Kur­bei­trag – und sei­ne Kal­ku­la­ti­on

Mit den Anfor­de­run­gen an die ermes­sens­feh­ler­freie Berück­sich­ti­gung des sog. Eigen­an­teils einer Gemein­de bei der Kal­ku­la­ti­on der Kur­ab­ga­be als Grund­la­ge der sat­zungs­recht­li­chen Fest­set­zung des Abga­ben­sat­zes hat­te sich aktu­ell das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für das Land Meck­len­burg-Vor­pom­mern zu befas­sen:

Kur­bei­trag – und sei­ne Kal­ku­la­ti­on

Im hier ent­schie­de­nen Fall bleibt bei der Kal­ku­la­ti­on der Kur­ab­ga­be nach den Bestim­mun­gen der Kur­ab­ga­ben­sat­zung von den nach Abzug der ver­ein­nahm­ten Gebüh­ren und Ent­gel­te für die Benut­zung öffent­li­cher Ein­rich­tun­gen und die Teil­nah­me an all­ge­mein zugäng­li­chen Ver­an­stal­tun­gen ver­blei­ben­den Auf­wen­dun­gen der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf für die in Absatz 1 genann­ten Zwe­cke ein dem Nut­zen für die Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf ent­spre­chen­der Anteil ("Eigen­an­teil") außer Ansatz.

Die­ser Eigen­an­teil bleibt "bei der Kal­ku­la­ti­on der Kur­ab­ga­be" außer Ansatz, ist also Gegen­stand der Kal­ku­la­ti­on, die die Grund­la­ge der Fest­set­zung des Abga­ben­sat­zes bil­det. Inso­weit ist von fol­gen­den Grund­sät­zen aus­zu­ge­hen: Der Gemein­de­ver­tre­tung muss nach der stän­di­gen Recht­spre­chung des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts bei der Beschluss­fas­sung einer Abga­ben­sat­zung neben der Beschluss­vor­la­ge über die Sat­zung selbst eine Kal­ku­la­ti­on über die Abga­ben­sät­ze vor­lie­gen. Wird dem Rechts­set­zungs­or­gan vor oder bei sei­ner Beschluss­fas­sung über den Abga­ben­satz eine sol­che Kal­ku­la­ti­on nicht zur Bil­li­gung unter­brei­tet oder ist die unter­brei­te­te Abga­ben­kal­ku­la­ti­on in einem für die Abga­ben­satz­hö­he wesent­li­chen Punkt man­gel­haft, hat dies die Ungül­tig­keit des Abga­ben­sat­zes zur Fol­ge, weil das Rechts­set­zungs­or­gan das ihm bei der Fest­set­zung der Abga­ben­sät­ze ein­ge­räum­te Ermes­sen nicht feh­ler­frei hat aus­üben kön­nen. Die Ungül­tig­keit einer Abga­ben­sat­zung ist dann anzu­neh­men, wenn in erheb­li­chem Umfang nicht bei­trags­fä­hi­ger Auf­wand ange­setzt und daher gegen das Auf­wands­über­schrei­tungs­ver­bot ver­sto­ßen wird oder wenn erheb­li­che metho­di­sche Feh­ler die Fest­stel­lung unmög­lich machen, ob das Auf­wands­über­schrei­tungs­ver­bot beach­tet ist oder nicht 1.

Die Kal­ku­la­ti­on für das Erhe­bungs­jahr 2010 ist die­sen Grund­sät­zen nicht gerecht gewor­den, der nach § 1 Abs. 2 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010 bei der Kal­ku­la­ti­on außer Ansatz zu las­sen­de Eigen­an­teil der Gemein­de ermes­sens­feh­ler­haft bestimmt bzw. bei der Kal­ku­la­ti­on berück­sich­tigt wor­den ist und dar­aus die Gesamt­nich­tig­keit der Kur­ab­ga­ben­sat­zung folgt (vgl. § 2 Abs. 1 Satz 1 und 2 KAG M‑V).

