Kreis­um­la­ge mit pro­gres­si­vem An­teil – und die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie für die Gemein­den

Die Er­he­bung einer Kreis­um­la­ge mit pro­gres­si­vem An­teil ver­stößt dann gegen den in Art. 28 Abs. 2 GG ga­ran­tier­ten An­spruch auf fi­nan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der Ge­mein­den, wenn die ge­meind­li­che Ver­wal­tungs­ebe­ne al­lein da­durch oder im Zu­sam­men­wir­ken mit an­de­ren Um­la­gen auf Dau­er struk­tu­rell un­ter­fi­nan­ziert ist. Die ver­fas­sungs­recht­li­che Ge­währ­leis­tung aus Art. 28 Abs. 2 GG ver­pflich­tet den Lan­des­ge­setz­ge­ber und die Krei­se als Sat­zungs­ge­ber glei­cher­ma­ßen.

Kreis­um­la­ge mit pro­gres­si­vem An­teil – und die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie für die Gemein­den

In dem vor­lie­gend vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall war in der Vor­in­stanz das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz 1 – nach Ansicht des BVerwG zutref­fend – davon aus­ge­gan­gen, dass der ange­foch­te­ne Kreis­um­la­ge­be­scheid einer Rechts­grund­la­ge bedarf, dass er die­se nur in § 58 Abs. 4 Land­kreis­ord­nung (LKO) i.V.m. § 25 Lan­des­fi­nanz­aus­gleichs­ge­setz (LFAG) sowie in § 6 der Haus­halts­sat­zung des Land­krei­ses für das Jahr 2009 fin­den kann und dass deren Gül­tig­keit vor­aus­setzt, dass sie mit höhe­rem Recht, nament­lich mit Ver­fas­sungs­recht ver­ein­bar sind. Inso­fern hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz allein das Ver­fas­sungs­recht des Lan­des Rhein­land-Pfalz, näm­lich Art. 49 LVerf in den Blick genom­men und kei­nen Grund zur Bean­stan­dung fin­den kön­nen; inso­weit unter­liegt sein Urteil nicht der revi­si­ons­ge­richt­li­chen Über­prü­fung. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz hat indes unge­prüft gelas­sen, ob die erwähn­ten Rechts­grund­la­gen auch mit Bun­des­ver­fas­sungs­recht, vor­nehm­lich mit Art. 28 Abs. 2, aber auch mit Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG ver­ein­bar sind. Dies gilt es nach­zu­ho­len. Hier­zu müs­sen zunächst die ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be ent­fal­tet wer­den. Dar­an gemes­sen, erwei­sen sich die Erwä­gun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts Rhein­land-Pfalz teil­wei­se als bean­stan­dungs­frei, in ande­rer Hin­sicht jedoch als unzu­rei­chend. Da eine abschlie­ßen­de Ent­schei­dung wei­te­re tat­säch­li­che Fest­stel­lun­gen vor­aus­setzt, die zudem lan­des­recht­li­che Rechts­fra­gen auf­wer­fen kön­nen, muss die Sache an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz zurück­ver­wie­sen wer­den.

Art. 28 Abs. 2 GG gewähr­leis­tet den Gemein­den das Recht auf eine auf­ga­ben­ad­äqua­te Finanz­aus­stat­tung. Das ergibt sich schon aus Satz 1 der Garan­tie; das Recht der Gemein­den, grund­sätz­lich alle Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft in eige­ner Ver­ant­wor­tung zu regeln, setzt vor­aus, dass die Gemein­den über eine Finanz­aus­stat­tung ver­fü­gen, die sie hier­zu in den Stand setzt. Es wur­de im Übri­gen durch die Anfü­gung von Satz 3 der Garan­tie bestä­tigt und noch mate­ri­ell­recht­lich ver­stärkt. Das ist in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts aner­kannt 2.

Die Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den ist ein Sal­do aus Ein­nah­men und Abschöp­fun­gen. Auf der Ein­nah­men­sei­te tra­gen zur Finanz­aus­stat­tung – neben Ent­gel­ten für spe­zi­el­le Leis­tun­gen – Ein­nah­men aus Steu­ern (soge­nann­te Steu­er­kraft) sowie ergän­zen­de Zuwei­sun­gen aus Lan­des­mit­teln nach Maß­ga­be des kom­mu­na­len Finanz­aus­gleichs bei; dem ste­hen in nega­ti­ver Hin­sicht Bestim­mun­gen in den Finanz­aus­gleichs- und ande­ren Geset­zen über Umla­gen gegen­über, die den Gemein­den Finanz­mit­tel zuguns­ten ande­rer – regel­mä­ßig höher­stu­fi­ger – Ver­wal­tungs­trä­ger wie­der ent­zie­hen, sei es zuguns­ten der Krei­se (Kreis­um­la­ge), sei es zuguns­ten von ande­ren Gemein­de­ver­bän­den (wie die Ver­bands­ge­mein­de­um­la­ge), sei es schließ­lich zuguns­ten von Land oder Bund (Finanz­aus­gleichs­um­la­ge; Gewer­be­steu­er­um­la­ge). Die Kreis­um­la­ge erweist sich damit nicht nur als – her­kömm­li­ches und als sol­ches frag­los zuläs­si­ges – Instru­ment zur Finan­zie­rung der Krei­se. Sie ent­zieht zugleich den kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den Finanz­mit­tel und zählt inso­fern zu den Instru­men­ten, wel­che in ihrem Zusam­men­wir­ken die Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den fest­le­gen. Als sol­ches muss sie den Anfor­de­run­gen ent­spre­chen, die das Ver­fas­sungs­recht für die Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den vor­gibt; und ihre Wir­kun­gen dür­fen nicht dazu füh­ren, dass die ver­fas­sungs­ge­bo­te­ne finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der Gemein­den unter­schrit­ten wird .

