Kürzung der Zuschüsse für eine Landtagsfraktion

In einem Organstreit zwischen einer Fraktion und der Landtagspräsidentin bzw. dem Landtag um die Berechtigung zur Einbehaltung von Fraktionsmitteln und deren Auszahlung kann ein verfassungsrechtliches Streitverhältnis im Grundsatz zu bejahen sein, wenn die Landtagsfraktion ausdrücklich und ausschließlich auf einen verfassungsrechtlich abgesicherten, als verletzt angesehenen Status (etwa aus Art. 22 Abs. 1 und 2 oder Art. 25 Abs. 2 Satz 3 der Landesverfassung Mecklenburg-Vorpommern) abstellt und damit das verfassungsrechtliche Gewicht der Streitigkeit in den Mittelpunkt ihres Vorbringens stellt; allerdings ist damit zugleich der Rahmen für die Rechtskontrolle durch das Landesverfassungsgericht gezogen.

Kürzung der Zuschüsse für eine Landtagsfraktion

Ist in einem solchen Streit nach dem konkreten Sachverhalt die Möglichkeit einer Verletzung oder unmittelbaren Gefährdung gerade der verfassungsrechtlichen Position schon deswegen nicht ersichtlich, weil der Gesetzgeber den verfassungsrechtlichen Anspruch der Fraktionen auf angemessene Ausstattung aus Art. 25 Abs. 2 Satz 3 LV einfachgesetzlich durch Vorschriften im Abgeordnetengesetz i.V.m. Regelungen zur Höhe entsprechender Ansprüche abstrakt ausgefüllt hat und sich unmittelbar aus der Verfassung keine weitergehenden Pflichten ergeben, fehlt es an der für eine Organklage notwendigen Antragsbefugnis i.S.d. § 37 Abs. 1 LVerfGG. Für eine Streitigkeit um einen einfachgesetzlichen Anspruch aus § 54 Abs. 1 und 3 AbgG wäre demgegenüber der Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO eröffnet, und zwar auch dann, wenn er um die Berechtigung geführt wird, Fraktionszuschüsse zurückzubehalten.

Der Ausgangssachverhalt[↑]

Gemäß Art. 25 Abs. 2 der Verfassung des Landes Mecklenburg-Vorpommern – LV – sind Fraktionen selbständige und unabhängige Gliederungen des Landtages (Satz 1). Sie wirken mit eigenen Rechten und Pflichten bei der parlamentarischen Willensbildung mit (Satz 2) und haben Anspruch auf angemessene Ausstattung (Satz 3). Das Nähere regelt das Gesetz (Satz 4).

Nach § 54 Abs. 1 Satz 1 des Gesetzes über die Rechtsverhältnisse der Mitglieder des Landtages von Mecklenburg-Vorpommern – Abgeordnetengesetz (AbgG) – haben die Fraktionen zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben Anspruch auf Geld- und Sachleistungen aus dem Landeshaushalt. Die Beträge zur Berechnung der Geldleistungen setzt nach § 54 Abs. 8 AbgG der Präsident des Landtages im Benehmen mit dem Ältestenrat aufgrund seiner Ermächtigung zum Erlass von Ausführungsbestimmungen gemäß § 58 AbgG fest. Für das Jahr 2014 belief sich der Anspruch der Landtagsfraktion auf monatlich 49.112, – Euro.

beanstandete der Landesrechnungshof in einzelnen Punkten die Verwendung von Fraktionsmitteln durch die Landtagsfraktion. Der Verdacht zweckwidriger Verwendung ergebe sich einerseits im Hinblick auf Gehaltszahlungen für einen bestimmten Mitarbeiter in der Zeit vom 01.11.2011 bis zum 16.01.2013. Es bestünden begründete Zweifel, ob dieser tatsächlich im Rahmen der Erfüllung von Fraktionsaufgaben für die Landtagsfraktion tätig gewesen sei. Zum anderen seien Reisekosten teilweise nicht ausreichend belegt.

