzt wer­den kön­ne, zu denen die Fahn­dungs­be­stän­de erstellt oder die Datei­en errich­tet wor­den sei­en, und damit auch für Zwe­cke der Straf­ver­fol­gung. Dar­auf kom­me es jedoch nicht an. Ent­we­der rich­te sich die Kla­ge des Beschwer­de­füh­rers ledig­lich gegen die Erfas­sung und den Daten­ab­gleich, nicht aber gegen die auf einer ande­ren, zwei­ten Ebe­ne erfol­gen­de Spei­che­rung oder Nut­zung der Daten. Oder eine even­tu­el­le Teil­nich­tig­keit des Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG im Hin­blick auf den Straf­ver­fol­gungs­zweck lie­ße Maß­nah­men zum Zwe­cke der Gefah­ren­ab­wehr wei­ter­hin zu.

In mate­ri­el­ler Hin­sicht genü­ge das Gesetz den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen eben­so wie dem Gebot der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit. Mit dem Ziel der Abwehr von Gefah­ren ver­folg­ten die Rege­lun­gen ins­be­son­de­re einen legi­ti­men Zweck. Die Eig­nung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le schei­te­re nicht an der gro­ßen Streu­brei­te der Kenn­zei­chen­er­fas­sung, da es aus­rei­che, wenn die Maß­nah­me nur teil­wei­se Erfolg habe. Nach der nicht zu bean­stan­den­den Ein­schät­zung des Gesetz­ge­bers sei die Ein­füh­rung der Kenn­zei­chen­er­fas­sung auf­grund aktu­el­ler Ent­wick­lun­gen im Bereich der orga­ni­sier­ten Kri­mi­na­li­tät und des inter­na­tio­na­len Ter­ro­ris­mus sowie zur Auf­recht­erhal­tung der inne­ren Sicher­heit erfor­der­lich gewe­sen. Denn der Ein­satz von Strei­fen­po­li­zis­ten oder die Kon­trol­le ein­zel­ner Kraft­fahr­zeu­ge in Form von Stich­pro­ben an her­kömm­li­chen Kon­troll­stel­len errei­che nicht die glei­che Effi­zi­enz wie die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­er­fas­sung. Es sei auch erfor­der­lich, die Kenn­zei­chen­er­fas­sung ver­deckt vor­zu­neh­men, da die betref­fen­den Per­so­nen ansons­ten ande­re Rou­ten wähl­ten. Die Vor­schrif­ten zur auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­er­fas­sung wür­den bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung trotz Beden­ken bezie­hungs­wei­se Zwei­feln hin­sicht­lich ein­zel­ner Gesichts­punk­te den Anfor­de­run­gen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit im enge­ren Sin­ne noch gerecht. Denn bei einer umfas­sen­den Gegen­über­stel­lung der Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung durch die Erfas­sung und den Daten­ab­gleich von Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen und dem damit ver­folg­ten gesetz­li­chen Ziel der Gefah­ren­prä­ven­ti­on über­wie­ge das öffent­li­che Schutz­in­ter­es­se die grund­recht­lich geschütz­ten pri­va­ten Belan­ge der betrof­fe­nen Bür­ger.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt wies die hier­ge­gen gerich­te­te Revi­si­on des Beschwer­de­füh­rers zurück 13. Der Klä­ger kön­ne sein Begeh­ren in Form der vor­beu­gen­den Unter­las­sungs­kla­ge zwar zuläs­sig gel­tend machen, die Kla­ge sei jedoch unbe­grün­det.

Die erho­be­ne Unter­las­sungs­kla­ge set­ze vor­aus, dass dem Beschwer­de­füh­rer durch die Anwen­dung der gesetz­li­chen Vor­schrif­ten über die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­er­fas­sung mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit ein Ein­griff in sein grund­recht­lich geschütz­tes Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung dro­he. Das sei nicht der Fall. Aus­ge­hend von den durch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben sei für den Fall des Nicht­tref­fers die Ein­griffs­qua­li­tät von Erfas­sung und Abgleich eines Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chens zu ver­nei­nen 12. Erfas­sung und Abgleich voll­zö­gen sich in die­ser Kon­stel­la­ti­on ohne zeit­li­chen Ver­zug in voll­stän­dig auto­ma­ti­sier­ter Wei­se. Es sei fer­ner gesi­chert, dass die Daten einer mensch­li­chen Kennt­nis­nah­me unzu­gäng­lich blie­ben. Auch der unech­te Tref­fer sei kein Ein­griff. Zwar wer­de das erfass­te Kenn­zei­chen in die­ser Kon­stel­la­ti­on durch den Poli­zei­be­am­ten, der mit dem visu­el­len Abgleich betraut sei, zur Kennt­nis genom­men. Der Poli­zei­be­am­te beschrän­ke sich jedoch auf die Vor­nah­me die­ses Abgleichs und lösche den Vor­gang umge­hend, wenn der Abgleich nega­tiv aus­fal­le. In die­sem Sta­di­um sei das behörd­li­che Inter­es­se an den betrof­fe­nen Daten nicht bereits der­art ver­dich­tet, dass der Inha­ber des Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chens in einer Qua­li­tät betrof­fen sei, die einen Grund­rechts­ein­griff bewir­ke. Das behörd­li­che Inter­es­se sei hier nur ein sys­tem­be­zo­ge­nes Kor­rek­tur­in­ter­es­se. Mit­hil­fe des visu­el­len Abgleichs sol­le ledig­lich aus­ge­schlos­sen wer­den, dass auf­grund des unvoll­kom­me­nen Lese­mo­dus des Sys­tems poli­zei­li­che Maß­nah­men zu Kenn­zei­chen ein­ge­lei­tet wür­den, die zwar im Fahn­dungs­be­stand notiert sei­en, tat­säch­lich aber die Erfas­sungs­stel­le gar nicht pas­siert hät­ten. Es wer­de ledig­lich der unvoll­kom­me­ne Lese­mo­dus des Sys­tems kor­ri­giert. Der Inha­ber des tat­säch­lich erfass­ten Kenn­zei­chens habe inso­weit nicht mehr hin­zu­neh­men als eine ledig­lich kurz­zei­ti­ge Wahr­neh­mung der Buch­sta­ben-Zah­len-Kom­bi­na­ti­on durch den Poli­zei­be­am­ten, der sei­ner­seits nicht über die Befug­nis ver­fü­ge und auch der Sache nach kei­nen Anlass habe, eine Abfra­ge aus dem Fahr­zeug­re­gis­ter vor­zu­neh­men. Die Anony­mi­tät des Inha­bers blei­be in die­sen Fäl­len gewahrt.

In einem ech­ten Tref­fer­fall wer­de hin­ge­gen die Ein­griffs­schwel­le über­schrit­ten. Habe der abglei­chen­de Poli­zei­be­am­te die vom Sys­tem gege­be­ne Tref­fer­mel­dung veri­fi­ziert, ver­dich­te sich das behörd­li­che Inter­es­se an den Daten. Durch die vor­ge­se­he­ne manu­el­le Abfra­ge aus der Fahn­dungs­da­tei wer­de die Iden­ti­tät des Kenn­zei­chen­in­ha­bers offen­bart. Durch die wei­ter vor­ge­se­he­ne Spei­che­rung des Vor­gangs wür­den die gewon­ne­nen Daten über Zeit­punkt und Ort der Erfas­sung für den Staat ver­füg­bar gemacht. Die­ser sei hier­durch in die Lage ver­setzt, wei­te­re Maß­nah­men gegen den Betrof­fe­nen ein­lei­ten zu kön­nen. Betrof­fe­ne sei­en hier­durch in einer einen Grund­rechts­ein­griff aus­lö­sen­den Qua­li­tät berührt.

Im vor­lie­gen­den Fall kön­ne es hin­sicht­lich der Per­son des Beschwer­de­füh­rers jedoch nach dem dama­li­gen Sach­stand nicht zu einem ech­ten Tref­fer kom­men, da nach den vor­in­stanz­li­chen Fest­stel­lun­gen sein Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen nicht im Fahn­dungs­be­stand gespei­chert sei. Die blo­ße Even­tua­li­tät einer künf­ti­gen Spei­che­rung müs­se außer Betracht blei­ben. Der öffent­lich-recht­li­che Unter­las­sungs­an­spruch bie­te kei­ne Hand­ha­be, um behörd­li­ches Han­deln abzu­weh­ren, dem nur bei künf­ti­gem Hin­zu­tre­ten außer­ge­wöhn­li­cher Umstän­de Ein­griffs­qua­li­tät gegen­über dem Beschwer­de­füh­rer zukom­me.

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügt der Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung sei­nes Grund­rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG durch die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen.

Ver­wal­tungs­ge­richt und Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hät­ten den Umfang des Schutz­be­reichs des Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG ver­kannt, da sie bei Nicht­tref­fer­fäl­len kei­nen Grund­rechts­ein­griff ange­nom­men hät­ten. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt habe den Umfang des Schutz­be­reichs sogar für unech­te Tref­fer ver­kannt. Es sei­en nicht nur die tat­säch­lich dro­hen­den Nach­tei­le zu berück­sich­ti­gen, son­dern auch der Umstand, dass Betrof­fe­ne der Kenn­zei­chen­kon­trol­le damit rech­nen müss­ten, dass ihr Fahr­ver­hal­ten auf­ge­zeich­net und nach­voll­zo­gen wer­den kön­ne. Das kön­ne dazu füh­ren, dass sie ihr Bewe­gungs­ver­hal­ten anpass­ten. Es sei nicht erkenn­bar, was mit den erfass­ten Daten gesche­he. Bei der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­le wür­den per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten nicht nur unge­zielt und allein tech­nik­be­dingt mit­er­fasst, son­dern es sei gera­de das Ziel, die Kenn­zei­chen für die staat­li­che Daten­ver­ar­bei­tung ver­füg­bar zu machen. Die Löschung erfol­ge nicht unmit­tel­bar nach der Erfas­sung, son­dern erst nach dem Abgleich mit dem Fahn­dungs­be­stand. Es blei­be zudem auch nach der Löschung die Infor­ma­ti­on erhal­ten, dass die abge­gli­che­nen Kenn­zei­chen am Ort der Kenn­zei­chen­er­fas­sung nicht fest­ge­stellt wor­den sei­en, wodurch bei­spiels­wei­se bestimm­te Flucht­rou­ten aus­ge­schlos­sen wer­den könn­ten.

Die von den Fach­ge­rich­ten als Rechts­grund­la­ge für die Kenn­zei­chen­kon­trol­le her­an­ge­zo­ge­nen Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 sowie Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG sei­en for­mell ver­fas­sungs­wid­rig. Es sei­en Rege­lun­gen in einem Bereich, in dem der Bund von sei­ner kon­kur­rie­ren­den Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG abschlie­ßend Gebrauch gemacht habe. Die Maß­nah­men dien­ten zum Teil repres­si­ven Zwe­cken. Zen­tra­ler Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le sei das Auf­fin­den von Kraft­fahr­zeu­gen oder Kenn­zei­chen, die durch eine Straf­tat abhan­den­ge­kom­men sind, was dem straf­recht­li­chen Ermitt­lungs­ver­fah­ren und damit der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 GG zuzu­ord­nen sei.

Es lie­ge fer­ner ein Ver­stoß gegen die Gebo­te der Bestimmt­heit und der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit vor. Die Nor­men regel­ten den Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht bereichs­spe­zi­fisch und prä­zi­se. Es bestehe zudem die Gefahr einer lau­fen­den und nicht vor­her­seh­ba­ren Aus­wei­tung der zum Abgleich her­an­ge­zo­ge­nen Daten­be­stän­de, da die­se nicht auf­ge­führt wür­den. Auch der wei­te­re Umgang mit den erho­be­nen Daten in Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG sei nicht bereichs­spe­zi­fisch und prä­zi­se gere­gelt. Die Unver­hält­nis­mä­ßig­keit der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­le fol­ge aus der hohen Ein­griffs­in­ten­si­tät, denn sie betref­fe eine Viel­zahl von Per­so­nen, ohne dass ein kon­kre­ter Ver­dacht gegen die­se vor­lie­ge, las­se Rück­schlüs­se auf das Bewe­gungs­ver­hal­ten zu und gefähr­de die Wahr­neh­mung wei­te­rer Grund­rech­te wie der Ver­samm­lungs­frei­heit, wäh­rend zugleich nur weni­ge Tref­fer fest­ge­stellt wür­den, die sich zudem vor­wie­gend im Bereich der Kraft­fahr­zeug­dieb­stäh­le befän­den, die der All­tags­kri­mi­na­li­tät zuzu­ord­nen sei­en und kei­nen Total­ab­gleich aller Ver­kehrs­teil­neh­mer recht­fer­ti­gen könn­ten. Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le sei ein Prä­ze­denz­fall für einen auto­ma­ti­sier­ten Mas­sen­ab­gleich der Bevöl­ke­rung mit Fahn­dungs­da­ten­ban­ken. Es bestehe auch ein erheb­li­ches Miss­brauchs­po­ten­ti­al hin­sicht­lich der erho­be­nen Daten. Die Vor­aus­set­zun­gen für die Kenn­zei­chen­kon­trol­le wür­den die­se Umstän­de nicht berück­sich­ti­gen, da sie auf die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen der Iden­ti­täts­fest­stel­lung ver­wie­sen, deren Ein­griffs­ge­wicht gerin­ger sei, da mas­sen­haf­te Iden­ti­täts­kon­trol­len – anders als bei der Kenn­zei­chen­kon­trol­le – nicht vor­ge­se­hen sei­en. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG ent­hal­te kei­ne tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen, wel­che die Wei­te des Art. 13 Bay­PAG im Hin­blick auf die Kenn­zei­chen­kon­trol­le aus­rei­chend ein­schränk­ten. Unab­hän­gig davon bestün­den bereits Zwei­fel an der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit des Art. 13 Bay­PAG. Mit­tels der auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­le wür­den Ver­kehrs­teil­neh­mer gene­rell und anlass­un­ab­hän­gig über­prüft. Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Bay­PAG sei nicht auf erheb­li­che Gefah­ren für wich­ti­ge Rechts­gü­ter beschränkt. In den Fäl­len des Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 und 3 Bay­PAG kön­ne den an den genann­ten Orten auf­tre­ten­den Gefah­ren nicht mit­tels der Kenn­zei­chen­kon­trol­le begeg­net wer­den, da im Fahn­dungs­be­stand im Wesent­li­chen nur gestoh­le­ne und unver­si­cher­te Kraft­fahr­zeu­ge ent­hal­ten sei­en. Im Hin­blick auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG über­wie­ge die Gewähr­leis­tung der Ver­samm­lungs­frei­heit das Inter­es­se an der Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten, die ledig­lich mit Frei­heits­stra­fe von bis zu zwei Jah­ren bedroht sei­en. Im Fall der Schlei­er­fahn­dung nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG fol­ge die Unver­hält­nis­mä­ßig­keit unter ande­rem dar­aus, dass Kenn­zei­chen­kon­trol­len an Durch­gangs­stra­ßen und Ver­kehrs­ein­rich­tun­gen im gesam­ten Land zuge­las­sen sei­en. Die ange­grif­fe­nen Nor­men beschränk­ten zudem den zum Abgleich her­an­ge­zo­ge­nen Daten­be­stand nicht auf die zur Errei­chung des Zwecks der jewei­li­gen Kon­trol­le erfor­der­li­chen Daten. Des Wei­te­ren bin­de Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG die Ver­wen­dung der erho­be­nen Daten nicht klar an den Zweck, zu dem sie erho­ben wur­den. Ein Ver­stoß gegen Art.19 Abs. 4 GG lie­ge zudem dar­in, dass die auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­le ver­deckt erfol­ge und die Betrof­fe­nen hier­über nicht infor­miert wür­den.

Die Auf­fas­sung der Baye­ri­schen Staats­re­gie­rung[↑]

Zu der Ver­fas­sungs­be­schwer­de hat die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung Stel­lung genom­men. Sie ist der Auf­fas­sung, dass die Fäl­le der Nicht­tref­fer und der unech­ten Tref­fer schon kei­ne Ein­grif­fe in das Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG dar­stell­ten. Dies habe das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bereits grund­sätz­lich im Hin­blick auf Nicht­tref­fer und das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für die ange­grif­fe­nen Nor­men im Hin­blick auf Nicht­tref­fer und unech­te Tref­fer ent­schie­den. Ins­be­son­de­re der voll­au­to­ma­ti­sche Abgleich­vor­gang und die sofor­ti­ge Löschung der Daten, wenn kein Tref­fer­fall vor­lie­ge, schlös­sen danach einen Grund­rechts­ein­griff aus. In Fäl­len der unech­ten Tref­fer sei man­gels einer Hal­ter­ab­fra­ge die Anony­mi­tät des Kraft­fahr­zeug­füh­rers noch nicht auf­ge­ho­ben. Da nur bei ech­ten Tref­fer­fäl­len ein Grund­rechts­ein­griff anzu­neh­men sei, erwei­se sich die Maß­nah­me in ihren grund­recht­li­chen Wir­kun­gen als in hohem Maße treff­ge­nau, so dass ihre Streu­brei­te eng sei. Der Ein­griff bei ech­ten Tref­fer­fäl­len sei von gerin­ger Inten­si­tät, da er unter ande­rem mit dem Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen ein per­so­nen­be­zo­ge­nes Datum betref­fe, das für jeder­mann wahr­nehm­bar und von gerin­ger Per­sön­lich­keits­re­le­vanz sei. Zudem erfol­ge ein Grund­rechts­ein­griff nur, wenn auf­grund der Spei­che­rung des Kenn­zei­chens in den Fahn­dungs­be­stän­den ein Anlass für eine Über­prü­fung bestehe. Für die ech­ten Tref­fer­fäl­le lie­ge mit Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG eine for­mell und mate­ri­ell ver­fas­sungs­kon­for­me Rechts­grund­la­ge vor.

Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le ver­fol­ge mit der Gefah­ren­ab­wehr und der Straf­ta­ten­ver­hü­tung in den ange­grif­fe­nen Nor­men ein­deu­tig als prä­ven­tiv aus­ge­stal­te­te Zwe­cke. Der Ver­fol­gungs­vor­sor­ge wür­de kei­ner­lei ein­griffs­le­gi­ti­mie­ren­de Wir­kung bei­gemes­sen. Dass die zum Abgleich her­an­ge­zo­ge­nen Fahn­dungs­be­stän­de auch Aus­schrei­bun­gen zu repres­si­ven Zwe­cken ent­hiel­ten, neh­me der Kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht die prä­ven­ti­ve Zweck­rich­tung, da Aus­schrei­bun­gen häu­fig sowohl repres­si­ven wie prä­ven­ti­ven Zwe­cken dien­ten. Der Aus­schrei­bungs­grund bestim­me jedoch nicht den Zugriffs­zweck. Die tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen sei­en aus­rei­chend bestimmt, ins­be­son­de­re durch den Ver­weis auf die Vor­aus­set­zun­gen in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG. Auf­grund der Kon­kre­ti­sie­rung des Begriffs des Fahn­dungs­be­stands mit­tels der Auf­lis­tung der Aus­schrei­bungs­grün­de in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG sei auch der zum Abgleich eröff­ne­te Daten­be­stand hin­rei­chend kon­kre­ti­siert. Glei­ches gel­te für die Ver­wen­dungs­re­ge­lun­gen in Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG.

Die Rege­lun­gen sei­en ins­ge­samt ver­hält­nis­mä­ßig. Sie dien­ten dem prä­ven­ti­ven Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit und Ord­nung, was in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG näher aus­dif­fe­ren­ziert und spe­zi­fi­ziert wer­de. Hier­zu sei die Kenn­zei­chen­kon­trol­le geeig­net und erfor­der­lich. Sie sei auch ange­mes­sen. Der Grund­rechts­ein­griff in Tref­fer­fäl­len erfol­ge treff­ge­nau und sei nur von gerin­ger Inten­si­tät, wohin­ge­gen den ver­folg­ten Zwe­cken ein hohes ver­fas­sungs­recht­li­ches Gewicht zukom­me. Auf allen Ebe­nen der Daten­ver­ar­bei­tung (Kenn­zei­chen­er­fas­sung, Kenn­zei­chen­ab­gleich, Ver­wen­dung in Tref­fer­fäl­len) ent­hiel­ten die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen dem Zweck der Maß­nah­me ange­pass­te Begren­zun­gen. Die Bin­dung der Kenn­zei­chen­er­fas­sung an die Vor­aus­set­zun­gen der Iden­ti­täts­fest­stel­lung in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG sei sach­ge­recht, da die Kenn­zei­chen­kon­trol­le ein Hilfs­mit­tel zur Ermitt­lung der Iden­ti­tät sei. Fer­ner fin­de eine Begren­zung durch das Erfor­der­nis ent­spre­chen­der Lage­er­kennt­nis­se und das all­ge­mei­ne Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prin­zip aus Art. 4 Bay­PAG statt.

