Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung – und die Pflicht zum Haus­halts­aus­gleich

Eine lan­des­recht­li­che Pflicht der kom­mu­na­len Auf­ga­ben­trä­ger zum Haus­halts­aus­gleich und zur Ver­rin­ge­rung eines Haus­halts­de­fi­zits ist mit der Gewähr­leis­tung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung aus Art. 28 Abs. 2 GG ver­ein­bar.

Kom­mu­na­le Selbst­ver­wal­tung – und die Pflicht zum Haus­halts­aus­gleich

Die Kom­mu­nal­auf­sichts­be­hör­de darf der Kom­mu­ne inner­halb eines für die­se eröff­ne­ten Gestal­tungs­spiel­raums grund­sätz­lich nicht eine bestimm­te Maß­nah­me alter­na­tiv­los vor­schrei­ben. Ande­res kann gel­ten, wenn ange­sichts des abseh­ba­ren zeit­li­chen Aus­lau­fens einer rea­li­sier­ba­ren Hand­lungs­mög­lich­keit kei­ne rea­li­sier­ba­re Alter­na­ti­ve mehr besteht. Eine auf­sichts­be­hörd­li­che Anwei­sung zur Fest­le­gung eines bestimm­ten Kreis­um­la­ge­sat­zes muss aus­rei­chend Rück­sicht auf den Finanz­be­darf der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den neh­men. Ein Gemein­de­ver­band ist von sei­nen lan­des­recht­li­chen Pflich­ten zum Haus­halts­aus­gleich nicht bun­des­ver­fas­sungs­recht­lich dadurch frei­ge­stellt, dass er eine unzu­rei­chen­de Finan­zie­rung vom Land erhält.

Die Ver­fü­gung der Kom­mu­nal­auf­sicht greift in die kom­mu­na­le Finanz­ho­heit des Land­krei­ses als Teil der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie ein, wel­che die Befug­nis zu einer eigen­ver­ant­wort­li­chen Ein­nah­men- und Aus­ga­ben­wirt­schaft im Rah­men eines gesetz­lich geord­ne­ten Haus­halts­we­sens beinhal­tet 1. Die für Krei­se als Gemein­de­ver­bän­de und für Gemein­den glei­cher­ma­ßen gel­ten­de Gewähr­leis­tung der finan­zi­el­len Eigen­ver­ant­wor­tung ist not­wen­di­ges Kor­re­lat der eigen­ver­ant­wort­li­chen Auf­ga­ben­wahr­neh­mung; sie ist durch die Ergän­zung des Art. 28 Abs. 2 GG um Satz 3, wonach die Gewähr­leis­tung der Selbst­ver­wal­tung auch die Grund­la­gen der finan­zi­el­len Eigen­ver­ant­wor­tung umfasst, klar­stel­lend ver­stärkt wor­den 2. Zu den von der Finanz­au­to­no­mie des Krei­ses umfass­ten Ent­schei­dun­gen gehört auch die Fest­set­zung der Höhe der lan­des­recht­lich vor­ge­se­he­nen Kreis­um­la­ge.

Die den Gemein­de­ver­bän­den gewähr­leis­te­te Garan­tie der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung kann aller­dings vom Gesetz­ge­ber aus­ge­stal­tet und beschränkt wer­den. Unter den in Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG nor­mier­ten Geset­zes­vor­be­halt fal­len auch lan­des­recht­li­che Rege­lun­gen über die staat­li­che Kom­mu­nal­auf­sicht, wie sie hier nach den Fest­stel­lun­gen des Beru­fungs­ge­richts in § 54 Abs. 1 der Hes­si­schen Lan­des­kreis­ord­nung (HKO) i.V.m. §§ 135 ff. HGO bestehen. Die staat­li­che Rechts­auf­sicht über die Krei­se ist wie bei den Gemein­den ein ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­nes Kor­re­lat der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung 3. Bei der Erhe­bung der Kreis­um­la­ge besteht im Hin­blick auf die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie des Art. 28 Abs. 2 GG ledig­lich eine staat­li­che Rechts, aber kei­ne Fach­auf­sicht. Dies sieht auch Art. 137 Abs. 3 der Hes­si­schen Ver­fas­sung (HV) vor.

Die Vor­aus­set­zung für ein kom­mu­nal­auf­sicht­li­ches Ein­schrei­ten des Lan­des Hes­sen gegen­über dem Land­kreis im Wege einer Anwei­sung nach § 54 HKO i.V.m. § 139 HGO, die Ver­let­zung einer dem Land­kreis oblie­gen­den Ver­pflich­tung, war hier gege­ben.

Das Beru­fungs­ge­richt hat den lan­des­recht­li­chen Nor­men des § 52 Abs. 1 HKO i.V.m. § 92 Abs. 3 Satz 1 HGO eine Pflicht des Land­krei­ses zum Haus­halts­aus­gleich ent­nom­men, von der nur in Aus­nah­me­fäl­len abge­wi­chen wer­den dür­fe. Las­se die Haus­halts­not­la­ge eines kom­mu­na­len Auf­ga­ben­trä­gers einen voll­stän­di­gen Aus­gleich trotz äußers­ter Spar­sam­keit und Aus­schöp­fung aller Ein­nah­me­quel­len nicht zu, so bestehe jeden­falls eine Pflicht, das Haus­halts­de­fi­zit so gering wie mög­lich zu hal­ten.

Die­se Aus­le­gung des Lan­des­rechts ist mit der Gewähr­leis­tung der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung aus Art. 28 Abs. 2 GG ver­ein­bar 4. Die lan­des­recht­li­che Ver­pflich­tung, einen Haus­halts­aus­gleich her­bei­zu­füh­ren, jeden­falls aber sich ihm so weit wie mög­lich anzu­nä­hern, sichert den Gestal­tungs­spiel­raum des Trä­gers der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung in der Zukunft. Sie schränkt zwar den gegen­wär­ti­gen Ent­schei­dungs­spiel­raum der Kom­mu­ne ein, kommt jedoch dem lang­fris­ti­gen Erhalt ihrer Hand­lungs­mög­lich­kei­ten zugu­te und dient damit der Gewähr­leis­tung der in Art. 28 Abs. 2 GG geschütz­ten Auto­no­mie. Auf wel­chem Wege das Ziel des Haus­halts­aus­gleichs erreicht wird, liegt dabei – soweit unter­schied­li­che Kon­so­li­die­rungs­maß­nah­men in Betracht kom­men – in der Gestal­tungs­frei­heit des kom­mu­na­len Trä­gers. Lässt die gegen­wär­ti­ge Haus­halts­not­la­ge einen voll­stän­di­gen Haus­halts­aus­gleich nicht zu, ist auch eine Pflicht zur Defi­zit­mi­ni­mie­rung bei Wah­rung eines vor­han­de­nen Gestal­tungs­spiel­rau­mes des Trä­gers der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung mit der Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie des Art. 28 Abs. 2 GG ver­ein­bar.

