Kon­trol­le einer Oppo­si­ti­ons­frak­ti­on per Unter­su­chungs­aus­schuss

Der Land­tag Rhein­land-Pfalz durf­te einen Unter­su­chungs­aus­schuss zur Über­prü­fung der Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­gel­dern durch die CDU-Frak­ti­on in den Jah­ren 2003 bis 2006 ein­set­zen. In Bezug auf Kre­dit­auf­nah­men der Frak­ti­on, die CDU-Frak­ti­ons­vor­sit­zen­den­kon­fe­renz sowie die straf­recht­li­chen Ver­feh­lun­gen ihres frü­he­ren Geschäfts­füh­rers zu ihren Las­ten ist das Unter­su­chungs­recht des Land­tags aller­dings ein­ge­schränkt. Dies ent­schied jetzt der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz in Koblenz.

Kon­trol­le einer Oppo­si­ti­ons­frak­ti­on per Unter­su­chungs­aus­schuss

Mit ihrer gegen den Land­tag Rhein­land-Pfalz erho­be­nen Organ­kla­ge wand­te sich die CDU-Frak­ti­on in dem vom Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz ent­schie­de­nen Fall gegen den Unter­su­chungs­aus­schuss „CDU-Frak­ti­ons­fi­nan­zen der Jah­re 2003 bis 2006”. Die­ser wur­de am 25. Juni 2010 auf Antrag und mit den Stim­men der SPD-Mehr­heit im Land­tag mit dem Ziel ein­ge­setzt, die Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­gel­dern durch die CDU in der vor­her­ge­hen­den Legis­la­tur­pe­ri­ode zu über­prü­fen.

Die­ses Organ­kla­ge­ver­fah­ren warf bis­lang weder in der Recht­spre­chung noch in der Lite­ra­tur geklär­te ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­gen von grund­sätz­li­cher Bedeu­tung, ins­be­son­de­re zur Zuläs­sig­keit eines gegen die Oppo­si­ti­on gerich­te­ten Unter­su­chungs­aus­schus­ses, auf.

Die Ein­set­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses[↑]

In sei­nem Bericht über die Prü­fung von Geld- und Sach­leis­tun­gen an die Frak­tio­nen des Land­tags Rhein­land-Pfalz für die Haus­halts­jah­re 2003 bis 2006 (bis zum Ende der 14. Wahl­pe­ri­ode) vom 26. März 2010 stell­te der Rech­nungs­hof Rhein­land-Pfalz fest, die dama­li­ge CDU-Frak­ti­on habe im Prü­fungs­zeit­raum erheb­li­che Geld­leis­tun­gen ent­ge­gen den Bestim­mun­gen des Frak­ti­ons­ge­set­zes ver­wen­det. Davon sei­en haupt­säch­lich Bera­tungs­leis­tun­gen finan­ziert wor­den, die ent­we­der der Par­tei zugu­te gekom­men sei­en oder deren Frak­ti­ons­be­zug nicht hin­rei­chend nach­ge­wie­sen sei. Des Wei­te­ren habe der dama­li­ge Frak­ti­ons­ge­schäfts­füh­rer Mit­tel der Frak­ti­on für eige­ne Zwe­cke ver­wandt.

Der Land­tag Rhein­land-Pfalz beschloss dar­auf­hin in sei­ner Sit­zung vom 25. Juni 2010 auf Antrag der SPD-Frak­ti­on die Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses „CDU-Frak­ti­ons­fi­nan­zen der Jah­re 2003 bis 2006“. Danach soll sich der Aus­schuss mit der Ver­ga­be von Bera­tungs­leis­tun­gen, dem Ver­hal­ten des dama­li­gen Frak­ti­ons­ge­schäfts­füh­rers, mit der Fra­ge einer etwai­gen Kre­dit­auf­nah­me durch die CDU-Frak­ti­on sowie der Finan­zie­rung der Frak­ti­ons­vor­sit­zen­den­kon­fe­renz der Uni­on befas­sen und hier­zu Ein­sicht auch in staats­an­walt­schaft­li­che Ermitt­lungs­ak­ten sowie in Unter­la­gen der Frak­ti­on neh­men. [1].