Die zum Abgleich her­an­ge­zo­ge­nen Daten­be­stän­de wür­den, soweit dies tech­nisch mög­lich sei, auf den jewei­li­gen Ein­satz­zweck zuge­schnit­ten aus den Fahn­dungs­be­stän­den erstellt und in einer sepa­ra­ten, für den Ein­satz­zweck erstell­ten Abgleich­da­tei gespei­chert. Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG rege­le in abge­stuf­ter Wei­se die Ver­wen­dung in Nich­tref­fer, unech­ten Tref­fer- und Tref­fer­fäl­len. In Tref­fer­fäl­len erfol­ge eine Ver­wen­dung der Daten nur nach einer Erfor­der­lich­keits­prü­fung. Zur Erstel­lung von Bewe­gungs­bil­dern dürf­ten die Daten nur in spe­zi­ell gere­gel­ten Fäl­len ver­wen­det wer­den. Eine nach­träg­li­che Benach­rich­ti­gung der von einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le Betrof­fe­nen sei bei Nicht­tref­fern und unech­ten Tref­fern man­gels eines Grund­rechts­ein­griffs nicht erfor­der­lich und wür­de auf­grund der zwin­gend vor­zu­neh­men­den Daten­spei­che­rung für die Benach­rich­ti­gung erst – kon­tra­pro­duk­tiv – zu einem Grund­rechts­ein­griff füh­ren. In Tref­fer­fäl­len wür­den Betrof­fe­ne zumeist durch sich anschlie­ßen­de poli­zei­li­che Maß­nah­men infor­miert. Zudem bestehe der daten­schutz­recht­li­che Aus­kunfts­an­spruch nach Art. 48 Bay­PAG.

Die Zuläs­sig­keit der Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist zuläs­sig.

Mit sei­ner Ver­fas­sungs­be­schwer­de wen­det sich der Beschwer­de­füh­rer zuläs­si­ger­wei­se gegen die kla­ge­ab­wei­sen­den Ent­schei­dun­gen der Ver­wal­tungs­ge­rich­te, letzt­in­stanz­lich des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts, mit denen sein Unter­las­sungs­be­geh­ren gegen­über ihn mög­li­cher­wei­se erfas­sen­den Kenn­zei­chen­kon­trol­len abge­wie­sen wur­de. Mit­tel­bar wen­det er sich dabei gegen Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 sowie gegen Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG.

Der Beschwer­de­füh­rer ist beschwer­de­be­fugt. Er macht gel­tend, durch auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len, denen er als Ver­kehrs­teil­neh­mer in Bay­ern aus­ge­setzt sei, und durch die ihm hier­ge­gen Rechts­schutz ver­wei­gern­den Ent­schei­dun­gen der Ver­wal­tungs­ge­rich­te in sei­nem Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG) ver­letzt zu sein. Die Fra­ge, ob eine Kenn­zei­chen­kon­trol­le gegen­über dem Beschwer­de­füh­rer tat­säch­lich einen Grund­rechts­ein­griff begrün­det, ist wesent­li­cher Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens und wur­de von den Fach­ge­rich­ten nicht ein­heit­lich beur­teilt. Inso­weit ist eine Grund­rechts­ver­let­zung jeden­falls mög­lich.

Für die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist durch die Ände­rung des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes zum 25.05.2018 nicht das Rechts­schutz­be­dürf­nis ent­fal­len. Durch die­se Ände­rung wur­de der Rege­lungs­ge­halt der ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht ver­än­dert. Die Vor­schrif­ten wur­den ledig­lich zusam­men­ge­führt, an eine ande­re Stel­le des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes ver­scho­ben und redak­tio­nell gering­fü­gig neu gefasst. Da der Beschwer­de­füh­rer auch hin­sicht­lich der nun­mehr gel­ten­den Geset­zes­la­ge nicht mit einem Erfolg sei­nes Begeh­rens im fach­ge­richt­li­chen Ver­fah­ren rech­nen kann, ist sein Rechts­schutz­be­dürf­nis nicht ent­fal­len 14.

Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens sind die Vor­schrif­ten in ihrer alten Fas­sung, die Grund­la­ge und Prü­fungs­ge­gen­stand der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 22.10.2014 waren. Soweit die Befug­nis­se zur Kenn­zei­chen­kon­trol­le im Rah­men der genann­ten Geset­zes­än­de­rung – wie durch Geset­zes­än­de­run­gen des Art. 13 Abs. 1 Bay­PAG zuvor – erwei­tert wur­den, sind die­se Ände­run­gen nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens. Die im Fol­gen­den zugrun­de geleg­te und zitier­te Fas­sung des baye­ri­schen Poli­zei­auf­ga­ben­ge­set­zes bezieht sich dem­entspre­chend auf des­sen Stand zum Zeit­punkt der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts.

Ein­griff in den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung[↑]

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de ist teil­wei­se begrün­det. Die ange­grif­fe­nen Ent­schei­dun­gen ver­let­zen den Beschwer­de­füh­rer in sei­nem Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Die von ihm mit­tel­bar ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten grei­fen in sein Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein und genü­gen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen zum Teil nicht.

In der Durch­füh­rung einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le zur geziel­ten Suche nach bestimm­ten Per­so­nen oder Sachen liegt gegen­über dem Beschwer­de­füh­rer ein Ein­griff in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG).

Die Durch­füh­rung einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le berührt den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung.

Das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung trägt Gefähr­dun­gen und Ver­let­zun­gen der Per­sön­lich­keit Rech­nung, die sich für den ein­zel­nen, ins­be­son­de­re unter den Bedin­gun­gen moder­ner Daten­ver­ar­bei­tung, aus infor­ma­ti­ons­be­zo­ge­nen Maß­nah­men erge­ben. Die­ses Recht flan­kiert und erwei­tert den grund­recht­li­chen Schutz von Ver­hal­tens­frei­heit und Pri­vat­heit; es lässt ihn schon auf der Stu­fe der Gefähr­dung des Per­sön­lich­keits­rechts begin­nen. Eine der­ar­ti­ge Gefähr­dungs­la­ge kann bereits im Vor­feld kon­kre­ter Bedro­hun­gen von Rechts­gü­tern ent­ste­hen. Mit­tels elek­tro­ni­scher Daten­ver­ar­bei­tung sind Ein­zel­an­ga­ben über per­sön­li­che oder sach­li­che Ver­hält­nis­se einer Per­son unbe­grenzt spei­cher­bar und jeder­zeit und ohne Rück­sicht auf Ent­fer­nun­gen in Sekun­den­schnel­le abruf­bar. Sie kön­nen dar­über hin­aus mit ande­ren Daten­samm­lun­gen zusam­men­ge­fügt wer­den, wodurch viel­fäl­ti­ge Nut­zungs- und Ver­knüp­fungs­mög­lich­kei­ten ent­ste­hen. Dadurch kön­nen wei­te­re Infor­ma­tio­nen erzeugt und so Schlüs­se gezo­gen wer­den, die sowohl die grund­recht­lich geschütz­ten Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen des Betrof­fe­nen beein­träch­ti­gen als auch anschlie­ßen­de Ein­grif­fe in sei­ne Ver­hal­tens­frei­heit nach sich zie­hen kön­nen. Eine wei­te­re Beson­der­heit des Ein­griffs­po­ten­ti­als von Maß­nah­men der elek­tro­ni­schen Daten­ver­ar­bei­tung liegt in der Men­ge der ver­ar­beit­ba­ren Daten, die auf kon­ven­tio­nel­lem Wege gar nicht bewäl­tigt wer­den könn­te. Der mit sol­chen tech­ni­schen Mög­lich­kei­ten ein­her­ge­hen­den gestei­ger­ten Gefähr­dungs­la­ge ent­spricht der hier­auf bezo­ge­ne Grund­rechts­schutz 15.

Der Schutz­um­fang des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung beschränkt sich nicht auf Infor­ma­tio­nen, die bereits ihrer Art nach sen­si­bel sind und schon des­halb grund­recht­lich geschützt wer­den. Auch der Umgang mit per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten, die für sich genom­men nur gerin­gen Infor­ma­ti­ons­ge­halt haben, kann, je nach sei­nem Ziel und den bestehen­den Ver­ar­bei­tungs- und Ver­knüp­fungs­mög­lich­kei­ten, grund­rechts­er­heb­li­che Aus­wir­kun­gen auf die Pri­vat­heit und Ver­hal­tens­frei­heit des Betrof­fe­nen haben. Inso­fern gibt es unter den Bedin­gun­gen der elek­tro­ni­schen Daten­ver­ar­bei­tung kein schlecht­hin, also unge­ach­tet des Ver­wen­dungs­kon­tex­tes, belang­lo­ses per­so­nen­be­zo­ge­nes Datum mehr 16.

Auch ent­fällt der grund­recht­li­che Schutz nicht schon des­halb, weil die betrof­fe­ne Infor­ma­ti­on öffent­lich zugäng­lich ist. Auch wenn der Ein­zel­ne sich in die Öffent­lich­keit begibt, schützt das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung des­sen Inter­es­se, dass die damit ver­bun­de­nen per­so­nen­be­zo­ge­nen Infor­ma­tio­nen nicht im Zuge auto­ma­ti­sier­ter Infor­ma­ti­ons­er­he­bung zur Spei­che­rung mit der Mög­lich­keit der Wei­ter­ver­wer­tung erfasst wer­den 17.

Danach fällt die Durch­füh­rung einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG in den Schutz­be­reich des Rechts auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung (Art. 2 Abs. 1 i.V.m. Art. 1 Abs. 1 GG). Mit ihr wer­den ein­zel­ne, jeweils einem Fahr­zeug und über die­ses dem jewei­li­gen Hal­ter zuor­den­ba­re Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen erfasst und zur öffent­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung mit wei­te­ren Daten abge­gli­chen. Inso­weit han­delt es sich um die Ver­ar­bei­tung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten. Die Kenn­zei­chen sind den jewei­li­gen Hal­tern indi­vi­du­ell zuge­ord­net. Mit ihnen las­sen sich deren Name, Anschrift sowie wei­te­re Infor­ma­tio­nen ermit­teln. Dass die Kenn­zei­chen öffent­lich sicht­bar sind, ändert hier­an eben­so wenig wie der Umstand, dass sie selbst den Namen des Fahr­zeug­hal­ters nicht anzei­gen. Maß­geb­lich ist allein, dass sich das Kenn­zei­chen ein­deu­tig einer bestimm­ten Per­son zuord­nen lässt und damit per­so­nen­be­zo­ge­ne Infor­ma­tio­nen ver­mit­teln kann 18. Die Kenn­zei­chen­kon­trol­le erfasst Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen sowie Ort, Datum, Uhr­zeit und Fahrt­rich­tung des Kraft­fahr­zeugs; die­se Infor­ma­tio­nen kön­nen mit­tels einer Hal­ter­ab­fra­ge einer bestimm­ten Per­son zuge­ord­net wer­den.

Eine Kenn­zei­chen­kon­trol­le gegen­über dem Beschwer­de­füh­rer greift in des­sen Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung ein.

Vor­schrif­ten, die zum Umgang mit per­so­nen­be­zo­ge­nen Daten durch staat­li­che Behör­den ermäch­ti­gen, begrün­den in der Regel ver­schie­de­ne, auf­ein­an­der auf­bau­en­de Ein­grif­fe. Ins­be­son­de­re ist inso­weit zwi­schen der Erhe­bung, Spei­che­rung und Ver­wen­dung von Daten zu unter­schei­den 19. Soweit dabei zu einem Daten­ab­gleich ermäch­tigt wird, bil­den die Erfas­sung und der Abgleich der Daten grund­sätz­lich je eige­ne Grund­rechts­ein­grif­fe.

Ein Ein­griff liegt inso­weit grund­sätz­lich zunächst in der Erfas­sung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten. Sie macht die Daten für die Behör­den ver­füg­bar und bil­det die Basis für einen nach­fol­gen­den Abgleich mit Such­be­grif­fen. An der Ein­griffs­qua­li­tät fehlt es ledig­lich, sofern Daten unge­zielt und allein tech­nik­be­dingt zunächst mit­er­fasst, aber unmit­tel­bar nach der Erfas­sung tech­nisch wie­der anonym, spu­ren­los und ohne Erkennt­nis­in­ter­es­se für die Behör­den aus­ge­son­dert wer­den 20. Dem­ge­gen­über kann auch dann, wenn die Erfas­sung eines grö­ße­ren Daten­be­stands letzt­lich nur Mit­tel zum Zweck für eine wei­te­re Ver­klei­ne­rung der Tref­fer­men­ge bil­det, in der Daten­er­he­bung als sol­cher bereits ein Ein­griff lie­gen. Maß­geb­lich ist, ob sich bei einer Gesamt­be­trach­tung mit Blick auf den durch den Über­wa­chungs- und Ver­wen­dungs­zweck bestimm­ten Zusam­men­hang das behörd­li­che Inter­es­se an den betrof­fe­nen Daten bereits der­art ver­dich­tet hat, dass ein Betrof­fen­sein in einer einen Grund­rechts­ein­griff aus­lö­sen­den Qua­li­tät zu beja­hen ist 21.

Ein wei­te­rer Ein­griff liegt in dem Abgleich der Daten sowie in der fol­gen­den Ver­wen­dung der gefil­ter­ten Daten.

Die Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG begrün­det danach gegen­über dem Beschwer­de­füh­rer Grund­rechts­ein­grif­fe. Dabei kommt es nicht dar­auf an, ob sich als Ergeb­nis sei­ner Kon­trol­le ein Tref­fer­fall ergibt oder nicht. Auch soweit die Kon­trol­le hin­sicht­lich des Beschwer­de­füh­rers zu einem Nicht­tref­fer führt, lie­gen in der Erfas­sung und dem Abgleich sei­nes Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chens Ein­grif­fe in sein Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung. Soweit dem die Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts vom 11.03.2008 22 ent­ge­gen­steht, wird dar­an nicht fest­ge­hal­ten.

Eine auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG besteht aus zwei Schrit­ten der Daten­ver­ar­bei­tung, näm­lich der Kenn­zei­chen­er­fas­sung nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG sowie dem Kenn­zei­chen­ab­gleich nach Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG. Bei­de sind unmit­tel­bar auf­ein­an­der bezo­gen: Die Kenn­zei­chen­er­fas­sung dient unmit­tel­bar dem Abgleich mit den in der Vor­schrift genann­ten Fahn­dungs­be­stän­den; in der Ver­bin­dung bei­der sol­len Infor­ma­tio­nen her­aus­ge­fil­tert wer­den, die für die wei­te­re Auf­ga­ben­wahr­neh­mung der Poli­zei von Bedeu­tung sind.

Die Erfas­sung der Kenn­zei­chen und der sich anschlie­ßen­de Abgleich stel­len sich in die­sem Zusam­men­hang als Grund­rechts­ein­grif­fe gegen­über allen Per­so­nen dar, deren Kenn­zei­chen in die Kon­trol­le ein­be­zo­gen wer­den.

Aller­dings ent­spricht es der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts, dass ein Grund­rechts­ein­griff in der Regel nicht anzu­neh­men ist, wenn per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten Drit­ter im Rah­men von elek­tro­ni­schen Daten­ver­ar­bei­tungs­pro­zes­sen nur zufäl­lig am Ran­de mit­er­fasst wer­den und unmit­tel­bar nach der Erfas­sung tech­nisch wie­der anonym, spu­ren­los und ohne Erkennt­nis­in­ter­es­se für die Behör­den gelöscht wer­den. Wie maß­stäb­lich aus­ge­führt, ist dar­an fest­zu­hal­ten, dass ein Grund­rechts­ein­griff inso­weit nur anzu­neh­men ist, wenn sich das behörd­li­che Inter­es­se an den betrof­fe­nen Daten spe­zi­fisch ver­dich­tet hat.

Unter den Bedin­gun­gen der moder­nen Infor­ma­ti­ons­tech­nik, die den Abgleich von Kenn­zif­fern oder per­sön­li­chen Merk­ma­len mit gro­ßen Daten­men­gen in kür­zes­ter Zeit erlau­ben, ist bei Kon­troll­vor­gän­gen wie vor­lie­gend der Kenn­zei­chen­kon­trol­le eine sol­che Ver­dich­tung gege­ben. Wenn gezielt mit­tels Daten­ab­gleich Per­so­nen im öffent­li­chen Raum dar­auf­hin über­prüft wer­den, ob sie oder die von ihnen mit­ge­führ­ten Sachen poli­zei­lich gesucht wer­den, besteht an deren Daten auch dann ein ver­dich­te­tes behörd­li­ches Inter­es­se, wenn die­se Daten im Anschluss an die Über­prü­fung unmit­tel­bar wie­der gelöscht wer­den.

Maß­geb­lich ist hier­für, dass Erfas­sung und Abgleich der Daten einen Kon­troll­vor­gang begrün­den, der sich bewusst auf alle in die Kenn­zei­chen­kon­trol­le ein­be­zo­ge­nen Per­so­nen erstreckt und erstre­cken soll. Die Ein­be­zie­hung der Daten auch von Per­so­nen, deren Abgleich letzt­lich zu Nicht­tref­fern führt, erfolgt nicht unge­zielt und allein tech­nik­be­dingt, son­dern ist not­wen­di­ger und gewoll­ter Teil der Kon­trol­le und gibt ihr als Fahn­dungs­maß­nah­me erst ihren Sinn. In der ex ante-Per­spek­ti­ve der Behör­de, die für die Ein­rich­tung einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le maß­geb­lich ist, besteht ein spe­zi­fisch ver­dich­te­tes Inter­es­se dar­an, die Kenn­zei­chen aller an der Kenn­zei­chen­er­fas­sungs­an­la­ge vor­bei­fah­ren­den oder sonst in die Kon­trol­le ein­be­zo­ge­nen Fahr­zeu­ge zu erfas­sen, weil es gera­de um deren Kon­trol­le selbst geht. Zu die­sem Zweck wer­den die Daten gezielt erho­ben und kommt es auch auf deren Zuor­den­bar­keit zu den jewei­li­gen Per­so­nen an. Dass deren Aus­wer­tung auto­ma­ti­siert erfolgt, stellt dies nicht in Fra­ge; viel­mehr wer­den damit die Kon­troll­mög­lich­kei­ten der Poli­zei wesent­lich erwei­tert.

Dem steht auch nicht ent­ge­gen, dass den Betrof­fe­nen im Nicht­tref­fer­fall wegen der sofor­ti­gen Löschung aller Daten weder Unan­nehm­lich­kei­ten noch Kon­se­quen­zen erwach­sen. Denn das ändert nichts dar­an, dass sie durch die Kenn­zei­chen­kon­trol­le einer staat­li­chen Maß­nah­me unter­zo­gen wer­den, mit der sich ihnen gegen­über ein spe­zi­fi­sches Fahn­dungs­in­ter­es­se zur Gel­tung bringt. Mit ihr wer­den die Betrof­fe­nen dar­auf­hin über­prüft, ob sie oder die von ihnen mit­ge­führ­ten Sachen behörd­lich gesucht wer­den. Zugleich wird ihre unge­hin­der­te Wei­ter­fahrt unter den Vor­be­halt gestellt, dass Erkennt­nis­se gegen sie nicht vor­lie­gen. Eine sol­che Maß­nah­me ist nicht erst hin­sicht­lich ihrer Fol­gen, son­dern als sol­che frei­heits­be­ein­träch­ti­gend. Zur Frei­heit­lich­keit des Gemein­we­sens gehört es, dass sich die Bür­ge­rin­nen und Bür­ger grund­sätz­lich fort­be­we­gen kön­nen, ohne dabei belie­big staat­lich regis­triert zu wer­den, hin­sicht­lich ihrer Recht­schaf­fen­heit Rechen­schaft able­gen zu müs­sen und dem Gefühl eines stän­di­gen Über­wacht­wer­dens aus­ge­setzt zu sein 23. Jeder­zeit an jeder Stel­le unbe­merkt regis­triert und dar­auf über­prüft wer­den zu kön­nen, ob man auf irgend­ei­ner Fahn­dungs­lis­te steht oder sonst in einem Daten­be­stand erfasst ist, wäre damit unver­ein­bar. Viel­mehr bedür­fen sol­che Maß­nah­men vor der Frei­heit des Ein­zel­nen eines spe­zi­fi­schen Grun­des und sind als Ein­grif­fe in das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung recht­fer­ti­gungs­be­dürf­tig.