Dem Gesetz- und sons­ti­gen Norm­ge­ber kommt bei der Aus­ge­stal­tung der Finanz­be­zie­hun­gen zwi­schen Land, Krei­sen und Gemein­den ein wei­ter Rege­lungs­spiel­raum zu. Aus dem Grund­ge­setz las­sen sich inso­fern kei­ne Vor­rang­po­si­tio­nen her­lei­ten; viel­mehr hat der Finanz­be­darf eines jeden Ver­wal­tungs­trä­gers grund­sätz­lich glei­chen Rang. Weder kommt dem Land für sei­nen eige­nen Finanz­be­darf ein Vor­rang gegen­über dem kom­mu­na­len Bereich zu, noch lässt sich aus Art. 28 Abs. 2 GG umge­kehrt ein Vor­rang des kom­mu­na­len Finanz­be­darfs gegen­über dem­je­ni­gen des Staa­tes her­lei­ten. Auch inner­halb des kreis­kom­mu­na­len Rau­mes lässt sich weder für den Finanz­be­darf des Krei­ses noch für den­je­ni­gen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den von Ver­fas­sungs wegen ein Vor­rang behaup­ten. Zwar hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt Art. 28 Abs. 2 GG auch das soge­nann­te dezen­tra­le Auf­ga­ben­ver­tei­lungs­prin­zip ent­nom­men. Hier­nach muss der Gesetz­ge­ber berück­sich­ti­gen, dass der Ver­fas­sungs­ge­ber sich dafür ent­schie­den hat, dass ört­lich bezo­ge­ne öffent­li­che Auf­ga­ben mög­lichst dezen­tral, im Zwei­fel also auf der gemeind­li­chen Ebe­ne erle­digt wer­den sol­len 3. Dar­aus lässt sich jedoch kein Vor­rang­prin­zip zuguns­ten der gemeind­li­chen Ebe­ne auch in Anse­hung der Ver­tei­lung knap­per finan­zi­el­ler Res­sour­cen her­lei­ten. Das dezen­tra­le Auf­ga­ben­ver­tei­lungs­prin­zip bewirkt eine im Zwei­fel gemeind­li­che Auf­ga­ben­zu­stän­dig­keit und begrün­det in der Fol­ge eine gemeind­li­che Aus­ga­ben­last. Des­halb ist der hier­durch begrün­de­te Finanz­be­darf der Gemein­den jedoch nicht gewich­ti­ger als der Finanz­be­darf ande­rer (höher­stu­fi­ger) Ver­wal­tungs­trä­ger, der die­sen aus den ihnen (ver­fas­sungs­ge­mäß) zuge­wie­se­nen öffent­li­chen Auf­ga­ben erwächst 4. Art. 28 Abs. 2 GG regelt eine Kom­pe­tenz­ver­tei­lung und gewähr­leis­tet gleich­sam akzes­so­risch eine auf­ga­ben­an­ge­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung, trifft jedoch kei­ne von der Auf­ga­ben­ver­tei­lung los­ge­lös­te, zusätz­li­che und eigen­stän­di­ge Rege­lung zur Ver­tei­lung öffent­li­cher Mit­tel.

Mit Blick auf die Kreis­um­la­ge kommt dem Grund­satz des finan­zi­el­len Gleich­rangs zunächst und vor allem Bedeu­tung für das ver­ti­ka­le Ver­hält­nis des umla­ge­be­rech­tig­ten Krei­ses zu den umla­ge­ver­pflich­te­ten kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den zu. Mit der Kreis­um­la­ge wer­den bestimm­te Finanz­mit­tel im kreis­an­ge­hö­ri­gen Raum zwi­schen dem Kreis und den Gemein­den ver­teilt. Das muss gleich­mä­ßig gesche­hen 5. Dabei ist von Bedeu­tung, dass der Kreis nicht nur die Befug­nis zur ein­sei­ti­gen Erhe­bung der Kreis­um­la­ge hat, son­dern dass er in bestimm­ter Hin­sicht auch über das Aus­maß sei­ner Kreis­tä­tig­keit dis­po­niert und damit sei­nen eige­nen Finanz­be­darf enger oder wei­ter ste­cken kann. Das darf er nicht belie­big; viel­mehr muss er die grund­sätz­lich gleich­ran­gi­gen Inter­es­sen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den in Rech­nung stel­len. Dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz ist des­halb dar­in bei­zu­pflich­ten, dass der Kreis sei­ne eige­nen Auf­ga­ben und Inter­es­sen nicht ein­sei­tig und rück­sichts­los gegen­über den Auf­ga­ben und Inter­es­sen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den durch­set­zen darf. Es ist allen­falls dahin zu ergän­zen, dass der Kreis auch ver­pflich­tet ist, nicht nur den eige­nen Finanz­be­darf, son­dern auch den­je­ni­gen der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den zu ermit­teln und sei­ne Ent­schei­dun­gen in geeig­ne­ter Form – etwa im Wege einer Begrün­dung der Ansät­ze sei­ner Haus­halts­sat­zung – offen­zu­le­gen, um den Gemein­den und gege­be­nen­falls den Gerich­ten eine Über­prü­fung zu ermög­li­chen.

Die Erhe­bung der Kreis­um­la­ge muss den all­ge­mei­nen Gleich­heits­satz auch in hori­zon­ta­ler Dimen­si­on im Ver­hält­nis der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den zuein­an­der beach­ten 6. Frag­los zuläs­sig ist es, den Finanz­be­darf des Krei­ses nach line­ar glei­chem Maß­stab auf die kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den umzu­le­gen. Häu­fig wer­den steu­er­stär­ke­re Gemein­den jedoch stär­ker her­an­ge­zo­gen als steu­er­schwä­che­re; dadurch erzielt die Kreis­um­la­ge zugleich einen steu­er­kraft­aus­glei­chen­den Effekt. Hier­für bedarf es eines sach­li­chen Grun­des. Außer­dem darf dies nicht so weit gehen, dass die Steu­er­kraft­un­ter­schie­de zwi­schen den Gemein­den ein­ge­eb­net oder gar die Steu­er­kraft­rei­hen­fol­ge ver­än­dert wird. Dies hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt aus dem Gebot der Gleich­be­hand­lung der Län­der im Län­der­fi­nanz­aus­gleich her­ge­lei­tet 7; es gilt glei­cher­ma­ßen in Anse­hung des Gebots der Gleich­be­hand­lung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den bei der Kreis­um­la­ge.

