Kreis­um­la­ge – und die Kom­mu­nal­auf­sicht

Die Bean­stan­dung des Haus­halts eines Land­krei­ses ist unver­hält­nis­mä­ßig, wenn dem Kreis auch bei größt­mög­li­cher Anspan­nung sei­ner Kräf­te kei­ne ausrei­chenden, Hand­lungs­mög­lich­kei­ten zur Ver­fü­gung gestan­den haben, um sein Haus­halts­de­fi­zit spür­bar, d.h. mehr als nur gering­fü­gig, zu reduzie­ren. Die durch die Kom­mu­nal­auf­sicht des Lan­des fest­ge­setz­te Erhö­hung der Kreis­um­la­ge ist unzu­läs­sig, weil dadurch vom Land unzu­läs­sig in die ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­te finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung von mehr als einem Vier­tel der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den ein­grif­fen wird.

Kreis­um­la­ge – und die Kom­mu­nal­auf­sicht

Mit die­ser Begrün­dung hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz in dem hier vor­lie­gen­den Fall des Krei­ses Kai­sers­lau­tern der Kla­ge statt­ge­ge­ben und die ange­grif­fe­nen kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Maß­nah­men auf­ge­ho­ben. Gleich­zei­tig ist das vor­her­ge­hen­de Urteil des Ver­wal­tungs­ge­richts abge­än­dert wor­den.

Der trotz Ver­bes­se­run­gen gegen­über dem Vor­jahr wei­ter­hin unaus­ge­gli­che­ne Haus­halt für das Haus­halts­jahr 2016 des Land­krei­ses Kai­sers­lau­tern und sei­ne bilan­zi­el­le Über­schul­dung sind von der Kom­mu­nal­auf­sicht des beklag­ten Lan­des bean­stan­det wor­den. Außer­dem wur­de der Land­kreis zur Redu­zie­rung des Fehlbetra­ges um zwei Mil­lio­nen Euro auf­ge­for­dert. Der Land­kreis hielt dies für rechts­wid­rig, weil er sei­ne Kräf­te größt­mög­lich ange­spannt habe. Viel­mehr sei die Finanz­aus­stat­tung durch das Land zu nied­rig. Die von der Kom­mu­nal­auf­sicht als ein­zig effek­ti­ves Mit­tel zur Reduzie­rung des Fehl­be­tra­ges gefor­der­te Erhö­hung des Umla­ge­sat­zes der Kreis­um­la­ge lehn­te er mit Blick auf die ange­spann­te finan­zi­el­le Lage zumin­dest eini­ger kreis­an­ge­hö­ri­ger Gemein­den ab. Dar­auf­hin setz­te die Kom­mu­nal­auf­sicht den Umla­ge­satz für die Kreis­um­la­ge im Wege der Ersatz­vor­nah­me auf einen trotz der Zusatz­be­las­tung der kreis­an­ge­hö­ri­gen Kom­mu­nen ihrer Mei­nung nach ver­tret­ba­ren und gebo­te­nen Satz von 44,23 v.H. fest, was eine Erhö­hung um knapp zwei Pro­zent­punk­te bedeu­te­te.

Der Land­kreis Kai­sers­lau­tern erhob gegen die­se kom­mu­nal­auf­sicht­li­chen Maß­nah­men Kla­ge, die das Ver­wal­tungs­ge­richt abwies. Nach Mei­nung des Ver­wal­tungs­ge­richts sei die kom­mu­nal­auf­sicht­li­che Bean­stan­dung recht­mä­ßig, weil der Kreis­tags­be­schluss des Klä­gers über den Haus­halt 2016 gegen das Überschul­dungsverbot und das Gebot des jähr­li­chen Haus­halts­aus­gleichs ver­sto­ßen habe. Sei­ner recht­li­chen Verpflich­tung, das Haus­halts­de­fi­zit so gering wie mög­lich zu hal­ten, kön­ne sich der Klä­ger nicht durch Hin­weis auf eine unzu­rei­chen­de Finan­zie­rung durch den Beklag­ten ent­zie­hen, solan­ge es ihm mög­lich sei, selbst Maß­nah­men zur Haus­haltssanierung zu ergrei­fen. Eine sol­che Maß­nah­me sei die Erhö­hung des Kreis­umlagesatzes. Der Klä­ger kön­ne sich nicht mit Erfolg dar­auf beru­fen, dass die deso­la­te Finanz­la­ge der meis­ten sei­ner kreis­angehörigen Gemein­den es nicht zulas­se, der Anord­nung des Beklag­ten nachzu­kommen. Der Beklag­te sei rechts­feh­ler­frei zu dem Ergeb­nis gelangt, dass bis auf drei Gemein­den kei­ne der kreis­an­ge­hö­ri­gen Kom­mu­nen einen „nicht durch Eigen­ka­pi­tal gedeck­ten Fehlbe­trag“ auf­wei­se und dass aus­reichende Kapi­tal­rück­la­gen vor­han­den sei­en, um auf­gelaufene Fehl­be­trä­ge zu ver­rech­nen und somit den gefor­der­ten Haus­haltsausgleich zu errei­chen. Mit die­ser Ent­schei­dung war der Klä­ger nicht ein­ver­stan­den und hat sein Ziel mit der Beru­fung wei­ter ver­folgt.