Kei­ner Erör­te­rung bedarf, ob auch die Ver­pflich­tun­gen von Bund und Län­dern aus den ver­fas­sungs­recht­li­chen Rege­lun­gen zur Haus­halts­dis­zi­plin (sog. Schul­den­brem­se, vgl. Art. 109 Abs. 3 GG) sowie ihre uni­ons­recht­lich begrün­de­ten Sta­bi­li­täts­ver­pflich­tun­gen (Art. 126 Abs. 2 AEUV, Art. 109 Abs. 2 GG) auf die Rechts­po­si­ti­on der in Art. 109 Abs. 3 GG nicht aus­drück­lich genann­ten Trä­ger der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung ein­wir­ken 5. Auf die recht­li­chen Fol­gen der Schul­den­brem­se für das Ver­hält­nis zwi­schen dem Kreis und dem Land kommt es hier schon des­we­gen nicht an, weil das Haus­halts­jahr 2010 noch nicht vom zeit­li­chen Anwen­dungs­be­reich der grund­ge­setz­li­chen Schul­den­brem­se erfasst wird (vgl. Art. 143 d Abs. 1 GG).

Der Land­kreis hat sei­ne aus § 52 Abs. 1 HKO i.V.m. § 92 Abs. 3 Satz 1 HGO fol­gen­de Pflicht zur Auf­stel­lung eines für das Jahr 2010 aus­ge­gli­che­nen Haus­halts ver­letzt. Nach den unbe­strit­te­nen Fest­stel­lun­gen des Tat­sa­chen­ge­richts war für jenes Haus­halts­jahr nach dem vom Kreis­tag beschlos­se­nen Haus­halt ein Defi­zit von 34 Mio. € zu erwar­ten. Infol­ge des­sen hät­te die Bilanz für 2010 sogar ein nega­ti­ves Eigen­ka­pi­tal erreicht.

Die beru­fungs­ge­richt­li­che Annah­me einer Pflicht­ver­let­zung ist revi­si­ons­recht­lich nicht schon des­halb zu bean­stan­den, weil dem Land­kreis ein Bei­trag zur Haus­halts­kon­so­li­die­rung trotz aller Anstren­gun­gen nicht mög­lich gewe­sen wäre. Neben der vom Land Hes­sen ver­füg­ten Erhö­hung der Kreis­um­la­ge waren im Ver­lau­fe der Ver­hand­lun­gen der Betei­lig­ten auch Ein­spar­mög­lich­kei­ten auf der Aus­ga­ben­sei­te des klä­ge­ri­schen Haus­hal­tes genannt wor­den, deren Anrech­nung auf die Erhö­hung des Kreis­um­la­ge­sat­zes das land Hes­sen in sei­ner auf­schie­bend beding­ten Haus­halts­ge­neh­mi­gung zunächst zuge­stan­den hat­te. Der Land­kreis hat nicht in Abre­de gestellt, dass er noch Aus­ga­ben­kür­zun­gen hät­te beschlie­ßen kön­nen. Sein Vor­trag, er neh­me zu 99 % Pflicht­auf­ga­ben wahr, schließt nicht aus, dass er die ihm über­tra­ge­nen Auf­ga­ben im Ein­zel­nen noch spar­sa­mer hät­te erle­di­gen kön­nen. Unab­hän­gig davon, wel­ches Aus­maß an Ein­spa­run­gen dabei erreich­bar gewe­sen wäre, war der Land­kreis jeden­falls im Umfang der ihm mög­li­chen Spar­maß­nah­men und Umla­ge­er­hö­hung lan­des­recht­lich zur Annä­he­rung an einen Haus­halts­aus­gleich ver­pflich­tet.

Sei­ner gesetz­li­chen Pflicht zur Mini­mie­rung des Haus­halts­de­fi­zits kann sich der kla­gen­de Kreis auch nicht durch Ver­weis auf eine sei­ner Auf­fas­sung nach unzu­rei­chen­de Finan­zie­rung durch das beklag­te Land ent­zie­hen. Solan­ge es ihm mög­lich ist, Maß­nah­men zur Haus­halts­sa­nie­rung zu ergrei­fen, ist es aus Sicht der Garan­tie der Selbst­ver­wal­tung aus Art. 28 Abs. 2 GG nicht zu bean­stan­den, wenn er lan­des­recht­lich zu ent­spre­chen­dem Han­deln ver­pflich­tet ist. Hier­von ist die Fra­ge zu tren­nen, ob eine kom­mu­nal­auf­sicht­li­che Ver­fü­gung zur Ver­rin­ge­rung des Haus­halts­de­fi­zits ver­hält­nis­mä­ßig ist, wenn das Land als Trä­ger der Kom­mu­nal­auf­sicht wegen unzu­rei­chen­der Finan­zie­rung eine Mit­ver­ant­wor­tung am Haus­halts­not­stand des Krei­ses trägt.

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat dar­über hin­aus den lan­des­recht­li­chen Vor­schrif­ten der § 53 Abs. 2 HKO und § 37 FAG-HE über die Erhe­bung der Kreis­um­la­ge wegen der anhal­ten­den Haus­halts­not­la­ge des Land­krei­ses des­sen Ver­pflich­tung ent­nom­men, den Kreis­um­la­ge­satz auf das unter Berück­sich­ti­gung der Belan­ge der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den Höchst­mög­li­che fest­zu­set­zen. Auch hier­ge­gen ist revi­si­ons­recht­lich nichts zu erin­nern.