Das Organ­kla­ge-Ver­fah­ren[↑]

Mit ihrer gegen den Land­tag erho­be­nen Organ­kla­ge begehrt die CDU-Frak­ti­on die Fest­stel­lung, dass die Ein­set­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ver­fas­sungs­wid­rig ist. Sie macht unter Hin­weis auf zwei Rechts­gut­ach­ten gel­tend, das par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­recht sei von jeher als Instru­ment der Regie­rungs­kon­trol­le ver­stan­den wor­den. Die­ser Zweck wer­de in sein Gegen­teil ver­kehrt, wenn die regie­rungs­tra­gen­de Mehr­heits­frak­ti­on – und damit letzt­lich die Lan­des­re­gie­rung – durch die Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses die Arbeit einer Oppo­si­ti­ons­frak­ti­on kon­trol­lie­ren kön­ne. Die Über­prü­fung der Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­gel­dern oblie­ge zudem nach der Lan­des­ver­fas­sung allein dem Lan­des­rech­nungs­hof, der die­se Vor­gän­ge schon hin­rei­chend auf­ge­klärt habe. Im Übri­gen habe sie bereits auf­grund der Fest­stel­lun­gen des Rech­nungs­ho­fes die Rück­zah­lung der gerüg­ten Beträ­ge an den Land­tag zuge­sagt.

Der Land­tag Rhein­land-Pfalz und die SPD-Frak­ti­on sind hin­ge­gen der Ansicht, die Ein­set­zung des Unter­su­chungs­aus­schus­ses sei ver­fas­sungs­ge­mäß. Zur Wah­rung des Anse­hens des Land­ta­ges wer­de die Ver­wen­dung öffent­li­cher Mit­tel durch eine Frak­ti­on vom par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht erfasst. Weder die Frak­ti­ons­au­to­no­mie noch die Frei­heit des Abge­ord­ne­ten­man­da­tes gewähr­leis­te eine unbe­schränk­te und unkon­trol­lier­te Ver­wen­dung öffent­li­cher Mit­tel. Dies gel­te auch für Oppo­si­ti­ons­frak­tio­nen. Etwas ande­res fol­ge nicht aus dem Prü­fungs­recht des Rech­nungs­hofs, zumal sein Bericht die Mit­tel­ver­wen­dung durch die CDU-Frak­ti­on nicht voll­stän­dig auf­ge­klärt habe.

Nach Ansicht der FDP-Land­tags­frak­ti­on kön­ne im Ein­zel­fall ein Unter­su­chungs­aus­schuss auch zur Wah­rung des Anse­hens des Land­ta­ges ein­ge­setzt wer­den. Sei jedoch eine Oppo­si­ti­ons­frak­ti­on Gegen­stand der Unter­su­chung, müs­se die Beein­träch­ti­gung der Frak­ti­ons­rech­te durch öffent­li­che Inter­es­sen von hin­rei­chen­dem Gewicht gerecht­fer­tigt sein. Sol­che Inter­es­sen lägen hier nicht vor, weil der Unter­su­chungs­aus­schuss im Vor­feld der bevor­ste­hen­den Land­tags­wahl par­tei­po­li­tisch moti­viert sei. Außer­dem habe der Rech­nungs­hof die ihm durch die Lan­des­ver­fas­sung zuge­wie­se­ne Kon­trol­le der Frak­ti­on wirk­sam aus­ge­übt.

Das Urteil des Ver­fas­sungs­ge­richts­hofs[↑]

In sei­nem heu­ti­gen Urteil wies der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz die Organ­kla­ge über­wie­gend ab, stell­te aber zugleich fest, dass der Unter­su­chungs­auf­trag des Land­tags teil­wei­se zu weit gefasst ist. Dabei hat der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof erst­mals das Ver­hält­nis zwi­schen dem Unter­su­chungs­recht des Land­ta­ges und dem Schutz der Ver­fas­sungs­rech­te einer (Oppositions-)Fraktion geklärt.