In sei­ner Urteils­be­grün­dung hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz aus­ge­führt, dass die Bean­stan­dung des Haus­halts des Klä­gers ein­schließ­lich der gefor­der­ten Reduzie­rung des Fehl­be­trags und die im Wege der Ersatz­vor­nah­me fest­ge­setz­te Erhö­hung der Kreis­um­la­ge durch die Kom­mu­nal­auf­sicht des beklag­ten Lan­des rechts­wid­rig sei­en. Die Kom­mu­nal­auf­sicht kön­ne Beschlüs­se des Kreis­tags bean­stan­den, die das bestehen­de Recht ver­letz­ten. Der vom Kreis­tag des Klä­gers beschlos­se­ne Haus­halt für das Jahr 2016 habe zwar objek­tiv gegen die Pflicht zum Haus­halts­aus­gleich und das Ver­bot bilan­zi­el­ler Über­schul­dung ver­sto­ßen. Wenn ein voll­stän­di­ger Haus­halts­aus­gleich außer­halb des Mög­li­chen lie­ge – wie zwi­schen den Betei­lig­ten unstrei­tig hier –, so bestehe die Ver­pflich­tung, den Aus­gleich mit allen Mit­teln anzu­stre­ben. Nach Mei­nung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts sei die Beanstan­dung jedoch ermes­sens­feh­ler­haft. Für die Recht­mä­ßig­keit der Bean­stan­dung sei es aller­dings vor­lie­gend recht­lich ohne Belang und kön­ne daher offen­blei­ben, ob das beklag­te Land sei­ner ver­fas­sungs­recht­li­chen Ver­pflich­tung nach­ge­kom­men sei, für eine ange­mes­se­ne Finanz­ausstattung der Land­krei­se zu sor­gen. Dies gel­te jeden­falls dann, wenn – wie hier – außer Streit ste­he, dass der Beklag­te sei­nen ein­fach-gesetz­li­chen Ver­pflich­tun­gen zur Finan­zie­rung des Klä­gers nach­ge­kom­men sei. Die ausgespro­chene Bean­stan­dung erwei­se sich viel­mehr des­we­gen als unver­hält­nis­mä­ßig, weil dem Klä­ger auch bei größt­mög­li­cher Anspan­nung sei­ner Kräf­te kei­ne ausrei­chenden, ins­besondere mit Blick auf die ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­ten Belan­ge sei­ner kreis­angehörigen Gemein­den zuläs­si­gen Hand­lungs­mög­lich­kei­ten zur Ver­fü­gung gestan­den hät­ten, um sein Haus­halts­de­fi­zit spür­bar, d.h. mehr als nur gering­fü­gig, zu reduzie­ren.

Außer­dem sei­en nicht aus­ge­schöpf­te kon­kre­te Ein­spar­po­ten­zia­le von nen­nens­wer­tem Umfang nicht erkenn­bar und auch vom Beklag­ten nicht prä­zi­siert wor­den. Die dann allein ver­blei­ben­de Erhö­hung der Kreis­um­la­ge habe indes vom Beklag­ten nicht ange­ord­net wer­den dür­fen, weil sie in die ver­fas­sungs­recht­lich geschütz­te finan­zi­el­le Mindestaus­stattung von min­des­tens ca. einem Vier­tel der kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den ein­grei­fe. Bei der Beant­wor­tung der Fra­ge, ob die Erhö­hung einer Kreis­um­la­ge allein oder im Zusam­men­wir­ken mit ande­ren Umla­gen dau­er­haft gegen den ver­fas­sungs­recht­li­chen Anspruch auf finan­zi­el­le Min­dest­aus­stat­tung der umla­ge­pflich­ti­gen Gemein­den ver­stoße, sei maß­geb­lich auf die Liqui­di­täts­kre­dit­be­las­tung inner­halb eines Zehnjahres­zeitraums abzu­stel­len. Sons­ti­ge Finanz­kenn­zah­len, ins­be­son­de­re die „freie Finanz­spitze“ oder die Eigen­ka­pi­tal­hö­he bzw. Kapi­tal­rück­la­ge, sei­en ent­ge­gen der Annah­me der Vor­in­stanz inso­weit weni­ger oder kaum aus­sa­ge­kräf­tig. Die im Eigen­ka­pi­tal bilan­zierten Ver­mö­gens­wer­te, z.B. Fried­hö­fe, Gemein­de­stra­ßen und sons­ti­ge kom­mu­na­le Ein­rich­tun­gen, sei­en näm­lich über­wie­gend nicht ver­äu­ßer­bar.