Nach § 53 Abs. 2 HKO kann der Land­kreis, soweit sei­ne sons­ti­gen Ein­nah­men oder Erträ­ge und Ein­zah­lun­gen nicht aus­rei­chen, um sei­nen Bedarf zu decken, nach den hier­für gel­ten­den Vor­schrif­ten eine Kreis­um­la­ge von den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den erhe­ben. § 37 Abs. 1 FAG-HE sieht eine Ver­pflich­tung der Land­krei­se zur Erhe­bung einer Kreis­um­la­ge von ihren Gemein­den vor, soweit die sons­ti­gen Erträ­ge und Ein­zah­lun­gen der Land­krei­se und die Leis­tun­gen nach dem Finanz­aus­gleichs­ge­setz zum Aus­gleich des Haus­halts und zum Aus­gleich von Fehl­be­trä­gen aus Vor­jah­ren nicht aus­rei­chen. Das Beru­fungs­ur­teil sieht in § 37 Abs. 1 FAG-HE eine Vor­schrift, wel­che die Ermäch­ti­gung zur Umla­ge­ver­pflich­tung nach § 53 Abs. 2 HKO aus­füllt und wegen der defi­zi­tä­ren Haus­halts­si­tua­ti­on des Land­krei­ses zu einer Rechts­pflicht ver­dich­tet, die Gren­ze des bei Rück­sicht­nah­me auf die Leis­tungs­fä­hig­keit der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den Mög­li­chen aus­zu­schöp­fen.

Die­se Aus­le­gung der lan­des­recht­li­chen Vor­schrif­ten steht mit den Grund­sät­zen in Ein­klang, die das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt in sei­ner bis­he­ri­gen Recht­spre­chung zur Gewähr­leis­tung des Selbst­ver­wal­tungs­rechts der Gemein­den bei der Erhe­bung der Kreis­um­la­ge ent­wi­ckelt hat. Hier­nach darf der Kreis sei­ne eige­nen Auf­ga­ben und Inter­es­sen nicht ein­sei­tig und rück­sichts­los gegen­über den­je­ni­gen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den durch­set­zen. Dies folgt aus dem in Art. 28 Abs. 2 GG ange­leg­ten Grund­satz des Gleich­rangs des Finanz­be­dar­fes eines jeden Ver­wal­tungs­trä­gers im kreis­kom­mu­na­len Raum. Neben dem Gebot der inter­kom­mu­na­len Gleich­be­hand­lung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den, dem Ver­bot der Ein­eb­nung von Steu­er­kraft­un­ter­schie­den zwi­schen den Gemein­den und der Ach­tung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Grund­ent­schei­dung für eine eige­ne gemeind­li­che Steu­er­ho­heit hat der umla­ge­er­he­ben­de Kreis auch zu gewähr­leis­ten, dass die durch Art. 28 Abs. 2 GG gebo­te­ne finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der Gemein­den nicht unter­schrit­ten wird. Die Garan­tie des Kern­ge­halts der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung der Gemein­den zieht der Kreis­um­la­ge­er­he­bung eine abso­lu­te Gren­ze dort, wo sie zu einer struk­tu­rell unzu­rei­chen­den Finanz­aus­stat­tung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den füh­ren und ihnen dadurch die Mög­lich­keit zu einem eigen­stän­di­gen und eigen­ver­ant­wort­li­chen Han­deln neh­men wür­de 6. Die eige­ne finan­zi­el­le Not­la­ge stellt den Kreis nicht von der Pflicht zur Beach­tung des Kern­be­reichs der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung frei. Viel­mehr muss sich der Kreis bei unzu­rei­chen­der eige­ner Finanz­aus­stat­tung sei­ner­seits an das Land (den Lan­des­ge­setz­ge­ber) hal­ten und kann sei­ne Finanz­not nicht auf die kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den abwäl­zen 7.

Die Gren­ze für den höchst­mög­li­chen Kreis­um­la­ge­satz, den der finan­zi­ell not­lei­den­de Kreis nach § 37 Abs. 1 FAG-HE fest­zu­set­zen hat, liegt nach dem Beru­fungs­ur­teil dort, wo die Leis­tungs­fä­hig­keit der zah­lungs­pflich­ti­gen Gemein­den endet. Die­se Aus­le­gung der nur beschränkt revi­si­ons­ge­richt­lich zu über­prü­fen­den lan­des­recht­li­chen Norm trägt dem Schutz der finan­zi­el­len Min­dest­aus­stat­tung der Gemein­den aus Art. 28 Abs. 2 GG hin­rei­chend Rech­nung.

Nach den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen des ange­grif­fe­nen Urteils hät­te der Land­kreis den Kreis­um­la­ge­satz für das Haus­halts­jahr 2010 weit über die Gren­ze des den zah­lungs­pflich­ti­gen Gemein­den Zumut­ba­ren hin­aus bei ca. 70 % fest­set­zen müs­sen, um zu einem aus­ge­gli­che­nen Haus­halt zu kom­men. Ange­sichts der Grö­ßen­ord­nung sei­nes Defi­zits muss­te er auf­grund des dar­ge­stell­ten Lan­des­rechts den höchst­mög­li­chen Kreis­um­la­ge­satz unab­hän­gig davon aus­schöp­fen, ob auch auf der Aus­ga­ben­sei­te des Haus­hal­tes noch Ein­spa­run­gen mög­lich waren. Es begeg­net daher aus Sicht des Bun­des­rechts kei­nen Beden­ken, dass der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dem Land­kreis bei der Ent­schei­dung über den kon­kre­ten Kreis­um­la­ge­satz abver­langt hat, sei­ne Kräf­te zur Sanie­rung des not­lei­den­den Haus­halts bis zur Gren­ze des ihm recht­lich Mög­li­chen anzu­span­nen.