Der Land­tag habe nach der Lan­des­ver­fas­sung das Recht, durch einen Unter­su­chungs­aus­schuss auch Ver­stö­ße einer Frak­ti­on gegen das Frak­ti­ons­recht auf­zu­klä­ren. Nach allen maß­geb­li­chen Aus­le­gungs­kri­te­ri­en beschrän­ke die Lan­des­ver­fas­sung das par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­recht nicht auf die Über­wa­chung der Exe­ku­ti­ve. Viel­mehr kön­ne ein Unter­su­chungs­aus­schuss auf­grund der Par­la­ments­au­to­no­mie auch zur Unter­su­chung par­la­ments­in­ter­ner Vor­gän­ge ein­ge­setzt wer­den. Das Unter­su­chungs­recht die­ne inso­weit der Wah­rung des Ver­trau­ens der Bevöl­ke­rung in die Funk­ti­ons­fä­hig­keit und Inte­gri­tät des Par­la­ments. Der Land­tag kön­ne dau­er­haft nur dann den Rechts­ge­hor­sam gegen­über den von ihm ver­ab­schie­de­ten Geset­zen ein­for­dern, wenn sei­ne Mit­glie­der eben­falls die für sie gel­ten­den Vor­schrif­ten befolg­ten.

Aller­dings schrän­ke der über eine (Oppositions-)Fraktion ein­ge­setz­te Unter­su­chungs­aus­schuss deren Mög­lich­kei­ten ins­be­son­de­re bei der Kon­trol­le der Regie­rung ein. Denn die Frak­ti­on sei gezwun­gen, einen Teil ihrer Kräf­te auf ihre Ver­tei­di­gung zu ver­wen­den und unter Umstän­den Frak­ti­ons­in­ter­na offen zu legen. Bei der Auf­lö­sung die­ses in der Lan­des­ver­fas­sung ange­leg­ten Span­nungs­ver­hält­nis­ses zwi­schen dem Unter­su­chungs­recht des Land­ta­ges und dem Schutz der (Oppositions-)Fraktion kön­ne kei­ne Sei­te abso­lu­ten Vor­rang bean­spru­chen. Des­halb sei der mit der Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses gegen­über einer (Oppositions-)Fraktion ver­bun­de­ne Ein­griff in ihre Ver­fas­sungs­rech­te nur dann gerecht­fer­tigt, wenn der Ver­dacht von Miss­stän­den oder Rechts­ver­let­zun­gen hin­rei­chend kon­kret und die­se so gewich­tig sei­en, dass das öffent­li­che Inter­es­se an einer Auf­klä­rung den Schutz der Frak­ti­ons- und Oppo­si­ti­ons­rech­te über­wie­ge.

Danach rei­che die vage Ver­mu­tung eines bean­stan­dungs­wür­di­gen Han­delns nicht aus. Viel­mehr müss­ten tat­sa­chen­ge­stütz­te Anhalts­punk­te gege­ben sein, die bei objek­ti­ver Betrach­tung auf Miss­stän­de oder Rechts­ver­let­zun­gen hin­deu­te­ten. Ein öffent­li­ches Inter­es­se an einer Auf­klä­rung lie­ge ins­be­son­de­re vor, wenn die ver­meint­li­chen Ver­feh­lun­gen nicht nur das Anse­hen der betrof­fe­nen Frak­ti­on, son­dern auch den Ruf und die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des gesam­ten Par­la­ments beein­träch­ti­gen könn­ten. Das öffent­li­che Inter­es­se ent­fal­le hin­ge­gen, wenn der Sach­ver­halt bereits umfas­send auf­ge­klärt sei. Zusätz­lich dür­fe der Kern­be­reich der inne­ren Wil­lens­bil­dung der (Oppositions-)Fraktion, ins­be­son­de­re ihre Über­le­gun­gen zu poli­ti­schen Stra­te­gien und Tak­ti­ken, grund­sätz­lich nicht aus­ge­forscht wer­den. Schließ­lich müss­ten bei der Durch­füh­rung des Unter­su­chungs­ver­fah­rens die Arbeits­fä­hig­keit und die Mit­wir­kungs­rech­te der betrof­fe­nen Frak­ti­on sowie ihrer Mit­glie­der gewahrt wer­den.