Mit Schreiben vom 16.01.2014 forderte die Landtagspräsidentin nicht ordnungsgemäß verwendete Fraktionsmittel in Höhe von insgesamt 81.077, 47 Euro von der Landtagsfraktion zurück. Mit Schreiben vom 27.01.2014 reduzierte sie den Rückforderungsbetrag auf 45.090, 39 Euro. Zugleich erklärte sie wie schon im vorangegangenen Schreiben insoweit die Aufrechnung gegen Teile der Zuschussforderungen der Landtagsfraktion, nunmehr dergestalt, dass der auszuzahlende Betrag für Februar 2014 um 16.215, 51 Euro und die Beträge für die Monate März bis Juni 2014 jeweils um 7.218, 72 Euro gekürzt werden. Die Aufrechnung erfolgte (wiederum) unter dem Vorbehalt einer Nachberechnung, nämlich für den Fall, dass die Landtagsfraktion die Lohnzahlungen an den betreffenden Mitarbeiter sowie die Rückführung der nicht ordnungsgemäß belegten Reisekosten (i.H.v. 453,10 €) an die Fraktionskasse in ausreichender Weise belege.

Unzulässigkeit der Organklage[↑]

Das Verfassungsgericht Mecklenburg-Vorpommern beurteilte die gestellten Anträge als unzulässig. war kann auch in Fällen wie dem vorliegenden die Anrufung des Landesverfassungsgerichts in Betracht kommen. Es fehlt hier aber jedenfalls an der hinreichenden Darlegung im Sinne des § 37 Abs. 1 LVerfGG, dass bezogen auf das beanstandete Verhalten der Antragsgegner eine Verletzung der Rechte der Landtagsfraktion aus Art. 25 Abs. 2 Satz 2 bis 4 LV zumindest möglich erscheint.

Nach Art. 53 Nr. 1 LV in Verbindung mit § 11 Abs. 1 Nr. 1 LVerfGG entscheidet das Landesverfassungsgericht im Organstreit über die Auslegung der Landesverfassung aus Anlass von Streitigkeiten über den Umfang der Rechte und Pflichten eines obersten Landesorgans oder anderer Beteiligter, die durch die Verfassung oder in der Geschäftsordnung des Landtages mit eigenen Rechten ausgestattet sind.

Die Landtagsfraktion ist als Fraktion eine selbständige und unabhängige Gliederung des Landtages, zu der sich Abgeordnete vereinigt haben (Art. 25 Abs. 1, Abs. 2 Satz 1 LV) und die mit eigenen Rechten und Pflichten bei der parlamentarischen Willensbildung mitwirkt (Art. 25 Abs. 2 Satz 2 LV), und damit beteiligtenfähig. Die Präsidentin des Landtages kann Antragsgegnerin sein, weil sie in der Landesverfassung (vgl. Art. 29 Abs. 3 bis 6) mit eigenen Rechten ausgestattet ist1. Der Landtag, Landtag, ist als oberstes Landesorgan (Art.20 Abs. 1 Satz 1 LV) ebenfalls beteiligtenfähig.

Im Organstreit müssen Antragsteller und Antragsgegner ferner in einem verfassungsrechtlichen Rechtsverhältnis zueinander stehen, aus dem sich Rechte und Pflichten ergeben, die zwischen ihnen streitig sind. Ein solches Streitverhältnis wird hier mit den Anträgen der Landtagsfraktion, die sich ungeachtet der §§ 54 ff. AbgG auch im Verhältnis zur Landtagspräsidentin ausschließlich auf Art. 25 Abs. 2 Satz 2 bis 4 LV stützt, geltend gemacht.

Der verfassungsrechtliche Status der Beteiligten als solcher schließt allerdings nicht aus, dass die Beziehungen zwischen ihnen im Einzelfall verwaltungsrechtlicher Natur sein können und nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO der Verwaltungsrechtsweg eröffnet ist. Maßgeblich ist, ob die Rechtsgrundlage für die streitige Maßnahme oder das streitige Begehren verfassungsrechtlicher oder verwaltungsrechtlicher Natur ist. Zudem ist bedeutsam, welche Ebene des Rechtssystems – die verfassungsrechtliche oder die einfachrechtliche – das dem Streit zugrunde liegende Rechtsverhältnis prägt. Ein verfassungsrechtliches Streitverhältnis ist zu verneinen, wenn um Rechte und Pflichten der betreffenden Beteiligten gestritten wird, die nicht in der Verfassung, sondern in einem einfachen Gesetz normiert sind2. Beruft sich der Antragsteller für sein Begehren auf Vorschriften des einfachen (Gesetzes-) Rechts, sind rechtliche Auseinandersetzungen auch dann einfachrechtlich geprägt, wenn diese Regelungen ihrerseits der Ausfüllung von Verfassungsnormen dienen oder die Beurteilung eines Rechtsverhältnisses nicht unerheblich von verfassungsrechtlichen Gesichtspunkten abhängt. Dies gilt etwa dann, wenn Fraktionen oder Abgeordnete auf der Grundlage einfachen Gesetzesrechts über Zuschüsse, Diäten oder Aufwandsentschädigungen streiten. Die Präsidentin, die gemäß Art. 29 Abs. 6 LV die Verwaltung der gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages leitet, wird dann nicht als Verfassungsorgan, sondern als Verwaltungsbehörde tätig3.