Schließ­lich darf die Erhe­bung der Kreis­um­la­ge nicht dazu füh­ren, dass die ver­fas­sungs­recht­li­che Grund­ent­schei­dung für eine eige­ne gemeind­li­che Steu­er­ho­heit ent­wer­tet wird. Das meint zunächst die Ertrags­ho­heit. Soweit das Grund­ge­setz den Gemein­den selbst Steu­er­kraft zuer­kennt, darf der Lan­des­ge­setz­ge­ber – oder der Kreis auf lan­des­ge­setz­li­cher Grund­la­ge – ihnen die­se nicht wie­der zur Gän­ze ent­zie­hen. Zwar erlaubt Art. 106 Abs. 6 Satz 4 und 5 GG eine Umla­ge zuguns­ten des Lan­des und des Bun­des auf den Ertrag der Gewer­be­steu­er. Dadurch darf jedoch nur ein Teil des Gewer­be­steu­er­ertra­ges ent­zo­gen wer­den; ein Umla­ge­satz von 100 % wäre jeden­falls unzu­läs­sig. Ähn­li­ches gilt für Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG. Hier­nach kön­nen die Län­der die Erträ­ge der Gemein­den aus den Real­steu­ern, aus der Ein­kom­men- und aus der Umsatz­steu­er zur Grund­la­ge für wei­te­re Umla­gen neh­men. Auch dies darf nur einen Teil der gemeind­li­chen Steu­er­kraft erfas­sen; unzu­läs­sig wäre es, den Gemein­den die genann­ten Umla­ge­grund­la­gen prak­tisch zur Gän­ze zu ent­zie­hen. Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat zwar gele­gent­lich bemerkt, Art. 106 Abs. 6 Satz 6 GG las­se sich ein beson­de­rer Norm­ge­halt nicht ent­neh­men, wes­halb die Vor­schrift von Tei­len der Lite­ra­tur sogar für über­flüs­sig erach­tet wird 8. Die Fra­ge eines Totalent­zugs der Umla­ge­grund­la­gen war jedoch nicht Gegen­stand die­ser Ent­schei­dung.

Die Steu­er­ho­heit umfasst neben der Ertrags­ho­heit auch eine gewis­se Rege­lungs­be­fug­nis. Inso­fern gewähr­leis­tet das Grund­ge­setz den Gemein­den in Anse­hung der Real­steu­ern und – nach Maß­ga­be von Bun­des­recht – auch in Anse­hung ihres Anteils an der Ein­kom­men­steu­er (Art. 106 Abs. 5 Satz 3, Abs. 6 Satz 2 GG) eine eige­ne Rege­lungs­be­fug­nis als Grund­la­ge einer ört­li­chen Wirt­schafts- und Steu­er­po­li­tik im Sin­ne einer "finan­zi­el­len Eigen­ver­ant­wor­tung" (Art. 28 Abs. 2 Satz 3 GG) 9. Die Erhe­bung von Umla­gen darf nicht dazu füh­ren, dass die eigen­ver­ant­wort­li­che Aus­übung der gemeind­li­chen Steu­er­ho­heit ent­wer­tet wird. Die rhein­land-pfäl­zi­schen Bestim­mun­gen über die Bemes­sung der Kreis­um­la­ge sehen des­halb vor, dass die Gemein­den nicht mit ihren tat­säch­li­chen, son­dern mit fik­ti­ven Steu­er­ein­nah­men ver­an­schlagt wer­den, denen ein ein­heit­li­cher und all­ge­mein als jeden­falls zumut­bar ange­se­he­ner Hebe­satz zugrun­de gelegt wird. Die­ses Ver­fah­ren ist ein­wand­frei. Ob ande­re Bemes­sungs­wei­sen glei­cher­ma­ßen zuläs­sig wären, bedarf kei­ner Ent­schei­dung.

Die ver­schie­de­nen Instru­men­te zur Gestal­tung der Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den dür­fen weder allein noch in ihrem Zusam­men­wir­ken dazu füh­ren, dass die ver­fas­sungs­ge­bo­te­ne finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der Gemein­den unter­schrit­ten wird. Inso­fern zieht Art. 28 Abs. 2 GG auch der Kreis­um­la­ge­er­he­bung eine abso­lu­te Gren­ze.

Ob es eine ver­fas­sungs­fes­te finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der Gemein­den gibt, hin­ter die der (Landes-)Gesetzgeber auch bei einer all­ge­mei­nen Not­la­ge der öffent­li­chen Haus­hal­te nicht zurück­ge­hen darf, haben das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt 10 und das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 11 bis­lang nicht ent­schie­den. Die Ver­fas­sungs­ge­rich­te der Län­der haben ihren jewei­li­gen Lan­des­ver­fas­sun­gen der­ar­ti­ge Min­dest­ga­ran­ti­en ent­nom­men und dies – soweit die Aus­stat­tung aus Lan­des­mit­teln in Rede steht – allen­falls gele­gent­lich unter einen Vor­be­halt der eige­nen Leis­tungs­fä­hig­keit des Lan­des gestellt; die Gemein­den müs­sen hier­nach min­des­tens über so gro­ße Finanz­mit­tel ver­fü­gen, dass sie ihre pflich­ti­gen (Fremd- wie Selbstverwaltungs-)Aufgaben ohne (nicht nur vor­über­ge­hen­de) Kre­dit­auf­nah­me erfül­len kön­nen und dar­über hin­aus noch über eine "freie Spit­ze" ver­fü­gen, um zusätz­lich frei­wil­li­ge Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben in einem beschei­de­nen, aber doch merk­li­chen Umfang wahr­zu­neh­men 12.

Die­ser Recht­spre­chung ist für das Bun­des­ver­fas­sungs­recht bei­zu­pflich­ten. Aus Art. 28 Abs. 2 Satz 3 Halbs. 1 GG ergibt sich, dass der aner­kann­te "Kern­be­reich" der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie nach Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG auf die Grund­la­gen der finan­zi­el­len Eigen­ver­ant­wor­tung zu erstre­cken ist. Der Gesetz­ge­ber muss die öffent­li­che Ver­wal­tung also so orga­ni­sie­ren, dass unter­halb der (staat­li­chen) Lan­des­ebe­ne eine kom­mu­na­le Ver­wal­tungs­ebe­ne ein­ge­rich­tet wird, der ein eigen­stän­di­ges, eigen­ver­ant­wort­li­ches Ver­wal­tungs­han­deln nicht nur in sin­gu­lä­ren Ange­le­gen­hei­ten, son­dern grund­sätz­lich uni­ver­sell ermög­licht wird 13. Die­ser kom­mu­na­le Bereich darf nicht nur auf dem Papier bestehen, son­dern muss auch finan­zi­ell ermög­licht wer­den. Der Kern­ge­halt der kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie wäre mit­hin (auch) dann ver­letzt, wenn von einer kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tung zwar viel­leicht de jure, aber jeden­falls nicht mehr de fac­to die Rede sein könn­te, weil den kom­mu­na­len Selbst­ver­wal­tungs­kör­per­schaf­ten die hier­zu erfor­der­li­chen finan­zi­el­len Mit­tel feh­len.