Das Beru­fungs­ur­teil stellt aus­drück­lich fest, dass die Gren­ze des unter Berück­sich­ti­gung der Belan­ge der zah­lungs­pflich­ti­gen Gemein­den Mög­li­chen nach den Berech­nun­gen des Lan­des Hes­sen bei ins­ge­samt 58 % der Bemes­sungs­grund­la­gen ein­schließ­lich einer Kreis­um­la­ge von 35, 5 % lag und dass die­ser Hebe­satz den Finanz­be­darf des Land­krei­ses wie auch die Leis­tungs­fä­hig­keit der zah­lungs­pflich­ti­gen Städ­te und Gemein­den berück­sich­tig­te. Gegen die­se tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen ist der Land­kreis nicht mit revi­si­ons­recht­li­chen Ver­fah­rens­rügen vor­ge­gan­gen. Er hat auch in der Sache nicht gel­tend gemacht, mit der vom Land Hes­sen ange­wie­se­nen Höhe der Kreis­um­la­ge wer­de die Leis­tungs­fä­hig­keit aller oder ein­zel­ner kreis­an­ge­hö­ri­ger Gemein­den über­schrit­ten. Nach dem von den Tat­sa­chen­in­stan­zen ermit­tel­ten Ablauf des kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Ver­fah­rens wie auch nach eige­nem Vor­trag hat der Land­kreis die finan­zi­el­le Belast­bar­keit der betrof­fe­nen Gemein­den im Übri­gen selbst nicht kon­kret ermit­telt, son­dern sich auf Anga­ben in einer Bür­ger­meis­ter­ver­samm­lung gestützt, wonach die Gemein­den bei einer Anhe­bung des Umla­ge­sat­zes in finan­zi­el­le Schwie­rig­kei­ten gerie­ten.

Lagen nach all­dem die Vor­aus­set­zun­gen für ein auf­sicht­li­ches Ein­schrei­ten vor, so war das land Hes­sen nicht auf das Auf­sichts­mit­tel einer Bean­stan­dung nach § 54 HKO i.V.m. § 138 HGO beschränkt, son­dern durf­te dem Land­kreis durch eine Anwei­sung nach § 54 HKO i.V.m. § 139 HGO eine Erhö­hung des Kreis­um­la­ge­sat­zes um 3 % vor­ge­ben.

Nach § 54 HKO i.V.m. § 138 HGO (Bean­stan­dung) kann die Auf­sichts­be­hör­de Beschlüs­se und Anord­nun­gen des Krei­ses, die das Recht ver­let­zen, auf­he­ben, wäh­rend sie den Kreis nach § 54 HKO i.V.m. § 139 HGO bei Vor­lie­gen einer Pflicht- oder Auf­ga­ben­ver­let­zung anwei­sen kann, inner­halb einer bestimm­ten Frist das Erfor­der­li­che zu ver­an­las­sen. Das Beru­fungs­ge­richt hat aus­ge­führt, dass eine rei­ne Bean­stan­dung des Beschlus­ses des Kreis­ta­ges über den Kreis­um­la­ge­satz nicht geeig­net gewe­sen wäre, um eine Ver­rin­ge­rung des Defi­zits des Land­krei­ses zu gewähr­leis­ten. Dage­gen lässt sich nichts erin­nern.

Die Kom­mu­nal­auf­sicht darf aller­dings nicht im Wege einer "Ein­mi­schungs­auf­sicht" in Ent­schei­dungs­spiel­räu­me ein­drin­gen, die sich den kom­mu­na­len Auf­ga­ben­trä­gern eröff­nen 8. Ein­nah­men- wie aus­ga­ben­sei­tig Maß­nah­men zum Haus­halts­aus­gleich zu ergrei­fen, ist Auf­ga­be der Ent­schei­dungs­gre­mi­en des kom­mu­na­len Auf­ga­ben­trä­gers. Inner­halb eines bestehen­den Gestal­tungs­spiel­raums ist es der Kom­mu­nal­auf­sicht unter­sagt, der Kom­mu­ne bestimm­te Maß­nah­men alter­na­tiv­los vor­zu­schrei­ben. Auf der Aus­ga­ben­sei­te ist die Auf­sichts­be­hör­de grund­sätz­lich dar­auf beschränkt, eine Redu­zie­rung der Mit­tel für frei­wil­li­ge Leis­tun­gen ins­ge­samt anzu­mah­nen, ohne kon­kre­te Mit­tel oder ein­zel­ne Ansät­ze vor­zu­schrei­ben. Ent­spre­chen­des muss für die Ein­nah­men­sei­te gel­ten 9.

Erfüllt der kom­mu­na­le Auf­ga­ben­trä­ger sei­ne Pflich­ten nicht, ist die Auf­sichts­be­hör­de frei­lich nach sach­ge­rech­ter Aus­übung ihres Ent­schlie­ßungs- und Aus­wahler­mes­sens zur Bean­stan­dung und Auf­he­bung einer pflicht­wid­ri­gen Maß­nah­me befugt 10. Besteht zudem in Anbe­tracht der haus­halts­wirt­schaft­li­chen Beschlüs­se des kom­mu­na­len Auf­ga­ben­trä­gers und des unmit­tel­bar bevor­ste­hen­den zeit­li­chen Aus­lau­fens einer rea­li­sier­ba­ren Hand­lungs­mög­lich­keit, um der Rechts­wid­rig­keit des kom­mu­na­len Han­delns abzu­hel­fen, kei­ne Aus­wahl alter­na­tiv zu ergrei­fen­der ver­schie­de­ner Maß­nah­men mehr, darf die Auf­sichts­be­hör­de im Rah­men ihrer Rechts­auf­sicht auch wei­ter­ge­hend in die Selbst­ver­wal­tung der Kom­mu­ne ein­grei­fen und ihr auf­ge­ben, in wel­cher Wei­se sie einen geset­zes­kon­for­men Zustand her­zu­stel­len hat. Dabei hat sie die schon­ends­te, am wenigs­ten in die Gestal­tungs­au­to­no­mie des kom­mu­na­len Auf­ga­ben­trä­gers ein­grei­fen­de Maß­nah­me zu wäh­len.