Die Befas­sung mit Miss­stän­den bei der Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­gel­dern sei nicht durch die Über­prü­fung der Frak­ti­ons­fi­nan­zen durch den Lan­des­rech­nungs­hof aus­ge­schlos­sen. Hier­mit habe der Ver­fas­sungs­ge­setz­ge­ber eine zusätz­li­che öffent­lich­keits­wirk­sa­me Kon­trol­le der Ver­wen­dung der Frak­ti­ons­gel­der geschaf­fen, ohne das Unter­su­chungs­recht des Land­ta­ges ein­zu­schrän­ken. Auch fol­ge die Kon­trol­le durch den Rech­nungs­hof haus­halts­recht­li­chen Gesichts­punk­ten, wohin­ge­gen ein Unter­su­chungs­aus­schuss vor­ran­gig der Auf­klä­rung der poli­ti­schen Ver­ant­wort­lich­keit die­ne. Das dem Aus­schuss hier­für zur Ver­fü­gung ste­hen­de Instru­men­ta­ri­um gehe zudem über die Mög­lich­kei­ten des Rech­nungs­hofs hin­aus.

Den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen an die Ein­set­zung eines Unter-suchungs­aus­schus­ses gegen eine (Oppositions-)Fraktion wer­de der Unter­su­chungs­aus­schuss „CDU-Frak­ti­ons­fi­nan­zen 2003 bis 2010” weit­ge­hend, aber nicht umfas­send gerecht:

Zuläs­sig sei die par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chung der Inan­spruch­nah­me von Bera­tungs­leis­tun­gen durch die CDU-Frak­ti­on sowie deren Rech­nungs­le­gung und Buch­füh­rung. Inso­weit ergä­ben sich aus­rei­chen­de Hin­wei­se auf Miss­stän­de und Rechts­ver­let­zun­gen aus dem Bericht des Rech­nungs­hofs vom 26. März 2010. Die­ser habe die Vor­gän­ge mit den ihm zur Ver­fü­gung ste­hen­den Mit­teln nicht voll­stän­dig auf­klä­ren kön­nen. Die Anga­ben der Betrof­fe­nen zu den Bera­tungs­leis­tun­gen sei­en nach den Fest­stel­lun­gen des Rech­nungs­hofs nicht schlüs­sig und teil­wei­se wider­sprüch­lich gewe­sen. Außer­dem habe er ent­spre­chend sei­ner Auf­ga­ben­stel­lung Fra­gen der poli­ti­schen und per­sön­li­chen Ver­ant­wort­lich­keit nicht geprüft. Das dem­nach bestehen­de Auf­klä­rungs­in­ter­es­se über­wie­ge die schutz­wür­di­gen Belan­ge der CDU-Frak­ti­on. Soweit von der Unter­su­chung mög­li­cher­wei­se Frak­ti­ons­in­ter­na erfasst wür­den, sei­en die­se untrenn­bar mit dem Ver­dacht der miss­bräuch­li­chen Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­gel­dern ver­bun­den. Wegen der beson­de­ren Bedeu­tung des Umgangs poli­ti­scher Insti­tu­tio­nen mit öffent­li­chen Mit­teln berühr­ten die Vor­gän­ge nicht nur das Anse­hen der betrof­fe­nen Frak­ti­on, son­dern des gesam­ten Par­la­ments.

Der Vor­wurf, der Unter­su­chungs­aus­schuss sei auch aus (partei-)politischen Erwä­gun­gen ein­ge­setzt wor­den, begrün­de kei­ne ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Das Unter­su­chungs­recht des Land­tags sei ein Ele­ment des par­la­men­ta­ri­schen poli­ti­schen Pro­zes­ses und der par­tei­en­de­mo­kra­ti­schen Aus­ein­an­der­set­zung. Der Zeit­punkt der Ein­set­zung des Aus­schus­ses im Vor­feld einer Land­tags­wahl sei von der Ver­öf­fent­li­chung des Berichts des Rech­nungs­hofs bestimmt wor­den und des­halb nicht dem Land­tag anzu­las­ten. Unab­hän­gig davon beinhal­te die Auto­no­mie des Par­la­ments not­wen­dig die Befug­nis zur poli­tisch-par­la­men­ta­ri­schen Aus­ein­an­der­set­zung über die Dau­er der gesam­ten Legis­la­tur­pe­ri­ode hin­weg.