Indem sich die Kenn­zei­chen­kon­trol­le mit den Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen auf per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten erstreckt, unter­schei­det sie sich von Kon­trol­len, die gegen­über einer unbe­stimm­ten Viel­zahl von Per­so­nen ohne Erfas­sung per­so­nen­be­zo­ge­ner Daten durch­ge­führt wer­den und erst im Fall eines Tref­fers Daten zu ein­zel­nen Per­so­nen erfas­sen. Dies ist etwa bei Geschwin­dig­keits- oder Rot­licht­kon­trol­len im Stra­ßen­ver­kehr der Fall. Dort wird das Fahr­ver­hal­ten zunächst ohne Erfas­sen des Kenn­zei­chens und damit unab­hän­gig von einer per­sön­li­chen Zuor­den­bar­keit der Kraft­fahr­zeu­ge kon­trol­liert. Per­so­nen­be­zo­ge­ne Daten wer­den erst dann erho­ben, wenn eine Über­tre­tung gemes­sen und hier­durch aus­ge­löst ein Licht­bild erstellt wird. Dass dort ein Grund­rechts­ein­griff nur im Tref­fer­fall anzu­neh­men ist, lässt sich auf die Kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht über­tra­gen. Im Übri­gen las­sen sich Ver­kehrs­kon­trol­len auch des­halb nicht mit Kenn­zei­chen­kon­trol­len ver­glei­chen, weil sie an risi­ko­be­haf­te­tes Tun anknüp­fen und damit mate­ri­ell in ande­rem Umfang gerecht­fer­tigt sind.

Wie ande­re Über­wa­chungs­maß­nah­men auch ist die Kenn­zei­chen­kon­trol­le ein­heit­lich und unab­hän­gig davon zu beur­tei­len, zu wel­chem Ergeb­nis sie im Ein­zel­fall führt. Dass die Kon­trol­le nicht an höchst­per­sön­li­che Merk­ma­le wie etwa das Gesicht anknüpft, son­dern an öffent­li­che Kenn­zei­chen, die nur mit­tel­bar auf eini­ge begrenz­te Hal­ter­da­ten hin­wei­sen, und dass nach­tei­li­ge Fol­gen für die­je­ni­gen, für die kein Tref­fer ange­zeigt wird, aus­ge­schlos­sen wer­den kön­nen, ist bei der mate­ri­el­len Gewich­tung des Ein­griffs im Rah­men einer Gesamt­be­ur­tei­lung zu berück­sich­ti­gen – eben­so wie umge­kehrt die Streu­wei­te der Kon­troll­maß­nah­me, ihre Heim­lich­keit sowie Art und Bedeu­tung der in den Abgleich ein­be­zo­ge­nen Daten­be­stän­de.

Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Frei­staa­tes Bay­ern[↑]

Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG sind in for­mel­ler Hin­sicht über­wie­gend mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar. Aller­dings fehlt es dem Frei­staat Bay­ern an der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz, soweit er durch Ver­weis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze erlaubt und damit Fra­gen des Grenz­schut­zes regelt. Im Übri­gen steht dem Frei­staat Bay­ern die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die Rege­lun­gen zu.

Soweit Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze gere­gelt wer­den, ver­stößt Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG gegen die aus­schließ­li­che Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des für den Grenz­schutz aus Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG.

Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG eröff­net Kenn­zei­chen­kon­trol­len – neben ande­ren Tat­be­stands­va­ri­an­ten – zu den in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG genann­ten Zwe­cken. Ein Ein­satz­feld, für das die Kenn­zei­chen­kon­trol­len danach bereit­ge­stellt wer­den, ist die Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze. Eine sol­che Befug­nis unmit­tel­bar zum Schutz der Bun­des­gren­ze ist jedoch eine Rege­lung des Grenz­schut­zes 24. Hier­für liegt nach Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG die aus­schließ­li­che Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz beim Bund. Der Frei­staat Bay­ern kann dies nur regeln, wenn und soweit er hier­zu nach Art. 71 GG in einem Bun­des­ge­setz aus­drück­lich ermäch­tigt wird.

Eine sol­che Ermäch­ti­gung besteht nicht. Sie ergibt sich ins­be­son­de­re nicht aus § 2 Abs. 4 Bun­des­po­li­zei­ge­setz (BPolG). Nach die­ser Vor­schrift rich­tet sich in Fäl­len, in denen die Poli­zei eines Lan­des im Ein­ver­neh­men mit dem Bund Auf­ga­ben des grenz­po­li­zei­li­chen Ein­zel­diens­tes mit eige­nen Kräf­ten wahr­nimmt, die Durch­füh­rung der Auf­ga­ben nach dem für die Poli­zei des Lan­des gel­ten­den Recht. Hier­in liegt schon vom Wort­laut her kei­ne Ermäch­ti­gung zur Gesetz­ge­bung, son­dern nur eine Ent­schei­dung dazu, wel­ches Recht anwend­bar ist, und inso­weit der Ver­weis auf das all­ge­mein gel­ten­de Lan­des­recht. Dass in Abwei­chung von Art. 73 Abs. 1 GG den Län­dern Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis­se ein­ge­räumt wer­den sol­len, ist aus der Vor­schrift nicht ersicht­lich – schon der Sache nach nicht, und jeden­falls nicht aus­drück­lich, wie Art. 71 GG ver­langt. Das bestä­tigt auch die Gesetz­ge­bungs­ge­schich­te. Danach hat der Bun­des­ge­setz­ge­ber für den Fall, dass nach § 2 Abs. 1 und 3 BPolG bestimm­te Auf­ga­ben des Grenz­schut­zes auf Län­der über­tra­gen wer­den, kei­ne Not­wen­dig­keit dafür gese­hen, dass die Lan­des­po­li­zei bei der Durch­füh­rung der über­tra­ge­nen Grenz­schutz­auf­ga­ben das spe­zi­fi­sche Grenz­schutz­recht des Bun­des anwen­det. Viel­mehr hat er hier­für eine Ver­wei­sung auf das auch sonst für die Wahr­neh­mung all­ge­mein­po­li­zei­li­cher Auf­ga­ben gel­ten­de Lan­des­recht als aus­rei­chend erach­tet 25. Somit bestan­den aus Sicht des Bun­des­ge­setz­ge­bers kein Anlass und kei­ne Not­wen­dig­keit, die Län­der zur Schaf­fung von spe­zi­fi­schem Grenz­schutz­recht zu ermäch­ti­gen.

Kei­nen kom­pe­tenz­recht­li­chen Beden­ken unter­liegt im Hin­blick auf Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG hin­ge­gen, dass durch Ver­weis auf die wei­te­ren in Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG genann­ten Zwe­cke eine Befug­nis zu Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung des uner­laub­ten Auf­ent­halts und zur Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät ein­ge­räumt wird. Dass mit sol­chen Kon­trol­len Zwe­cke ver­folgt wer­den, die einen Grenz­be­zug haben, macht sie nicht ohne wei­te­res zur Rege­lung des Grenz­schut­zes im Sin­ne des Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG. Viel­mehr han­delt es sich um Rege­lun­gen zur Gefah­ren­ab­wehr, die zwar an die Offen­heit der Gren­zen und damit ein­her­ge­hen­de Gefah­ren anknüp­fen, jedoch nicht unmit­tel­bar dem Schutz der Bun­des­gren­ze die­nen. Dies gilt ins­be­son­de­re auch für die Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät. Denn hier­un­ter sind nicht Ver­stö­ße spe­zi­ell gegen Straf­vor­schrif­ten zum Schutz der Gren­ze selbst zu ver­ste­hen, son­dern all­ge­mein Straf­ta­ten, die die tat­säch­li­chen und recht­li­chen Beson­der­hei­ten der Grenz­si­tua­ti­on oder Grenz­nä­he, ins­be­son­de­re die Erschwe­run­gen grenz­über­schrei­ten­der Fahn­dung und Straf­ver­fol­gung, aus­nut­zen 26.

Im Übri­gen bestehen gegen die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Frei­staa­tes Bay­ern kei­ne Beden­ken. Nach Art. 70 Abs. 1 GG haben die Län­der das Recht zur Gesetz­ge­bung, soweit das Grund­ge­setz nicht dem Bund die Gesetz­ge­bungs­be­fug­nis ver­leiht. Eine die Lan­des­zu­stän­dig­keit aus­schlie­ßen­de Bun­des­kom­pe­tenz besteht hin­sicht­lich der wei­te­ren ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht.

Der Kom­pe­tenz der Län­der, Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Fahn­dung nach Per­so­nen und Sachen gesetz­lich zu regeln, steht nicht die Kom­pe­tenz des Bun­des zur Rege­lung des Stra­ßen­ver­kehrs aus Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG ent­ge­gen. Art. 74 Abs. 1 Nr. 22 GG betrifft das Stra­ßen­ver­kehrs­recht als sach­lich begrenz­tes Ord­nungs­recht und dient allein dem Zweck, die spe­zi­fi­schen Gefah­ren, Behin­de­run­gen und Beläs­ti­gun­gen aus­zu­schal­ten oder wenigs­tens zu min­dern, die mit der Stra­ßen­nut­zung unter den Bedin­gun­gen des moder­nen Ver­kehrs ver­bun­den sind 27. Dar­um geht es bei der Kenn­zei­chen­kon­trol­le gemäß Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG nicht. Das Stra­ßen­ver­kehrs­ge­setz und ins­be­son­de­re auch die bun­des­recht­li­che Rege­lung der Stra­ßen­ver­kehrs­kon­trol­len in § 36 Abs. 5 StVO stel­len folg­lich die Kom­pe­tenz des Frei­staa­tes Bay­ern zum Erlass die­ser Vor­schrift nicht in Fra­ge.

Abs. 1 Nr. 1 GG ("gericht­li­ches Ver­fah­ren") und die auf die­ser Grund­la­ge erlas­se­nen Bun­des­vor­schrif­ten zum Straf­ver­fah­rens­recht ste­hen der Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz gleich­falls nicht ent­ge­gen. Eine Sperr­wir­kung die­ser Vor­schrif­ten käme nur in Betracht, wenn die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten als Rege­lun­gen des straf­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens zu beur­tei­len wären. Das ist nicht der Fall.

Maß­geb­lich für die kom­pe­tenz­recht­li­che Zuord­nung der Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und des Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG ist eine Abgren­zung zwi­schen der dem Bund zuge­wie­se­nen Mate­rie der Straf­ver­fol­gung und der den Län­dern grund­sätz­lich belas­se­nen Mate­rie der Gefah­ren­ab­wehr, für die maß­geb­lich auf den Zweck der Rege­lun­gen abzu­stel­len ist (aa). Danach unter­fal­len die­se nicht der Straf­ver­fol­gung, son­dern der Gefah­ren­ab­wehr (bb).

Rege­lun­gen zur Straf­ver­fol­gung und zur Gefah­ren­ab­wehr lie­gen oft nahe zusam­men und über­schnei­den sich in ihren Wir­kun­gen. Abzu­gren­zen sind sie nach dem sich aus der Norm erge­ben­den Zweck.

Abs. 1 Nr. 1 GG weist dem Bund unter dem Gesichts­punkt des "gericht­li­chen Ver­fah­rens" die Kom­pe­tenz zur Rege­lung des Straf­ver­fah­rens zu. Die­ser hat hier­von ins­be­son­de­re mit der Straf­pro­zess­ord­nung Gebrauch gemacht. Soweit sich Vor­schrif­ten als Rege­lun­gen des Straf­ver­fah­rens dar­stel­len, kommt eine Kom­pe­tenz der Län­der nur inso­weit in Betracht, als die Rege­lun­gen des Bun­des hier­für nicht abschlie­ßend sind.

Dem­ge­gen­über liegt die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz für die hier­mit eng ver­bun­de­ne Mate­rie der Gefah­ren­ab­wehr grund­sätz­lich bei den Län­dern. Dies­be­züg­lich kön­nen die Län­der eigen­stän­dig Rege­lun­gen tref­fen. Wie weit dies reicht, bestimmt sich wie­der­um nega­tiv in Abgren­zung zu den dem Bund zuge­wie­se­nen Kom­pe­ten­zen, vor­lie­gend in Abgren­zung zu der Kom­pe­tenz für das Straf­ver­fah­ren.

Ob eine Vor­schrift die Straf­ver­fol­gung oder die Gefah­ren­ab­wehr regelt, rich­tet sich nach deren Ziel­set­zung, wie sie sich in objek­ti­vier­ter Sicht aus ihrer Aus­ge­stal­tung ergibt.

Die Kom­pe­tenz­ma­te­rie "gericht­li­ches Ver­fah­ren" im Sin­ne des Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG ist weit zu ver­ste­hen. Sie reicht von der Ein­lei­tung des Ver­fah­rens bis zur Voll­stre­ckung der gericht­li­chen Ent­schei­dung. Umfasst ist das eigent­li­che gericht­li­che und das vor­ge­la­ger­te behörd­li­che Ver­fah­ren, sofern es – wie vom Grund­satz her das in der Straf­pro­zess­ord­nung gere­gel­te poli­zei­li­che und staats­an­walt­schaft­li­che Ermitt­lungs­ver­fah­ren – mit dem gericht­li­chen Ver­fah­ren in einem untrenn­ba­ren funk­tio­na­len Zusam­men­hang steht 28. Die Kom­pe­tenz erstreckt sich auf das Straf­ver­fah­rens­recht als das Recht der Auf­klä­rung und Abur­tei­lung von Straf­ta­ten, die in der Ver­gan­gen­heit began­gen wur­den; hier­zu gehö­ren die Ermitt­lung und Ver­fol­gung von Straf­tä­tern ein­schließ­lich der Fahn­dung nach ihnen. Gegen­stand der Rege­lun­gen ist die repres­si­ve Poli­zei­tä­tig­keit, also die­je­ni­ge, wel­che in Reak­ti­on auf den Ver­dacht der Betei­li­gung einer Per­son an einer gesche­he­nen oder unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den straf­ba­ren Hand­lung vor­ge­nom­men wird 29.

Unter Art. 74 Abs. 1 Nr. 1 Var. 4 GG fällt auch die Vor­sor­ge für die spä­te­re Ver­fol­gung von Straf­ta­ten, die soge­nann­te Straf­ver­fol­gungs­vor­sor­ge 30. Hier­zu wer­den Maß­nah­men gerech­net, wel­che die Ahn­dung von Straf­ta­ten ermög­li­chen oder erleich­tern sol­len, die erst in Zukunft erwar­tet wer­den. Sie knüp­fen nicht an eine bereits began­ge­ne Straf­tat oder einen Anfangs­ver­dacht im Sin­ne des § 152 Abs. 2 StPO an, son­dern zie­len auf die Ver­fol­gung noch nicht began­ge­ner, son­dern in unge­wis­ser Zukunft mög­li­cher­wei­se bevor­ste­hen­der Straf­ta­ten. Die Straf­ver­fol­gungs­vor­sor­ge geschieht mit­hin in zeit­li­cher Hin­sicht prä­ven­tiv, betrifft aber gegen­ständ­lich das repres­siv aus­ge­rich­te­te Straf­ver­fah­ren 31.

Dem­ge­gen­über rich­tet sich die Gefah­ren­ab­wehr auf die Besei­ti­gung und Ver­hin­de­rung von Gefah­ren und Stö­run­gen der öffent­li­chen Sicher­heit und Ord­nung. Sie ist nicht repres­siv-per­so­nen­be­zo­gen auf die Ver­fol­gung von Straf­tä­tern aus­ge­rich­tet, son­dern prä­ven­tiv-objek­tiv unmit­tel­bar auf den Schutz der Inte­gri­tät der Rechts­ord­nung und der durch sie geschütz­ten Rechts­gü­ter. Hier­zu gehört auch die Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten 32.

Kom­pe­tenz­recht­lich den Län­dern zuge­wie­sen sind auch Maß­nah­men der Gefah­ren­vor­sor­ge. Bei die­ser wird der Staat bereits im Vor­feld kon­kre­ter Gefah­ren aktiv, die zwar zum Zeit­punkt des Han­delns noch nicht kon­kret dro­hen, aber spä­ter ent­ste­hen kön­nen. Durch das poli­zei­li­che Han­deln soll ent­we­der das spä­te­re Ent­ste­hen einer Gefahr ver­hin­dert oder zumin­dest deren wirk­sa­me Bekämp­fung ermög­licht wer­den 33. Zur Gefah­ren­vor­sor­ge gehört als Unter­fall auch die Ver­hü­tung von Straf­ta­ten, die noch nicht kon­kret dro­hen, die soge­nann­te Straf­ta­ten­ver­hü­tung. Sie umfasst Maß­nah­men, die in einen anti­zi­pier­ten Gesche­hens­ab­lauf ein­grei­fen oder die Ent­ste­hungs­be­din­gun­gen bestimm­ter Fak­to­ren oder Ursa­chen­ket­ten beein­flus­sen sol­len, sodass sich der Ein­tritt der Gefahr einer Straf­tat bereits im Vor­feld ver­hü­ten lässt. Wie weit der Gesetz­ge­ber Maß­nah­men in die­ser Wei­se in das Vor­feld künf­ti­ger Rechts­gut­ver­let­zun­gen ver­le­gen darf, ist eine Fra­ge des mate­ri­el­len Rechts, berührt aber nicht die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Lan­des 34.

Gefah­ren­ab­wehr und Straf­ver­fol­gung lie­gen oft nahe bei­ein­an­der. Die Rege­lungs­be­fug­nis­se von Bund und Län­dern kön­nen sich inso­weit über­schnei­den.

Die repres­si­ve Ver­fol­gung von Straf­tä­tern dient zwangs­läu­fig auch prä­ven­tiv dem Schutz der Sicher­heit, eben­so wie umge­kehrt prä­ven­ti­ve Maß­nah­men zum Schutz der Rechts­ord­nung und damit zum Schutz der Bür­ge­rin­nen und Bür­ger die Ergrei­fung von Straf­tä­tern und anschlie­ßen­de repres­si­ve Maß­nah­men beför­dern kön­nen. Inso­weit gehen die Rege­lungs­be­fug­nis­se von Bund und Län­dern Hand in Hand und sind in ihren Wir­kun­gen mit­ein­an­der eng ver­wo­ben. Dabei ist auch mög­lich, dass Rege­lun­gen dop­pel­funk­tio­nal aus­ge­rich­tet sind und sowohl der Straf­ver­fol­gung als auch der Gefah­ren­ab­wehr – und ent­spre­chend sowohl der Straf­ver­fol­gungs­vor­sor­ge als auch der Gefah­ren­vor­sor­ge – die­nen. Für die Abgren­zung maß­geb­lich ist hier zunächst der Schwer­punkt des ver­folg­ten Zwe­ckes. Bei dop­pel­funk­tio­na­len Maß­nah­men, bei denen sich ein ein­deu­ti­ger Schwer­punkt weder im prä­ven­ti­ven noch im repres­si­ven Bereich aus­ma­chen lässt, steht dem Gesetz­ge­ber ein Ent­schei­dungs­spiel­raum für die Zuord­nung zu und kön­nen ent­spre­chen­de Befug­nis­se unter Umstän­den sowohl auf Bun­des- als auch auf Lan­des­ebe­ne gere­gelt wer­den.

