Lan­des­recht­li­che Ein­schrän­kun­gen für Spiel­hal­len

Die vom Ber­li­ner Lan­des­ge­setz­ge­ber ein­ge­führ­ten Beschrän­kun­gen für die Erlaub­nis und den Betrieb von Spiel­hal­len ver­sto­ßen nach Auf­fas­sung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts nicht gegen Ver­fas­sungs- oder Uni­ons­recht. Auch eine in Rhein­land-Pfalz für Spiel­hal­len geschaf­fe­ne Abstands­re­ge­lung zu Ein­rich­tun­gen für Min­der­jäh­ri­ge ist hier­nach ver­fas­sungs­kon­form.

Lan­des­recht­li­che Ein­schrän­kun­gen für Spiel­hal­len

Seit 2006 sind die Län­der nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG zum Erlass von Geset­zen im Bereich des „Rechts der Spiel­hal­len“ befugt. Die Betrei­be­rin­nen von Spiel­hal­len an vier bestehen­den und einem geplan­ten Stand­ort in Ber­lin haben – in ver­schie­de­nen Fall­kon­stel­la­tio­nen – gegen Ein­schrän­kun­gen geklagt, die das Land Ber­lin mit sei­nem Spiel­hal­len­ge­setz und dem ergän­zen­den Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz neu ein­ge­führt hat. Die­se betref­fen ins­be­son­de­re Min­dest­ab­stän­de zu ande­ren Spiel­hal­len sowie zu über­wie­gend von Min­der­jäh­ri­gen genutz­ten Ein­rich­tun­gen, das Ver­bot meh­re­rer Spiel­hal­len an einem Stand­ort, das Aus­lau­fen bestehen­der Erlaub­nis­se ver­bun­den mit einem Aus­wahl­ver­fah­ren zwi­schen Bestands­spiel­hal­len, die Ver­min­de­rung der Höchst­zahl von Geld­spiel­au­to­ma­ten und einen Min­dest­ab­stand zwi­schen ihnen inner­halb der Spiel­hal­le sowie eine ver­län­ger­te Sperr­zeit und Wer­be­be­schrän­kun­gen für Spiel­hal­len, deren Ver­ein­bar­keit mit Ver­fas­sungs- und Uni­ons­recht von den Spiel­hal­len­be­trei­be­rin­nen bestrit­ten wird. Das rhein­land-pfäl­zi­sche Ver­fah­ren betrifft die Ableh­nung eines Antra­ges auf Ertei­lung einer Spiel­hal­len­er­laub­nis wegen einer nahe gele­ge­nen Jugend­frei­zeit­ein­rich­tung.

Sämt­li­che Kla­gen waren in den Vor­in­stan­zen vor dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg 1 und dem Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Rhein­land-Pfalz 2 abge­wie­sen wor­den. Die Revi­sio­nen der Spiel­hal­len­be­trei­be­rin­nen blie­ben nun vor dem Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt eben­falls ohne Erfolg:

