Lebens­mit­tel­über­wa­chung – und die Gebüh­ren einer Regel­über­prü­fung

Nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts steht das Grund­ge­setz der Erhe­bung nicht­steu­er­li­cher Abga­ben, die einen Son­der­vor­teil aus­glei­chen sol­len, nicht ent­ge­gen.

Lebens­mit­tel­über­wa­chung – und die Gebüh­ren einer Regel­über­prü­fung

Die Zuläs­sig­keit einer der­ar­ti­gen Geld­leis­tungs­pflicht setzt eine gesetz­li­che Grund­la­ge vor­aus, aus der sich die recht­li­che Ver­knüp­fung von Leis­tung und Gegen­leis­tung ergibt. Für die­se Vor­zugs­las­ten gibt es kei­nen ver­fas­sungs­recht­lich eigen­stän­di­gen Begriff.

Als Gebüh­ren wer­den öffent­lich-recht­li­che Geld­leis­tun­gen bezeich­net, die aus Anlass indi­vi­du­ell zure­chen­ba­rer Leis­tun­gen dem Gebüh­ren­schuld­ner durch eine öffent­lich-recht­li­che Norm oder sons­ti­ge hoheit­li­che Maß­nah­me auf­er­legt wer­den und dazu bestimmt sind, in Anknüp­fung an die­se Leis­tung deren Kos­ten ganz oder teil­wei­se zu decken. Sie sind häu­fig Gegen­leis­tung für bestimm­te staat­li­che Tätig­kei­ten und damit Ent­gelt für die Inan­spruch­nah­me der öffent­li­chen Ver­wal­tung 1.

Bei der Ent­schei­dung, wel­che indi­vi­du­ell zure­chen­ba­re öffent­li­che Leis­tung er einer Gebüh­ren­pflicht unter­wer­fen und wel­che Gebüh­ren­maß­stä­be und Gebüh­ren­sät­ze er hier­für auf­stel­len will, ver­fügt der Gebüh­ren­ge­setz­ge­ber über einen wei­ten Gestal­tungs­spiel­raum. Erfor­der­lich ist aller­dings, dass die gebüh­ren­pflich­ti­ge Leis­tung an eine beson­de­re Ver­ant­wort­lich­keit der in Anspruch genom­me­nen Per­son anknüpft, die aus der Sache ableit­bar ist 2. Sind die Kos­ten dem Gebüh­ren­schuld­ner in indi­vi­dua­li­sier­ba­rer Wei­se zure­chen­bar, ver­liert die Abga­be den Cha­rak­ter einer Son­der­last nicht dadurch, dass die Leis­tung auch oder sogar vor­wie­gend im Inter­es­se der All­ge­mein­heit steht 3.

Dem­entspre­chend hat das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt die Erhe­bung einer Gebühr für die regel­mä­ßi­ge Prü­fung der Amts­füh­rung von Nota­ren gebil­ligt. Die Amts­hand­lung tra­ge dazu bei, die Ord­nungs­ge­mäß­heit und Kor­rekt­heit der nota­ri­el­len Amts­füh­rung zu gewähr­leis­ten und die­ne nicht nur den Inter­es­sen des recht­su­chen­den Publi­kums, son­dern eben­so dem Anse­hen und dem Ver­trau­en, das die Recht­su­chen­den dem Notar­stand im Inter­es­se einer funk­tio­nie­ren­den Rechts­pfle­ge ent­ge­gen­brin­gen müss­ten, und nicht zuletzt auch den ein­zel­nen Nota­ren. Sie ver­hel­fe zur recht­zei­ti­gen Auf­de­ckung und Behe­bung von Feh­lern und kön­ne so die Nota­re vor Amts­haf­tungs­an­sprü­chen und vor der Wie­der­ho­lung regress­träch­ti­ger Ver­säum­nis­se bewah­ren 4.

