Lebensmittelüberwachung – und die Gebühren einer Regelüberprüfung

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts steht das Grundgesetz der Erhebung nichtsteuerlicher Abgaben, die einen Sondervorteil ausgleichen sollen, nicht entgegen.

Lebensmittelüberwachung - und die Gebühren einer Regelüberprüfung

Die Zulässigkeit einer derartigen Geldleistungspflicht setzt eine gesetzliche Grundlage voraus, aus der sich die rechtliche Verknüpfung von Leistung und Gegenleistung ergibt. Für diese Vorzugslasten gibt es keinen verfassungsrechtlich eigenständigen Begriff.

Als Gebühren werden öffentlich-rechtliche Geldleistungen bezeichnet, die aus Anlass individuell zurechenbarer Leistungen dem Gebührenschuldner durch eine öffentlich-rechtliche Norm oder sonstige hoheitliche Maßnahme auferlegt werden und dazu bestimmt sind, in Anknüpfung an diese Leistung deren Kosten ganz oder teilweise zu decken. Sie sind häufig Gegenleistung für bestimmte staatliche Tätigkeiten und damit Entgelt für die Inanspruchnahme der öffentlichen Verwaltung1.

Bei der Entscheidung, welche individuell zurechenbare öffentliche Leistung er einer Gebührenpflicht unterwerfen und welche Gebührenmaßstäbe und Gebührensätze er hierfür aufstellen will, verfügt der Gebührengesetzgeber über einen weiten Gestaltungsspielraum. Erforderlich ist allerdings, dass die gebührenpflichtige Leistung an eine besondere Verantwortlichkeit der in Anspruch genommenen Person anknüpft, die aus der Sache ableitbar ist2. Sind die Kosten dem Gebührenschuldner in individualisierbarer Weise zurechenbar, verliert die Abgabe den Charakter einer Sonderlast nicht dadurch, dass die Leistung auch oder sogar vorwiegend im Interesse der Allgemeinheit steht3.

Dementsprechend hat das Bundesverfassungsgericht die Erhebung einer Gebühr für die regelmäßige Prüfung der Amtsführung von Notaren gebilligt. Die Amtshandlung trage dazu bei, die Ordnungsgemäßheit und Korrektheit der notariellen Amtsführung zu gewährleisten und diene nicht nur den Interessen des rechtsuchenden Publikums, sondern ebenso dem Ansehen und dem Vertrauen, das die Rechtsuchenden dem Notarstand im Interesse einer funktionierenden Rechtspflege entgegenbringen müssten, und nicht zuletzt auch den einzelnen Notaren. Sie verhelfe zur rechtzeitigen Aufdeckung und Behebung von Fehlern und könne so die Notare vor Amtshaftungsansprüchen und vor der Wiederholung regressträchtiger Versäumnisse bewahren4.

Auch das Bundesverwaltungsgericht hat die Zulässigkeit einer Gebührenpflicht für Regelüberprüfungen bereits bejaht5. Veranlasser im gebührenrechtlichen Sinn ist danach nicht nur, wer die Amtshandlung willentlich herbeiführt, sondern auch derjenige, in dessen Pflichtenkreis sie erfolgt. Die Regelüberprüfung des Inhabers einer waffenrechtlichen Erlaubnis ist dessen Pflichtenkreis zuzurechnen, da die Zuverlässigkeit und Eignung des Waffenbesitzers Voraussetzung für die weitere Inhaberschaft der Erlaubnis ist.

Entschieden ist schließlich auch die Zulässigkeit einer Gebührenerhebung für amtliche Fleischhygienekontrollen6.

Für die vorliegend im Streit stehenden regelmäßigen Überprüfungen nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB gilt nichts anderes.

