Gemeinden dürfen kostenlose Passfotos anbieten. Das Angebot einer Gemeinde, ihren Bürgern bei der Beantragung von Ausweispapieren kostenlos Passfotos anzufertigen, verstößt nicht gegen Vorschriften insbesondere der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen.

In einem jetzt vom Verwaltungsgericht Münster entschiedenen Fall klagte eine Firma, die in der Stadt Vreden ein Foto-Fachgeschäft betreibt. Dort bietet sie unter anderem Passbilder an, die den Anforderungen des biometrischen Personalausweises bzw. Reisepasses entsprechen. Die beklagte Stadt Vreden, die für ihr Gemeindegebiet die zuständige Pass- und Personalausweisbehörde ist, bietet seit 2011 an, erforderliche Passbilder in ihrem Bürgerbüro durch ihre Mitarbeiter in digitaler Form kostenlos anzufertigen. Die Mitarbeiter sind angewiesen, die Bilder ausschließlich für das jeweilige Ausweisdokument zu verwenden und nicht auszuhändigen.
Hiergegen wandte sich das Fotogeschäft im Wesentlichen mit der Begründung: Der öffentlichen Hand sei es verboten, über das sachlich gebotene und verfassungsmäßig zulässige Maß hinaus in den privatwirtschaftlichen Bereich einzugreifen. Die Stadt Vreden handele durch ihr Angebot kostenloser Passbilder und die Werbung hierfür als Wettbewerberin. Sie trete privatrechtlich auf demselben sachlichen und räumlichen Markt auf wie die Klägerin mit ihrem Fotogeschäft und andere Passbilderhersteller in Vreden und Umgebung. Die Handlungen der Stadt Vreden seien auch geschäftlich. Hierfür sei unschädlich, dass sie die Leistungen unentgeltlich anbiete. Vielmehr sei der Eingriff der Stadt eine besonders krasse Marktverzerrung, da sie ihre amtlichen Beziehungen einsetze, um den Absatz der eigenen Produkte zu steigern. Sie nutze hierbei auch das Vertrauen der Bürger in ihre Objektivität und Neutralität aus. Hierbei werde eine marktbeherrschende Position geschaffen und Unternehmen wie das Fotofachgeschäft der Klägerin würden aus dem Markt gedrängt.
Dieser Argumentation folgte das Verwaltungsgericht Münster jedoch nicht und wies die auf die Unterlassung des Angebots gerichtete Klage ab:
Der Klägerin stehe, so das Verwaltungsgericht, kein Unterlassungsanspruch zu. Eine wirtschaftliche Betätigung der Stadt im Sinne der Gemeindeordnung für das Land Nordrhein-Westfalen durch die Herstellung der Lichtbilder sei zu verneinen. Die Stadt werde nicht am allgemein zugänglichen Markt tätig, sondern nur als Behörde im Rahmen eines Verwaltungsverfahrens. Das Erstellen und Verarbeiten der Fotos könne nicht losgelöst von der hoheitlichen Aufgabe der Stadt als Pass- bzw. Personalausweisbehörde betrachtet werden. Vielmehr sei das Erstellen der Passbilder ein nicht eigenständig zu bewertender Teil der Tätigkeit des Bürgeramts als Pass- bzw. Personalausweisbehörde, einer Einrichtung, zu der die Gemeinde gesetzlich verpflichtet sei.
Verwaltungsgericht Münster, Urteil vom 8. Mai 2015 – 1 K 94/14