Auch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat die Zuläs­sig­keit einer Gebüh­ren­pflicht für Regel­über­prü­fun­gen bereits bejaht 5. Ver­an­las­ser im gebüh­ren­recht­li­chen Sinn ist danach nicht nur, wer die Amts­hand­lung wil­lent­lich her­bei­führt, son­dern auch der­je­ni­ge, in des­sen Pflich­ten­kreis sie erfolgt. Die Regel­über­prü­fung des Inha­bers einer waf­fen­recht­li­chen Erlaub­nis ist des­sen Pflich­ten­kreis zuzu­rech­nen, da die Zuver­läs­sig­keit und Eig­nung des Waf­fen­be­sit­zers Vor­aus­set­zung für die wei­te­re Inha­ber­schaft der Erlaub­nis ist.

Ent­schie­den ist schließ­lich auch die Zuläs­sig­keit einer Gebüh­ren­er­he­bung für amt­li­che Fleisch­hy­gi­e­nekon­trol­len 6.

Für die vor­lie­gend im Streit ste­hen­den regel­mä­ßi­gen Über­prü­fun­gen nach § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB gilt nichts ande­res.

Die Klä­ge­rin bringt Lebens­mit­tel in den Ver­kehr und unter­liegt damit der lebens­mit­tel­recht­li­chen Über­wa­chung aus § 39 LFGB 7. Nach Art. 17 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 178/​2002 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 28.01.2002 zur Fest­le­gung der all­ge­mei­nen Grund­sät­ze und Anfor­de­run­gen des Lebens­mit­tel­rechts, zur Errich­tung der Euro­päi­schen Behör­de für Lebens­mit­tel­si­cher­heit und zur Fest­le­gung von Ver­fah­ren zur Lebens­mit­tel­si­cher­heit 8 hat sie dafür zu sor­gen, dass die Lebens­mit­tel die gel­ten­den Anfor­de­run­gen des Lebens­mit­tel­rechts erfül­len. Die Mit­glied­staa­ten über­wa­chen und über­prü­fen, dass die ent­spre­chen­den Anfor­de­run­gen von den Lebens­mit­tel­un­ter­neh­mern in allen Pro­duk­ti­ons, Ver­ar­bei­tungs- und Ver­triebs­stu­fen ein­ge­hal­ten wer­den (Art. 17 Abs. 2 Unter­abs. 1 der Ver­ord­nung, EG 178/​2002). Die hier­für erfor­der­li­chen Amts­hand­lun­gen sind damit dem Pflich­ten­kreis der Klä­ge­rin zuge­ord­net 9. Sie knüp­fen an die beson­de­re Ver­ant­wort­lich­keit der Klä­ge­rin als Lebens­mit­tel­un­ter­neh­me­rin an und sind ihr in indi­vi­dua­li­sier­ba­rer Wei­se zure­chen­bar. Die Mög­lich­keit einer Gebüh­ren­er­he­bung zur Deckung der durch die amt­li­chen Kon­trol­len ent­ste­hen­den Kos­ten ist im Übri­gen durch die uni­ons­recht­li­che Vor­ga­be in Art. 27 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 des Euro­päi­schen Par­la­ments und des Rates vom 29.04.2004 über amt­li­che Kon­trol­len zur Über­prü­fung der Ein­hal­tung des Lebens­mit­tel- und Fut­ter­mit­tel­rechts sowie der Bestim­mun­gen über Tier­ge­sund­heit und Tier­schutz 10 aus­drück­lich vor­ge­se­hen.

Die­se Gebüh­ren­er­he­bung umfasst auch regel­mä­ßi­ge Rou­ti­ne­über­prü­fun­gen. Nach Art. 3 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 stel­len die Mit­glied­staa­ten sicher, dass regel­mä­ßig, auf Risi­ko­ba­sis und mit ange­mes­se­ner Häu­fig­keit amt­li­che Kon­trol­len durch­ge­führt wer­den. In Erwä­gungs­grund 12 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 sind hier­für Rou­ti­ne­kon­trol­len aus­drück­lich in Bezug genom­men. Ent­spre­chen­des ist in § 39 Abs. 1 Satz 2 LFGB gere­gelt.