Die Klägerin bringt Lebensmittel in den Verkehr und unterliegt damit der lebensmittelrechtlichen Überwachung aus § 39 LFGB7. Nach Art. 17 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 178/2002 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 28.01.2002 zur Festlegung der allgemeinen Grundsätze und Anforderungen des Lebensmittelrechts, zur Errichtung der Europäischen Behörde für Lebensmittelsicherheit und zur Festlegung von Verfahren zur Lebensmittelsicherheit8 hat sie dafür zu sorgen, dass die Lebensmittel die geltenden Anforderungen des Lebensmittelrechts erfüllen. Die Mitgliedstaaten überwachen und überprüfen, dass die entsprechenden Anforderungen von den Lebensmittelunternehmern in allen Produktions, Verarbeitungs- und Vertriebsstufen eingehalten werden (Art. 17 Abs. 2 Unterabs. 1 der Verordnung, EG 178/2002). Die hierfür erforderlichen Amtshandlungen sind damit dem Pflichtenkreis der Klägerin zugeordnet9. Sie knüpfen an die besondere Verantwortlichkeit der Klägerin als Lebensmittelunternehmerin an und sind ihr in individualisierbarer Weise zurechenbar. Die Möglichkeit einer Gebührenerhebung zur Deckung der durch die amtlichen Kontrollen entstehenden Kosten ist im Übrigen durch die unionsrechtliche Vorgabe in Art. 27 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates vom 29.04.2004 über amtliche Kontrollen zur Überprüfung der Einhaltung des Lebensmittel- und Futtermittelrechts sowie der Bestimmungen über Tiergesundheit und Tierschutz10 ausdrücklich vorgesehen.

Diese Gebührenerhebung umfasst auch regelmäßige Routineüberprüfungen. Nach Art. 3 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 stellen die Mitgliedstaaten sicher, dass regelmäßig, auf Risikobasis und mit angemessener Häufigkeit amtliche Kontrollen durchgeführt werden. In Erwägungsgrund 12 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 sind hierfür Routinekontrollen ausdrücklich in Bezug genommen. Entsprechendes ist in § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB geregelt.

Die im Hinblick auf die (Teil-)Finanzierung der Routinekontrollen durch die Lebensmittelunternehmer selbst befürchtete Gefahr einer über das erforderliche Maß hinausgehenden Aufsichtstätigkeit der zuständigen Behörden wirft keine gebührenrechtliche Frage auf. Eine Gebührenerhebung kann nur für rechtmäßige Amtshandlungen in Ansatz gebracht werden, unverhältnismäßige Überprüfungen lösen eine Gebührenpflicht daher nicht aus. Einwände gegen die Rechtmäßigkeit der Amtshandlung – etwa ihre fehlende Erforderlichkeit im Hinblick auf eine anderweitig zeitnah erfolgte Prüfung11 oder fehlende Beanstandungen in den vorangegangenen Überprüfungen – kann die Klägerin daher auch mit der gegen die Kostentragung gerichteten Klage geltend machen, es sei denn, die der Gebührenerhebung zugrundeliegende Maßnahme beruht auf einem bestandskräftigen Bescheid oder auf einem rechtskräftigen Urteil12. Sie betreffen nicht die Bestimmtheit des Gebührentatbestands, sondern die Frage, in welchen Intervallen entsprechende Regelüberprüfungen veranlasst sind.

Hinsichtlich der Organisation amtlicher Kontrollen benennt Art. 3 Abs. 1 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 als zu berücksichtigende Kriterien,

  1. die festgestellten Risiken,
  2. das bisherige Verhalten des Lebensmittelunternehmens,
  3. die Verlässlichkeit der bereits durchgeführten Eigenkontrollen und
  4. Informationen, die auf einen Verstoß hinweisen könnten.