Hier­ge­gen kann nicht ange­führt wer­den, dass der Bun­des­ver­fas­sungs­ge­setz­ge­ber den Gemein­den in Art. 106 Abs. 5 bis 6 GG bestimm­te Steu­er­ein­nah­men zuer­kannt und damit die gemeind­li­che Finanz­aus­stat­tung zu einem Teil bereits von Bun­des­ver­fas­sungs­rechts wegen gesi­chert hat. Dar­aus lässt sich nicht fol­gern, dass eine wei­ter­ge­hen­de bun­des­ver­fas­sungs­recht­li­che Siche­rung nicht gewollt gewe­sen sei. Das Gegen­teil ist rich­tig. Dass Art. 28 Abs. 2 GG die gemeind­li­che Selbst­ver­wal­tung in ihrem Kern­be­reich abso­lut schützt und dass dies auch deren finan­zi­el­le Vor­aus­set­zun­gen umfasst, gilt unge­ach­tet der zusätz­li­chen Garan­ti­en des Art. 106 GG; die­se tre­ten noch hin­zu. Auch die Ein­fü­gung des Sat­zes 3 in Art. 28 Abs. 2 GG belegt die Über­zeu­gung des ver­fas­sungs­än­dern­den Gesetz­ge­bers, dass die Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie ange­sichts zuneh­men­der Über­bür­dung kos­ten­träch­ti­ger Auf­ga­ben auf die Kom­mu­nen gera­de in finan­zi­el­ler Hin­sicht noch zusätz­li­cher Ver­stär­kung bedurf­te.

Klar­ge­stellt wer­den muss, dass die­ser "Kern­ge­halt" die äußers­te Gren­ze des ver­fas­sungs­recht­lich Hin­nehm­ba­ren – das ver­fas­sungs­recht­li­che Mini­mum – bezeich­net, das einer wei­te­ren Rela­ti­vie­rung nicht zugäng­lich ist. Der Lan­des­ge­setz­ge­ber könn­te also eine struk­tu­rel­le Unter­fi­nan­zie­rung der Gemein­den in die­sem Sin­ne nicht mit Hin­weis dar­auf recht­fer­ti­gen, dass auch die Haus­halts­la­ge des Lan­des not­lei­dend ist. Der Min­dest­fi­nanz­be­darf der Kom­mu­nen stellt viel­mehr einen abwä­gungs­fes­ten Min­dest­pos­ten im öffent­li­chen Finanz­we­sen des jewei­li­gen Lan­des dar 14. Ob ande­res gel­ten kann, wenn das Land selbst unter Aus­schöp­fung aller eige­nen Steu­er­quel­len und unter mög­lichs­ter Ver­min­de­rung aus­ga­ben­träch­ti­ger öffent­li­cher Auf­ga­ben des Lan­des und der Kom­mu­nen zur Erfül­lung die­ser ver­fas­sungs­recht­li­chen Min­dest­pflicht außer­stan­de wäre, bedarf kei­ner Ent­schei­dung. Eine sol­che Lage ist nicht erkenn­bar; der Land­kreis macht nur eine eige­ne Haus­halts­not­la­ge gel­tend, nicht aber einen Haus­halts­not­stand des gesam­ten Lan­des.

Der ange­foch­te­ne Kreis­um­la­ge­be­scheid beruht auf der gesetz­li­chen Grund­la­ge in § 58 Abs. 4 LKO, § 25 LFAG. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz ist frag­los davon aus­ge­gan­gen, dass die­se Bestim­mun­gen den genann­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Anfor­de­run­gen genü­gen. Das hält den Ein­wän­den, die nament­lich der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses erhebt, im Ergeb­nis stand.

Der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses weist zum einen dar­auf hin, dass der Ver­fas­sungs­ge­richts­hof Rhein­land-Pfalz mit Urteil vom 14.02.2012 15 die Bestim­mun­gen des Lan­des­fi­nanz­aus­gleichs­ge­set­zes über die Zuwei­sun­gen aus Lan­des­mit­teln (§§ 7 bis 18 LFAG) für ver­fas­sungs­wid­rig erklärt hat. Das bleibt frei­lich für den vor­lie­gen­den Rechts­streit ohne Aus­wir­kung. Zwar nimmt § 25 LFAG auf § 13 LFAG und damit auf eine der für ver­fas­sungs­wid­rig erklär­ten Vor­schrif­ten Bezug. Jedoch wird damit nicht die Gül­tig­keit der Bestim­mun­gen über die Zuwei­sun­gen aus Lan­des­mit­teln zur Vor­aus­set­zung auch für die Gül­tig­keit der Bestim­mun­gen über die Kreis­um­la­ge erho­ben. Die Bezug­nah­me auf § 13 LFAG soll viel­mehr ledig­lich die Umla­ge­grund­la­gen fest­le­gen. Sie dient daher nur einer rege­lungs­tech­ni­schen Ver­ein­fa­chung, um eine eigen­stän­di­ge Wie­der­ho­lung inner­halb des § 25 LFAG zu erspa­ren. In Anse­hung der Umla­ge­grund­la­gen kann § 13 LFAG auch unab­hän­gig von der Ver­fas­sungs­mä­ßig­keit oder Ver­fas­sungs­wid­rig­keit der Bestim­mun­gen über die Zuwei­sun­gen aus Lan­des­mit­teln Bestand haben. Hin­zu kommt, dass das Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt die §§ 7 bis 18 LFAG zwar für ver­fas­sungs­wid­rig, aber für das hier in Rede ste­hen­de Umla­ge­jahr 2009 nicht auch für nich­tig erklärt hat; das Gesetz ver­liert viel­mehr erst Ende 2013 sei­ne Gül­tig­keit, wenn der Gesetz­ge­ber bis dahin den ver­fas­sungs­recht­li­chen Ein­wän­den nicht Rech­nung getra­gen hat.