Entsprechende Fragen stellen sich im vorliegenden Fall. Art. 25 Abs. 2 LV vermittelt den Fraktionen in Satz 3 und 4 Anspruch auf angemessene Ausstattung nach näherer Ausgestaltung durch das Gesetz und lässt somit breiten Raum für die einfachgesetzliche Ausformung. Der in der Landesverfassung allgemein gehaltene Anspruch wird im Abgeordnetengesetz näher ausgestaltet und konkretisiert; das Gesetz erschöpft sich nicht in einer lediglich deklaratorischen Bestätigung des Verfassungsrechtssatzes aus Art. 25 Abs. 2 Satz 3 LV4. In § 54 Abs. 1 Satz 1 AbgG wird zwischen Geld- und Sachleistungen differenziert, die unterschiedlich ausgestaltet werden (§ 54 Abs. 3 bis 6 für Geldleistungen und § 54 Abs. 7 für Sachleistungen). Es werden Aufgaben beschrieben, für die die Leistungen ausschließlich verwendet werden dürfen (§ 54 Abs. 2); Rechenschaftspflichten (§ 55), die Rechnungsprüfung (§ 56) sowie die Folgen der Beendigung der Rechtsstellung einer Fraktion und deren Liquidation (§ 57) werden normiert.

Diese einfachgesetzliche Ausgestaltung kann jedoch nicht stets zu der Annahme führen, dass ein gegen die Landtagspräsidentin oder den Landtag selbst geführter Rechtsstreit über die Auszahlung oder Rückforderung von Leistungen an die Fraktionen oder über die Aufrechnung mit einer Rückforderung nicht verfassungsrechtlicher Natur ist. Vielmehr hat das Gericht seine Zuständigkeit angenommen auch in Konstellationen, in denen einfachgesetzliche Grundlagen für den mit einer Organklage geltend gemachten Anspruch in Betracht gekommen wären, wenn das Begehren vom Antragsteller unmittelbar auf eine Verfassungsnorm gestützt worden ist5. Entscheidend ist dabei, inwieweit ausgehend von der wirklichen Rechtsnatur des geltend gemachten Anspruchs die Frage nach der Reichweite einer verfassungsrechtlichen Rechtsstellung zum Gegenstand eines in Rechtskraft erwachsenden Ausspruchs des Gerichts werden soll6. Danach kann ein verfassungsrechtliches Streitverhältnis zu bejahen sein, wenn ausdrücklich und ausschließlich auf einen verfassungsrechtlich abgesicherten, als verletzt angesehenen Status (etwa aus Art. 22 Abs. 1 und 2 oder Art. 25 Abs. 2 Satz 3 LV) abgestellt und damit das verfassungsrechtliche Gewicht der Streitigkeit in den Mittelpunkt gestellt wird. Damit ist allerdings zugleich der Rahmen für die Rechtskontrolle durch das Landesverfassungsgericht gezogen.

Nach der Formulierung der Anträge der Landtagsfraktion ist davon auszugehen, dass hier bezogen auf beide Antragsgegner ein verfassungsrechtliches Streitverhältnis vorgetragen wird, das die Anrufung des Landesverfassungsgerichts rechtfertigen kann.

Antragsbefugnis der Landtagsfraktion[↑]

Unabhängig davon ist nach Ansicht des Verfassungsgerichts Mecklenburg-Vorpommern die Landtagsfraktion auch nicht antragsbefugt.

Für die Antragsbefugnis nach § 37 Abs. 1 LVerfGG ist erforderlich, dass der Antragsteller geltend macht, dass er oder das Organ, dem er angehört, durch eine Maßnahme oder Unterlassung des Antragsgegners in seinen ihm durch die Landesverfassung übertragenen Rechten und Pflichten verletzt oder unmittelbar gefährdet ist. Allein die Behauptung einer Rechtsverletzung reicht dafür nicht aus. Vielmehr ist eine schlüssige Behauptung erforderlich, dass die Verletzung oder unmittelbare Gefährdung einer verfassungsrechtlichen Position gegeben ist; schlüssig ist die Behauptung, wenn die Rechtsverletzung nach dem vorgetragenen Sachverhalt zumindest möglich erscheint7. Diese Voraussetzungen sind hier nicht erfüllt.