Die Län­der dür­fen, so das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, auf Grund­la­ge von Art. 74 Abs. 1 Nr. 11 GG sämt­li­che Vor­aus­set­zun­gen für die Erlaub­nis von Spiel­hal­len und die Art und Wei­se ihres Betriebs regeln. Bezüg­lich der Spiel­ge­rä­te ist dem Bund im Rah­men des Kom­pe­tenz­ti­tels „Recht der Wirt­schaft“ die Befug­nis zur Rege­lung der für die Han­del­bar­keit rele­van­ten pro­dukt­be­zo­ge­nen Anfor­de­run­gen ver­blie­ben. Für die­se Aus­le­gung spricht die Ent­ste­hungs­ge­schich­te. Im Rah­men der Föde­ra­lis­mus­re­form I wur­de das „Recht der Spiel­hal­len“ als ein über­wie­gend auf regio­na­le Sach­ver­hal­te bezo­ge­ner Bereich iden­ti­fi­ziert, der des­halb von den Län­dern ohne Beein­träch­ti­gung der Wirt­schafts­ein­heit des Bun­des­ge­biets eigen­stän­dig gestal­tet wer­den kann. Der Wort­laut, die Sys­te­ma­tik sowie Sinn und Zweck des Kom­pe­tenz­ti­tels bestä­ti­gen die­se ent­ste­hungs­ge­schicht­li­che Aus­le­gung. Sämt­li­che der in den anhän­gi­gen Ver­fah­ren ange­grif­fe­nen Spiel­hal­len­re­ge­lun­gen las­sen sich danach dem „Recht der Spiel­hal­len“ als aus­schließ­li­che Gesetz­ge­bungs­ma­te­rie der Län­der zuord­nen. Die Abstands­ge­bo­te zu ande­ren Spiel­hal­len sind nicht Teil des „Boden­rechts“ nach Art. 74 Abs. 1 Nr. 18 GG, da sie nicht auf einen Aus­gleich der ver­schie­de­nen Nut­zungs­in­ter­es­sen am Grund und Boden aus­ge­rich­tet sind. Die Abstands­ge­bo­te zu Ein­rich­tun­gen für Min­der­jäh­ri­ge unter­fal­len nicht der „öffent­li­chen Für­sor­ge“ i.S.d. Art. 74 Abs. 1 Nr. 7 GG, son­dern regeln den Schutz von Min­der­jäh­ri­gen im Zusam­men­hang mit den auf die Prä­ven­ti­on und Bekämp­fung der Spiel­sucht aus­ge­rich­te­ten lan­des­recht­li­chen Rege­lun­gen zur Zulas­sung und zum Betrieb von Spiel­hal­len.

Die ange­grif­fe­nen Spiel­hal­len­re­ge­lun­gen sind mit der Berufs­frei­heit der kla­gen­den Spiel­hal­len­be­trei­ber ver­ein­bar. Sie schrän­ken nicht die Berufs­wahl, son­dern nur die Berufs­aus­übung ein, da nach den tatrich­ter­li­chen Fest­stel­lun­gen inner­halb des Rege­lungs­be­reichs des Spiel­hal­len­ge­set­zes im Rah­men des bau­recht­lich Zuläs­si­gen auf ande­re Stand­or­te aus­ge­wi­chen wer­den kann und ein wirt­schaft­li­cher Betrieb einer Spiel­hal­le auch unter den neu­en recht­li­chen Anfor­de­run­gen nicht aus­ge­schlos­sen ist. Im Übri­gen wären selbst die für Berufs­zu­gangs­re­ge­lun­gen gel­ten­den ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be ein­ge­hal­ten. Sämt­li­che streit­ge­gen­ständ­li­chen Rege­lun­gen die­nen dem über­ra­gend wich­ti­gen Gemein­wohl­ziel der Bekämp­fung und Prä­ven­ti­on von Spiel­sucht. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg hat fest­ge­stellt, dass die meis­ten Spie­ler mit pro­ble­ma­ti­schem oder patho­lo­gi­schem Spiel­ver­hal­ten an gewerb­lich zuge­las­se­nen Auto­ma­ten spie­len und daher ein erheb­li­ches Sucht­po­ten­zi­al besteht.