Die "Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on Kur­ab­ga­be 2010" weist einen "Eigen­an­teil" oder einen "dem Nut­zen für die Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf ent­spre­chen­den Anteil" im Sin­ne von § 1 Abs. 2 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010 schon nicht aus­drück­lich aus. Das Ver­wal­tungs­ge­richt hat den in der Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on unter Zif­fer 16 aus­ge­wie­se­nen "Liqui­di­täts­zu­schuss der Gemein­de" in Höhe von 3.461 EUR im Ansatz augen­schein­lich als Eigen­an­teil im Sin­ne der Sat­zung gel­ten las­sen wol­len. Dem Zulas­sungs­vor­brin­gen des Gemein­de ist ein eben­sol­ches Ver­ständ­nis zu ent­neh­men, wenn dort vor­ge­tra­gen wird, der den Ein­woh­nern zuzu­rech­nen­de Anteil müs­se aus all­ge­mei­nen Deckungs­mit­teln bestrit­ten wer­den, d.h. "vor­lie­gend durch den Liqui­di­täts­zu­schuss sowie die Deckung eines ent­ste­hen­den Ver­lus­tes".

Bereits die­ser Betrach­tungs­wei­se ver­mag sich das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt nicht anzu­schlie­ßen. Der Eigen­an­teil der Gemein­de kor­re­liert nach Maß­ga­be von § 1 Abs. 2 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010 mit "dem Nut­zen für die Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf", d.h. er muss ihm "ent­spre­chen". Der in der Kal­ku­la­ti­on aus­ge­wie­se­ne Liqui­di­täts­zu­schuss kor­re­liert offen­sicht­lich gera­de nicht mit "dem Nut­zen für die Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf", son­dern ist in sei­ner Höhe schlicht das Ergeb­nis der Sub­trak­ti­on der Erlö­se aus der Kur­ab­ga­be von den abzugs­fä­hi­gen Kos­ten und ent­spricht damit der danach ver­blei­ben­den Deckungs­lü­cke. Dies wird der Sache nach mit dem vor­ste­hend wie­der gege­be­nen Zulas­sungs­vor­brin­gen bestä­tigt. Damit fin­det der Liqui­di­täts­zu­schuss sei­nen Grund bzw. sei­ne Recht­fer­ti­gung nicht in Abhän­gig­keit vom Nut­zen für die Gemein­de­ein­woh­ner son­dern in der damit schon auf den ers­ten Blick nicht im Zusam­men­hang ste­hen­den Not­wen­dig­keit bzw. kal­ku­la­to­ri­schen Ziel­stel­lung der Schlie­ßung einer rech­ne­ri­schen Deckungs­lü­cke; ent­spre­chen­des gilt im Übri­gen, soweit sich der Gemein­de auch auf die "Deckung eines ent­stan­de­nen Ver­lus­tes" bezieht. Dar­aus folgt, dass die Gemein­de­ver­tre­tung als Rechts­set­zungs­or­gan das ihr bei der Fest­set­zung des Abga­ben­sat­zes ein­ge­räum­te Ermes­sen nicht feh­ler­frei hat aus­üben kön­nen: Ent­we­der stellt man sich auf den Stand­punkt, schon man­gels ent­spre­chen­der aus­drück­li­cher Benen­nung des Eigen­an­teils in der Kal­ku­la­ti­on konn­te die Gemein­de­ver­tre­tung ihr Ermes­sen wegen einer inso­weit voll­stän­dig feh­len­den Grund­la­ge für die erfor­der­li­che Ermes­sens­be­tä­ti­gung dies­be­züg­lich nicht aus­üben. Oder man legt das Vor­brin­gen des Gemein­de und die Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts zugrun­de, der Liqui­di­täts­zu­schuss soll­te den sat­zungs­recht­lich vor­ge­schrie­be­nen Eigen­an­teil dar­stel­len. Dann war dies für die Gemein­de­ver­tre­tung mit Blick auf die dar­ge­leg­ten Unter­schie­de zwi­schen einem Eigen­an­teil im Sin­ne der Sat­zung und dem in der Kal­ku­la­ti­on aus­ge­wie­se­nen Liqui­di­täts­zu­schuss jeden­falls nicht hin­rei­chend ersicht­lich. Auch in die­sem Fall konn­te die Kal­ku­la­ti­on kei­ne Basis für eine ermes­sens­feh­ler­freie Ent­schei­dung über Abga­ben­satz bzw. Eigen­an­teil dar­stel­len.