Die Landtagsfraktion macht geltend, dass die Antragsgegner ihre Rechte aus Art. 25 Abs. 2 Satz 2 bis 4 LV verletzt hätten, indem sie es unterlassen hätten, die ihr zustehenden Fraktionszuschüsse bezogen auf die betreffenden Monate jeweils in voller Höhe zu gewähren, und dass die Antragsgegner verpflichtet seien, an sie die noch offenen Beträge nebst Zinsen auszuzahlen. Im Hinblick auf das gerügte Unterlassen kann die Antragsbefugnis ebenso wie bezogen auf die Verpflichtung, deren Bestehen festgestellt werden soll, nur dann angenommen werden, wenn die Möglichkeit besteht, dass die Antragsgegner eine verfassungsrechtlich begründete Rechtspflicht zu einem entsprechenden Handeln trifft8. Dies ist jedoch nicht der Fall. Ein Anspruch unmittelbar aus der Verfassung auf Auszahlung der geltend gemachten Beträge besteht nicht.

Bezogen auf die Landtagspräsidentin hat die Landtagsfraktion schon deshalb nicht schlüssig dargelegt, in einer eigenen verfassungsrechtlichen Position verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein, weil insoweit nur eine einfachgesetzliche Verpflichtung in Betracht kommt. Gegenüber der Landtagspräsidentin kann die Landtagsfraktion einen Anspruch auf angemessene Ausstattung nämlich nicht unmittelbar aus Art. 25 Abs. 2 Satz 3 LV herleiten. Insoweit kann sie ihr Feststellungsbegehren allein auf einen einfachgesetzlichen Anspruch aus § 54 Abs. 1 und 3 AbgG stützen, der nicht Gegenstand eines Organstreitverfahrens sein kann.

Die Landtagspräsidentin handelte hier auch nicht etwa als Vertreterin des Landtages, sondern in Ausübung ihrer Kompetenzen aus Art. 29 Abs. 6 Satz 1 LV. Danach leitet sie die Verwaltung der gesamten wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages nach Maßgabe des Landeshaushaltsgesetzes. Sowohl die Berechnung und Auszahlung der Fraktionsmittel nach § 54 AbgG als auch die Geltendmachung etwaiger Rückforderungen und damit im Zusammenhang stehender Aufrechnungen sind den wirtschaftlichen Angelegenheiten des Landtages im Sinne von Art. 29 Abs. 6 Satz 1 LV zuzurechnen. In diesem Sinne ist auch einfachgesetzlich in § 54 Abs. 8, § 55 Abs. 4 Satz 2 und Abs. 5 Satz 1, § 56 Abs. 2 Satz 2, § 57 Abs. 2 Satz 3, Abs. 3 Satz 1 und Abs. 4 Satz 1 AbgG jeweils die Landtagspräsidentin als Verpflichtete bzw. Berechtigte angesprochen.

Im Hinblick auf einen entsprechenden einfachgesetzlichen Anspruch aus § 54 Abs. 1 und 3 AbgG könnte die Landtagsfraktion den Verwaltungsrechtsweg nach § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO beschreiten. Der Durchführung eines verfassungsgerichtlichen Verfahrens bedürfte es auch dann nicht, wenn – was hier nicht ersichtlich ist – die Zurückbehaltung von Fraktionszuschüssen (vgl. hierzu auch § 55 Abs. 5 Satz 2 AbgG bezogen auf die Rechnungslegung) dazu führen würde, dass eine Fraktion nicht mehr über die verfassungsrechtlich verbürgte angemessene Ausstattung verfügt und ihre Arbeitsfähigkeit gefährdet wäre. Auch im Übrigen teilt das Gericht nicht die von der Landtagsfraktion in der mündlichen Verhandlung geäußerte Auffassung, im Hinblick auf die Beschreitung des Verwaltungsrechtswegs sei ein (strukturelles) Rechtsschutzdefizit zu befürchten.

Bezogen auf den Landtag hat die Landtagsfraktion ebenfalls nicht schlüssig dargelegt, in einer eigenen verfassungsrechtlichen Position verletzt oder unmittelbar gefährdet zu sein. Es ist nicht ersichtlich, welche verfassungsrechtlich begründete Rechtspflicht zu einem entsprechenden Handeln den Landtag hier aus Art. 25 Abs. 2 Satz 2 bis 4 LV treffen könnte.