Nach die­sem Maß­stab ist nicht zu bean­stan­den, dass das land Hes­sen den Land­kreis zu einer Erhö­hung des Kreis­um­la­ge­sat­zes ange­wie­sen hat. Er hat damit eine effek­ti­ve Auf­sichts­maß­nah­me gewählt, ohne durch Vor­ga­ben zu kon­kre­ten Haus­halts­ein­spa­run­gen noch wei­ter­ge­hend in den kom­mu­nal­po­li­ti­schen Gestal­tungs­spiel­raum des Land­krei­ses ein­zu­grei­fen. Hin­zu kommt, dass eine Kreis­um­la­ge­er­hö­hung nach § 37 Abs. 5 i.V.m. Abs. 2 FAG-HE nur noch bis zum 31.08.des Haus­halts­jah­res 2010 zuläs­sig war. Ange­sichts des dro­hen­den Aus­lau­fens des Zeit­rau­mes für die­se Haus­halts­maß­nah­me war die Auf­sichts­be­hör­de unab­hän­gig davon, ob eine Fort­füh­rung der vor­läu­fi­gen Haus­halts­füh­rung nach § 52 HKO i.V.m. § 99 HGO recht­lich mög­lich und haus­halts­wirt­schaft­lich geeig­net gewe­sen wäre, nicht gehal­ten, sich auf rein kas­sa­to­ri­sche auf­sicht­li­che Maß­nah­men gegen­über dem Land­kreis zu beschrän­ken. Sie muss­te im Rah­men des nach Art. 28 Abs. 2 GG Zuläs­si­gen ein mög­lichst effek­ti­ves Auf­sichts­mit­tel wäh­len und mit Blick auf den her­an­na­hen­den Zeit­punkt des § 37 Abs. 5 FAG-HE auch berück­sich­ti­gen, dass zur rechts­wirk­sa­men Umset­zung eines Haus­halts­kon­so­li­die­rungs­bei­tra­ges noch Zeit für eine Ersatz­vor­nah­me blei­ben muss­te. Dies schränk­te den Spiel­raum des Lan­des Hes­sen, dem kla­gen­den Kreis erneut Gele­gen­heit zu eige­nem gestal­te­ri­schen Han­deln zu geben, zusätz­lich ein. Das land Hes­sen muss­te nach den über meh­re­re Mona­te geführ­ten erfolg­lo­sen Ver­hand­lun­gen mit dem Land­kreis und des­sen aus­drück­li­chen Bekun­dun­gen außer­dem davon aus­ge­hen, dass der Kreis­tag weder eine Erhö­hung des Umla­ge­sat­zes noch Ein­spar­maß­nah­men in gleich wirk­sa­mer Höhe erlas­sen wür­de.

Das land Hes­sen war in die­sem Sta­di­um des Auf­sichts­ver­fah­rens auch nicht ver­pflich­tet, in sei­ner Anwei­sung eine Mög­lich­keit der Anrech­nung von Ein­spar­maß­nah­men, wel­che der Kreis­tag etwa noch hät­te fas­sen kön­nen, auf den Umfang der Kreis­um­la­ge­er­hö­hung vor­zu­se­hen. Zwar hat­te er noch in sei­ner auf­schie­bend beding­ten Geneh­mi­gung der Haus­halts­sat­zung eine sol­che Anrech­nung in Aus­sicht gestellt und dadurch beson­de­re Rück­sicht auf den zum dama­li­gen Zeit­punkt bestehen­den Gestal­tungs­spiel­raum des Krei­ses genom­men. Er war aber nicht ver­pflich­tet, nach frucht­lo­sem Ablauf der in der Geneh­mi­gung gesetz­ten Frist beim Erlass sei­ner kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Anwei­sung das­sel­be, dem Kreis ent­ge­gen­kom­men­de Auf­sichts­kon­zept bei­zu­be­hal­ten. Um einen spür­ba­ren Bei­trag zur Haus­halts­kon­so­li­die­rung des Land­krei­ses zu erzie­len, war die ange­wie­se­ne Umla­ge­er­hö­hung unab­hän­gig von etwai­gen zusätz­li­chen Spar­maß­nah­men auf der Aus­ga­ben­sei­te erfor­der­lich. Es war nach den beru­fungs­ge­richt­li­chen Tat­sa­chen­fest­stel­lun­gen deut­lich, dass eine drei­pro­zen­ti­ge Hebe­satz­er­hö­hung ange­sichts der Grö­ßen­ord­nung des klä­ge­ri­schen Haus­halts­de­fi­zits für sich genom­men bei wei­tem nicht zu einem Haus­halts­aus­gleich füh­ren, gleich­wohl in jedem Fal­le einen greif­ba­ren Bei­trag zur Defi­zit­mi­ni­mie­rung dar­stel­len wür­de. Eine Anrech­nungs­mög­lich­keit für Ein­spa­run­gen auf die Umla­ge­er­hö­hung wäre zudem in der Kür­ze der bis Ende August 2010 ver­blei­ben­den Zeit kaum mehr prak­ti­ka­bel gewe­sen, weil sich die Auf­sichts­be­hör­de vor einer Redu­zie­rung der ange­wie­se­nen Umla­ge­er­hö­hung hät­te ver­ge­wis­sern müs­sen, dass ange­bo­te­ne Ein­spar­maß­nah­men tat­säch­lich umsetz­bar waren.

Nimmt man den gesam­ten Ver­lauf des kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Ein­wir­kens des Lan­des Hes­sen auf den Land­kreis für das Haus­halts­jahr 2010 in den Blick, dann ist dem Land­kreis nicht alter­na­tiv­los eine ein­zel­ne Kon­so­li­die­rungs­maß­nah­me vor­ge­ge­ben wor­den. Viel­mehr hat die Auf­sichts­be­hör­de ihm Gele­gen­heit zu eige­nen Gestal­tungs­ent­schei­dun­gen gege­ben, bevor sie ihre Ver­fü­gung auf eine effek­ti­ve Maß­nah­me kon­zen­triert hat, die nach dem 31.08.nicht mehr hät­te getrof­fen wer­den kön­nen. Damit hat sie sich im Inter­es­se der lang­fris­ti­gen Sanie­rung der Kreis­fi­nan­zen im Rah­men einer zuläs­si­gen Kom­mu­nal­auf­sicht gehal­ten.