Ein wei­te­rer Man­gel der Kal­ku­la­ti­on folgt unmit­tel­bar aus dem Zulas­sungs­vor­bin­gen selbst: Der Gemein­de hat vor­ge­tra­gen, es sei neben dem Liqui­di­täts­zu­schuss "ergän­zend zu berück­sich­ti­gen, dass auch die dem Grun­de nach der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf zuste­hen­den Divi­den­den aus Ver­trä­gen mit der Gas- und Ener­gie­ver­sor­gung dem Eigen­be­trieb zur Ver­fü­gung gestellt, aber nicht kon­kret mit im Liqui­di­täts­zu­schuss aus­ge­wie­sen wer­den". Ein sol­cher Mit­tel­zu­fluss wird in der Kal­ku­la­ti­on weder beim Liqui­di­täts­zu­schuss aus­ge­wie­sen noch an ande­rer Stel­le. Dar­aus folgt zum einen, dass die Kal­ku­la­ti­on nach dem eige­nen Vor­trag des Gemein­de unvoll­stän­dig ist, zum ande­ren, dass sie auch inso­weit man­gels Offen­le­gung des vor­ge­tra­ge­nen Sach­ver­halts kei­ne taug­li­che Grund­la­ge für eine ermes­sens­feh­ler­freie Fest­set­zung des Abga­ben­sat­zes durch die Gemein­de­ver­tre­tung sein konn­te.

Noch hand­greif­li­cher wird die Ermes­sens­feh­ler­haf­tig­keit die­ser Fest­set­zung, berück­sich­tigt man den wech­seln­den Vor­trag des Gemein­de dazu, war­um der Eigen­an­teil der Gemein­de im Ergeb­nis deut­lich höher als der in der Kal­ku­la­ti­on aus­ge­wie­se­ne Liqui­di­täts­zu­schuss sei, der einem Anteil der Gemein­de von 0, 07 v.H. ent­spricht. Einer­seits ist hier der vor­ste­hend wie­der­ge­ge­be­ne Vor­trag im Zulas­sungs­ver­fah­ren zu berück­sich­ti­gen, ande­rer­seits etwa der­je­ni­ge aus dem schon erwähn­ten Beschwer­de­ver­fah­ren zum Az. 1 M 109/​12. Dort hat­te der Gemein­de im Unter­schied zum vor­lie­gen­den Zulas­sungs­ver­fah­ren mit Schrift­satz vom 19.07.2012 betref­fend die Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on 2010 aus­ge­führt, "in der Grup­pe der abga­ben­be­frei­ten Per­so­nen ist die Anzahl der Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf mit einer Anzahl von 9.251 in der Sum­me von 245.826 befrei­ten Über­nach­tun­gen und 41.897 befrei­ten Gäs­ten ent­hal­ten", "hier­nach fließt die Anzahl der Ein­woh­ner in die Gesamt­sum­me der befrei­ten Über­nach­tun­gen ein und beein­flusst somit die Pro­zent­an­ga­be, mit der die nicht abzugs­fä­hi­gen Kos­ten ermit­telt wer­den, so dass hier nicht nur ein sym­bo­li­scher Eigen­an­teil ein­ge­stellt wird". Zu die­sem Vor­trag ist zunächst fest­zu­hal­ten, dass er inhalt­lich abwe­gig erscheint bzw. aus ihm unmit­tel­bar folg­te, dass die Kal­ku­la­ti­on offen­sicht­lich rechts­wid­rig wäre: Zwar sind gemäß § 1 Abs. 2 Satz 2 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010 zusätz­lich von den durch die Kur­ab­ga­be zu decken­den Auf­wen­dun­gen die­je­ni­gen Min­der­ein­nah­men abzu­zie­hen, die infol­ge der Befrei­ung von der Abga­ben­pflicht gemäß § 3 ent­ste­hen. Nach § 2 Abs. 1 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010 wird die Kur­ab­ga­be aber – nur – von allen orts­frem­den Per­so­nen erho­ben, die sich im Erhe­bungs­ge­biet (Gemein­de­ge­biet der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf) auf­hal­ten und denen die Mög­lich­keit zur Benut­zung von öffent­li­chen Ein­rich­tun­gen oder zur Teil­nah­me an Ver­an­stal­tun­gen gebo­ten wird. Orts­fremd ist nach § 2 Abs. 2 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010, wer sei­nen gewöhn­li­chen Auf­ent­halt nicht im Erhe­bungs­ge­biet hat (Abs. 2 ent­hält inso­weit noch wei­te­re Rege­lun­gen). Folg­lich wird die Kur­ab­ga­be grund­sätz­lich nicht von den Ein­woh­nern der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf erho­ben; die­se sind nicht orts­fremd. Rech­nen sie nicht zum abga­ben­pflich­ti­gen Per­so­nen­kreis, bedür­fen sie auch kei­ner Befrei­ung nach § 3 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010; fol­ge­rich­tig ent­hält die Bestim­mung auch kei­nen ent­spre­chen­den Befrei­ungs­tat­be­stand. Dann kommt aus Rechts­grün­den eine Berück­sich­ti­gung der Anzahl der Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf bei den befrei­ten Über­nach­tun­gen bzw. in der Kal­ku­la­ti­ons­po­si­ti­on "nicht abzugs­fä­hi­ge Kos­ten auf Grund der Befrei­ung" nicht in Betracht. Ist sie den­noch erfolgt, steht die Kal­ku­la­ti­on in Wider­spruch zum maß­geb­li­chen Sat­zungs­recht und kann schon aus die­sem Grun­de kei­ne taug­li­che Grund­la­ge für eine ermes­sens­feh­ler­freie Ent­schei­dung der Gemein­de­ver­tre­tung über den Abga­ben­satz sein. Unab­hän­gig hier­von wäre auch die­ser behaup­te­te Sach­ver­halt, läge er denn tat­säch­lich so vor, in der Kal­ku­la­ti­on nicht ansatz­wei­se doku­men­tiert. Folg­lich kann die Kal­ku­la­ti­on auch inso­weit in Anse­hung des Eigen­an­teils kei­ne trag­fä­hi­ge Grund­la­ge der Ermes­sens­ent­schei­dung gewe­sen sein. Davon abge­se­hen bleibt mit Blick auf den dar­ge­stell­ten wech­seln­den Vor­trag und die vor­lie­gen­de Kal­ku­la­ti­on letzt­lich jeden­falls sogar unklar, wel­che der jeweils unzu­läs­si­gen Erwä­gun­gen die Fest­set­zung von Abga­ben­satz und Eigen­an­teil recht­fer­ti­gen kön­nen soll.