Der Lan­des­ge­setz­ge­ber ist folg­lich nicht an dem Erlass einer der Gefah­ren­ab­wehr die­nen­den Rege­lung gehin­dert, weil die­se ihren tat­säch­li­chen Wir­kun­gen nach auch Inter­es­sen der Straf­ver­fol­gung dient und damit Rege­lungs­be­rei­che des Bun­des berührt. Maß­nah­men kön­nen viel­mehr auch als Lan­des­po­li­zei­recht zuläs­sig sein, wenn sie prä­ven­tiv und repres­siv zugleich wir­ken. Ein sol­ches Ver­ständ­nis der Län­der­kom­pe­ten­zen im Poli­zei­recht folgt aus der Ent­schei­dung der Ver­fas­sung, die Straf­ver­fol­gung und die Gefah­ren­ab­wehr trotz ihrer inhalt­li­chen Nähe kom­pe­ten­zi­ell unter­schied­lich zu behan­deln. Wenn danach ähn­li­che oder auch glei­che Maß­nah­men aus ver­schie­de­nen, aber sach­lich eng zusam­men­lie­gen­den Gesichts­punk­ten einer­seits vom Bund und ande­rer­seits von den Län­dern gere­gelt wer­den kön­nen, kann und muss eine sach­li­che Über­schnei­dung der Rege­lun­gen nicht völ­lig aus­ge­schlos­sen sein. Genau­so wie der Bund Maß­nah­men zur Straf­ver­fol­gung regeln darf, die sich ihrer Wir­kung nach zugleich för­der­lich für die Gefah­ren­ab­wehr aus­wir­ken, dür­fen die Län­der Rege­lun­gen zur Gefah­ren­ab­wehr tref­fen, die sich zugleich för­der­lich für die Straf­ver­fol­gung aus­wir­ken.

Das stellt nicht in Fra­ge, dass die Kom­pe­ten­zen sorg­fäl­tig zu unter­schei­den sind und die Aus­ge­stal­tung der Rege­lun­gen strikt von der Zweck­set­zung her bestimmt sein muss, für die jeweils die Kom­pe­tenz besteht. Für die Beur­tei­lung, ob eine Norm eine ver­fas­sungs­recht­li­che Kom­pe­tenz­grund­la­ge hat, kommt es auf eine genaue Bestim­mung der ihr bei objek­ti­vier­ter Sicht unter­lie­gen­den Zweck­rich­tung an. Die Schaf­fung oder selb­stän­di­ge Erwei­te­rung von Ein­griffs­be­fug­nis­sen zur Ver­fol­gung von Zwe­cken, die durch die jewei­li­ge Kom­pe­tenz nicht gedeckt sind, kann durch die inhalt­li­che Nähe der Rege­lungs­be­rei­che nicht gerecht­fer­tigt wer­den.

Aus­ge­hend von die­sen Maß­stä­ben han­delt es sich bei den ange­grif­fe­nen Nor­men um Rege­lun­gen der Gefah­ren­ab­wehr.

Die Zweck­rich­tung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le ergibt sich aus dem Ver­weis des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG. Danach wird die Kenn­zei­chen­er­fas­sung als ers­ter und grund­le­gen­der Schritt der Kenn­zei­chen­kon­trol­le nur für die Fäl­le erlaubt, in denen auch eine Iden­ti­täts­fest­stel­lung zuläs­sig ist. Mit dem Ver­weis auf die Iden­ti­täts­fest­stel­lung wird zugleich auf deren Zwe­cke ver­wie­sen. Die­se haben aber zumin­dest in ihrem Schwer­punkt alle eine prä­ven­ti­ve Ziel­rich­tung, näm­lich die Unter­stüt­zung der Poli­zei bei ihren Auf­ga­ben der Gefah­ren­ab­wehr nach dem Poli­zei­ge­setz. Genau­er sind dies für die Kenn­zei­chen­er­fas­sung die Abwehr von bestimm­ten Gefah­ren im Ein­zel­fall, die Bekämp­fung der Her­aus­bil­dung und Ver­fes­ti­gung gefähr­li­cher Orte, der Schutz von gefähr­de­ten Orten, die Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len zur Ver­hin­de­rung schwe­rer Straf­ta­ten oder zum Schutz von Ver­samm­lun­gen sowie die Bekämp­fung grenz­über­schrei­ten­der Kri­mi­na­li­tät oder die Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung des uner­laub­ten Auf­ent­halts mit­tels der Schlei­er­fahn­dung. Dass eini­ge die­ser Zwe­cke – wie ins­be­son­de­re die Kenn­zei­chen­kon­trol­le an gefähr­li­chen Orten oder im Rah­men der Schlei­er­fahn­dung – bei objek­ti­vier­ter Betrach­tung im Ergeb­nis zugleich die Straf­ver­fol­gung beför­dern, ist nach den oben ent­wi­ckel­ten Maß­stä­ben unschäd­lich.

Auf die­se prä­ven­ti­ven Zwe­cke aus­ge­rich­tet ist auch der sich anschlie­ßen­de Daten­ab­gleich mit den in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG genann­ten Daten­be­stän­den. Er dient dazu, durch das Auf­fin­den der gesuch­ten Per­so­nen die Errei­chung der sich aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG erge­ben­den Zwe­cke zu unter­stüt­zen. Dass der Gesetz­ge­ber dabei auch Daten­be­stän­de ein­be­zo­gen hat, die auf straf­recht­li­chen Aus­schrei­bun­gen beru­hen, ändert nichts dar­an, dass der dies­be­züg­li­che Abgleich den zuvor genann­ten prä­ven­ti­ven Zwe­cken dient.

Anders wäre dies zu beur­tei­len, wenn die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten dahin­ge­hend ver­stan­den wer­den müss­ten, dass mit der Kenn­zei­chen­kon­trol­le neben den sich aus Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG erge­ben­den Zwe­cken zugleich eigens und hier­von unab­hän­gig all­ge­mein die Fahn­dung nach allen im Sin­ne des § 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG aus­ge­schrie­be­nen Per­so­nen erstrebt und erlaubt wer­de. Das Ziel des Auf­grei­fens straf­recht­lich aus­ge­schrie­be­ner Per­so­nen (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buch­sta­be b Bay­PAG) gehört zur Straf­ver­fol­gung und berech­tigt den Lan­des­ge­setz­ge­ber jeden­falls unter dem Gesichts­punkt der Gefah­ren­ab­wehr nicht dazu, hier­für eige­ne Befug­nis­se zu schaf­fen.

In die­sem Sin­ne muss und darf die Vor­schrift jedoch schon aus mate­ri­el­len Grün­den nicht ver­stan­den wer­den. Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG erlaubt einen Abgleich nur für die jeweils die Kenn­zei­chen­er­fas­sung recht­fer­ti­gen­den prä­ven­ti­ven Zwe­cke im Sin­ne des § 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG und ist dahin aus­zu­le­gen, dass jeweils nur sol­che Daten­be­stän­de in den Abgleich ein­be­zo­gen wer­den dür­fen, die poten­ti­ell hier­für geeig­net, erfor­der­lich und ange­mes­sen sind. In die­sem Ver­ständ­nis aber han­delt es sich um Vor­schrif­ten des Gefah­ren­ab­wehr­rechts. Dass bei deren Anwen­dung dann als fak­ti­sche Neben­wir­kung auch ander­wei­tig und ins­be­son­de­re straf­recht­lich gesuch­te Per­so­nen iden­ti­fi­ziert wer­den kön­nen, stellt die Zuord­nung der Vor­schrift zum Gefah­ren­ab­wehr­recht nicht in Fra­ge.

Kom­pe­ten­z­wid­rig ist auch nicht, dass der Gesetz­ge­ber nach Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG eine Ver­wen­dung solch zufäl­lig ange­fal­le­ner Erkennt­nis­se im Wege der Zweck­än­de­rung unab­hän­gig von den Zwe­cken des Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG für die Zwe­cke öff­net, die den Aus­schrei­bun­gen zur Fahn­dung unter­lie­gen. Denn hier­in liegt – nach dem Bild der Dop­pel­tür 35 – ledig­lich die Öff­nung der ers­ten Tür für die wei­te­re Daten­nut­zung, nicht aber schon die abschlie­ßen­de Ermäch­ti­gung zu einer wei­te­ren Nut­zung. Für sie ergibt sich die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz aus dem Sach­zu­sam­men­hang der Rege­lungs­be­fug­nis für die prä­ven­ti­ve Kenn­zei­chen­kon­trol­le und der sich hier­aus erge­ben­den Ver­ant­wor­tung für die daten­schutz­recht­li­chen Anfor­de­run­gen in Blick auf den wei­te­ren Umgang mit den hier­bei gewon­ne­nen Daten 36. Die Öff­nung der zwei­ten Tür und damit die letzt­lich maß­geb­li­che Ent­schei­dung über die nähe­re Nut­zung die­ser Erkennt­nis­se zu wei­te­ren Zwe­cken bedarf eige­ner Vor­schrif­ten nach Maß­ga­be der hier­für gel­ten­den Kom­pe­ten­zen 37. Soweit es um die Nut­zung der Erkennt­nis­se zur Straf­ver­fol­gung geht, ist hier­für der Bund zustän­dig. Ent­spre­chend ver­weist Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG dies­be­züg­lich auf die Vor­schrif­ten der Straf­pro­zess­ord­nung, die selbst nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens sind.

Ver­hält­nis­mä­ßig­keit des Ein­griffs in das Recht zur infor­ma­tio­nel­len Selbst­kon­trol­le[↑]

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung auch mate­ri­ell weit­hin, aber nicht in jeder Hin­sicht mit der Ver­fas­sung ver­ein­bar.

Als Ein­grif­fe in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung sind Ermäch­ti­gun­gen zur auto­ma­ti­sier­ten Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le am Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz zu mes­sen. Sie müs­sen danach einen legi­ti­men Zweck ver­fol­gen, zur Errei­chung des Zwecks geeig­net, erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne sein 38. Dabei müs­sen sie ins­be­son­de­re im Bereich der Daten­ver­ar­bei­tung zugleich den Grund­sät­zen der Nor­men­klar­heit und Bestimmt­heit genü­gen 39. Die­sen Anfor­de­run­gen genü­gen Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG teil­wei­se nicht.

Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG die­nen legi­ti­men Zwe­cken.

Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG eröff­net Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len in Anknüp­fung an Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG. Der Gesetz­ge­ber bestimmt damit die Zwe­cke der Kon­trol­len. Sie sol­len der Abwehr von Gefah­ren im Ein­zel­fall, der Ein­däm­mung von Orten, die Rück­zugs- und Aus­gangs­punkt für Kri­mi­na­li­tät und Ver­stö­ße gegen das Auf­ent­halts­recht sind, und dem Schutz von gefähr­de­ten Orten mit Bedeu­tung für das Gemein­we­sen die­nen. Wei­ter die­nen sie – in Unter­stüt­zung poli­zei­li­cher Kon­troll­stel­len – dem Schutz vor schwe­ren Straf­ta­ten und der fried­li­chen Durch­füh­rung von Ver­samm­lun­gen sowie dem Schutz vor grenz­über­schrei­ten­der Kri­mi­na­li­tät oder der Ver­hin­de­rung von Ver­stö­ßen gegen das Auf­ent­halts­recht mit­tels der Schlei­er­fahn­dung. Der Gesetz­ge­ber ver­folgt hier­mit legi­ti­me Zwe­cke. Dies gilt auch für Art. 38 Abs. 3 Bay­PAG, der neben der zweck­be­zo­ge­nen Nut­zung der Infor­ma­tio­nen eine Öff­nung für deren Nut­zung zu wei­te­ren Zwe­cken nach Maß­ga­be wei­te­rer Vor­schrif­ten regelt.

Die Ermäch­ti­gung zu Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len ist zur Errei­chung die­ser Zwe­cke grund­sätz­lich geeig­net.

Auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len, wie sie durch Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG ermög­licht wer­den, tra­gen zu die­sen Zwe­cken bei, indem sie zur Fahn­dung aus­ge­schrie­be­ne Per­so­nen oder Sachen iden­ti­fi­zie­ren. Da sie damit hel­fen, Per­so­nen oder Sachen zu fin­den, deren Auf­grei­fen zur Errei­chung der in Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG genann­ten Zwe­cke bei­tra­gen kann, sind sol­che Kon­trol­len hier­zu grund­sätz­lich geeig­net. Dass der Abgleich unmit­tel­bar allein Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen zum Gegen­stand hat, damit Tref­fer­fäl­le nur mit­tel­bar den Fahr­zeug­hal­ter iden­ti­fi­zie­ren und auch die­ser nicht zwangs­läu­fig die gesuch­te Per­son selbst ist, ändert hier­an nichts. Denn die Wahr­schein­lich­keit, auf die­sem Weg auch die zur Errei­chung des jewei­li­gen Zwecks der Kon­trol­le gesuch­ten Per­so­nen oder Sachen zu fin­den, wird damit jeden­falls erhöht. Dies genügt, um eine Maß­nah­me für geeig­net zu hal­ten, einen legi­ti­men Zweck zu errei­chen 40.

Die Anfor­de­run­gen der Geeig­net­heit müs­sen frei­lich auch bei der Aus­ge­stal­tung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le hin­sicht­lich der jewei­li­gen Zwe­cke im ein­zel­nen beach­tet wer­den. Sie betref­fen hier­bei ins­be­son­de­re auch das Ver­hält­nis die­ser Zwe­cke zu den bei dem Abgleich zu berück­sich­ti­gen­den Fahn­dungs­be­stän­den.

Für die Errei­chung die­ser Zwe­cke sind auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len auch erfor­der­lich. Es ist nicht ersicht­lich, dass ande­re Maß­nah­men mit gerin­ge­rem Ein­griffs­ge­wicht die­sen Zweck ver­gleich­bar effek­tiv errei­chen.

Mit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz im enge­ren Sin­ne sind auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len nur ver­ein­bar, wenn die Ermäch­ti­gung zu den Kon­trol­len hin­rei­chend begrenzt ist und über­grei­fen­de Anfor­de­run­gen an Kon­trol­le und Daten­nut­zung beach­tet sind (a). Die­sen Anfor­de­run­gen genü­gen die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten nicht voll­stän­dig (b).

Dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz im enge­ren Sin­ne als Über­maß­ver­bot genü­gen die Kenn­zei­chen­kon­trol­len nur, wenn der mit ihnen ver­folg­te Zweck zu dem in ihnen lie­gen­den Ein­griffs­ge­wicht nicht außer Ver­hält­nis steht. Erfor­der­lich ist danach, dass die Kon­trol­len grund­sätz­lich jeweils durch einen hin­rei­chend kon­kre­ten, objek­tiv bestimm­ten Grund ver­an­lasst sind (aa) und dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se die­nen (bb). Dabei muss sich die gesetz­li­che Aus­ge­stal­tung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le in einer Gesamt­ab­wä­gung der sie kenn­zeich­nen­den Umstän­de als im Blick auf das Grund­recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung zumut­bar und damit ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig erwei­sen (cc). Im Übri­gen gehö­ren zu den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen über­grei­fend für alle Ein­zel­tat­be­stän­de Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le sowie Rege­lun­gen zur Daten­nut­zung und Löschung (dd).

Poli­zei­li­che Kon­trol­len zur geziel­ten Suche nach Per­so­nen oder Sachen im öffent­li­chen Raum, wie sie Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG ermög­li­chen, set­zen als Grund­rechts­ein­grif­fe grund­sätz­lich einen objek­tiv bestimm­ten und begrenz­ten Anlass vor­aus. Der Gesetz­ge­ber hat eine Ein­griffs­schwel­le vor­zu­ge­ben, durch die das staat­li­che Han­deln an vor­her­seh­ba­re und kon­trol­lier­ba­re Vor­aus­set­zun­gen gebun­den wird 41.

Allein das all­ge­mei­ne Inter­es­se, zur Fahn­dung aus­ge­schrie­be­ne Per­so­nen oder Sachen zu iden­ti­fi­zie­ren und auf­zu­grei­fen, reicht zur Recht­fer­ti­gung sol­cher Kon­trol­len noch nicht. Zwar ist ein auch für sich bestehen­des legi­ti­mes staat­li­ches Inter­es­se anzu­er­ken­nen, sol­che Per­so­nen oder Sachen auf­zu­fin­den. Dies recht­fer­tigt jedoch nicht schon für sich die Durch­füh­rung belie­bi­ger Kon­trol­len gegen­über jeder­mann. Auch wenn die Fahn­dungs­aus­schrei­bung auf eige­nen Rechts­grund­la­gen beruht, besagt das nicht, dass zur Fahn­dung jede Maß­nah­me ein­ge­setzt wer­den darf. Viel­mehr bedür­fen die­se jeweils eines eige­nen Anlas­ses. Die Durch­füh­rung von Kon­trol­len zu belie­bi­ger Zeit und an belie­bi­gem Ort ins Blaue hin­ein ist mit dem Rechts­staats­prin­zip grund­sätz­lich unver­ein­bar.

Ver­hält­nis­mä­ßig ist eine Ermäch­ti­gung zu einer Kon­trol­le nur, wenn hier­für ein Anlass bestimmt ist, der das poli­zei­li­che Han­deln vor­her­seh­bar und kon­trol­lier­bar macht. Inso­weit kann der Gesetz­ge­ber etwa auf das Bestehen ein­zel­ner Gefah­ren abstel­len. Der Gesetz­ge­ber kann aber auch unab­hän­gig von einer kon­kre­ten Gefahr als recht­fer­ti­gen­de Anläs­se schon Gefah­ren­la­gen bestim­men, die nur typi­siert umschrie­ben sind. Im Übri­gen kann er Kon­trol­len etwa auch dann erlau­ben, wenn im Ein­zel­fall oder typi­scher­wei­se eine spe­zi­fisch gestei­ger­te Wahr­schein­lich­keit besteht, gesuch­te Per­so­nen oder Sachen auf­zu­fin­den; in die­sem Sin­ne steht es ihm nach Maß­ga­be der Kom­pe­tenz­ord­nung frei, auch ohne den Bezug auf wei­te­re Zwe­cke unmit­tel­bar dem öffent­li­chen Fahn­dungs­in­ter­es­se Rech­nung zu tra­gen. Es bedarf jedoch jeweils eines die kon­kre­te Kon­trol­le recht­fer­ti­gen­den Grun­des, der auf einer hin­rei­chen­den Tat­sa­chen­ba­sis beruht und dem staat­li­chen Han­deln nach­prüf­ba­re Gren­zen setzt.

Anlass­lo­se Kon­trol­len sind damit nicht gene­rell aus­ge­schlos­sen. Wenn poli­zei­li­che Kon­trol­len an ein gefähr­li­ches oder risi­ko­be­haf­te­tes Tun bezie­hungs­wei­se an die Beherr­schung beson­de­rer Gefah­ren­quel­len anknüp­fen, kann schon dar­in ein dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz genü­gen­der Grund lie­gen. Die Recht­fer­ti­gung für Kon­trol­len kann dort bereits an der beson­de­ren Ver­ant­wor­tung der Betrof­fe­nen gegen­über der All­ge­mein­heit anknüp­fen und bedarf des­halb eines dar­über­hin­aus­ge­hen­den Anlas­ses grund­sätz­lich nicht. Für auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len kommt das etwa in Betracht, wenn mit ihnen Gefah­ren bekämpft wer­den, die sich gera­de aus dem Betrieb der Kraft­fahr­zeu­ge erge­ben, etwa die Durch­set­zung der Ver­si­che­rungs­pflicht durch Kon­trol­len zum Auf­fin­den unver­si­cher­ter Fahr­zeu­ge. Die Lage ist inso­weit nicht anders als bei zahl­rei­chen ande­ren, hier nicht streit­ge­gen­ständ­li­chen Arten poli­zei­li­cher Kon­troll­maß­nah­men wie bei anlass­los stich­pro­ben­haft durch­ge­führ­ten Stra­ßen­ver­kehrs­kon­trol­len oder anlass­lo­sen Kon­trol­len in wei­ten Berei­chen etwa des Umwelt- oder Wirt­schafts­ver­wal­tungs­rechts.

Zu den Anfor­de­run­gen des Über­maß­ver­bots gehört es wei­ter, dass die Kenn­zei­chen­kon­trol­len durch einen im Ver­hält­nis zum Grund­rechts­ein­griff hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz gerecht­fer­tigt sein müs­sen. Ange­sichts ihres Ein­griffs­ge­wichts müs­sen auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len danach dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder sonst einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se die­nen.

Auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Fahn­dung nach Per­so­nen oder Sachen sind bei Gesamt­sicht Ein­grif­fe von erheb­li­chem Gewicht.