Der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses bemän­gelt zum ande­ren, dass § 58 Abs. 4 LKO zu weit gefasst sei. Nach die­ser Vor­schrift erhebt der Kreis eine Kreis­um­la­ge, soweit sei­ne sons­ti­gen Finanz­quel­len sei­nen Finanz­be­darf nicht decken. Damit macht sie den Krei­sen die Erhe­bung einer Kreis­um­la­ge zur Pflicht, deren Soll-Auf­kom­men sich nach ihrem Wort­laut allein nach dem gesam­ten unge­deck­ten Finanz­be­darf des Krei­ses bemisst, ohne hier­bei die gebo­te­ne Rück­sicht auf den eige­nen Finanz­be­darf und die Finanz­aus­stat­tung der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den zu neh­men. Mit die­sem Inhalt könn­te die Vor­schrift tat­säch­lich kei­nen Bestand haben; sie wür­de den Grund­satz des Gleich­rangs zwi­schen dem Finanz­be­darf des Krei­ses und dem­je­ni­gen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den und damit das inter­kom­mu­na­le Gleich­be­hand­lungs­ge­bot in ver­ti­ka­ler Hin­sicht ver­let­zen und im Extrem­fall dazu füh­ren, dass der Kreis eine eige­ne Unter­fi­nan­zie­rung stets auf die kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den abwäl­zen dürf­te oder gar müss­te, selbst wenn die­sen dadurch nicht ein­mal mehr die ver­fas­sungs­recht­lich gebo­te­ne Min­dest­aus­stat­tung ver­blie­be. Die Vor­schrift zwingt jedoch nicht zu einer sol­chen Inter­pre­ta­ti­on. Sie ist viel­mehr für eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung offen, wonach der Kreis zur Erhe­bung einer Kreis­um­la­ge ermäch­tigt wird, deren Höchst­be­trag zwar durch sei­nen ander­wei­tig nicht gedeck­ten Finanz­be­darf begrenzt wird, mit der jedoch die­ser unge­deck­te Finanz­be­darf nicht zwin­gend und jeden­falls dann nicht zur Gän­ze auf die umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den umge­legt wer­den müss­te, wenn die­sen dadurch weni­ger als die ver­fas­sungs­ge­bo­te­ne Min­dest­aus­stat­tung ver­blie­be.

Die Gemein­de hat gegen die Haus­halts­sat­zung des Land­krei­ses für das Jahr 2009 zum einen ein­ge­wen­det, der Land­kreis finan­zie­re die Wahr­neh­mung von Auf­ga­ben, für die ihm die Zustän­dig­keit feh­le; zum ande­ren ver­let­ze der gewähl­te pro­gres­si­ve Umla­ge­satz das Gebot inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung in des­sen hori­zon­ta­ler Dimen­si­on. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz hat die­se Ein­wän­de zurück­ge­wie­sen. Das hält den Angrif­fen der Revi­si­on stand.

Die Gemein­de bemän­gelt, der Land­kreis neh­me Auf­ga­ben der Tou­ris­mus- und Wirt­schafts­för­de­rung wahr, für die ihm die Zustän­dig­keit feh­le, was zu einem ent­spre­chend über­höh­ten Finanz­be­darf und dem­entspre­chend zu einem über­höh­ten Umla­ge­soll füh­re. Die­ser Ein­wand ver­fängt nicht. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz hat ange­nom­men, dass sämt­li­che von der Gemein­de inso­fern ange­spro­che­nen Auf­ga­ben krei­sört­li­cher Natur ("auf das Kreis­ge­biet bezo­gen") sind und des­halb vom Land­krei­ses nach § 2 Abs. 1 LKO wahr­ge­nom­men wer­den dür­fen. Die dem zugrun­de lie­gen­den tat­säch­li­chen Fest­stel­lun­gen hat die Gemein­de nicht mit Ver­fah­rens­rügen ange­grif­fen. Dann aber steht fest, dass es sich nicht um gemeind­li­che Auf­ga­ben han­delt, die der Kreis ledig­lich im Rah­men sei­ner Ergän­zungs- und Aus­gleichs­funk­ti­on (nach § 2 Abs. 5 LKO) oder gar in Wahr­neh­mung sei­ner "Kom­pe­tenz­kom­pe­tenz" (nach § 2 Abs. 3 und 4 LKO) über­neh­men dürf­te. Damit stellt sich auch die ver­fas­sungs­recht­li­che Fra­ge nicht, ob es mit Art. 28 Abs. 2 GG ver­ein­bar wäre, wenn der Kreis gemeind­li­che Auf­ga­ben an sich zieht, die Gemein­den aber zugleich über die Kreis­um­la­ge zu deren Finan­zie­rung her­an­zieht.

Die Angrif­fe der Revi­si­on blei­ben auch inso­weit ohne Erfolg, als sie den pro­gres­si­ven Umla­ge­satz als sol­chen betref­fen.

Der Umla­ge­satz besagt als sol­cher noch nichts über die den Gemein­den nach Erhe­bung der Umla­ge ver­blei­ben­de Finanz­aus­stat­tung. Die Pro­gres­si­on führt auch nicht dazu, dass die Umla­ge­grund­la­gen zur Gän­ze ent­zo­gen wer­den; im vor­lie­gen­den Fall liegt der Grenz­satz bei 37,1 x 150 = 55,65 v.H. und der Durch­schnitts­satz bei der Gemein­de bei etwa 45 v.H. Der Umla­ge­satz ist des­halb nur dar­auf­hin zu über­prü­fen, ob er den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz wahrt und ob er Steu­er­kraft­un­ter­schie­de zwi­schen den umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den über­mä­ßig nivel­liert. Inso­fern sind Ein­wän­de nicht zu erhe­ben.

Ein ein­heit­li­cher Umla­ge­satz wahrt den Gleich­be­hand­lungs­grund­satz ohne Wei­te­res (vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 LFAG), ein pro­gres­si­ver Satz wahrt ihn, wenn für die Pro­gres­si­on ein sach­li­cher Grund besteht 16. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz hat fest­ge­stellt, dass die Pro­gres­si­on – der nur über­durch­schnitt­lich steu­er­star­ke Gemein­den unter­lie­gen – dem Ver­ur­sa­chungs­prin­zip Rech­nung tra­gen soll; die­se Gemein­den wer­den auf die­se Wei­se ver­stärkt her­an­ge­zo­gen, weil ihre beson­de­re Steu­er­kraft zugleich die Ursa­che für gerin­ge­re Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen an die Krei­se ist, was ohne Pro­gres­si­on zu einer stär­ke­ren Belas­tung der finanz­schwä­che­ren Gemein­den füh­ren müss­te. Dar­in hat es bean­stan­dungs­frei einen zurei­chen­den sach­li­chen Grund für den pro­gres­si­ven Umla­ge­satz gese­hen.