Mit Erlass der §§ 54 ff. AbgG ist der Landtag seiner Verpflichtung aus Art. 25 Abs. 2 Satz 4 LV nachgekommen, (u.a.) im Hinblick auf den in Art. 25 Abs. 2 Satz 3 LV normierten Anspruch auf angemessene Ausstattung das Nähere durch Gesetz zu regeln. Insoweit unterscheidet sich der vorliegende Fall von der Konstellation in der von der Landtagsfraktion angeführten Entscheidung des Staatsgerichthofs Bremen vom 19.10.19969. Dort fehlte seinerzeit eine “verwaltungsrechtliche Ausgestaltung” des betreffenden Rechtsverhältnisses. Dem Vorbringen der Landtagsfraktion lässt sich auch nicht entnehmen, dass geltend gemacht werden soll, die einfachgesetzliche Ausgestaltung des verfassungsrechtlichen Anspruchs auf angemessene Ausstattung sei unzureichend10.

Es ist auch nicht ersichtlich, dass hier eine Verpflichtung des Landtages zur Auszahlung der betreffenden Mittel oder zur Kontrolle der diesbezüglichen Verwaltungstätigkeit der Landtagspräsidentin anzunehmen sein könnte. Der Landtag kann auch nicht als dasjenige verantwortliche Verfassungsorgan im Sinne von Art. 25 Abs. 2 Satz 3 LV angesehen werden, das die von der Landtagsfraktion beanstandete Unterlassung zu vertreten hat. Zwar kann es Fälle geben, in denen die Verantwortung dem Landtag kraft der ihm zukommenden Autonomie und Organisationsgewalt insgesamt obliegt, etwa wenn es um Maßnahmen zur Erhaltung der Funktionsfähigkeit des Parlaments geht11. Für den vorliegenden Fall ist jedoch nicht schlüssig dargelegt, dass der Landtag für das Verhalten der Landtagspräsidentin verantwortlich sein könnte, soweit ihr der eigenständige Vollzug der einfachgesetzlichen Vorschriften der §§ 54 ff. AbgG obliegt.

Verfassungsgericht Mecklenburg -Vorpommern, Urteil vom 26. Februar 2015 – 2/14

  1. st. Rspr., vgl. etwa LVerfG M-V, Urteil vom 24.02.2011 – LVerfG 7/10 []
  2. vgl. hierzu auch BVerfG, Beschluss vom 07.10.1969 – 2 BvQ 2/69, BVerfGE 27, 152, 157; Urteil vom 14.07.1986 – 2 BvE 5/83, BVerfGE 73, 1, 30 f. []
  3. vgl. hierzu ausführlich LVerfG M-V, Urteil vom 24.02.2011 – LVerfG 7/10 m.w.N. aus Rspr. und Lit.; insoweit nicht abgedr. in NordÖR 2011, 227; LVerfG M-V, Beschluss vom 24.05.2012 – LVerfG 15/11 []
  4. vgl. auch LVerfG M-V, Beschluss vom 24.05.2012 – LVerfG 15/11 []
  5. vgl. LVerfG M-V, Urteil vom 24.02.2011 – LVerfG 7/10 26; und Beschluss vom 24.05.2012 – LVerfG 15/11 []
  6. vgl. hierzu auch BVerfG, Urteil vom 07.04.1976 – 2 BvH 1/75, BVerfGE 42, 103 []
  7. vgl. LVerfG M-V, Beschluss vom 24.05.2012 – LVerfG 15/11; vgl. auch Bethge in: Maunz/Schmidt-Bleibtreu/Klein/Bethge, BVerfGG, § 64 Rn. 59 m.w.N. []
  8. vgl. auch Saarl. VerfGH, Urteil vom 16.04.2013 – Lv 15/11 39 []
  9. StGH Bremen, Urteil vom 19.10.1996 – St 1/95, LVerfGE 5, 158 []
  10. vgl. auch BVerfG, Beschluss vom 29.06.1983 – 2 BvR 1546/79, BVerfGE 64, 301 zur Rüge eines Unterlassens des Gesetzgebers im Hinblick auf die nähere Ausgestaltung eines verfassungsrechtlich gewährleisteten Anspruchs []
  11. vgl. hierzu VerfGH Rh.-Pf., Urteil vom 19.08.2002 – VGH O 3/02 22 []