Das Ein­griffs­ge­wicht min­dernd ist ein­zu­stel­len, dass die Kenn­zei­chen­kon­trol­le im öffent­li­chen Ver­kehrs­raum statt­fin­det. Sowohl die Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen als auch das erfass­te Bewe­gungs­ver­hal­ten sind ohne wei­te­res für alle erkenn­bar. Dabei bezieht sich die Kon­trol­le allein auf Kenn­zei­chen, nicht aber unmit­tel­bar auf per­sön­li­che Merk­ma­le oder Eigen­schaf­ten einer Per­son; der Per­so­nen­be­zug lässt sich nur mit­tel­bar her­stel­len. Inso­weit aber dient das Kenn­zei­chen sei­ner Zweck­be­stim­mung nach gera­de der Iden­ti­fi­zie­rung 42. Bedeut­sam ist dabei auch, dass nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG nur Ort, Datum, Uhr­zeit und Fahrt­rich­tung erfasst wer­den, nicht aber die Per­so­nen oder die Kraft­fahr­zeu­ge. Zu berück­sich­ti­gen ist wei­ter­hin ins­be­son­de­re, dass die Kon­trol­le gegen­über der ganz über­wie­gen­den Zahl der Betrof­fe­nen mit kei­ner­lei unmit­tel­bar beein­träch­ti­gen­den Fol­gen ver­bun­den ist und kei­ne Spu­ren hin­ter­lässt. Dass der Daten­ab­gleich in Sekun­den­schnel­le durch­ge­führt wird und die erfass­ten Daten im Nicht­tref­fer­fall sofort voll­stän­dig wie­der gelöscht wer­den, ohne einer Per­son bekannt zu wer­den, nimmt dem Ein­griff erheb­lich an Gewicht.

Das Ein­griffs­ge­wicht erhö­hend zeich­nen sich sol­che Kon­trol­len dadurch aus, dass sie sich schon ihrem Prin­zip nach nicht auf Per­so­nen beschrän­ken, die objek­tiv in einer Gefah­ren­la­ge ver­fan­gen sind, son­dern sich auf eine unbe­stimm­te Viel­zahl von Per­so­nen erstre­cken, die von vorn­her­ein hier­zu kei­ner­lei Anlass gege­ben haben. Sie kön­nen prak­tisch jede und jeden tref­fen. Sol­che Infor­ma­ti­ons­er­he­bun­gen haben grund­sätz­lich eine erhöh­te Ein­griffs­in­ten­si­tät. Wei­ter fällt belas­tend ins Gewicht, dass die Maß­nah­men ver­deckt durch­ge­führt wer­den. Gera­de bei Ermitt­lungs­maß­nah­men mit gro­ßer Streu­brei­te wie hier der im öffent­li­chen Raum statt­fin­den­den seri­el­len Kon­trol­le von Per­so­nen in gro­ßer Zahl zu Fahn­dungs­zwe­cken kann dadurch ein Gefühl des Über­wacht­wer­dens ent­ste­hen. Dass die von der Kenn­zei­chen­kon­trol­le erfass­ten Per­so­nen dies außer­halb des Tref­fer­falls nicht bemer­ken, hebt das hier­in lie­gen­de Ein­griffs­ge­wicht nicht auf. Denn dadurch ent­fällt zwar die Läs­tig­keit sol­cher Maß­nah­men, nicht aber ihr Kon­troll­cha­rak­ter und die dar­in lie­gen­de Beein­träch­ti­gung der indi­vi­du­el­len Frei­heit, die zugleich die Frei­heit­lich­keit der Gesell­schaft ins­ge­samt betrifft 43.

Dem erheb­li­chen Ein­griffs­ge­wicht auto­ma­ti­sier­ter Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len ent­spricht es, dass sie zu ihrer Recht­fer­ti­gung jeweils auf Grün­de gestützt wer­den müs­sen, die dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder sonst einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se die­nen. Zu die­sen Rechts­gü­tern zäh­len zunächst die beson­ders schutz­wür­di­gen Rechts­gü­ter wie Leib, Leben und Frei­heit der Per­son und der Bestand und die Sicher­heit des Bun­des und der Län­der 44. Dar­über hin­aus kom­men aber auch Rechts­gü­ter in Betracht, die unter­halb die­ser für beson­ders ein­griffs­in­ten­si­ve Über­wa­chungs­maß­nah­men gel­ten­den Schwel­le lie­gen wie etwa der Schutz von nicht uner­heb­li­chen Sach­wer­ten. Der Gesetz­ge­ber kann die­se Schwel­le im ein­zel­nen näher kon­kre­ti­sie­ren und die Kenn­zei­chen­kon­trol­le etwa auch zur Ver­hin­de­rung hin­rei­chend gewich­ti­ger Delik­te zulas­sen, für deren Bekämp­fung eine Kenn­zei­chen­kon­trol­le von beson­de­rer Bedeu­tung ist, was gewich­ti­ge Ord­nungs­wid­rig­kei­ten ein­schlie­ßen kann. Für die ver­fas­sungs­recht­li­che Beur­tei­lung kommt es auf die Aus­ge­stal­tung der Ermäch­ti­gung ins­ge­samt an. Inso­weit bedarf es sowohl einer Wür­di­gung der vom Gesetz­ge­ber bestimm­ten Zwe­cke, die sich aus den Bestim­mun­gen für die Kenn­zei­chen­er­fas­sung erge­ben, als auch des Umfangs und Inhalts der Fahn­dungs­be­stän­de, die der Gesetz­ge­ber für den Daten­ab­gleich vor­sieht.

Schließ­lich muss sich die Aus­ge­stal­tung sol­cher Kon­trol­len unter Berück­sich­ti­gung aller sie kenn­zeich­nen­den Umstän­de auch in einer Gesamt­ab­wä­gung als ver­hält­nis­mä­ßig erwei­sen. Dabei hat der Gesetz­ge­ber die Aus­ge­wo­gen­heit zwi­schen der Art und Inten­si­tät der Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gung einer­seits und den zum Ein­griff berech­ti­gen­den Anläs­sen ande­rer­seits, etwa durch Vor­ga­ben zu Ein­schreit­schwel­le, der gefor­der­ten Tat­sa­chen­ba­sis oder dem Gewicht der geschütz­ten Rechts­gü­ter, zu wah­ren 45. Dar­aus folgt auch, dass Maß­nah­men nicht flä­chen­de­ckend durch­ge­führt wer­den dür­fen. Die Anfor­de­run­gen an eine räum­li­che Kon­kre­ti­sie­rung des Anlas­ses von Kon­trol­len sind inso­weit aber umso gerin­ger, je schwer­wie­gen­der und dring­li­cher die abzu­weh­ren­de Gefahr im Ein­zel­fall ist. Ohne­hin ist die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Kon­trol­len nach all­ge­mei­nen Grund­sät­zen im Rah­men der Anwen­dung sicher­zu­stel­len.

Im Übri­gen fol­gen aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz zum Schutz der infor­ma­tio­nel­len Selbst­be­stim­mung gewis­se über­grei­fen­de Anfor­de­run­gen an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le 46. Die­se bemes­sen sich im Ein­zel­nen nach dem Ein­griffs­ge­wicht der Kenn­zei­chen­kon­trol­le und rei­chen daher nicht so weit wie für heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men, die eine beson­ders hohe Ein­griffs­in­ten­si­tät haben. Ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten sind wei­ter­hin trag­fä­hi­ge Rege­lun­gen zur Nut­zung der Daten wie zur Daten­lö­schung 47.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten genü­gen den vor­ge­nann­ten Anfor­de­run­gen in der Aus­ge­stal­tung ihrer ein­zel­nen Tat­be­stän­de nicht in jeder Hin­sicht. Auch ist den über­grei­fen­den Anfor­de­run­gen nicht voll­stän­dig Genü­ge getan.

In der ers­ten Vari­an­te sieht das Gesetz Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Abwehr einer Gefahr vor (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Bay­PAG). Dies genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen inso­weit nicht, als die Kon­trol­len nicht auf einen der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit genü­gen­den Rechts­gü­ter­schutz beschränkt wer­den. Im Übri­gen ist die Vor­schrift bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung mit dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz ver­ein­bar.

Die unein­ge­schränk­te Eröff­nung der Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Abwehr jeder Gefahr ist mit dem Über­maß­ver­bot nicht ver­ein­bar. Gebo­ten ist eine Beschrän­kung sol­cher Kon­trol­len auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht.

Der Gesetz­ge­ber eröff­net durch Ver­weis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Bay­PAG Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Abwehr einer Gefahr. Dies ver­langt nach Art. 11 Abs. 1 Bay­PAG zunächst eine im ein­zel­nen Fall bestehen­de und somit "kon­kre­te Gefahr" 48. Das ist ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich. Der Gesetz­ge­ber stellt so auf die im Sicher­heits­recht übli­che Ein­griffs­schwel­le ab und bin­det die Kon­trol­len an einen hin­rei­chend kon­kre­ten Anlass. Nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens ist dem­ge­gen­über die Fra­ge, ob inso­weit auch auf eine "dro­hen­de" Gefahr (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Buch­sta­be b Bay­PAG in der Fas­sung vom 24.07.2017) abge­stellt wer­den kann.

Aller­dings eröff­net die Vor­schrift die Mög­lich­keit von Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Abwehr jeder Gefahr und damit all­ge­mein zum Schutz der öffent­li­chen Sicher­heit und Ord­nung. In Bezug genom­men ist so die Unver­letz­lich­keit der Rechts­ord­nung ins­ge­samt, ohne hin­sicht­lich der in Fra­ge ste­hen­den Rechts­gü­ter Gewich­tun­gen vor­zu­neh­men. Dies genügt den dar­ge­leg­ten Anfor­de­run­gen an einen hin­rei­chend gewich­ti­gen Rechts­gü­ter­schutz nicht. Ange­sichts des Ein­griffs­ge­wichts von auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len ver­langt das Über­maß­ver­bot, die­se auf die Abwehr von Gefah­ren für Rechts­gü­ter von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht zu beschrän­ken. Allein der Ver­weis auf die Inte­gri­tät der Rechts­ord­nung ins­ge­samt, wie er dem Gefahr­be­griff der poli­zei­li­chen Gene­ral­klau­sel zugrun­de liegt, reicht dafür nicht.

Die Rege­lung des Daten­ab­gleichs ist bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den.

Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG ermäch­tigt dazu, die erfass­ten Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen mit den in die­sen Vor­schrif­ten genann­ten Fahn­dungs­be­stän­den auto­ma­ti­siert abzu­glei­chen. Die­ser Abgleich genügt Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen nur, wenn die ein­zu­be­zie­hen­den Fahn­dungs­be­stän­de auf sol­che aus­ge­schrie­be­nen Per­so­nen und Sachen beschränkt wer­den, die für den jewei­li­gen Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le Bedeu­tung haben kön­nen. Bei ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung der Vor­schrift ist dies jedoch sicher­ge­stellt.

Die Reich­wei­te des durch Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG eröff­ne­ten Daten­ab­gleichs ergibt sich aus der Vor­schrift nicht ein­deu­tig. Sie lässt sich aber so aus­le­gen, dass die Abgleich­da­tei­en anlass­be­zo­gen aus­zu­wäh­len sind.

Aller­dings ent­hält die Vor­schrift in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG kei­nen aus­drück­li­chen Hin­weis dar­auf, dass die Poli­zei für den Abgleich eine auf den jewei­li­gen Zweck der Kenn­zei­chen­er­fas­sung bezo­ge­ne Aus­wahl der Fahn­dungs­be­stän­de vor­zu­neh­men hat. Daher liegt es nicht fern, die Vor­schrift so zu ver­ste­hen, dass sie jeweils einen Abgleich mit allen dort genann­ten Fahn­dungs­be­stän­den erlaubt 49, wofür auch Satz 4 der Vor­schrift spricht. Zwin­gend ist eine sol­che Aus­le­gung jedoch nicht. Viel­mehr lässt sich Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG auch so ver­ste­hen, dass die dort auf­ge­führ­ten Fahn­dungs­be­stän­de nur den Rah­men der für den Abgleich über­haupt eröff­ne­ten Daten bil­den. Sie kön­nen inso­weit als der Daten­fun­dus ver­stan­den wer­den, aus dem je nach Anlass die zweck­be­zo­gen zu bestim­men­den Daten nach pflicht­ge­mä­ßem Ermes­sen aus­zu­wäh­len sind. Art. 33 Abs. 2 Satz 4 Bay­PAG, der das für die dort genann­ten Datei­en aus­drück­lich vor­sieht, ist inso­weit nicht als Son­der­re­ge­lung, son­dern als Aus­druck eines die Rege­lung ins­ge­samt anlei­ten­den Ver­ständ­nis­ses zu ver­ste­hen. Ange­sichts des­sen, dass zur Durch­füh­rung einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le aus den Fahn­dungs­be­stän­den für die prak­ti­sche Umset­zung jeweils eine eige­ne Abgleich­da­tei erstellt wer­den muss, wird die­ses Ver­ständ­nis durch die tat­säch­li­chen Umstän­de gestützt. Die Baye­ri­sche Staats­re­gie­rung hat in ihren Stel­lung­nah­men klar­ge­stellt, dass sie Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG die­ses Ver­ständ­nis zugrun­de legt.

Ver­fas­sungs­recht­lich ist die­ses Ver­ständ­nis auch gebo­ten. Aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz ergibt sich, dass Ein­grif­fe in Grund­rech­te nur inso­weit gerecht­fer­tigt sein kön­nen, als sie zur Errei­chung eines legi­ti­men Ziels geeig­net und erfor­der­lich sind. Wenn eine Kenn­zei­chen­kon­trol­le zur Abwehr einer bestimm­ten Gefahr erlaubt wird, muss auch der Abgleich von die­sem Zweck her sei­ne Begren­zung fin­den. Sol­len Fahn­dungs­be­stän­de in den Abgleich ein­be­zo­gen wer­den, die mit die­sem Zweck nichts zu tun haben, so bedarf dies eines eige­nen trag­fä­hi­gen Grun­des. Ohne einen sol­chen Grund ist ein Abgleich, der Fahn­dungs­be­stän­de ein­be­zieht, die von vorn­her­ein zu dem Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht bei­tra­gen kön­nen, unver­hält­nis­mä­ßig. Dass der Gesetz­ge­ber mit Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG die von ihm durch den Ver­weis auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG genau begrenz­ten Zwe­cke in die­ser Wei­se unter­lau­fen und die­se Begren­zung zur Durch­set­zung eines hier­von abge­lös­ten all­ge­mei­nen Fahn­dungs­in­ter­es­ses kon­ter­ka­rie­ren woll­te, ist vor die­sem Hin­ter­grund nicht anzu­neh­men. Die wei­te Fas­sung der in Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG auf­ge­führ­ten Fahn­dungs­be­stän­de muss ver­fas­sungs­kon­form viel­mehr dahin ver­stan­den wer­den, dass sie in Blick auf die Gesamt­heit der ver­schie­de­nen Vari­an­ten der Kenn­zei­chen­kon­trol­le die zum Abgleich eröff­ne­ten Fahn­dungs­be­stän­de ins­ge­samt umschreibt und die Poli­zei die jeweils rele­van­ten Daten anlass­be­zo­gen aus­zu­wäh­len hat. In die­sem Ver­ständ­nis ist gegen die Reich­wei­te der von Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG erfass­ten Fahn­dungs­be­stän­de ver­fas­sungs­recht­lich nichts zu erin­nern.

Die Rege­lung genügt auch den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen. Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist ins­be­son­de­re, dass Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG die zum Abgleich eröff­ne­ten Fahn­dungs­be­stän­de nur abs­trakt, nicht aber unter Ver­weis auf kon­kre­te Datei­en umschreibt. Hier­in liegt weder eine unzu­läs­si­ge dyna­mi­sche Ver­wei­sung, noch wider­spricht das dem Bestimmt­heits­ge­bot. Viel­mehr hat der Gesetz­ge­ber damit eine hin­rei­chend kla­re Ent­schei­dung getrof­fen, deren Gehalt sich durch Aus­le­gung ermit­teln lässt und die den Zugriff auf die nicht spe­zi­ell auf die Kenn­zei­chen­kon­trol­le hin ange­leg­ten Fahn­dungs­be­stän­de sach­be­zo­gen ein­grenzt. Auf ihrer Grund­la­ge darf die nähe­re Aus­wahl aus den genann­ten Fahn­dungs­be­stän­den den Behör­den über­las­sen wer­den, die sie nach pflicht­ge­mä­ßem Ermes­sen und unter der Berück­sich­ti­gung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­prin­zips vor­zu­neh­men haben. Dass ihnen hier­bei eine gewis­se Ein­schät­zungs­prä­ro­ga­ti­ve ein­ge­räumt wird, ist ver­fas­sungs­recht­lich nicht aus­ge­schlos­sen.

Im Übri­gen ist die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der Kenn­zei­chen­kon­trol­le nach der ers­ten Vari­an­te der Rege­lung – vor­be­halt­lich der für alle Vari­an­ten gel­ten­den ver­fah­rens­mä­ßi­gen Anfor­de­run­gen an eine Doku­men­ta­ti­on – hin­rei­chend gewähr­leis­tet.

Der Gesetz­ge­ber ver­langt, dass für die Durch­füh­rung einer sol­chen Kenn­zei­chen­kon­trol­le ent­spre­chen­de Lage­er­kennt­nis­se vor­lie­gen müs­sen 50. Dies unter­streicht die Not­wen­dig­keit belast­ba­rer tat­säch­li­cher Anhalts­punk­te für die Erfor­der­lich­keit der Kon­trol­len; für das Tat­be­stands­merk­mal der kon­kre­ten Gefahr ver­stärkt dies frei­lich nur die Anfor­de­run­gen, die sich bereits aus dem Gefah­ren­be­griff erge­ben.

Zum Schutz vor einer über­mä­ßig wei­ten Erstre­ckung der Befug­nis­se begrenzt der Gesetz­ge­ber die Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men wei­ter dahin­ge­hend, dass sie nicht flä­chen­de­ckend ein­ge­setzt wer­den dür­fen (Art. 33 Abs. 2 Satz 5 Bay­PAG). Die­ses Merk­mal ist zwar nicht sehr bedeu­tungs­scharf und bedarf der Aus­le­gung. Gemeint ist hier­mit, dass die Kon­trol­len nur an ein­zel­nen erfolg­ver­spre­chen­den Stel­len, das heißt punk­tu­ell ört­lich begrenzt durch­ge­führt wer­den dür­fen, nicht aber zu dem Zweck, kon­troll­freie Bewe­gun­gen mög­lichst weit­räu­mig oder gar im gesam­ten Zustän­dig­keits­be­reich der Behör­de aus­zu­schlie­ßen. In die­sem Sin­ne grenzt das Merk­mal die Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men im Ein­klang mit dem Über­maß­ver­bot wei­ter ein und ist als Ergän­zung der wei­te­ren Tat­be­stands­merk­ma­le auch unter Bestimmt­heits­ge­sichts­punk­ten nicht zu bean­stan­den.

Kei­ne Vor­ga­ben ent­hält die Vor­schrift dazu, ob die Kenn­zei­chen­er­fas­sung mobil oder sta­tisch und ob sie dau­er­haft oder zeit­lich begrenzt durch­ge­führt wird. Damit stellt sie die Ent­schei­dung hier­zu in das Ermes­sen der Poli­zei. Das ist weder unter Bestimmt­heits­ge­sichts­punk­ten noch in der Sache zu bean­stan­den. Das Ermes­sen ist dabei unter Beach­tung des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes aus­zu­üben. Für die Abwehr von bestimm­ten ein­zel­nen Gefah­ren kommt eine dau­er­haf­te Ein­rich­tung einer Kenn­zei­chen­kon­trol­le von vorn­her­ein nicht in Betracht.

Als zwei­te Vari­an­te regelt das Gesetz Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len an "gefähr­li­chen Orten" (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Bay­PAG). Bei sach­ge­rech­ter Aus­le­gung und Anwen­dung der Bestim­mung im Ein­zel­fall ist dies ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den.

Die Vor­schrift erlaubt die Kenn­zei­chen­kon­trol­le an Orten, von denen auf Grund tat­säch­li­cher Anhalts­punk­te anzu­neh­men ist, dass dort Per­so­nen Straf­ta­ten ver­ab­re­den, vor­be­rei­ten oder ver­üben, sich Per­so­nen ohne erfor­der­li­che Auf­ent­halts­er­laub­nis tref­fen, sich Straf­tä­ter ver­ber­gen oder Per­so­nen der Pro­sti­tu­ti­on nach­ge­hen.

Bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung der Vor­schrift im Lich­te des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes bestehen gegen die Vor­schrift kei­ne durch­grei­fen­den Beden­ken. Gerecht­fer­tigt ist die­se Vor­schrift durch das Ziel, zur Sicher­heit an die­sen Orten bei­zu­tra­gen, und zu ver­hin­dern, dass sie zum schutz­bie­ten­den Aus­gangs­punkt für die Ver­übung von Straf­ta­ten wer­den. Soweit hier­bei auf Orte abge­stellt wird, an denen Per­so­nen der Pro­sti­tu­ti­on nach­ge­hen, rich­tet sich dies nicht gegen Pro­sti­tu­ier­te, son­dern auf den Schutz vor mit der Pro­sti­tu­ti­on ein­her­ge­hen­der Kri­mi­na­li­tät – und damit nicht zuletzt auf den Schutz der Pro­sti­tu­ier­ten selbst. Das Ziel, der Gefahr ent­ge­gen­zu­wir­ken, dass sol­che Orte zum Sam­mel­punkt von Straf­tä­tern und Per­so­nen ohne Auf­ent­halts­recht wer­den, knüpft – unab­hän­gig von dem Ein­zel­ge­wicht der Rechts­ver­stö­ße – an ein struk­tu­rell erhöh­tes Gefah­ren­po­ten­ti­al an und dient damit einem öffent­li­chen Inter­es­se von erheb­li­chem Gewicht.

Die Rege­lung knüpft dabei nicht an eine bloß abs­trak­te Gefähr­lich­keit bestimm­ter Orte an, son­dern begrenzt die Kon­trol­len auf Orte, für die tat­säch­li­che Anhalts­punk­te bestehen, dass sie von den in der Vor­schrift genann­ten Per­so­nen maß­geb­lich fre­quen­tiert wer­den. Sie ent­hält damit nicht etwa eine Gene­ral­er­mäch­ti­gung für Kenn­zei­chen­kon­trol­len an prak­tisch allen wich­ti­gen Ver­kehrs­kno­ten­punk­ten oder Orten grö­ße­rer Zusam­men­künf­te von Men­schen. Viel­mehr muss es sich um Orte han­deln, für die in die­sem Sin­ne kon­kre­te Erkennt­nis­se der Poli­zei vor­lie­gen. Das gilt auch für die nähe­re Bestim­mung der jeweils tat­säch­li­chen Durch­füh­rung einer Kon­trol­le. Die­se ist nicht etwa belie­big im wei­te­ren Umfeld die­ser Orte erlaubt, son­dern nur dort, wo die gesetz­lich bestimm­ten Vor­aus­set­zun­gen tat­säch­lich unmit­tel­bar erfüllt sind. Durch das alle Vari­an­ten über­grei­fen­de Erfor­der­nis ent­spre­chen­der Lage­er­kennt­nis­se in Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG wird das wei­ter abge­si­chert. Dabei muss der nach poli­zei­li­chen Erkennt­nis­sen gefähr­li­che Ort gera­de mit Kraft­fahr­zeu­gen auf­ge­sucht wer­den 51.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist wie­der­um auch die Reich­wei­te des nach Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG eröff­ne­ten Daten­ab­gleichs. Die Vor­schrift ist dabei auch hier so aus­zu­le­gen, dass nur sol­che Fahn­dungs­be­stän­de in den Abgleich ein­be­zo­gen wer­den dür­fen, die für die Errei­chung der sich aus Art. 13 Abs. 1 Bay­PAG (hier: Nr. 2) erge­ben­den Zwe­cke der Kenn­zei­chen­er­fas­sung anlass­be­zo­gen rele­vant sein kön­nen. Danach muss die Aus­wahl der Fahn­dungs­be­stän­de bei Erstel­lung der Abgleich­da­tei strikt dar­auf beschränkt blei­ben, sol­che Per­so­nen oder Sachen auf­zu­fin­den, hin­sicht­lich derer jeweils tat­säch­li­che Anhalts­punk­te bestehen, dass sie an den betref­fen­den Orten gera­de unter den in der Vor­schrift genann­ten Gesichts­punk­ten anzu­tref­fen sind. Fahn­dungs­be­stän­de, denen für die Errei­chung des in Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Bay­PAG gesetz­ten Zwecks kei­ne erheb­li­che Bedeu­tung zukommt, dür­fen in die Abgleich­da­tei nicht auf­ge­nom­men wer­den.

Bei Gesamt­ab­wä­gung ist damit Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 2 Bay­PAG tat­be­stand­lich ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig aus­ge­stal­tet. Wägt man das öffent­li­che Inter­es­se an der Durch­füh­rung sol­cher Kon­trol­len an den in der Vor­schrift genann­ten Orten mit der Beein­träch­ti­gung der durch die Kenn­zei­chen­kon­trol­len betrof­fe­nen Per­so­nen unter der Berück­sich­ti­gung der wei­te­ren in die Vor­schrift ein­ge­zo­ge­nen Maß­ga­ben, zu denen ins­be­son­de­re auch das Ver­bot einer flä­chen­de­cken­den Über­wa­chung gehört, gegen­ein­an­der ab, steht die Durch­füh­rung sol­cher Maß­nah­men bei einer Aus­le­gung der Rege­lung im Lich­te der Ver­fas­sung nicht außer Ver­hält­nis.

Ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den ist die Norm gleich­falls hin­sicht­lich ihrer drit­ten Vari­an­te, die zu Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len an "gefähr­de­ten Orten" ermäch­tigt (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Bay­PAG).

Die Vor­schrift erlaubt Kenn­zei­chen­kon­trol­len in Ver­kehrs- oder Ver­sor­gungs­an­la­gen oder ‑ein­rich­tun­gen, in öffent­li­chen Ver­kehrs­mit­teln, Amts­ge­bäu­den oder ande­ren beson­ders gefähr­de­ten Objek­ten oder in unmit­tel­ba­rer Nähe hier­von. Die Begrün­dung des Geset­zes­ent­wurfs nennt als Bei­spie­le Flug­hä­fen, Bahn­hö­fe, öffent­li­che Ver­kehrs­mit­tel, mili­tä­ri­sche Ein­rich­tun­gen, Kern­kraft­wer­ke oder sons­ti­ge gefähr­de­te Objek­te wie Kon­su­la­te aus­län­di­scher Staa­ten, die auf Grund der aktu­el­len Gefähr­dungs­ein­schät­zung beson­de­ren Schut­zes bedür­fen 52. Sie zielt damit auf einen Schutz sowohl die­ser Objek­te selbst und ihrer Funk­ti­on für das öffent­li­che Leben sowie der in ihnen befind­li­chen Per­so­nen. Dies sind Schutz­gü­ter von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht.

Der Gesetz­ge­ber hat für die Durch­füh­rung der Kon­trol­len auch eine ver­fas­sungs­recht­lich hin­rei­chen­de Ein­griffs­schwel­le ein­ge­zo­gen. Erlaubt sind die­se nur, wenn Tat­sa­chen die Annah­me recht­fer­ti­gen, dass in oder an Objek­ten die­ser Art Straf­ta­ten began­gen wer­den sol­len, durch die in oder an die­sen Objek­ten befind­li­che Per­so­nen oder die Objek­te selbst unmit­tel­bar gefähr­det sind. Flan­kiert ist dies durch das für die Norm ins­ge­samt gel­ten­de Erfor­der­nis des Vor­lie­gens ent­spre­chen­der Lage­er­kennt­nis­se aus Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG.

Bei dem gebo­te­nen Ver­ständ­nis als kon­kre­ti­sie­rungs­be­dürf­ti­ger Rah­men ist die Reich­wei­te der Fahn­dungs­be­stän­de des Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG auch hier nicht zu bean­stan­den. Da für die Erstel­lung der Abgleich­da­tei aus dem Gesamt­um­fang die­ser Fahn­dungs­be­stän­de im Ein­zel­fall die­je­ni­gen aus­ge­wählt wer­den müs­sen, die zur Gewähr­leis­tung der Sicher­heit in oder an den gefähr­de­ten Objek­ten nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 3 Bay­PAG erheb­lich sein kön­nen, ist sowohl eine hin­rei­chen­de Begren­zung als auch ihre Aus­rich­tung auf ein hin­rei­chend gewich­ti­ges Rechts­gut gewähr­leis­tet.

Die tat­be­stand­li­che Aus­ge­stal­tung der Vor­schrift ist auch in der Gesamt­ab­wä­gung ver­fas­sungs­recht­lich nicht zu bean­stan­den. Ein­ge­bet­tet in die all­ge­mei­nen Anfor­de­run­gen des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG und bei einer Ein­zel­fall­an­wen­dung nach Maß­ga­be des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes, wie es all­ge­mei­nen Grund­sät­zen ent­spricht, sind gegen die Vor­schrift ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken nicht zu erhe­ben.

Als vier­te Vari­an­te sieht das Gesetz Kenn­zei­chen­kon­trol­len an poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len vor (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG). Bei einer Aus­le­gung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG nach den Grund­sät­zen des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts, nach der die Ein­rich­tung sol­cher Kon­troll­stel­len eine kon­kre­te Gefahr vor­aus­setzt, steht auch die­se Bestim­mung mit Ver­fas­sungs­recht in Ein­klang.

Die Vor­schrift eröff­net Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Unter­stüt­zung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len, soweit die­se einer­seits zur Ver­hin­de­rung schwe­rer Straf­ta­ten sowie ander­seits zur Ver­hin­de­rung ver­samm­lungs­recht­li­cher Straf­ta­ten oder Ord­nungs­wid­rig­kei­ten ein­ge­rich­tet sind. Der Schutz vor die­sen Straf­ta­ten eben­so wie der Schutz von Ver­samm­lun­gen betrifft Rechts­gü­ter von erheb­li­chem Gewicht, die die Kenn­zei­chen­kon­trol­le recht­fer­ti­gen. Bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung der Vor­schrift ist die Durch­füh­rung der Kenn­zei­chen­kon­trol­len auch auf hin­rei­chend ein­ge­grenz­te Anläs­se beschränkt.

Das Ziel der Kenn­zei­chen­kon­trol­len nach der ers­ten Alter­na­ti­ve der Vor­schrift liegt – ent­spre­chend dem Ziel der poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len selbst – in der Ver­hin­de­rung von Straf­ta­ten im Sin­ne des § 100a StPO und damit in dem Schutz vor schwe­ren Straf­ta­ten. Damit geht es um Rechts­gü­ter von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht. Nichts ande­res gilt aber auch für die in der Vor­schrift genann­ten ver­samm­lungs­recht­li­chen Straf­ta­ten und Ord­nungs­wid­rig­kei­ten. Zwar die­nen die inso­weit auf­ge­führ­ten Straf­ta­ten und Ord­nungs­wid­rig­kei­ten nicht alle je für sich dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht, jedoch geht es bei die­sen Kon­trol­len nicht allein um die Ver­hin­de­rung der ein­zel­nen Delik­te, son­dern um den Schutz der Ver­samm­lun­gen als sol­chen. Hier­in liegt ein Schutz­zweck von erheb­li­chem Gewicht.

Die Durch­füh­rung sol­cher Kon­trol­len ist bei einer ver­stän­di­gen Aus­le­gung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG nach den Grund­sät­zen des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts auf hin­rei­chend ein­ge­grenz­te Fäl­le beschränkt.

Die Durch­füh­rung von auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG setzt das Bestehen einer poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­le vor­aus und soll sie ent­las­ten. Wann poli­zei­li­che Kon­troll­stel­len ihrer­seits ein­ge­rich­tet wer­den dür­fen, rich­tet sich nach Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG. Auch die­ser regelt die Ein­rich­tung der Kon­troll­stel­len aller­dings nicht expli­zit. Viel­mehr setzt er die­se dem Wort­laut nach als Grund­la­ge für eine Iden­ti­täts­fest­stel­lung vor­aus. Ersicht­lich woll­te der Gesetz­ge­ber mit die­ser Vor­schrift die Ein­rich­tung von Kon­troll­stel­len zur Iden­ti­täts­fest­stel­lung in einem Zusam­men­hang regeln.

Ange­sichts feh­len­der wei­te­rer Maß­ga­ben ist Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG nach den übli­chen Grund­sät­zen des all­ge­mei­nen Sicher­heits­rechts aus­zu­le­gen. Als Befug­nis zur Gefah­ren­ab­wehr setzt er danach eine im Ein­zel­fall bestehen­de Gefahr vor­aus (vgl. Art. 11 Abs. 1 Bay­PAG), dass Straf­ta­ten, wie sie mit der Kon­troll­stel­le ver­hin­dert wer­den sol­len, tat­säch­lich bevor­ste­hen. Ange­sichts der tat­be­stand­li­chen Offen­heit der Vor­schrift kann nur dar­in eine ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ge Aus­le­gung lie­gen. Zwar beschränkt die Ver­fas­sung die Ein­rich­tung von poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len nicht auf Situa­tio­nen, in denen eine kon­kre­te Gefahr vor­liegt. Viel­mehr kann der Gesetz­ge­ber Kon­troll­stel­len auch unter­halb die­ser Schwel­le erlau­ben, etwa zum Schutz von gefah­ren­träch­ti­gen Groß­ereig­nis­sen oder ein­ge­bun­den in spe­zi­fi­sche poli­zei­li­che Ermitt­lungs­stra­te­gi­en. Sol­che Fäl­le muss er dann aber in hin­rei­chend kla­rer und begrenz­ter Form regeln. Soweit er dies­be­züg­lich kei­ne wei­te­ren Maß­ga­ben schafft, ist davon aus­zu­ge­hen, dass die Vor­schrift durch das Erfor­der­nis einer kon­kre­ten Gefahr in das all­ge­mei­ne Sicher­heits­recht ein­ge­bun­den blei­ben soll­te und hier­durch ihre ver­fas­sungs­recht­lich erfor­der­li­che Begren­zung erhält. Ein sol­ches Ver­ständ­nis bringt die Vor­schrift auch nicht um ihren Gehalt, son­dern fügt sich in die Ziel­rich­tung des Art. 13 Abs. 1 Bay­PAG ins­ge­samt ein: Des­sen pri­mä­rer Zweck liegt dar­in, Iden­ti­täts­fest­stel­lun­gen unab­hän­gig von einer Stör­er­ei­gen­schaft zu ermög­li­chen; das objek­ti­ve Vor­lie­gen einer kon­kre­ten Gefahr setzt er dabei auch sonst zum Teil vor­aus (vgl. Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 und 3 Bay­PAG).

Bei die­sem Ver­ständ­nis bestehen auch gegen die Ermäch­ti­gung zur Durch­füh­rung von Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len an sol­chen Stel­len in Hin­sicht auf das Erfor­der­nis eines hin­rei­chend bestimm­ten Anlas­ses kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Eine Kenn­zei­chen­kon­trol­le ist danach nur erlaubt, wenn kon­kre­te Hin­wei­se auf schwe­re Straf­ta­ten oder auf erheb­li­che Straf­ta­ten oder Ord­nungs­wid­rig­kei­ten in Bezug auf eine kon­kre­te Ver­samm­lung vor­lie­gen und in ört­li­chem Bezug hier­zu eine poli­zei­li­che Kon­troll­stel­le ein­ge­rich­tet wur­de. Hier­in liegt ein den Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­an­for­de­run­gen genü­gen­der Anlass.

Die Ermäch­ti­gung zu auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len an poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­len zur Ver­hin­de­rung von ver­samm­lungs­recht­li­chen Straf­ta­ten oder zum Schutz von Ver­samm­lun­gen ist auch mit Art. 8 GG ver­ein­bar.

Aller­dings liegt in der Kenn­zei­chen­kon­trol­le an einer poli­zei­li­chen Kon­troll­stel­le, die den Zugang zu einer Ver­samm­lung kon­trol­liert, ein Ein­griff in Art. 8 Abs. 1 GG 53. Der Ein­griff ist jedoch gerecht­fer­tigt. Ins­be­son­de­re genügt er auch in Blick auf den beson­de­ren Schutz der Ver­samm­lungs­frei­heit den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes. Danach sind sol­che Kon­trol­len nicht auf Situa­tio­nen einer unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den Gefahr zu beschrän­ken 54. Die Ein­griffs­schwel­le der unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den Gefahr wur­de von der Recht­spre­chung für Ver­bo­te und Auf­lö­sun­gen von Ver­samm­lun­gen ent­wi­ckelt 55. Auf die hier in Fra­ge ste­hen­den Vor­feld­kon­trol­len muss sie nicht über­tra­gen wer­den. Gegen­über Ver­bo­ten und Auf­lö­sun­gen haben sol­che Kon­trol­len ein gerin­ge­res Gewicht, da sie die selbst­be­stimm­te Durch­füh­rung der Ver­samm­lung als sol­che nicht beein­träch­ti­gen und die­se ins­be­son­de­re auch schüt­zen. Für die Recht­fer­ti­gung von sol­chen Kon­trol­len im Vor­feld genügt es daher, wenn kon­kre­te Anhalts­punk­te dafür vor­lie­gen, dass es bezo­gen auf eine bestimm­te Ver­samm­lung mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit zu ver­samm­lungs­recht­li­chen Straf­ta­ten oder den in der Vor­schrift genann­ten Ord­nungs­wid­rig­kei­ten kom­men wird. Das aber deckt sich mit der nach Maß­ga­be einer Wahr­schein­lich­keits­pro­gno­se zu bestim­men­den Fra­ge des Vor­lie­gens einer kon­kre­ten Gefahr, wie sie für die Aus­le­gung des Art. 13 Abs. 1 Nr. 4 Bay­PAG maß­geb­lich ist und damit auch die Vor­aus­set­zun­gen einer ent­spre­chen­den Kenn­zei­chen­kon­trol­le bestimmt. Für den Ein­griff in Art. 8 GG ist in for­mel­ler Hin­sicht auch das Zitier­ge­bot beach­tet (vgl. Art. 74 Bay­PAG).

Aus­ge­hend von dem oben dar­ge­leg­ten Ver­ständ­nis des Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Bay­PAG ist auch die Reich­wei­te der Fahn­dungs­be­stän­de nicht unver­hält­nis­mä­ßig. Da aus den in der Vor­schrift genann­ten Fahn­dungs­be­stän­den kon­kret die­je­ni­gen aus­ge­wählt wer­den müs­sen, die zum Errei­chen des durch die Kon­trol­le erstreb­ten Zwecks erheb­lich sein kön­nen, ist sowohl eine hin­rei­chen­de Begren­zung als auch die Aus­rich­tung auf den Schutz eines Rechts­guts von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht gewähr­leis­tet.

Bei dar­ge­leg­tem Ver­ständ­nis der Norm ist die tat­be­stand­li­che Aus­ge­stal­tung auch in der Gesamt­sicht ver­fas­sungs­ge­mäß. Für die im Rah­men der Gesamt­ab­wä­gung zu berück­sich­ti­gen­den all­ge­mei­nen Maß­ga­ben des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG kann auf oben ver­wie­sen wer­den.

Als fünf­te Vari­an­te sieht die Vor­schrift auto­ma­ti­sier­te Kenn­zei­chen­kon­trol­len als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung vor (Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG). Sie genügt den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht voll­stän­dig.

Die Vor­schrift ist ver­fas­sungs­recht­lich durch das Ziel gerecht­fer­tigt, als Aus­gleich für den Weg­fall von Grenz­kon­trol­len einer hier­durch erleich­ter­ten Bege­hung bestimm­ter Straf­ta­ten ent­ge­gen­zu­tre­ten. Erfor­der­lich ist dafür aber eine hier­an ori­en­tier­te kon­se­quen­te und kla­re Begren­zung der Zwe­cke und Orte sol­cher Kon­trol­len. Dem genügt die Rege­lung nicht in jeder Hin­sicht.

Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG ermäch­tigt zu Kenn­zei­chen­kon­trol­len im Grenz­ge­biet bis zu einer Tie­fe von 30 km, auf Durch­gangs­stra­ßen sowie in öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen des inter­na­tio­na­len Ver­kehrs. Erlaubt sind die­se bei Vor­lie­gen ent­spre­chen­der Lage­er­kennt­nis­se zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung des uner­laub­ten Auf­ent­halts und zur Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät.