Ausweislich der Ausführungen in Erwägungsgrund 13 der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 soll sich die Häufigkeit regelmäßiger Kontrollen unter Berücksichtigung der vom Lebensmittelunternehmen selbst durchgeführten Überprüfungen im Rahmen von Kontrollprogrammen nach dem HACCP-Konzept oder von Qualitätssicherungsprogrammen richten, sofern diese Programme zur Einhaltung des Lebensmittelrechts bestimmt sind. Bei Verdacht auf Verstöße sollen Ad-hoc-Kontrollen durchgeführt werden, zusätzlich können aber jederzeit auch Ad-hoc-Kontrollen ohne einen Verdacht auf Verstöße durchgeführt werden.

Die zur Gewährleistung einer einheitlichen Durchführung der Vorschriften des Lebensmittelrechts und insbesondere der Verordnung (EG) Nr. 882/2004 bestimmte Allgemeine Verwaltungsvorschrift des Bundesministeriums für Ernährung, Landwirtschaft und Verbraucherschutz über Grundsätze zur Durchführung der amtlichen Überwachung der Einhaltung der Vorschriften des Lebensmittelrechts, des Rechts der tierischen Nebenprodukte, des Weinrechts, des Futtermittelrechts und des Tabakrechts – AVV Rahmen-Überwachung, AVV RÜb – vom 03.06.200813 sieht hierfür die Einstufung des zu kontrollierenden Betriebs in eine Risikokategorie vor (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AVV RÜb). In Abhängigkeit vom Ergebnis der risikoorientierten Beurteilung sind danach bei Lebensmittelbetrieben Kontrollhäufigkeiten von höchstens täglich bis in der Regel mindestens alle drei Jahre einzuhalten (§ 6 Abs. 2 Satz 4 AVV RÜb). Das Beurteilungssystem ist in Anlage 1 zur AVV Rahmen-Überwachung ausführlich vorgegeben und benennt als Hauptmerkmale die Betriebsart, das Verhalten des Lebensmittelunternehmers, die Verlässlichkeit der Eigenkontrollen und das Hygienemanagement (Nr. 1.02.2). Nach einem aufgeschlüsselten Punktwertesystem werden maximal 200 Punkte vergeben und anknüpfend an die erzielte Gesamtpunktzahl sechs Risikokategorien mit entsprechend abgestuften Kontrollhäufigkeiten ausgewiesen (Nr. 5.03.5).

Die Kontrollhäufigkeit ist damit in einer Regelungsdichte vorgegeben, die eine willkürliche Handhabung in der Praxis nicht besorgen lässt. Eine Unterschreitung des zulässigen Wiederholungszeitraums im konkreten Fall ist von der Klägerin auch nicht vorgetragen worden. Ihr Einwand richtet sich vielmehr gegen die vermeintlich grundsätzliche Unbestimmtheit.

Einer Regelung durch Parlamentsgesetz bedarf es hierfür nicht. Vielmehr sind die generellen Maßstäbe bereits unmittelbar durch die unionsrechtlichen Bestimmungen vorgegeben (Art. 288 Abs. 2 AEUV). Für eine weitere generelle Eingrenzung durch den nationalen Gesetzgeber verbliebe daher nur wenig Raum. Insbesondere aber obliegt die Einschätzung einer potentiellen Gefahrenlage für die Lebensmittelsicherheit typischerweise den mit dem Gesetzesvollzug betrauten Behörden, die hierfür eine an den jeweiligen Besonderheiten des Einzelfalls orientierte Entscheidung zu treffen haben. Die zur Gewährleistung einer einheitlichen Verwaltungspraxis erforderlichen Leitlinien sind mit der AVV Rahmen-Überwachung erlassen. Zweifel hieran hat die Klägerin nicht vorgetragen.

Bedenken gegen die hinreichende Bestimmtheit bestehen auch nicht im Hinblick auf die Gebührenregelungen.