Auch die in der ange­foch­te­nen Ver­fü­gung ange­wie­se­ne Höhe des Hebe­sat­zes für die Kreis­um­la­ge begeg­net kei­nen revi­si­ons­recht­li­chen Beden­ken. Zwar kommt es für die Fra­ge, ob eine dem Finanz­be­darf des Krei­ses die­nen­de Kreis­um­la­ge­er­hö­hung hin­rei­chend Rück­sicht auf den Finanz­be­darf der Gemein­den nimmt, auf die Ver­hält­nis­se der kon­kre­ten kreis­an­ge­hö­ri­gen und umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den an 11. Dem wird ein lan­des­weit ange­leg­ter rech­ne­ri­scher Maß­stab, wie ihn hier das land Hes­sen und das Beru­fungs­ge­richt der hes­si­schen Kon­so­li­die­rungs­leit­li­nie ent­nom­men haben, nicht ohne Wei­te­res gerecht. Wie oben aus­ge­führt, hat der Land­kreis jedoch kei­ne Ver­fah­rens­rügen gegen die Fest­stel­lung in dem Beru­fungs­ur­teil erho­ben, dass eine Umla­ge­ver­pflich­tung in der ange­wie­se­nen Höhe die hier kon­kret zu betrach­ten­den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den nicht über Gebühr in Anspruch nahm. Revi­si­ons­ge­richt­lich ist daher davon aus­zu­ge­hen, dass der vom Hes­si­schen Minis­te­ri­um des Innern und für Sport für die Kom­mu­nal­auf­sicht vor­ge­ge­be­ne Ori­en­tie­rungs­wert einer Umla­ge­hö­he von ins­ge­samt 58 % im Haus­halts­jahr 2010 nicht in die von Art. 28 Abs. 2 GG gewähr­leis­te­te finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den ein­griff.

Das land Hes­sen hat nach dem revi­si­ons­recht­lich bin­dend fest­ge­stell­ten Sach­ver­halt auch nicht sei­ne Ermitt­lungs­pflich­ten ver­letzt, die ihm bei der Wahr­neh­mung sei­ner kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Befug­nis­se obla­gen, um eine gegen­über den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den hin­rei­chend rück­sichts­vol­le Erhö­hung des Hebe­sat­zes zu gewähr­leis­ten. Auch inso­weit hat der Land­kreis kei­ne Ver­fah­rens­rügen gegen­über den beru­fungs­ge­richt­li­chen Fest­stel­lun­gen erho­ben, dass der Rück­griff auf den lan­des­wei­ten Erfah­rungs­wert – der wohl eher einen ver­wal­tungs­in­ter­nen Ori­en­tie­rungs­wert dar­stell­te – den Ver­hält­nis­sen im klä­ge­ri­schen Land­kreis ange­mes­sen war und die­ser Wert vom Land­kreis inzwi­schen akzep­tiert wer­de.

Legt der Kreis selbst den Kreis­um­la­ge­satz fest, so ist er ver­pflich­tet, den eige­nen Finanz­be­darf und den­je­ni­gen der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den zu ermit­teln und sei­ne Ent­schei­dun­gen in geeig­ne­ter Form offen zu legen, um den Gemein­den und gege­be­nen­falls den Gerich­ten eine Über­prü­fung zu ermög­li­chen 11. Dafür wäre es nicht aus­rei­chend, wenn sich der Kreis allein auf einen lan­des­wei­ten Ori­en­tie­rungs­wert stüt­zen wür­de. Der kreis­ei­ge­ne Finanz­be­darf wird von die­sem kon­kret ermit­telt. Für den gleich­ran­gi­gen Bedarf der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den kann nichts ande­res gel­ten.

Weist die Kom­mu­nal­auf­sicht den Kreis zu einer kon­kret bemes­se­nen Umla­ge­er­hö­hung an und hat der Kreis bis­lang kei­ne hin­rei­chen­den eige­nen Ermitt­lun­gen zum Finanz­be­darf aller betrof­fe­nen kom­mu­na­len Trä­ger durch­ge­führt, dann muss sie ihrer­seits gewähr­leis­ten, dass der ange­wie­se­ne Umla­ge­satz auf aus­rei­chen­de Fest­stel­lun­gen gestützt wer­den kann. Sie darf den Kreis nicht zu einer rechts­wid­ri­gen Maß­nah­me anhal­ten, son­dern hat allein auf die Ein­hal­tung sei­ner Ver­pflich­tun­gen hin­zu­wir­ken. Kommt der Kreis der Anwei­sung nicht nach und muss die­se im Wege der kom­mu­nal­recht­li­chen Ersatz­vor­nah­me umge­setzt wer­den, dann wirkt die getrof­fe­ne Maß­nah­me für und gegen den Kreis, als wenn die­ser sie selbst getrof­fen hät­te 12. Der Kreis sieht sich mög­li­cher­wei­se Rechts­mit­teln der umla­ge­be­las­te­ten Gemein­den gegen die von der Kom­mu­nal­auf­sicht ver­füg­te Erhö­hung des Hebe­sat­zes aus­ge­setzt. Die Auf­sichts­be­hör­de muss daher sicher­stel­len, dass die Maß­nah­me einer gericht­li­chen Über­prü­fung anhand der für den Kreis gel­ten­den recht­li­chen Anfor­de­run­gen stand­hält. Dies schließt aller­dings nicht aus, dass die Auf­sichts­be­hör­de die zur Fest­le­gung des Umla­ge­sat­zes erfor­der­li­chen Ermitt­lun­gen ange­sichts ihrer ein­ge­schränk­te­ren prak­ti­schen Hand­lungs­mög­lich­kei­ten anders führt als der Kreis bei eige­nem Han­deln. Soweit die Kom­mu­nal­auf­sicht in einem ers­ten Schritt von einem lan­des­wei­ten Richt­wert für eine maxi­ma­le Umla­ge­hö­he aus­geht, so ist es Sache des Krei­ses, im Rah­men der gebo­te­nen Anhö­rung vor einer rechts­wirk­sa­men Ver­fü­gung zur Fest­set­zung des Hebe­sat­zes kon­kret dar­zu­tun, dass die Gren­ze der Leis­tungs­fä­hig­keit der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den mit die­sem Wert über­schrit­ten wäre. Dies hat der Land­kreis hier jedoch weder im kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Ver­wal­tungs­ver­fah­ren noch im Ver­fah­ren vor den Tat­sa­chen­ge­rich­ten gel­tend gemacht.

Die ange­grif­fe­ne Anwei­sungs­ver­fü­gung greift schließ­lich nicht unver­hält­nis­mä­ßig in die Finanz­ho­heit des Land­krei­ses ein.

Die Aus­wahl des auf­sicht­li­chen Mit­tels ist nicht zu bean­stan­den. Sie war dar­auf gerich­tet und geeig­net, dem Land­kreis zur Siche­rung sei­ner künf­ti­gen Gestal­tungs­frei­heit Mehr­ein­nah­men zu ver­schaf­fen. Weni­ger inten­siv in die Finanz­ho­heit des Land­krei­ses ein­grei­fen­de und dabei gleich geeig­ne­te Maß­nah­men stan­den nicht zur Ver­fü­gung.