Die dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt im vor­lie­gen­den und in Par­al­lel­ver­fah­ren vor­lie­gen­den Kal­ku­la­tio­nen für die Jah­re 2008 bis 2012 bestä­ti­gen eben­falls, dass eine bewuss­te Ermes­sens­ent­schei­dung der Gemein­de­ver­tre­tung über die Höhe des Eigen­an­teils nach Maß­ga­be § 1 Abs. 2 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010, also ori­en­tiert an "dem Nut­zen für die Ein­woh­ner der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf" nicht getrof­fen wor­den ist: Für 2008 beträgt der Liqui­di­täts­zu­schuss etwa 0,35%, für 2009 etwa 0,20%, für 2011 gleich 0 (bei einem nega­ti­ven Gesamt­ergeb­nis von ‑554.882 €) und für 2012 etwa 4,21% (bei einem nega­ti­ven Gesamt­ergeb­nis von ‑137.931 €). Ange­sichts die­ser Band­brei­te und Schwan­kun­gen der Anteils­hö­he in Grö­ßen­ord­nun­gen ist nicht erkenn­bar, dass die Gemein­de­ver­tre­tung ori­en­tiert am sat­zungs­recht­li­chen Maß­stab eine eigen­an­teils­be­zo­ge­ne Ermes­sens­ent­schei­dung getrof­fen haben könn­te, son­dern der ent­spre­chen­de Zuschuss mehr oder weni­ger zufäl­lig bestimmt wor­den ist. Ins­be­son­de­re in den Jah­ren 2008 bis 2010 war offen­sicht­lich maß­geb­lich, dass das Gesamt­ergeb­nis auf 0 lau­ten soll­te. Erst recht sind kei­ner­lei Erwä­gun­gen ersicht­lich, die die Anteils­schwan­kun­gen erklä­ren bzw. als inso­weit erfor­der­li­che Ermes­sens­er­wä­gun­gen gedeu­tet wer­den könn­ten.