Des­sen Anwen­dung führt auch nicht dazu, dass die Steu­er­kraft­un­ter­schie­de unter den umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den voll­stän­dig ein­ge­eb­net wür­den oder gar ihre Steu­er­kraft­rei­hen­fol­ge ver­än­dert wür­de. Das ist bei der gewähl­ten stu­fen­wei­sen Anhe­bung des in Pro­zent aus­ge­drück­ten Umla­ge­sat­zes schon rech­ne­risch aus­ge­schlos­sen. Es ist auch tat­säch­lich nicht der Fall; die Gemein­de ist auch nach Durch­füh­rung der Umla­ge die steu­er­stärks­te Gemein­de im Kreis. Dass sie selbst zu ande­ren Ergeb­nis­sen gelangt, ist dar­auf zurück­zu­füh­ren, dass sie auf ihre abso­lu­ten Steu­er­ein­nah­men abstellt und die­se nicht ins Ver­hält­nis zu ihrer – gerin­gen – Ein­woh­ner­zahl setzt. Dem ist das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz mit Recht nicht gefolgt. Art. 28 Abs. 2 Satz 1 GG gibt den Gemein­den das Recht auf eine ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung. Was ange­mes­sen ist, bestimmt sich zuvör­derst nach dem Finanz­be­darf, die­ser aber ist maß­geb­lich abhän­gig von der Ein­woh­ner­zahl. Des­halb ist es nicht zu bean­stan­den, wenn das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz den Finanz­kraft­ver­gleich zwi­schen den ver­schie­de­nen kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den nach Maß­ga­be der Steu­er­kraft in Rela­ti­on zur jewei­li­gen Ein­woh­ner­zahl vor­nimmt.

Die Gemein­de hat­te aber drit­tens und vor allem gel­tend gemacht, die Erhe­bung der Kreis­um­la­ge ent­zie­he ihr – im Zusam­men­wir­ken mit ande­ren Umla­gen – prak­tisch ihre gesam­te Finanz­aus­stat­tung und belas­se ihr damit nicht ein­mal mehr die ver­fas­sungs­ge­bo­te­ne Min­dest­aus­stat­tung. Hier­mit hat sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz bis­lang nur unzu­rei­chend aus­ein­an­der­ge­setzt.

Vor­ab ist fest­zu­hal­ten, dass der Ein­wand der Gemein­de beacht­lich ist. Der Land­kreis muss bei der Bemes­sung der Kreis­um­la­ge die ande­ren Umla­ge­pflich­ten der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den in Rech­nung stel­len. Der Lan­des­ge­setz­ge­ber stellt die Kreis­um­la­ge in ein Sys­tem aus meh­re­ren Instru­men­ten des Finanz­aus­gleichs zwi­schen Gemein­den, Krei­sen und Land; Instru­men­ten der Finanz­zu­wei­sun­gen zuguns­ten der Gemein­den (ins­be­son­de­re Schlüs­sel­zu­wei­sun­gen) ste­hen gegen­läu­fi­ge Instru­men­te der Finanz­ab­schöp­fun­gen (ins­be­son­de­re Umla­gen) gegen­über. Inso­fern tritt die Kreis­um­la­ge neben ande­re Umla­gen unter Gemein­den. Der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses weist zutref­fend dar­auf hin, dass der Lan­des­ge­setz­ge­ber die­ses Sys­tem des Finanz­aus­gleichs als Gan­zes zu ver­ant­wor­ten hat; er ist ver­pflich­tet, eine ange­mes­se­ne Finanz­aus­stat­tung, wenigs­tens aber die Min­dest­aus­stat­tung der Gemein­den im Gesamt sei­nes Regel­werks zu gewähr­leis­ten. Dabei muss er die­je­ni­gen Vor­ga­ben beach­ten, die vom Bun­des­ge­setz­ge­ber selbst und damit von einem vor­ran­gi­gen Norm­ge­ber gesetzt wer­den. Des­halb muss er auch die Belas­tun­gen der Gemein­den aus der Gewer­be­steu­er­um­la­ge in Rech­nung stel­len.

Bei der nöti­gen Gesamt­be­trach­tung kann die Ver­bands­ge­mein­de­um­la­ge (§ 26 LFAG) nicht aus­ge­blen­det wer­den. Sie dient zwar der Finan­zie­rung gemeind­li­cher Auf­ga­ben und kommt der Gemein­de – einer Orts­ge­mein­de – damit selbst zugu­te. Die Gemein­de kann jedoch über ihre Mit­glied­schaft in der Ver­bands­ge­mein­de nicht frei ent­schei­den und kann auch den Umfang der von die­ser wahr­ge­nom­me­nen ört­li­chen Auf­ga­ben nicht beein­flus­sen. Viel­mehr wer­den die Ver­bands­ge­mein­den aus Grün­den des Gemein­wohls gebil­det (vgl. § 64 GemO) und neh­men bestimm­te Ange­le­gen­hei­ten der ört­li­chen Gemein­schaft auf­grund Geset­zes an Stel­le der Orts­ge­mein­den wahr (§§ 67, 68 GemO). Inso­fern liegt die Sache anders als bei der Samt­ge­mein­de­um­la­ge nach nie­der­säch­si­schem Recht 17. Vor allem aber stün­de eine "freie Spit­ze" nicht der Ver­bands­ge­mein­de, son­dern unver­än­dert der Orts­ge­mein­de zu, die auch nur selbst Inha­be­rin des ver­fas­sungs­recht­li­chen Auf­ga­ben­zu­griffs­rechts, also des Rechts ist, sich jeder "unbe­setz­ten" öffent­li­chen Auf­ga­be der ört­li­chen Gemein­schaft aus eige­nem Wil­lens­ent­schluss anzu­neh­men.

Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz ist auf den Ein­wand der Gemein­de bis­lang nur unter Anle­gung eines unzu­rei­chen­den und teil­wei­se feh­ler­haf­ten ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stabs ein­ge­gan­gen. Es hat den Kreis näm­lich von der Pflicht zur Beach­tung der ver­fas­sungs­ge­bo­te­nen Min­dest­aus­stat­tung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den dis­pen­siert und ange­nom­men, die gemeind­li­che Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie wer­de in jedem Fall erst dann ver­letzt, wenn der Kreis sei­ne eige­nen Inter­es­sen ein­sei­tig und will­kür­lich gegen­über den Inter­es­sen der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den durch­set­ze. Das wird den Anfor­de­run­gen des Art. 28 Abs. 2 GG nicht gerecht.

Der Schutz- und Garan­tie­ge­halt des Art. 28 Abs. 2 Satz 1 (und 3) GG gilt zuguns­ten der Gemein­den auch in deren Ver­hält­nis zum Kreis. Für "den kom­mu­na­len Raum", also das Gesamt von Kreis und kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den, besteht kein abwei­chen­des Son­der­recht 18. Dar­aus folgt, dass der oben umschrie­be­ne "Kern­be­reich" der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie auch nicht zuguns­ten des jewei­li­gen Krei­ses ange­tas­tet wer­den darf. Das gilt für jed­we­de Finanz­re­ge­lung, gleich­gül­tig ob sie vom Land oder vom Kreis selbst erlas­sen wur­de; weder darf eine Rege­lung des Lan­des­ge­setz­ge­bers zu einer struk­tu­rell unzu­rei­chen­den Finanz­aus­stat­tung der Gemein­den füh­ren, noch darf eine Rege­lung eines Krei­ses die­se Wir­kung haben. Damit wird auch der Kreis­um­la­ge eine abso­lu­te Gren­ze gezo­gen; ihre Erhe­bung darf nicht dazu füh­ren, dass das abso­lu­te Mini­mum der Finanz­aus­stat­tung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den unter­schrit­ten wird.

Dem­ge­gen­über will das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz die Krei­se bei Erlass von Bestim­mun­gen über die Erhe­bung der Kreis­um­la­ge von der Pflicht zur Beach­tung des "Kern­be­reichs" jeden­falls dann dis­pen­sie­ren, wenn der kom­mu­na­le Sek­tor ins­ge­samt unter­fi­nan­ziert ist; die Rege­lungs­be­fug­nis des Krei­ses sei auch in die­sem Fal­le erst über­schrit­ten, wenn der Kreis sei­ne Inter­es­sen will­kür­lich und rück­sichts­los zulas­ten der Gemein­den ver­folgt. Das ist mit Art. 28 Abs. 2 GG unver­ein­bar. So wenig wie das Land kann sich der Kreis von der Beach­tung des "Kern­be­reichs" der gemeind­li­chen Selbst­ver­wal­tung unter Hin­weis auf sei­ne eige­ne Haus­halts­la­ge dis­pen­sie­ren. Rich­tig ist, dass der Kreis – anders als das Land – regel­mä­ßig nicht über eine nen­nens­wer­te Kom­pe­tenz zur Erschlie­ßung zusätz­li­cher Steu­er­quel­len ver­fügt, um sei­ne Finanz­not zu lin­dern 19. Das sus­pen­diert indes nicht die Gel­tung der ver­fas­sungs­recht­li­chen Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie. Ist die eige­ne Finanz­aus­stat­tung des Krei­ses unzu­rei­chend, so muss er sich sei­ner­seits an das Land (den Lan­des­ge­setz­ge­ber) hal­ten; er kann sei­ne Finanz­not nicht auf die kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den abwäl­zen.

Das ange­foch­te­ne Urteil des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts Rhein­land-Pfalz beruht auf die­sen Defi­zi­ten, da es einen Haupt­ein­wand der Gemein­de – die Kreis­um­la­ge ent­zie­he ihr die ver­fas­sungs­ge­bo­te­ne finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung – auf unzu­rei­chen­der Grund­la­ge zurück­ge­wie­sen hat.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt kann über die Sache nicht abschlie­ßend ent­schei­den. Hier­zu muss noch auf Vor­brin­gen des Land­krei­ses ein­ge­gan­gen wer­den, was zusätz­li­che tat­säch­li­che Fest­stel­lun­gen erfor­dert, die zudem lan­des­recht­li­che Wür­di­gun­gen vor­aus­set­zen. Das ist dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ver­schlos­sen; des­halb muss die Sache an das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz zurück­ver­wie­sen wer­den.

Zum einen bestrei­tet der Land­kreis, dass im Zusam­men­wir­ken der Kreis­um­la­ge mit ande­ren Umla­gen sämt­li­che Steu­er­ein­nah­men der Gemein­de abge­schöpft wür­den und die Gemein­de dar­über hin­aus noch zur Kre­dit­auf­nah­me gezwun­gen wer­de, um ihre Umla­ge­ver­pflich­tun­gen zu erfül­len. Er meint, dass die Gewer­be­steu­er­um­la­ge nicht geson­dert und zusätz­lich zu berück­sich­ti­gen sei, weil sie bereits bei Fest­le­gung der Nivel­lie­rungs­sät­ze als Höchst­gren­ze für die Umla­ge­zah­lun­gen Berück­sich­ti­gung fin­de. Ob das zutrifft, wird zu prü­fen sein.

Zum ande­ren – und vor allem – behaup­tet der Land­kreis, die Kumu­la­ti­on von Umla­ge­pflich­ten habe für die Gemein­de nur im Jahr 2009 zu einer der­art hohen Belas­tung geführt. Die Erhe­bungs­me­tho­de habe in die­sem Jahr zu einem über­durch­schnitt­lich hohen Umla­ge­be­trag geführt, dem jedoch im Fol­ge­jahr ein ent­spre­chend nied­ri­ge­rer Betrag gefolgt sei. Auch dem wird das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz nach­zu­ge­hen haben. Der Kern­be­reich der ver­fas­sungs­recht­li­chen Selbst­ver­wal­tungs­ga­ran­tie wird nicht schon dann ver­letzt, wenn die Finanz­aus­stat­tung einer Gemein­de nur in einem Jahr oder nur für einen vor­über­ge­hen­den Zeit­raum hin­ter dem ver­fas­sungs­ge­bo­te­nen Mini­mum zurück­bleibt; zur Über­brü­ckung der­ar­ti­ger Not­la­gen steht der Gemein­de die Befug­nis zur Auf­nah­me von Kas­sen­kre­di­ten zur Ver­fü­gung. Der Kern­be­reich der Garan­tie ist viel­mehr erst dann ver­letzt, wenn die Gemein­de struk­tu­rell und auf Dau­er außer­stan­de ist, ihr Recht auf eine eigen­ver­ant­wort­li­che Erfül­lung auch frei­wil­li­ger Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben wahr­zu­neh­men.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 31. Janu­ar 2013 – 8 C 1.12