Die Maß­nah­me war auch ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne. Hier­zu hat das Beru­fungs­ge­richt mit Recht ange­nom­men, die Ver­hält­nis­mä­ßig­keit der ange­grif­fe­nen Anwei­sungs­ver­fü­gung wer­de durch eine etwai­ge unzu­rei­chen­de Finanz­aus­stat­tung des Land­krei­ses nicht in Fra­ge gestellt. Das Beru­fungs­ge­richt hat eine sol­che Min­der­aus­stat­tung sei­tens des beklag­ten Lan­des im Hin­blick auf Art. 137 Abs. 5 HV und § 28 Abs. 2 FAG-HE zwar für mög­lich gehal­ten, hat hier­zu aber – nach sei­ner Rechts­auf­fas­sung fol­ge­rich­tig – kei­ne tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen getrof­fen.

Es bedarf vor­lie­gend kei­ner Ent­schei­dung, ob auch den Gemein­de­ver­bän­den ent­spre­chend ihrer aus Art. 28 Abs. 2 Satz 2 GG fol­gen­den Garan­tie eines Min­dest­auf­ga­ben­be­stan­des 13 wie den Gemein­den 14 ein Recht auf auf­ga­ben­ad­äqua­te finan­zi­el­le Aus­stat­tung sowie auf eine abwä­gungs­fes­te finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung im "Kern­be­reich" ihrer Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie zukommt 15. Denn der Land­kreis hat nicht alle Mög­lich­kei­ten genutzt, auf Grund­la­ge bestehen­den Lan­des­rechts zusätz­li­che Finanz­mit­tel beim Land zu erwir­ken (a). Zudem wür­de sich ein Anspruch auf (ergän­zen­de) Finan­zie­rung zur Gewähr­leis­tung der ange­mes­se­nen Aus­stat­tung des Krei­ses an den Lan­des­ge­setz­ge­ber rich­ten. Er wür­de jedoch nicht die Kom­mu­nal­auf­sicht als Exe­ku­tiv­be­hör­de in die Lage ver­set­zen, von Maß­nah­men abzu­se­hen, deren es nach gel­ten­dem Geset­zes­recht zur Siche­rung recht­mä­ßi­gen­den Han­delns der Krei­se bedarf (b).

Wie das Beru­fungs­ge­richt ange­merkt hat, könn­ten sich wei­te­re Finan­zie­rungs­pflich­ten des Lan­des gegen­über dem Land­kreis für das hier rele­van­te Haus­halts­jahr 2010 bereits aus der bestehen­den ein­fach­ge­setz­li­chen Rege­lung des § 28 Abs. 2 FAG-HE erge­ben haben. Die­se Vor­schrift sieht bei außer­ge­wöhn­li­chen Belas­tun­gen oder Här­ten bei der Durch­füh­rung des Finanz­aus­gleichs­ge­set­zes sowie des Gemein­de­fi­nanz­re­form­ge­set­zes des Lan­des Hes­sen die Mög­lich­keit einer Gewäh­rung von Zuwei­sun­gen nicht nur an Gemein­den, son­dern aus­drück­lich auch an Land­krei­se vor. Zwar sehen die ent­spre­chen­den "Richt­li­ni­en über die Gewäh­rung von Zuwei­sun­gen aus dem Lan­des­aus­gleichs­stock" des Hes­si­schen Minis­te­ri­ums des Innern und für Sport vom 17.02.2009 16 in Zif­fer I Abs. 3 ab dem Jahr 2003 im Hin­blick auf die Rege­lung in § 37 Abs. 1 FAG-HE kei­ne Gewäh­rung von Zuwei­sun­gen an Land­krei­se mehr vor und ver­wei­sen die Krei­se damit auf das ihnen zur Finan­zie­rung ihrer Auf­ga­ben­wahr­neh­mung gesetz­lich gewähr­te Instru­ment der Kreis­um­la­ge; die Mög­lich­keit des Belas­tungs- oder Här­teaus­gleichs soll dann nur die Fol­gen einer Über­span­nung der Gemein­de­haus­hal­te infol­ge der Kreis­um­la­ge­er­he­bung mil­dern. Ob die­se Richt­li­nie mit der gesetz­li­chen Rege­lung in § 28 Abs. 2 FAG-HE ver­ein­bar ist, ist offen. Wie das Beru­fungs­ur­teil fest­stellt, hat der Land­kreis Mit­tel aus dem Lan­des­aus­gleichs­stock nicht bean­tragt und damit auf eine recht­li­che Klä­rung etwai­ger gesetz­li­cher Ansprü­che ver­zich­tet. Bereits dies schließt eine Unver­hält­nis­mä­ßig­keit der kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Durch­set­zung sei­ner Pflicht zur Annä­he­rung an einen Haus­halts­aus­gleich aus.

Des Wei­te­ren hät­te der Land­kreis ver­fas­sungs­ge­richt­lich gegen eine sei­ner Auf­fas­sung nach unzu­rei­chen­de Finanz­aus­stat­tung durch das Land vor­ge­hen kön­nen. Auch inso­weit hat er es unter­las­sen, über sei­ne bis­he­ri­gen Finan­zie­rungs­mit­tel hin­aus­ge­hen­de Finan­zie­rungs­an­sprü­che gericht­lich klä­ren zu las­sen.

Dass der Kreis sich wegen einer unzu­rei­chen­den finan­zi­el­len Aus­stat­tung an das Land 17 hal­ten muss, hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt bereits ent­schie­den 18. Mit dem jewei­li­gen Lan­des­fi­nanz­aus­gleichs­ge­setz gestal­tet der Lan­des­ge­setz­ge­ber ein dif­fe­ren­ziert aus­ta­rier­tes Gesamt­sys­tem der wech­sel­sei­ti­gen Finan­zie­rungs­pflich­ten und Zuwei­sungs­rech­te der Auf­ga­ben­trä­ger im Lan­de. Hier­bei kommt ihm nach der Recht­spre­chung der Lan­des­ver­fas­sungs­ge­rich­te ein nur beschränkt über­prüf­ba­rer Gestal­tungs­spiel­raum zu 19. Inner­halb sei­nes Gestal­tungs­spiel­raums hat der Lan­des­ge­setz­ge­ber auch eine feh­ler­freie Ermitt­lungs- und Ver­tei­lungs­me­tho­dik zu wäh­len 20. Eine ent­spre­chen­de gestal­te­ri­sche Kom­pe­tenz, um die Ange­mes­sen­heit des Teil­be­reichs des Finanz­aus­gleichs zwi­schen Land und Kreis zu ermit­teln und zu bewer­ten, kommt der Kom­mu­nal­auf­sichts­be­hör­de dem­ge­gen­über nicht zu.