Die Rege­lung reicht damit weit. Ihr Zweck liegt all­ge­mein in der Bekämp­fung von Ver­stö­ßen gegen das Auf­ent­halts­recht und der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät, ohne die Kon­trol­len auf die Ver­hü­tung von erheb­li­chen Straf­ta­ten oder sonst auf den Schutz von Rechts­gü­tern von irgend­ei­nem spe­zi­fi­zier­ten Gewicht zu begren­zen. Auch beschränkt sie die Kon­trol­len nicht auf objek­tiv bestimm­te Anläs­se. Zwar wird für die Kenn­zei­chen­kon­trol­le gene­rell auf ent­spre­chen­de Lage­er­kennt­nis­se ver­wie­sen, jedoch bleibt damit offen, nach wel­chen Kri­te­ri­en die­se die Kon­trol­len recht­fer­ti­gen sol­len. Letzt­lich han­delt es sich um eine Befug­nis, die allein final durch eine weit gefass­te Zweck­set­zung defi­niert ist. Eine sol­che Befug­nis zu prak­tisch anlass­lo­sen, nur final ange­lei­te­ten Maß­nah­men ist – soweit sie nicht an eine spe­zi­fi­sche Ver­ant­wort­lich­keit der Betrof­fe­nen anknüpft – grund­sätz­lich mit ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht ver­ein­bar. Eine Recht­fer­ti­gung kommt daher nur unter beson­de­ren Bedin­gun­gen in Betracht.

Eine sol­che Recht­fer­ti­gung fin­det die Rege­lung als Aus­gleich für den Weg­fall der inner­eu­ro­päi­schen Grenz­kon­trol­len.

Die Schlei­er­fahn­dung wur­de vom Gesetz­ge­ber ein­ge­führt, um den uni­ons­recht­lich beding­ten Weg­fall der inner­eu­ro­päi­schen Grenz­kon­trol­len zu kom­pen­sie­ren 56. Für die­se war nach inner­staat­li­chem Recht aner­kannt, dass sie ohne wei­te­ren Anlass durch­ge­führt wer­den dür­fen. Dass der Staat an sei­nen Gren­zen ohne wei­te­re Vor­aus­set­zun­gen Kon­trol­len vor­neh­men darf, um zu ent­schei­den, wer ein- und aus­reist, gehört zum über­lie­fer­ten Instru­men­ta­ri­um zur Siche­rung der Ter­ri­to­ri­al­ho­heit und zur Gewähr­leis­tung von Recht und Sicher­heit auf dem jewei­li­gen Staats­ge­biet. Wenn die Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land auf der Grund­la­ge des Uni­ons­rechts die Gren­zen öff­net und auf Grenz­kon­trol­len ver­zich­tet, ist es im Grund­satz gerecht­fer­tigt, wenn als Aus­gleich hier­für zur Gewähr­leis­tung der Sicher­heit die all­ge­mei­nen Gefah­ren­ab­wehr­be­fug­nis­se spe­zi­fisch erwei­tert wer­den.

Dem steht nicht ent­ge­gen, dass die Kon­trol­len nicht auf Grenz­gän­ger begrenzt sind und damit auch Per­so­nen betref­fen, die die Gren­ze nicht über­schrit­ten haben. Sie sol­len und kön­nen nur ein die Sicher­heit betref­fen­der Aus­gleich, nicht aber eine ande­re Form der Grenz­kon­trol­le sein. Dies ergibt sich bereits aus dem Uni­ons­recht, das in Art. 67 Abs. 2, Art. 77 Abs. 1 Buch­sta­be a AEUV die Abschaf­fung der Grenz­kon­trol­len bestimmt (vgl. näher Art.20 und 21 der Ver­ord­nung [EG] Nr. 562/​2006 vom 15.03.2006 [Schen­ge­ner Grenz­ko­dex], ABl L 105 vom 13.04.2006, S. 1; heu­te: Art. 22 und 23 der Ver­ord­nung [EU] Nr.2016/399 vom 09.03.2016 [Schen­ge­ner Grenz­ko­dex], ABl L 77 vom 23.03.2016, S. 1). Der Euro­päi­sche Gerichts­hof hat hier­zu wie­der­holt ent­schie­den, dass ver­dachts­un­ab­hän­gi­ge Kon­trol­len in Grenz­nä­he nicht den Cha­rak­ter von Grenz­kon­trol­len anneh­men dürf­ten 57. Damit darf ein Aus­gleich für den Weg­fall der Grenz­kon­trol­len aus Grün­den des Uni­ons­rechts nur in Maß­nah­men gesucht wer­den, die nicht spe­zi­ell auf Grenz­gän­ger beschränkt sind, son­dern auch Drit­te erfas­sen kön­nen.

Das ist nicht unver­hält­nis­mä­ßig. Es liegt in der poli­ti­schen Gestal­tungs­frei­heit des Gesetz­ge­bers, die punk­tu­el­len Beein­träch­ti­gun­gen durch anlass­lo­se Kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Bekämp­fung von durch die Grenz­öff­nung beför­der­ten Gefah­ren als durch den in die­ser Grenz­öff­nung lie­gen­den Frei­heits­ge­winn auf­ge­wo­gen anzu­se­hen. Die­se Grenz­öff­nung kommt auch allen zugu­te. Bei Per­so­nen im Grenz­ge­biet ist zudem anzu­neh­men, dass sie häu­fi­ger die Gren­ze über­schrei­ten wer­den als Per­so­nen im Lan­des­in­ne­ren. Dass Per­so­nen im Grenz­ge­biet dann gele­gent­lich auch in Kon­trol­len gera­ten kön­nen, wenn sie die Gren­ze nicht über­tre­ten haben, macht die Maß­nah­men ihnen gegen­über nicht unzu­mut­bar im Sin­ne des Über­maß­ver­bots.

Ver­hält­nis­mä­ßig sind auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len frei­lich nur in dem Umfang, in dem sie einen kon­se­quen­ten Grenz­be­zug haben und die­ser gesetz­lich in einer den Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen genü­gen­den Wei­se gesi­chert ist. Dem genügt die Rege­lung weit­hin, aber nicht voll­stän­dig.

Nicht zu bean­stan­den ist inso­weit der mit den Kenn­zei­chen­kon­trol­len ver­folg­te Rechts­gü­ter­schutz. Er hat eine klar grenz­be­zo­ge­ne Aus­rich­tung. Die Kon­trol­len die­nen der Unter­bin­dung von Auf­ent­halts­ver­stö­ßen und der Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät und damit der Bekämp­fung von Gefah­ren, die durch die Grenz­öff­nung eine beson­de­re Dring­lich­keit erfah­ren. Der Begriff der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät ist dabei auch aus­le­gungs­fä­hig und hin­rei­chend bestimmt. Er erfasst die­je­ni­ge Kri­mi­na­li­tät, die die tat­säch­li­chen und recht­li­chen Beson­der­hei­ten der Grenz­si­tua­ti­on oder Grenz­nä­he, ins­be­son­de­re die Erschwe­run­gen grenz­über­schrei­ten­der Fahn­dung und Straf­ver­fol­gung, aus­nutzt 58.

Nur zum Teil ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hig ist dem­ge­gen­über die Bestim­mung der Orte, an denen die Kenn­zei­chen­kon­trol­len durch­ge­führt wer­den dür­fen. Der Gesetz­ge­ber hat dies­be­züg­lich sicher­zu­stel­len, dass nur Orte mit einem kla­ren Grenz­be­zug in Betracht kom­men. Unkla­re Rege­lun­gen, die dazu füh­ren kön­nen, dass sich der Grenz­be­zug in der Pra­xis ver­liert und sich Kon­trol­len weit­hin all­ge­mein in das Lan­des­in­ne­re ver­schie­ben, sind damit unver­ein­bar. Unbe­denk­lich ist danach, dass Kenn­zei­chen­kon­trol­len in einem Grenz­ge­biet bis zu einer Tie­fe von 30 km durch­ge­führt wer­den dür­fen. Kei­ne Beden­ken bestehen auch gegen die Ermäch­ti­gung zu Kenn­zei­chen­kon­trol­len an öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen des inter­na­tio­na­len Ver­kehrs. Die­se haben ersicht­lich einen ört­li­chen Grenz­be­zug. Auch han­delt es sich hier­bei um einen aus­le­gungs­fä­hi­gen Begriff 59. Nicht hin­rei­chend bestimmt und begrenzt sind die Kenn­zei­chen­kon­trol­len dem­ge­gen­über für Orte, die außer­halb des 30 km-Gür­tels vor­ge­nom­men wer­den dür­fen. Eine Befug­nis zu Kon­trol­len all­ge­mein auf Durch­gangs­stra­ßen im gan­zen Land ist mit Bestimmt­heits­an­for­de­run­gen nicht ver­ein­bar und reicht zu weit. Dar­an ändert die gesetz­li­che Erläu­te­rung des Begriffs der Durch­gangs­stra­ße in der nach­fol­gen­den Klam­mer nichts: Indem dort nicht nur Bun­des­au­to­bah­nen und Euro­pa­stra­ßen, son­dern auch "ande­re Stra­ßen von erheb­li­cher Bedeu­tung für den grenz­über­schrei­ten­den Ver­kehr" genannt sind, ist eine hin­rei­chend kla­re Beschrän­kung sol­cher Kon­trol­len nicht sicher­ge­stellt.

Auch für die­se Tat­be­stands­va­ri­an­te ist der Kenn­zei­chen­ab­gleich mit den Daten­be­stän­den der zur Fahn­dung aus­ge­schrie­be­nen Per­so­nen und Sachen nach Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG auf den Zweck des Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG hin aus­zu­rich­ten. In die Abgleich­da­tei sind nur sol­che Fahn­dungs­be­stän­de ein­zu­stel­len, die für die Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung von Ver­stö­ßen gegen das Auf­ent­halts­recht oder die Bekämp­fung der grenz­über­schrei­ten­den Kri­mi­na­li­tät Bedeu­tung haben kön­nen. Wie dar­ge­legt kann und muss Art. 33 Abs. 2 Satz 3 und 4 Bay­PAG in die­sem Sin­ne aus­ge­legt wer­den.

Vor­be­halt­lich einer hin­rei­chend bestimm­ten gesetz­li­chen Begren­zung der außer­halb des 30 km-Gür­tels lie­gen­den Orte, an denen Kenn­zei­chen­kon­trol­len als Mit­tel der Schlei­er­fahn­dung ein­ge­setzt wer­den dür­fen, ist gegen deren tat­be­stand­li­che Aus­ge­stal­tung im Übri­gen auch bei Gesamt­sicht ver­fas­sungs­recht­lich nichts zu erin­nern. Zwar sind die Kon­troll­mög­lich­kei­ten hier beson­ders weit und objek­tiv wenig ein­ge­grenzt. Zum Aus­gleich der Öff­nung der Gren­zen und des Weg­falls der Grenz­kon­trol­len ist das bei einer Abwä­gung aller sich gegen­über­ste­hen­den Gesichts­punk­te unter Berück­sich­ti­gung der all­ge­mei­nen Maß­ga­ben des Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG, zu denen auch das Ver­bot einer flä­chen­de­cken­den Kon­trol­le gehört, jedoch ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt.

Ins Gewicht fällt hier­bei, dass die Schlei­er­fahn­dung durch die Maß­ga­ben des Uni­ons­rechts rechts­staat­lich wei­ter abge­fe­dert wird. Nach der Recht­spre­chung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs steht das Uni­ons­recht Rege­lun­gen wie der Schlei­er­fahn­dung nur dann nicht ent­ge­gen, wenn mit ihnen ein Rechts­rah­men vor­ge­ge­ben wird, der gewähr­leis­tet, dass deren prak­ti­sche Anwen­dung nicht die glei­che Wir­kung wie Grenz­über­tritts­kon­trol­len haben kann. Es ist ins­be­son­de­re dann, wenn Indi­zi­en dar­auf hin­deu­ten, dass eine glei­che Wir­kung wie bei Grenz­über­tritts­kon­trol­len besteht, durch Kon­kre­ti­sie­run­gen und Ein­schrän­kun­gen sicher­zu­stel­len, dass die prak­ti­sche Aus­übung der Schlei­er­fahn­dung so ein­ge­fasst wird, dass eine glei­che Wir­kung wie Grenz­über­tritts­kon­trol­len ver­mie­den wird. Der Rechts­rah­men muss schließ­lich hin­rei­chend genau und detail­liert sein, damit sowohl die Not­wen­dig­keit der Kon­trol­len als auch die kon­kret gestat­te­ten Kon­troll­maß­nah­men selbst Kon­trol­len unter­zo­gen wer­den kön­nen 60. Nach dem Stand der fach­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung, die das deut­sche Recht an die­sen Anfor­de­run­gen zu mes­sen hat, genü­gen Rege­lun­gen wie die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten die­sen uni­ons­recht­li­chen Maß­ga­ben nicht und dür­fen ohne kon­kre­ti­sie­ren­de ver­bind­li­che und trans­pa­ren­te Rege­lung zur Len­kung der Inten­si­tät, der Häu­fig­keit und der Selek­ti­vi­tät der Kon­trol­len in die­ser Form nicht ange­wen­det wer­den; sie bedür­fen inso­weit der Nach­bes­se­rung 61. Inso­weit wird durch die uni­ons­recht­li­chen Maß­ga­ben die Hand­ha­bung der Kon­troll­be­fug­nis­se wei­te­ren Anfor­de­run­gen unter­wor­fen, die zu deren Ver­hält­nis­mä­ßig­keit bei­tra­gen.

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten genü­gen im Wesent­li­chen auch den aus dem Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­satz fol­gen­den über­grei­fen­den Maß­ga­ben an Trans­pa­renz, indi­vi­du­el­len Rechts­schutz und auf­sicht­li­che Kon­trol­le. Ver­fas­sungs­recht­lich zu bean­stan­den ist aller­dings, dass den Behör­den gesetz­lich kei­ne Doku­men­ta­ti­ons­pflich­ten vor­ge­schrie­ben sind.

Ver­fas­sungs­recht­lich unbe­denk­lich ist es, dass die Kenn­zei­chen­kon­trol­len grund­sätz­lich ver­deckt durch­ge­führt wer­den (vgl. Art. 33 Abs. 2 Satz 2 Bay­PAG). Dies ist zur Errei­chung der erstreb­ten Zwe­cke geeig­net und erfor­der­lich und durch sie gerecht­fer­tigt. Anders als für heim­li­che Über­wa­chungs­maß­nah­men von höhe­rer Ein­griffs­in­ten­si­tät 62 bedarf es inso­weit kei­ner Benach­rich­ti­gungs­pflicht. Das gilt auch im Tref­fer­fall. Viel­mehr reicht es unter Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­ge­sichts­punk­ten, wenn die Betrof­fe­nen von den Kon­trol­len nur im Rah­men von ihnen gegen­über ergrif­fe­nen Fol­ge­maß­nah­men erfah­ren und deren Recht­mä­ßig­keit dann fach­ge­richt­lich über­prü­fen las­sen kön­nen. Zu berück­sich­ti­gen ist ergän­zend, dass – auch wenn für die Kenn­zei­chen­er­fas­sung in der Pra­xis wohl nur aus­nahms­wei­se ziel­füh­rend – dar­über hin­aus auch der all­ge­mei­ne daten­schutz­recht­li­che Aus­kunfts­an­spruch besteht (vgl. Art. 48 Bay­PAG).

Eine auf­sicht­li­che Kon­trol­le ist – wie ver­fas­sungs­recht­lich gebo­ten 63 – vor­ge­se­hen. Neben der Fach­auf­sicht ist eine daten­schutz­recht­li­che Kon­trol­le durch den Baye­ri­schen Daten­schutz­be­auf­trag­ten gewähr­leis­tet (Art. 49 Bay­PAG i.V.m. Art. 30 BayDSG).

Dem­ge­gen­über ist mit den Anfor­de­run­gen des Ver­hält­nis­mä­ßig­keits­grund­sat­zes nicht ver­ein­bar, dass das Gesetz kei­ne Pflicht zur Doku­men­ta­ti­on der Ent­schei­dungs­grund­la­gen für den Ein­satz von auto­ma­ti­sier­ten Kenn­zei­chen­kon­trol­len vor­sieht.

Maß­geb­lich ist hier­für, dass die Ent­schei­dun­gen über die Ein­rich­tung einer sol­chen Kenn­zei­chen­kon­trol­le – anders als zu begrün­den­de Ver­wal­tungs­ak­te – den Betrof­fe­nen in kei­ner Wei­se mit­ge­teilt wer­den und mit­ge­teilt wer­den kön­nen. Als ver­deck­te Maß­nah­men wer­den sie über­haupt nur in den Tref­fer­fäl­len bekannt und auch dann grund­sätz­lich nicht begrün­det. In der Regel voll­zieht sich die Ent­schei­dung über die Kenn­zei­chen­er­fas­sung allein im Inne­ren der Behör­de. Ange­sichts die­ser Umstän­de kann die Ermäch­ti­gung zur Kenn­zei­chen­er­fas­sung nur dann als ver­hält­nis­mä­ßig ange­se­hen wer­den, wenn die Ent­schei­dungs­grund­la­gen für die Durch­füh­rung einer sol­chen Maß­nah­me nach­voll­zieh­bar und über­prüf­bar doku­men­tiert wer­den 64. Das betrifft ins­be­son­de­re das in allen Tat­be­stands­va­ri­an­ten gel­ten­de Erfor­der­nis der "ent­spre­chen­den Lage­er­kennt­nis­se", das erst durch eine behörd­li­che Kon­kre­ti­sie­rung nähe­re Kon­tu­ren erhält, sowie die Aus­wahl der ein­be­zo­ge­nen Fahn­dungs­be­stän­de. Für die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit ist dies – bezo­gen auf alle Fäl­le der Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le – von drei­fa­cher Bedeu­tung: Zum einen ratio­na­li­siert und mäßigt es die Ent­schei­dung der Behör­de selbst, wenn die­se sich über ihre Ent­schei­dungs­grund­la­gen Rechen­schaft able­gen muss. Zum ande­ren ermög­licht die Doku­men­ta­ti­on erst eine auf­sicht­li­che Kon­trol­le durch den Daten­schutz­be­auf­trag­ten, der in Fäl­len ein­ge­schränk­ter indi­vi­du­al­recht­li­cher Rechts­schutz­mög­lich­kei­ten wie hier gestei­ger­te Bedeu­tung zukommt. Schließ­lich wird damit die ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Kon­trol­le erleich­tert, wenn sol­che Maß­nah­men bekannt wer­den.

Das Gesetz sieht im Grund­satz auch ver­fas­sungs­recht­lich trag­fä­hi­ge Rege­lun­gen zur Nut­zung der Daten wie zur Daten­lö­schung vor. Nicht hin­rei­chend ein­ge­grenzt ist aller­dings die Ver­wen­dung der Daten für wei­te­re Zwe­cke.

Abs. 2 Bay­PAG regelt in Satz 2 die Erhe­bung der Daten und in den Sät­zen 3 und 4 als Rege­lung zu deren Ver­wen­dung die Befug­nis, die­se im genann­ten Umfang mit dem Ziel abzu­glei­chen, Auf­schlüs­se zu den gesuch­ten Per­so­nen oder Sachen in Ver­fol­gung der oben geprüf­ten Zwe­cke zu erhal­ten. Dass die­ser Abgleich unver­züg­lich zu erfol­gen hat, wird bei ver­stän­di­ger Aus­le­gung der Vor­schrift vor­aus­ge­setzt und ent­spricht der Pra­xis. Kenn­zei­chen­er­fas­sung und Kenn­zei­chen­ab­gleich erfol­gen inner­halb des Bruch­teils einer Sekun­de.

Abs. 3 Satz 1 Bay­PAG stellt des Wei­te­ren sicher, dass die erfass­ten Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen nach dem Abgleich unver­züg­lich zu löschen sind. Dies ent­spricht den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen 65. Von der Löschungs­re­ge­lung sind auch die unech­ten Tref­fer erfasst, sobald geklärt ist, dass es sich inso­weit nicht um die aus­ge­schrie­be­nen Kenn­zei­chen han­delt.

Dem Zweck der Kenn­zei­chen­kon­trol­len ent­spre­chend hat die Löschung nach Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG dem­ge­gen­über zu unter­blei­ben, soweit ein Tref­fer­fall vor­liegt und die Daten zur Abwehr einer Gefahr benö­tigt wer­den. Soweit hier­durch auf die Gefah­ren ver­wie­sen wird, zu deren Abwehr die Kenn­zei­chen­er­fas­sung durch­ge­führt wird, ergibt sich die Unbe­denk­lich­keit die­ser Bestim­mung aus der Recht­fer­ti­gung der Kenn­zei­chen­kon­trol­le selbst und erfüllt sich hier­in ihre Zweck­be­stim­mung. Für die wei­te­re Nut­zung der Daten ver­weist die Vor­schrift auf Art. 38 Abs. 1 und 2 Bay­PAG, die nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens sind.