Auf der Grund­la­ge der wei­te­ren Fest­stel­lun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts Ber­lin-Bran­den­burg und des dem Lan­des­ge­setz­ge­ber ein­ge­räum­ten Spiel­raums bei der Ein­schät­zung der Sucht­ge­fähr­dung sowie der Eig­nung und Erfor­der­lich­keit sucht­be­kämp­fen­der Maß­nah­men ist auch von der Ver­hält­nis­mä­ßig­keit aller ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen aus­zu­ge­hen. Das Gebot eines Min­dest­ab­stands zu ande­ren Spiel­hal­len und das Ver­bot meh­re­rer Spiel­hal­len an einem Stand­ort ver­rin­gern die Spiel­an­rei­ze und damit das Sucht­po­ten­zi­al durch Redu­zie­rung der Anzahl und Dich­te von Spiel­hal­len sowie Spiel­ge­rä­ten. Das inso­weit im Min­dest­ab­stands­um­set­zungs­ge­setz von Ber­lin vor­ge­se­he­ne Aus­wahl- („Sonder“-)verfahren zwi­schen Bestands­spiel­hal­len begeg­net in dem – hier allein zur Prü­fung gestell­ten – Fall eines Ver­bunds meh­re­rer Spiel­hal­len eines Betrei­bers kei­nen ver­fas­sungs­recht­li­chen Beden­ken. Es ori­en­tiert sich zunächst an den gesetz­lich vor­ge­ge­be­nen qua­li­ta­ti­ven Kri­te­ri­en, ermit­telt grund­rechts­scho­nend die maxi­ma­le Zahl ver­blei­ben­der Stand­or­te von Bestands­spiel­hal­len und sieht einen Los­ent­scheid erst zwi­schen den hier­nach auf glei­cher Stu­fe ste­hen­den Bestands­stand­or­ten vor. Der Min­dest­ab­stand zu Ein­rich­tun­gen für Min­der­jäh­ri­ge schützt die Kin­der und Jugend­li­chen im Inter­es­se der Sucht­prä­ven­ti­on vor einer Gewöh­nung an Spiel­hal­len als Teil ihres täg­li­chen Lebens­um­fel­des um Bil­dungs- und Frei­zeit­ein­rich­tun­gen. Soweit eine Gefähr­dung von Min­der­jäh­ri­gen wegen der räum­li­chen Ver­hält­nis­se im kon­kre­ten Fall nicht besteht, sehen die Lan­des­ge­set­ze von Ber­lin und Rhein­land-Pfalz Aus­nah­me­mög­lich­kei­ten vor. Die ver­schie­de­nen Anfor­de­run­gen an die Auf­stel­lung von Spiel­au­to­ma­ten in den Spiel­hal­len und deren Betrieb die­nen eben­falls der Rück­füh­rung von Spiel­an­rei­zen zur Bekämp­fung der Spiel­sucht.

Die Eig­nung der ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen wird nicht dadurch in Fra­ge gestellt, dass auch in Gast­stät­ten Spiel­au­to­ma­ten auf­ge­stellt wer­den dür­fen (in Ber­lin bis zu drei, ab Novem­ber 2019 zwei). Gegen ent­spre­chen­de Aus­weich­be­we­gun­gen der Spie­ler spricht das unter­schied­li­che Geprä­ge von Spiel­hal­len und Gast­stät­ten, da bei Letz­te­ren die Ver­ab­rei­chung von Spei­sen und Geträn­ken im Vor­der­grund steht und regel­mä­ßig eine Sozi­al­kon­trol­le durch Nicht­spie­ler statt­fin­det. Das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin-Bran­den­burg hat zu Recht ange­nom­men, dass die Eig­nung auch nicht des­halb ent­fällt, weil ille­ga­le For­men des Spiels an Spiel­au­to­ma­ten in der Schein­gas­tro­no­mie selbst dann nicht voll­stän­dig unter­bun­den wer­den kön­nen, wenn – wie hier – kein im Spiel­hal­len­recht ange­leg­tes Voll­zugs­de­fi­zit vor­liegt. Die Zumut­bar­keit der Rege­lun­gen kann nicht mit dem Ein­wand ver­neint wer­den, dass es an einem kon­se­quen­ten Vor­ge­hen des Gesetz­ge­bers gegen die durch das Spie­len an Spiel­au­to­ma­ten her­vor­ge­ru­fe­ne Spiel­sucht in Gast­stät­ten und Spiel­ban­ken feh­le. Das ver­fas­sungs­recht­li­che Kon­sis­tenz­ge­bot wur­de für das staat­li­che Wett­mo­no­pol ent­wi­ckelt und ist nicht ohne wei­te­res auf nicht mono­po­li­sier­te Berei­che wie das Spiel­hal­len­recht über­trag­bar. Unab­hän­gig davon unter­schei­den sich die ver­schie­de­nen Rege­lungs­be­rei­che nach den Fest­stel­lun­gen des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts Ber­lin-Bran­den­burg deut­lich. Von Spiel­au­to­ma­ten in Gast­stät­ten geht wegen des unter­schied­li­chen Geprä­ges kein ver­gleich­bar inten­si­ver Spiel­an­reiz aus wie von Spiel­hal­len. Spiel­ban­ken sind im täg­li­chen Lebens­um­feld nicht annä­hernd gleich zugäng­lich wie Spiel­hal­len; außer­dem unter­lie­gen die Spie­ler dort inten­si­ve­ren Zugangs- und Ver­hal­tens­kon­trol­len. Ange­sichts die­ser Unter­schie­de sind die Ein­schrän­kun­gen für Spiel­hal­len auch mit dem Gleich­be­hand­lungs­grund­satz ver­ein­bar.