Hin­sicht­lich der Doku­men­ta­ti­on der Ermes­sens­ent­schei­dung der Gemein­de­ver­tre­tung ist von fol­gen­den Grund­sät­zen aus­zu­ge­hen: Wegen des Ent­gelt­cha­rak­ters der Kur­ab­ga­be und des Äqui­va­lenz­prin­zips ist in aller Regel ein dem Nut­zen für die Ein­woh­ner des Erhe­bungs­ge­bie­tes ent­spre­chen­der Anteil außer Ansatz zu las­sen. Die gemeind­li­chen Kur- und Erho­lungs­ein­rich­tun­gen ste­hen als öffent­li­che Ein­rich­tun­gen nicht nur orts­frem­den Per­so­nen, son­dern auch den Ein­woh­nern des Erhe­bungs­ge­bie­tes zur Ver­fü­gung, mögen die­se die Ein­rich­tun­gen auch in einem gerin­ge­ren Maße nut­zen, als es die Kur­gäs­te typi­scher­wei­se tun. Ent­spre­chend regelt § 1 Abs. 2 Satz 1 Kur­ab­ga­ben­sat­zung 2010 die Not­wen­dig­keit der Berück­sich­ti­gung eines Eigen­an­teils. Ist danach in aller Regel bzw. – wie hier – sat­zungs­recht­lich die Fest­le­gung eines Eigen­an­teils gebo­ten, liegt des­sen Bestim­mung der Höhe nach im wei­ten Ermes­sen des Sat­zungs­ge­bers. Er hat sich dabei an den ört­li­chen Ver­hält­nis­sen zu ori­en­tie­ren. Der kom­mu­na­le Anteil muss nicht in der Sat­zung fest­ge­schrie­ben wer­den, er kann sich auch aus den Kal­ku­la­ti­ons­un­ter­la­gen erge­ben 2. Erfor­der­lich ist aber in jedem Fall, dass die Gemein­de­ver­tre­tung nach­voll­zieh­ba­re Erwä­gun­gen zur Höhe des Eigen­an­teils anstellt und die­se doku­men­tiert 3.

Die­sen Anfor­de­run­gen wird die "Gebüh­ren­kal­ku­la­ti­on Kur­ab­ga­be 2010" bzw. Beschluss­fas­sung der Gemein­de­ver­tre­tung der Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf zum Abga­ben­satz eben­falls nicht gerecht. Im vor­lie­gen­den Fall ist nach Maß­ga­be der vor­ste­hen­den Erwä­gun­gen schon nicht zu erken­nen, ob die Ver­tre­tungs­kör­per­schaft der Antrags­geg­ne­rin über­haupt in eine Ermes­sens­be­tä­ti­gung über die Fra­ge, ob und in wel­cher Höhe ein auf die Ein­woh­ner im Erhe­bungs­ge­biet ent­fal­len­der Anteil vom ermit­tel­ten Auf­wand abge­setzt wer­den soll, ein­ge­tre­ten ist. Erst recht fehlt es "fol­ge­rich­tig" an einer hin­rei­chen­den Doku­men­ta­ti­on der not­wen­di­gen nach­voll­zieh­ba­ren Erwä­gun­gen.

Nach alle­dem kommt es auf die wei­te­re Annah­me des Ver­wal­tungs­ge­richts, einen Eigen­an­teil von weni­ger als 10 v.H. kön­ne die Gemein­de­ver­tre­tung im Sin­ne eines Min­dest­ma­ßes nicht ermes­sens­feh­ler­frei beschlie­ßen, nicht mehr an; hier­auf haben die Klä­ger in ihrer Zulas­sungs­an­trags­be­grün­dung zutref­fend hin­ge­wie­sen. Dem­zu­fol­ge ver­mag das aus­schließ­lich hier­auf bezo­ge­ne Zulas­sungs­vor­brin­gen kei­ne ernst­li­chen Zwei­fel an der Rich­tig­keit des ange­foch­te­nen Urteils zu wecken. Jeden­falls ver­mag der im Wesent­li­chen auf die Bedeu­tung des Frem­den­ver­kehrs für die Gemein­de Ost­see­bad Herings­dorf abstel­len­de Vor­trag des Gemein­de das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt mit Blick auf die vor­ste­hen­den Erwä­gun­gen nicht zu einer abwei­chen­den Beur­tei­lung zu ver­an­las­sen.

Ober­ver­wal­tungs­ge­richt für das Land Meck­len­burg ‑Vor­pom­mern, Beschluss vom 23. Juli 2015 – 1 L 28/​13

  1. vgl. OVG Meck­len­burg-Vor­pom­mern, Urteil vom 26.11.2014 – 1 K 14/​11 – 32; Urteil vom 02.06.2004 – 4 K 38/​02 – 63, 142 m.w.N.[]
  2. vgl. Holz, in: Aussprung/​Siemers/​Holz/​Seppelt, KAG M‑V, Stand: Juli 2013, § 11, Anm.02.07.3 m.w.N.[]
  3. vgl. zum Gan­zen OVG Meck­len­burg-Vor­pom­mern, Urteil vom 26.11.2014 – 1 K 14/​11 – 38[]
  4. Fort­füh­rung von BGH, Beschluss vom 10.08.2017 – III ZA 42/​16[]