Des Wei­te­ren lägen hin­sicht­lich der Fra­gen der Gel­tend­ma­chung von Regress­an­sprü­chen durch die CDU-Frak­ti­on die Vor­aus­set­zun­gen für die Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses vor. Denn unter Umstän­den stel­le der Ver­zicht auf die Durch­set­zung bestehen­der For­de­run­gen eine neu­er­li­che zweck­wid­ri­ge Ver­wen­dung von Frak­ti­ons­gel­dern dar.

Nur ein­ge­schränkt zustän­dig sei der Unter­su­chungs­aus­schuss hin­ge­gen für die Kon­trol­le der CDU-Frak­ti­ons­vor­sit­zen­den­kon­fe­renz. Inso­weit dürf­ten ledig­lich die wech­sel­sei­ti­gen Finanz­flüs­se zwi­schen der CDU-Land­tags­frak­ti­on und der Frak­ti­ons­vor­sit­zen­den­kon­fe­renz unter­sucht wer­den.

Von der Über­prü­fung der Rol­le des ehe­ma­li­gen Frak­ti­ons­ge­schäfts­füh­rers müss­ten die­je­ni­gen Untreue- und Betrugs­hand­lun­gen zu Las­ten der Frak­ti­on aus­ge­nom­men wer­den, die Gegen­stand rechts­kräf­ti­ger straf­ge­richt­li­cher Ver­ur­tei­lung gewe­sen sei­en. Der nach den Rege­lun­gen der Straf­pro­zess­ord­nung vom Straf­ge­richt erforsch­te und rechts­kräf­tig abge­ur­teil­te Tat­kom­plex sei inso­weit offen­kun­dig. Er begrün­de in die­sem Umfang kein zusätz­li­ches Kon­troll­be­dürf­nis des Land­tags. Der Unter­su­chungs­aus­schuss habe daher sei­nen etwai­gen wei­ter­ge­hen­den Nach­for­schun­gen und poli­ti­schen Bewer­tun­gen das land­ge­richt­li­che Urteil zugrun­de zu legen. Dar­über hin­aus habe die Beweis­auf­nah­me ein­schließ­lich der Anfor­de­rung und Her­aus­ga­be der Strafak­ten Per­sön­lich­keits­rech­te Drit­ter zu wah­ren. Auf­klä­rungs­maß­nah­men, die bereits durch ihre Ein­lei­tung geeig­net sei­en, Drit­te in ihrem Ruf nach­hal­tig zu schä­di­gen, sei­en des­halb nur zuläs­sig, wenn ver­nünf­ti­ger­wei­se zu erwar­ten sei, dass eine Unter­su­chung durch den Aus­schuss zu Fest­stel­lun­gen füh­re, die über die im Straf­ver­fah­ren gewon­ne­nen Erkennt­nis­se hin­aus­gin­gen.

Ver­fas­sungs­recht­lich unzu­läs­sig sei schließ­lich die Unter­su­chung einer durch die CDU-Frak­ti­on erfolg­ten Kre­dit­auf­nah­me zur Refi­nan­zie­rung der Frak­ti­ons­ar­beit und zur Rück­zah­lung zweck­wid­rig ver­wen­de­ter Beträ­ge. Weder die Lan­des­ver­fas­sung noch das Frak­ti­ons­ge­setz lie­ßen ein Ver­bot der Kre­dit­auf­nah­me erken­nen. Hin­rei­chen­de Anhalts­punk­te für einen Miss­stand oder einen Rechts­ver­stoß durch die CDU-Frak­ti­on lägen in die­sem Zusam­men­hang nicht vor. Nach dem Ergeb­nis der münd­li­chen Ver­hand­lung zie­le der Unter­su­chungs­auf­trag inso­weit auf rechts­po­li­ti­sche Fra­ge­stel­lun­gen ab. Für ihre Beant­wor­tung bedür­fe es kei­nes Unter­su­chungs­aus­schus­ses. Ob hin­sicht­lich einer Kre­dit­auf­nah­me durch Frak­tio­nen Gesetz­ge­bungs­be­darf bestehe, kön­ne näm­lich im Rah­men all­ge­mei­ner par­la­men­ta­ri­scher Bera­tun­gen geprüft wer­den.

Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 11. Okto­ber 2010 – VGH O 24/​10

  1. Der Unter­su­chungs­auf­trag im Ein­zel­nen ergibt sich aus der LT-Drs. 15/​4763[]