Der Grad der von Verfassungs wegen geforderten Bestimmtheit einer Norm hängt sowohl von der Eigenart des geregelten Sachverhalts und den jeweiligen (Grundrechts-)Auswirkungen der Regelung für die Betroffenen als auch von der Art und Intensität des zugelassenen behördlichen Eingriffs ab. Im Bereich des Gebühren- und Beitragsrechts fordert das Bestimmtheitsgebot eine dem jeweiligen Zusammenhang angemessene Regelungsdichte, die eine willkürliche Handhabung durch die Behörden ausschließt. Der Gebührenschuldner muss die Höhe der zu erwartenden Gebührenlast anhand der normativen Festlegungen im Wesentlichen abschätzen können. Soweit es sich um Abgaben mit dem unmittelbaren Zweck einer Kostendeckung handelt, bedarf es nicht zwingend der tatbestandlichen Bestimmung eines Abgabesatzes. Hinreichende Bestimmtheit kann vielmehr auch hergestellt werden, indem die Bemessungsfaktoren für die die Abgabe tragenden Kosten normiert werden14.

Diesen Anforderungen genügen die der angefochtenen Gebührenerhebung zugrunde liegenden Regelungen nach der für das Bundesverwaltungsgericht im Revisionsverfahren bindenden Auslegung des nicht revisiblen Landesrechts durch das Berufungsgericht (§ 137 Abs. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Der von der Klägerin geforderten Vorgaben für die Häufigkeit der Regelüberprüfungen oder ihre maximal in einem bestimmten Zeitraum zulässige Zahl in der Gebührenregelung bedarf es aus Sicht des Bundesrechts nicht.

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 30. Oktober 2018 – 3 B 2.18

  1. vgl. etwa BVerfG, Kammerbeschluss vom 11.08.1998 – 1 BvR 1270/94, NVwZ 1999, 176, 177 und Beschluss vom 25.06.2014 – 1 BvR 668/10 u.a., BVerfGE 137, 1 Rn. 42 f. []
  2. BVerfG, Beschluss vom 12.10.1994 – 1 BvL 19/90, BVerfGE 91, 207, 223 []
  3. BVerfG, Kammerbeschluss vom 11.08.1998 – 1 BvR 1270/94, NVwZ 1999, 176, 177, Urteil vom 18.07.2018 – 1 BvR 1675/16 u.a. – NVwZ 2018, 1293 Rn. 60 []
  4. BVerfG, Kammerbeschluss vom 08.05.2008 – 1 BvR 645/08NJW 2008, 2770 Rn.20 []
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.08.2012 – 6 C 27.11, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 101 Rn. 32 für die mindestens alle drei Jahre durchzuführende Regelüberprüfung der waffenrechtlichen Zulässigkeit und persönlichen Eignung für Waffenbesitzer []
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – 3 C 20.11, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 31 Rn. 13 []
  7. vgl. Zipfel/Rathke, Lebensmittelrecht, Stand: März 2018, C 102 § 39 Rn. 15b []
  8. ABl. L 31 S. 1, in der hier maßgeblichen Fassung vom 15.05.2014, ABl. L 189 S. 1 []
  9. vgl. VG Münster, Urteil vom 02.02.2018 – 7 K 3607/16 38 ff. []
  10. ABl. L 165 S. 1 []
  11. vgl. hierzu BVerwG, Urteil vom 22.08.2012 – 6 C 27.11, Buchholz 402.5 WaffG Nr. 101 Rn. 21 []
  12. vgl. BVerfG, Kammerbeschluss vom 29.07.2010 – 1 BvR 1634/04, NVwZ 2010, 1482, 1483 f.; BVerwG, Urteil vom 24.05.2018 – 3 C 25.16 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2018:?240518U3C25.16.0], NJW 2018, 2910 Rn. 11 []
  13. GMBl 2008 Nr. 22 S. 426, in der hier maßgeblichen Fassung vom 14.08.2013, BAnz AT vom 20.08.2013 B2 []
  14. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 – 3 C 7.12, Buchholz 418.5 Fleischbeschau Nr. 33 Rn. 16 m.w.N. []