Soweit Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG dem­ge­gen­über eine Nut­zung der Daten über den Zweck der jewei­li­gen Kenn­zei­chen­kon­trol­le hin­aus für wei­te­re Auf­ga­ben erlaubt, liegt hier­in eine Zweck­än­de­rung, die den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht voll­stän­dig genügt.

Eine sol­che Zweck­än­de­rung liegt jeden­falls dar­in, dass die Nut­zung der Infor­ma­tio­nen all­ge­mein für alle Zwe­cke erlaubt wird, zu denen die Fahn­dungs­be­stän­de erstellt oder die Datei­en errich­tet wur­den. Die Poli­zei soll so auch Zufalls­er­kennt­nis­se aus den Kenn­zei­chen­kon­trol­len nut­zen kön­nen, das heißt, sie soll auch in Bezug auf sol­che Per­so­nen oder Sachen Maß­nah­men ergrei­fen kön­nen, deren Iden­ti­fi­zie­rung zu dem ursprüng­li­chen Zweck der Kon­trol­le nichts bei­trägt.

Gegen eine sol­che Öff­nung ist ver­fas­sungs­recht­lich grund­sätz­lich nichts zu erin­nern. In ihr liegt ein eige­ner Ein­griff durch die Erwei­te­rung der Daten­nut­zung für neue Zwe­cke, der gerecht­fer­tigt sein kann und durch die Fahn­dungs­zwe­cke vom Grund­satz her auch gerecht­fer­tigt ist. Dabei steht die Ver­fas­sung einer sol­chen Rege­lung auch inso­weit nicht ent­ge­gen, als es sich bei den Fahn­dungs­zwe­cken um sol­che der Straf­ver­fol­gung han­delt, die unter die Gesetz­ge­bungs­kom­pe­tenz des Bun­des fällt. Denn es han­delt sich hier­bei um eine Öff­nung, die die Nut­zung der Infor­ma­tio­nen für wei­te­re Zwe­cke ledig­lich ermög­licht, nicht aber end­gül­tig regelt; end­gül­tig ent­schei­det im Rah­men die­ser Öff­nung dann gege­be­nen­falls das Bun­des­recht über die Nut­zung der Daten zu neu­en Zwe­cken.

Ver­fas­sungs­recht­lich setzt eine Zweck­än­de­rung jedoch vor­aus, dass die ent­spre­chen­den Daten nach ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­ben neu auch für den geän­der­ten Zweck mit ver­gleich­bar schwer­wie­gen­den Ermitt­lungs­maß­nah­men erho­ben wer­den dürf­ten 66. Ver­hält­nis­mä­ßig ist danach vor­lie­gend eine wei­te­re Nut­zung nur, wenn sie dem Schutz von Rechts­gü­tern dient, die auch die Durch­füh­rung einer Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le recht­fer­ti­gen könn­ten. Nach den oben ent­wi­ckel­ten Kri­te­ri­en ist dies grund­sätz­lich nur zum Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder sonst einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se der Fall, das heißt für das Straf­recht zur Ver­fol­gung von Straf­ta­ten von zumin­dest erheb­li­cher Bedeu­tung. Da dies für Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG, soweit er eine Nut­zung für wei­te­re Zwe­cke vor­sieht, nicht sicher­ge­stellt ist, ist die Vor­schrift mit der Ver­fas­sung inso­weit nicht ver­ein­bar.

Kei­nen Ein­wän­den unter­liegt dem­ge­gen­über Art. 38 Abs. 3 Satz 3 Bay­PAG, soweit er klar­stellt, dass die Ein­zel­erfas­sun­gen von Daten nicht mit ande­ren Daten zu einem Bewe­gungs­bild ver­bun­den wer­den dür­fen, wenn nicht ein Fall des Art. 33 Abs. 2 Satz 3 Nr. 2 Buch­sta­be a Bay­PAG gege­ben ist. Der Abgleich mit Datei­en nach die­ser letzt­ge­nann­ten Vor­schrift zielt bewusst auf eine län­ger­fris­ti­ge punk­tu­el­le Obser­va­ti­on und damit in begrenz­tem Sin­ne auch auf die Erstel­lung eines – begrenz­ten – Bewe­gungs­bil­des. Dies kann unter den inso­weit maß­geb­li­chen Vor­aus­set­zun­gen grund­sätz­lich ver­fas­sungs­recht­lich gerecht­fer­tigt sein 67. Art. 38 Abs. 3 Satz 3 Bay­PAG nimmt inso­weit auf die Vor­schrif­ten zur poli­zei­li­chen Beob­ach­tung, geziel­ten Kon­trol­le und ver­deck­ten Regis­trie­rung ledig­lich bestä­ti­gend Bezug. Die­se selbst sind nicht Gegen­stand des vor­lie­gen­den Ver­fah­rens.

Fol­gen der (teil­wei­sen) Ver­fas­sungs­wid­rig­keit[↑]

Die ange­grif­fe­nen Vor­schrif­ten sind teil­wei­se für nich­tig und im Übri­gen für mit Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG unver­ein­bar zu erklä­ren.

Die Fest­stel­lung einer Ver­fas­sungs­wid­rig­keit gesetz­li­cher Vor­schrif­ten führt grund­sätz­lich zu deren Nich­tig­keit. Aller­dings kann sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, wie sich aus § 31 Abs. 2 Satz 2 und 3 BVerfGG ergibt, auch dar­auf beschrän­ken, eine ver­fas­sungs­wid­ri­ge Norm für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar zu erklä­ren 68. Es ver­bleibt dann bei einer blo­ßen Bean­stan­dung der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit ohne den Aus­spruch der Nich­tig­keit. Die Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung kann das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt dabei zugleich mit der Anord­nung einer befris­te­ten Fort­gel­tung der ver­fas­sungs­wid­ri­gen Rege­lung ver­bin­den. Dies kommt in Betracht, wenn die sofor­ti­ge Ungül­tig­keit der zu bean­stan­den­den Norm dem Schutz über­ra­gen­der Güter des Gemein­wohls die Grund­la­ge ent­zie­hen wür­de und eine Abwä­gung mit den betrof­fe­nen Grund­rech­ten ergibt, dass der Ein­griff für eine Über­gangs­zeit hin­zu­neh­men ist 69.

Danach ist Art. 33 Abs. 2 Satz 2 in Ver­bin­dung mit Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG inso­weit, als die­ser zu Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len zur Ver­hü­tung oder Unter­bin­dung der uner­laub­ten Über­schrei­tung der Lan­des­gren­ze ermäch­tigt, für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar und nich­tig zu erklä­ren. Da die Vor­schrift inso­weit gegen Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG ver­stößt und eine aus­drück­li­che Ermäch­ti­gung im Sin­ne des Art. 71 GG nicht besteht, kann der Lan­des­ge­setz­ge­ber eine sol­che Rege­lung im Wege der Nach­bes­se­rung nicht her­bei­füh­ren. Nach § 78 Satz 2 BVerfGG, der auch im Ver­fah­ren der Ver­fas­sungs­be­schwer­de gilt 70, wird im Inter­es­se der Rechts­klar­heit in dem­sel­ben Umfang auch die Neu­fas­sung nach Art. 39 Abs. 1 Satz 1 in Ver­bin­dung mit Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG 71 sowie Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG selbst in der dem vor­lie­gen­den Ver­fah­ren zugrun­de­lie­gen­den Fas­sung und den nach­fol­gen­den Fas­sun­gen für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar und nich­tig erklärt. Die Vor­schrif­ten ver­sto­ßen gegen Art. 71, Art. 73 Abs. 1 Nr. 5 GG und damit, weil es in for­mel­ler Hin­sicht an der Recht­fer­ti­gung des in ihnen lie­gen­den Ein­griffs in das Recht auf infor­ma­tio­nel­le Selbst­be­stim­mung fehlt, auch gegen Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG.

Nur für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar zu erklä­ren ist dem­ge­gen­über Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG, soweit er auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 Bay­PAG ver­weist und dabei die auto­ma­ti­sier­te Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­le nicht auf den Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht beschränkt. Nur für mit der Ver­fas­sung unver­ein­bar zu erklä­ren ist Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5 Bay­PAG auch inso­weit, als er auf Art. 13 Abs. 1 Nr. 5 Bay­PAG ver­weist und dabei die Kon­trol­len über die Bun­des­au­to­bah­nen und Euro­pa­stra­ßen hin­aus auf Durch­gangs­stra­ßen, ein­schlie­ßend all­ge­mein Stra­ßen von erheb­li­cher Bedeu­tung für den grenz­über­schrei­ten­den Ver­kehr, zulässt. Wei­ter­hin gilt dies auch inso­weit, als kei­ne Pflicht zur Doku­men­ta­ti­on der Ent­schei­dungs­grund­la­gen für den Ein­satz von Kenn­zei­chen­kon­trol­len vor­ge­se­hen ist. Für ver­fas­sungs­wid­rig zu erklä­ren ist schließ­lich Art. 38 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG, soweit er eine Ver­wen­dung der Daten für ande­re Zwe­cke als die, für die die Kenn­zei­chen­kon­trol­le nach Art. 33 Abs. 2 Satz 2 bis 5, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 Bay­PAG durch­ge­führt wer­den kann, erlaubt und dies nicht auf Ver­ar­bei­tun­gen beschränkt, die dem Schutz von Rechts­gü­tern von zumin­dest erheb­li­chem Gewicht oder einem ver­gleich­bar gewich­ti­gen öffent­li­chen Inter­es­se die­nen.

Im Inter­es­se der Rechts­klar­heit sind nach § 78 Satz 2 BVerfGG in dem­sel­ben Umfang auch die inso­weit inhalt­lich unver­än­der­ten Nach­fol­ge­re­ge­lun­gen der Kenn­zei­chen­kon­trol­le in Art. 39 Abs. 1, Art. 13 Abs. 1 Nr. 1 bis 5 und Art. 39 Abs. 3 Satz 2 Bay­PAG 71 ledig­lich für mit dem Grund­ge­setz unver­ein­bar zu erklä­ren. Die Unver­ein­bar­keits­er­klä­rung wird mit der Anord­nung ihrer vor­über­ge­hen­den Fort­gel­tung bis zum Ablauf des 31.12 2019 ver­bun­den.

Inso­weit sind die­se Vor­schrif­ten nicht für nich­tig zu erklä­ren. Die Grün­de für die Ver­fas­sungs­wid­rig­keit betref­fen hier nicht den Kern der mit ihnen ein­ge­räum­ten Befug­nis­se, son­dern nur ein­zel­ne Aspek­te ihrer rechts­staat­li­chen Aus­ge­stal­tung. Der Gesetz­ge­ber kann die Vor­schrif­ten inso­weit ohne wei­te­res nach­bes­sern und damit den Kern der mit ihnen ver­folg­ten Zie­le auf ver­fas­sungs­mä­ßi­ge Wei­se ver­wirk­li­chen. Ange­sichts der Bedeu­tung, die der Gesetz­ge­ber der Kenn­zei­chen­kon­trol­le für eine wirk­sa­me Gefah­ren­ab­wehr bei­mes­sen darf, ist unter die­sen Umstän­den deren vor­über­ge­hen­de Fort­gel­tung eher hin­zu­neh­men als deren Nich-tig­erklä­rung.

Im Übri­gen sind die Vor­schrif­ten nach Maß­ga­be der Grün­de ver­fas­sungs­kon­form aus­zu­le­gen.

Da die ange­grif­fe­nen ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ent­schei­dun­gen auf den teil­wei­se ver­fas­sungs­wid­ri­gen Vor­schrif­ten beru­hen, ver­let­zen sie den Beschwer­de­füh­rer in sei­nem Grund­recht aus Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG. Das Urteil des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts ist als letzt­in­stanz­li­che Ent­schei­dung auf­zu­he­ben und zur Ent­schei­dung über die Kos­ten zurück­zu­ver­wei­sen.

Die Ent­schei­dung ist hin­sicht­lich der Ent­schei­dung, dass Kraft­fahr­zeug­kenn­zei­chen­kon­trol­len auch im Nicht­tref­fer­fall einen Grund­rechts­ein­griff begrün­den, mit 5 : 2 Stim­men, sowie dar­an anschlie­ßend hin­sicht­lich der all­ge­mei­nen Aus­füh­run­gen zum Erfor­der­nis eines kon­kre­ten Anlas­ses für poli­zei­li­che Kon­trol­len der vor­lie­gen­den Art mit 6 : 1 Stim­men, im Übri­gen ein­stim­mig ergan­gen.

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 18. Dezem­ber 2018 – 1 BvR 142/​15

  1. Abwei­chung von BVerfGE 120, 378[]
  2. BayGVBl, Sei­te 286[]
  3. BayGVBl, Sei­te 301[]
  4. BayGVBl S. 397[]
  5. BayGVBl S. 286[]
  6. BayGVBl S. 410[]
  7. BayGVBl S. 335[]
  8. BayGVBl S. 388[]
  9. BayGVBl S. 301[]
  10. VG Mün­chen, Urteil vom 23.09.2009 – M 7 K 08.3052[]
  11. BayVGH, Urteil vom 17.12.2012 – 10 BV 09.2641[]
  12. Ver­weis auf BVerfGE 120, 378, 399[][]
  13. BVerwG, Urteil vom 22.10.2014 – 6 C 7.13[]
  14. vgl. BVerfGE 56, 363, 379[]
  15. BVerfGE 120, 378, 397 f. m.w.N.; stRspr[]
  16. BVerfGE 120, 378, 398 f. m.w.N.; stRspr[]
  17. vgl. BVerfGE 120, 378, 399[]
  18. vgl. BVerfGE 65, 1, 42; 118, 168, 184 ff.; 120, 378, 400 f.; 128, 1, 42 ff.; 130, 151, 184[]
  19. BVerfGE 130, 151, 184 m.w.N.; stRspr[]
  20. vgl. BVerfGE 100, 313, 366; 115, 320, 343[]
  21. vgl. BVerfGE 115, 320, 343; 120, 378, 398[]
  22. BVerfGE 120, 378[]
  23. vgl. BVerfGE 107, 299, 328; 115, 320, 354 f.; 120, 378, 402; 122, 342, 370 f.; 125, 260, 335[]
  24. vgl. BVerfGE 97, 198, 214 und 218[]
  25. vgl. Deut­scher Bun­des­tag, Schrift­li­cher Bericht des Innen­aus­schus­ses vom 20.06.1972, zu BT-Drs. VI/​3569, S. 5[]
  26. vgl. Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003 – Vf. 43-II-00 187 f.[]
  27. vgl. BVerfGE 40, 371, 380[]
  28. vgl. BVerfGE 30, 1, 29[]
  29. vgl. LVerfG MV, Urteil vom 21.10.1999 – 2/​98 57[]
  30. vgl. BVerfGE 103, 21, 30; 113, 348, 370 f.[]
  31. vgl. BVerfGE 113, 348, 370[]
  32. vgl. BVerfGE 100, 313, 394[]
  33. so BVerw­GE 141, 329, 335 Rn. 29[]
  34. vgl. BVerfGE 113, 348, 368[]
  35. vgl. BVerfGE 130, 151, 184; 141, 220, 333 f. Rn. 305[]
  36. vgl. BVerfGE 125, 260, 314 f.; 130, 151, 184 und 185 f.[]
  37. vgl. BVerfGE 113, 348, 368; 125, 260, 314 f.; 130, 151, 185 f.; 141, 220, 333 f. Rn. 305[]
  38. vgl. BVerfGE 67, 157, 173; 120, 378, 427; 141, 220, 265 Rn. 93; stRspr[]
  39. vgl. BVerfGE 113, 348, 375 ff.; 120, 378, 407 f.; 141, 220, 265 Rn. 94; stRspr[]
  40. vgl. BVerfGE 67, 157, 175; 125, 260, 317 f.; 141, 220, 266 Rn. 97; stRspr[]
  41. vgl. BVerfGE 141, 220, 271 ff. Rn. 109 ff. m.w.N.[]
  42. vgl. BVerfGE 120, 378, 404[]
  43. vgl. BVerfGE 120, 378, 402 f. m.w.N.[]
  44. vgl. BVerfGE 120, 274, 328; 125, 260, 330; 141, 220, 270 Rn. 108[]
  45. vgl. BVerfGE 120, 378, 429[]
  46. vgl. BVerfGE 65, 1, 44 ff.; 125, 260, 334 ff.; 141, 220, 282 Rn. 134; stRspr[]
  47. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 133, 277, 366 Rn.206; 141, 220, 285 Rn. 144; stRspr[]
  48. vgl. Bay­VerfGH, Urteil vom 28.03.2003 – Vf. 7‑VII-00 u.a. 119; all­ge­mein zum Begriff der kon­kre­ten Gefahr vgl. BVerfGE 115, 320, 364; 141, 220, 271 Rn. 111; BVerw­GE 116, 347, 351[]
  49. vgl. auch Baye­ri­scher Land­tag, Drucks 15/​10522, S. 2 f.[]
  50. vgl. bereits Bay­VerfGH, Urteil vom 28.03.2003 – Vf. 7‑VII-00 u.a. 115[]
  51. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Drucks 15/​10522, S. 2[]
  52. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Drucks 15/​2096, S. 16[]
  53. vgl. BVerfGE 69, 315, 349; 84, 203, 209; Trur­nit, NVwZ 2012, S. 1079, 1080; Hong, in: Peters/​Janz, Hand­buch Ver­samm­lungs­recht, 2015, Kap. B Rn. 54; End­ers, in: Dürig-Fried­l/En­ders, Ver­samm­lungs­recht, 2016, § 2 Rn. 35[]
  54. a.A. Hong, a.a.O., Rn. 94; End­ers, a.a.O., Rn. 35[]
  55. vgl. BVerfGE 69, 315, 353 f.[]
  56. vgl. Baye­ri­scher Land­tag, Drucks 13/​36, S. 4[]
  57. vgl. EuGH, Urteil vom 22.06.2010, Mel­ki und Abde­li, – C‑188/​10 und – C‑189/​10, EU:C:2010:363, Rn. 69 f. und 74 f.; Urteil vom 21.06.2017, A., – C‑9/​16, EU:C:2017:483, Rn. 34 ff. und 63[]
  58. vgl. Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003 – Vf. 43-II-00 212[]
  59. vgl. Bay­VerfGH, Urteil vom 28.03.2003 – Vf. 7‑VII-00 u.a. 103; eben­so Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2003 – Vf. 43-II-00196[]
  60. vgl. EuGH, Urteil vom 21.06.2017, A., – C‑9/​16, EU:C:2017:483, Rn. 37 ff.[]
  61. vgl. VGH BW, Urteil vom 13.02.2018 – 1 S 1468/​17 76 ff. und 86; Urteil vom 13.02.2018 – 1 S 1469/​17 38 ff. und 43 – dort zu ent­spre­chen­den Fra­gen nach dem Bun­des­po­li­zei­ge­setz[]
  62. vgl. BVerfGE 141, 220, 269 Rn. 105 und 282 f. Rn. 134 ff.[]
  63. vgl. BVerfGE 65, 1, 46; 67, 157, 185; 133, 277, 369 f. Rn. 214 f.; 141, 220, 284 Rn. 141; stRspr[]
  64. vgl. BVerfGE 133, 277, 370 Rn. 215; 141, 220, 284 f. Rn. 141; Sächs­VerfGH, Urteil vom 10.07.2013 – Vf. 43-II-00 218 ff.[]
  65. vgl. BVerfGE 120, 378, 397, 399[]
  66. vgl. BVerfGE 141, 220, 327 f. Rn. 286 f. m.w.N.; stRspr[]
  67. vgl. BVerfGE 120, 378, 416 ff.[]
  68. BVerfGE 109, 190, 235[]
  69. vgl. BVerfGE 33, 1, 13; 109, 190, 235 f.; 141, 220, 351 Rn. 355; stRspr[]
  70. vgl. BVerfGE 18, 288, 300; 133, 377, 423 Rn. 106; stRspr[]
  71. in der Fas­sung des Geset­zes zur Neu­ord­nung des baye­ri­schen Poli­zei­rechts [PAG-Neu­ord­nungs­ge­setz] vom 18.05.2018, BayGVBl S. 301[][]