Soweit die Spiel­hal­len­be­trei­be­rin­nen sich auf die grund­recht­li­che Gewähr­leis­tung des Eigen­tums beru­fen kön­nen, wird die­ses durch die ange­grif­fe­nen Rege­lun­gen als ver­hält­nis­mä­ßi­ge Inhalts- und Schran­ken­be­stim­mun­gen aus­ge­stal­tet. Die Alter­laub­nis­se, die nach § 33i GewO erteilt wur­den und in Ber­lin spä­tes­tens sechs Mona­te nach Bekannt­ga­be der Aus­wahl­ent­schei­dun­gen im sog. Son­der­ver­fah­ren erlö­schen, genie­ßen als sol­che kei­nen eigen­tums­recht­li­chen Schutz. Ein­zel­fäl­len unzu­mut­ba­rer Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen tra­gen Här­te­fall­re­ge­lun­gen Rech­nung. Sol­che Beein­träch­ti­gun­gen wur­den hier nicht fest­ge­stellt.

Die Anwend­bar­keit der ange­grif­fe­nen Spiel­hal­len­re­ge­lun­gen wird auch nicht durch Uni­ons­recht aus­ge­schlos­sen. Das Spiel­hal­len­ge­setz Ber­lin war nicht nach Art. 8 der Richt­li­nie 98/​34/​EG an die EU-Kom­mis­si­on zu noti­fi­zie­ren, da es kei­ne „tech­ni­sche Vor­schrift“ im Sin­ne der Richt­li­nie ent­hält. Es schließt die Ver­wen­dung von Spiel­ge­rä­ten in Spiel­hal­len nicht aus und ver­rin­gert damit nicht ihre „Nut­zungs­ka­nä­le“. Das uni­ons­recht­li­che Kohä­renz­ge­bot steht der Anwend­bar­keit der streit­ge­gen­ständ­li­chen Rege­lun­gen nicht ent­ge­gen, weil nach den tatrich­ter­li­chen Fest­stel­lun­gen kei­ne der Spiel­hal­len­be­trei­be­rin­nen selbst in ihrer Dienst­leis­tungs- oder Nie­der­las­sungs­frei­heit ver­letzt ist. Im Übri­gen steht das Kohä­renz­ge­bot, selbst wenn es im Glücks­spiel­recht außer­halb des Mono­pol­be­rei­ches zu beach­ten wäre, ledig­lich „schein­hei­li­gen“ Rege­lun­gen mit einem tat­säch­lich nicht auf Sucht­be­kämp­fung gerich­te­tem Ziel sowie sol­chen Rege­lun­gen ent­ge­gen, die wegen einer gegen­läu­fi­gen Glücks­spiel­po­li­tik in Berei­chen mit glei­chem oder höhe­rem Sucht­po­ten­zi­al kei­ne Wirk­sam­keit ent­fal­ten kön­nen. Das ist hier nicht zu erken­nen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urtei­le vom 16. Dezem­ber 2016 – 8 C 6.15, 8 C 7.15, 8 C 8.15, 8 C 4.16 und 8 C 5.16

  1. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Urtei­le vom 11.06.2015 – 1 B 5.13, 1 B 13.13 und 1 B 23.14; Beschluss vom 12.01.2016 – 1 B 19.13; Urteil vom 10.03.2016 – 1 B 41.14[]
  2. OVG Rhein­land-Pfalz, Urteil vom 10.03.2014 – 6 A 10788/​14[]