Wei­ter­hin hat das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz aus­ge­führt, dass Liqui­di­täts­kre­di­te von Geset­zes wegen ledig­lich den ver­zö­ger­ten Ein­gang von Deckungs­mitteln über­brü­cken soll­ten und aus­schließ­lich zu Zwe­cken der Kassen­verstärkung vor­über­ge­hend genutzt wer­den dürf­ten. Sie stell­ten insbe­sondere kein Deckungs­mittel zur dau­er­haf­ten Finan­zie­rung von unge­deck­ten Aus­zahlungen oder zur Finanzie­rung von Zinsgeschäf­ten dar. Für die Fra­ge, ab wel­cher Kre­dit­hö­he die Auf­nah­me von Liqui­di­täts­kre­di­ten signali­siere, dass einer Gemein­de kei­ne aus­rei­chen­den Spiel­räu­me mehr für die Wahr­neh­mung frei­wil­li­ger Selbst­ver­wal­tungs­auf­ga­ben zur Ver­fü­gung stün­den, exis­tier­ten weder recht­li­che Fest­le­gun­gen noch ein­schlä­gi­ge Recht­spre­chung. Es sei neben der Dau­er­haf­tig­keit auch die Höhe der Liquidi­tätskreditbelastung zu betrach­ten, zu bewer­ten und die­se über­dies in Rela­ti­on zur Ein­woh­ner­zahl zu set­zen. Der Rech­nungs­hof Rhein­land-Pfalz hal­te in sei­nem Kom­mu­nal­be­richt 2018 Liquiditäts­kreditschulden u.a. für pro­ble­ma­tisch, wenn sie pro Ein­woh­ner mehr als 1.000 € betrü­gen. Dane­ben kön­ne die Liqui­di­täts­kre­dit­hö­he pro Ein­woh­ner in Rela­ti­on zu dem lan­des- oder dem kreis­weiten Durch­schnitt gesetzt wer­den. Aus den vom Klä­ger und vom Sta­tis­ti­schen Lan­des­amt vor­ge­leg­ten Zah­len erge­be sich, dass nach allen die­sen Vergleichsmaß­stäben lang­jäh­rig min­des­tens ein Vier­tel, häu­fig sogar ein Drit­tel bis die Hälf­te aller Orts­gemeinden im Bereich des Klä­gers durch­gän­gig so hohe Liquidi­täts­kreditschulden pro Ein­woh­ner auf­wie­sen, dass ihnen kein recht­lich abgesicher­ter Spiel­raum für nicht kre­dit­fi­nan­zier­te frei­wil­li­ge Selbstver­waltungsaufgaben mehr ver­blei­be. Des­halb sei die von dem Beklag­ten im Wege der Kom­mu­nal­auf­sicht durch­ge­setz­te Erhö­hung der Kreis­um­la­ge rechts­wid­rig. Der Ein­wand eines Ein­griffs in die finan­zi­el­le Mindestausstat­tung sei vor­lie­gend schließ­lich nicht des­halb aus­ge­schlos­sen, weil die mit dau­er­haft hohen Liqui­di­täts­kre­di­ten belas­te­ten kreis­an­ge­hö­ri­gen Gemein­den bei struk­tu­rel­ler Betrach­tung ihre Ein­nah­me­mög­lich­kei­ten nicht aus­ge­schöpft hät­ten. Aus­weislich der Kom­mu­nal­be­rich­te und eines vom Klä­ger vor­ge­leg­ten Gut­ach­tens las­se sich bei einer Quer­schnitts­be­trach­tung des Land­kreis­be­reichs kein nen­nens­wer­tes Poten­zi­al für Ein­nahmesteigerungen im Bereich der Real­steu­er­he­be­sät­ze fest­stel­len.

Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 17. Juli 2020 – 10 A 11208/​18.OVG