Zu den maß­geb­li­chen Finan­zie­rungs­quel­len des Krei­ses gehört auch die in § 37 FAG-HE ver­an­ker­te Kreis­um­la­ge selbst. Sie ist damit ihrer­seits Ver­tei­lungs­re­gel des Finanz­aus­gleichs 21 und Teil des Sys­tems, wel­ches ins­ge­samt eine hin­rei­chen­de Finanz­aus­stat­tung u.a. der Krei­se sicher­stel­len soll. Die Kom­mu­nal­auf­sichts­be­hör­de ist gemäß Art.20 Abs. 3 GG an die im Finanz­aus­gleichs­ge­setz ent­hal­te­nen Vor­ga­ben für die Umla­ge­er­he­bungs­pflicht des Krei­ses gebun­den und hat deren Ein­hal­tung durch den Kreis zu gewähr­leis­ten. Auch inso­fern kommt ihr eine Befug­nis zur Kor­rek­tur der dort getrof­fe­nen gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dun­gen nicht zu; das Auf­sichts­er­mes­sen ist zu einer sol­chen Kor­rek­tur nicht eröff­net.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 16. Juni 2015 – 10 C 13.2014 -

  1. BVerfG, Beschlüs­se vom 21.05.1968 – 2 BvL 2/​61, BVerfGE 23, 353, 369; und vom 10.06.1969 – 2 BvR 480/​61, BVerfGE 26, 172, 181; Urteil vom 24.07.1979 – 2 BvK 1/​78, BVerfGE 52, 95, 117; Beschluss vom 15.10.1985 – 2 BvR 1808/​82, 2 BvR 1809/​82, 2 BvR 1810/​82, BVerfGE 71, 25, 36[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 27.01.2010 – 2 BvR 2185/​04, 2 BvR 2189/​04, BVerfGE 125, 141, 160; BVerwG, Urtei­le vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, BVerw­GE 138, 89, 94 f.; und vom 31.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 11[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 21.06.1988 – 2 BvR 602/​83, 2 BvR 974/​83, BVerfGE 78, 331, 341; BVerwG, Urtei­le vom 09.07.1964 – 8 C 29.63, BVerw­GE 19, 121, 122 f.; und vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, BVerw­GE 138, 89, 97[]
  4. vgl. dazu bereits BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, BVerw­GE 138, 89, 98[]
  5. kri­tisch hier­zu Wald­hoff, Rechts­fra­gen der Umset­zung der grund­ge­setz­li­chen Schul­den­brem­se in der Ver­fas­sung für das Land Nord­rhein-West­fa­len, Rechts­gut­ach­ten für den Land­tag Nord­rhein-West­fa­len vom 19.02.2015, LT-Infor­ma­ti­on 16/​249, S. 37 ff.[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378, 380 ff., 391[]
  7. BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 a.a.O. Rn. 37[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 21.06.1988 – 2 BvR 602/​83, 974/​83, BVerfGE 78, 331, 341, 343[]
  9. BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, BVerw­GE 138, 89 Rn. 24 f.[]
  10. BVerwG, Urteil vom 27.10.2010 – 8 C 43.09, BVerw­GE 138, 89 Rn. 26[]
  11. vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 14[][]
  12. vgl. Lan­ge, Kom­mu­nal­recht, 2013, S. 1162 f.[]
  13. vgl. BVerfG, Urteil vom 20.12 2007 – 2 BvR 2433/​04, 2 BvR 2434/​04, BVerfGE 119, 331, 352[]
  14. vgl. BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378, 379[]
  15. offen gelas­sen auch in: BVerfG, Beschluss vom 07.02.1991 – 2 BvL 24/​84, BVerfGE 83, 363, 386; Urteil vom 20.12 2007 – 2 BvR 2433/​04, 2 BvR 2434/​04, BVerfGE 119, 331, 361[]
  16. StAnz.2009, S. 581 ff.[]
  17. den Lan­des­ge­setz­ge­ber[]
  18. BVerwG, Urteil vom 31.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378 Rn. 37[]
  19. vgl. VerfGH Nord­rhein-West­fa­len, Urteil vom 06.05.2014 – 9/​12 – Städ­te- und Gemein­de­rat 2014, Nr. 7 – 8, 45 36; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 10.05.1999 – GR 2/​97 – DÖV 1999, 687, 690; VerfGH Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 14.02.2012 – VGH N 3/​11, NVwZ 2012, 1034, 1035; Thü­rin­ger VerfGH, Urteil vom 21.06.2005 – VerfGH 28/​03, NVwZ-RR 2005, 665, 671; Thü­rin­ger VerfGH, Urteil vom 18.03.2010 – VerfGH 52/​08 – ThürVBl.2010, 152, 153; im Kon­text des Län­der­fi­nanz­aus­gleichs nach Art. 107 GG vgl. BVerfG, Urteil vom 24.06.1986 – 2 BvF 1/​83 u.a., BVerfGE 72, 330, 391, 395 ff.[]
  20. vgl. VerfGH Nord­rhein-West­fa­len, Urteil vom 06.05.2014 a.a.O. Rn. 37; VerfGH Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 14.02.2012 a.a.O. S. 1036 f.[]
  21. vgl. BVerwG, Beschluss vom 03.03.1997 – 8 B 130.96, Buch­holz 11 Art. 28 GG Nr. 109, 40, 41; Urteil vom 31.01.2013 – 8 C 1.12, BVerw­GE 145, 378, 380 f.; zur his­to­ri­schen Ent­wick­lung vgl. BVerfG, Beschluss vom 21.05.1968 – 2 BvL 2/​61, BVerfGE 23, 353, 366 f.[]