  1. OVG RLP, Urteil vom 28.04.2011 – 2 A 11423/20.OVG[]
  2. BVerwG, Urtei­le vom 25.03.1998 – 8 C 11.97, BVerw­GE 106, 280, 287 = Buch­holz 415.1 Allg.KommR Nr. 146 und vom 15.11.2006 – 8 C 18.05, BVerw­GE 127, 155, Rn. 21 = Buch­holz 415.1 Allg.KommR Nr. 161[]
  3. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/​83 u.a., BVerfGE 79, 127, 147 ff., 156[]
  4. vgl. auch BVerwG, Beschluss vom 03.03.1997 – 8 B 130.96, Buch­holz 11 Art. 28 GG Nr. 109[]
  5. zum Gebot inter­kom­mu­na­ler Gleich­be­hand­lung: LVerfG Meck­len­burg-Vor­pom­mern, Urteil vom 26.01.2012 – 33/​10[]
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.02.1991 – 2 BvL 24/​84, BVerfGE 83, 363, 393; BVerwG, Urteil vom 25.03.1998 a.a.O., 287[]
  7. BVerfG, Urteil vom 27.05.1992 – 2 BvF 1/​88 u.a., BVerfGE 86, 148, 250 f., 253 f.[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 07.02.1991 a.a.O., 391 f.[]
  9. vgl. BVerfG, Beschluss vom 27.01.2010 – 2 BvR 2185/​04 u.a., BVerfGE 125, 141, 160 ff.[]
  10. BVerfG, Beschlüs­se vom 10.06.1969 – 2 BvR 480/​61, BVerfGE 26, 172, 181 und vom 07.02.1991 a.a.O., 386; vgl. aber auch Beschluss vom 27.01.2010 – 2 BvR 2185, 2189/​04, BVerfGE 125, 141, 168[]
  11. vgl. aber BVerwG, Urteil vom 15.06.2011 – 9 C 4.10, BVerw­GE 140, 34, Rn. 22 = Buch­holz 11 Art. 28 GG Nr. 161[]
  12. VerfGH Rhein­land-Pfalz, Urtei­le vom 05.12.1977 – VGH 2/​74DVBl 1978, 802, 805 und vom 18.03.1992 – VGH 3/​91, NVwZ 1993, 159, 160 m.w.N.; StGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 10.05.1999 – 2/​97ESVGH 49, 242; Baye­ri­scher VerfGH, Ent­schei­dun­gen vom 27.02.1997 – Vf. 17 VII-94 – VerfGHE BY 50, 15, 41 und vom 28.11.2007 – Vf. 15-VII-05 – VerfGHE BY 60, 184; VerfG des Lan­des Bran­den­burg, Urteil vom 16.09.1999 – 28/​98, NVwZ-RR 2000, 129, 130; LVerfG Meck­len­burg-Vor­pom­mern, Urtei­le vom 11.05.2006 – 1/​05 u.a. – LKV 2006, 461 und vom 26.01.2012 – 33/​10; Nie­der­säch­si­scher StGH, Urtei­le vom 15.08.1995 – 2/​93 u.a. – OVGE 45, 486, vom 25.11.1997 – 14/​95 u.a. – OVGE 47, 497 und vom 07.03.2008 – 2/​05 – Nds­VBl 2008, 152, 156 f.; VerfGH Nord­rhein-West­fa­len, Beschluss vom 13.01.2004 – 16/​02 – OVGE 50, 306; Urtei­le vom 11.12.2007 – 10/​06 – OVGE 51, 272 und vom 19.07.2011 – 32/​08DVBl 2011, 1155; VerfGH Saar­land, Urtei­le vom 10.01.1994 – Lv 2/​92, NVwZ-RR 1995, 153, 154 und vom 13.03.2006 – Lv 2/​05; VerfGH des Frei­staa­tes Sach­sen, Urteil vom 23.11.2000 – Vf. 53-II-97LKV 2001, 223, 224; LVerfG des Lan­des Sach­sen-Anhalt, Urteil vom 13.06.2006 – LVG 7/​05, NVwZ 2007, 78; Thü­rin­ger VerfGH, Urtei­le vom 12.10.2004 – 16/​02DVBl 2005, 443, vom 21.06.2005 – 28/​03, NVwZ-RR 2005, 665, 667 und vom 18.03.2010 – 52/​08LKV 2010, 220; aus der Lite­ra­tur: Tettinger/​Schwarz, in: von Mangoldt/​Klein/​Starck, GG, 6. Aufl.2010, Art. 28 Abs. 2 Rn. 248 ff.; Drei­er, in: Drei­er, GG, 2. Aufl.2006, Art. 28 Rn. 156; Hel­ler­mann, in: Epping/​Hillgruber, Beck­OK GG, Stand 1.01.2013, Art. 28 Rn. 53; Hen­ne­ke, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hopf­auf, GG, 12. Aufl.2011, Art. 28 Rn. 102; Hufen, DÖV 1998, 276, 280[]
  13. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 a.a.O., 146 f.[]
  14. so auch Tettinger/​Schwarz, a.a.O. Rn. 248 ff.[]
  15. VerfGH RLP, Urteil vom 14.02.2012 – VGH N 3/​11, NVwZ 2012, 1034 = DVBl 2012, 432[]
  16. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.1998 – 8 C 11.97, BVerw­GE 106, 280, 288 f. = Buch­holz 415.1 Allg.KommR Nr. 146[]
  17. vgl. BVerwG, Urteil vom 15.11.2006 – 8 C 18.05, BVerw­GE 127, 155 = Buch­holz 415.1 Allg.KommR Nr. 161[]
  18. vgl. BVerfG, Beschluss vom 23.11.1988 – 2 BvR 1619/​83 u.a., BVerfGE 79, 127, 150 f., 152[]
  19. dazu Hen­ne­ke, in: Schmidt-Bleib­treu/Hof­man­n/Hopf­auf, GG, 12. Aufl.2011, Art. 28 Rn. 115 f.[]