Die im Hin­blick auf die (Teil-)Finan­zie­rung der Rou­ti­ne­kon­trol­len durch die Lebens­mit­tel­un­ter­neh­mer selbst befürch­te­te Gefahr einer über das erfor­der­li­che Maß hin­aus­ge­hen­den Auf­sichts­tä­tig­keit der zustän­di­gen Behör­den wirft kei­ne gebüh­ren­recht­li­che Fra­ge auf. Eine Gebüh­ren­er­he­bung kann nur für recht­mä­ßi­ge Amts­hand­lun­gen in Ansatz gebracht wer­den, unver­hält­nis­mä­ßi­ge Über­prü­fun­gen lösen eine Gebüh­ren­pflicht daher nicht aus. Ein­wän­de gegen die Recht­mä­ßig­keit der Amts­hand­lung – etwa ihre feh­len­de Erfor­der­lich­keit im Hin­blick auf eine ander­wei­tig zeit­nah erfolg­te Prü­fung 11 oder feh­len­de Bean­stan­dun­gen in den vor­an­ge­gan­ge­nen Über­prü­fun­gen – kann die Klä­ge­rin daher auch mit der gegen die Kos­ten­tra­gung gerich­te­ten Kla­ge gel­tend machen, es sei denn, die der Gebüh­ren­er­he­bung zugrun­de­lie­gen­de Maß­nah­me beruht auf einem bestands­kräf­ti­gen Bescheid oder auf einem rechts­kräf­ti­gen Urteil 12. Sie betref­fen nicht die Bestimmt­heit des Gebüh­ren­tat­be­stands, son­dern die Fra­ge, in wel­chen Inter­val­len ent­spre­chen­de Regel­über­prü­fun­gen ver­an­lasst sind.

Hin­sicht­lich der Orga­ni­sa­ti­on amt­li­cher Kon­trol­len benennt Art. 3 Abs. 1 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 als zu berück­sich­ti­gen­de Kri­te­ri­en,

  1. die fest­ge­stell­ten Risi­ken,
  2. das bis­he­ri­ge Ver­hal­ten des Lebens­mit­tel­un­ter­neh­mens,
  3. die Ver­läss­lich­keit der bereits durch­ge­führ­ten Eigen­kon­trol­len und
  4. Infor­ma­tio­nen, die auf einen Ver­stoß hin­wei­sen könn­ten.

Aus­weis­lich der Aus­füh­run­gen in Erwä­gungs­grund 13 der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 soll sich die Häu­fig­keit regel­mä­ßi­ger Kon­trol­len unter Berück­sich­ti­gung der vom Lebens­mit­tel­un­ter­neh­men selbst durch­ge­führ­ten Über­prü­fun­gen im Rah­men von Kon­troll­pro­gram­men nach dem HACCP-Kon­zept oder von Qua­li­täts­si­che­rungs­pro­gram­men rich­ten, sofern die­se Pro­gram­me zur Ein­hal­tung des Lebens­mit­tel­rechts bestimmt sind. Bei Ver­dacht auf Ver­stö­ße sol­len Ad-hoc-Kon­trol­len durch­ge­führt wer­den, zusätz­lich kön­nen aber jeder­zeit auch Ad-hoc-Kon­trol­len ohne einen Ver­dacht auf Ver­stö­ße durch­ge­führt wer­den.

Die zur Gewähr­leis­tung einer ein­heit­li­chen Durch­füh­rung der Vor­schrif­ten des Lebens­mit­tel­rechts und ins­be­son­de­re der Ver­ord­nung (EG) Nr. 882/​2004 bestimm­te All­ge­mei­ne Ver­wal­tungs­vor­schrift des Bun­des­mi­nis­te­ri­ums für Ernäh­rung, Land­wirt­schaft und Ver­brau­cher­schutz über Grund­sät­ze zur Durch­füh­rung der amt­li­chen Über­wa­chung der Ein­hal­tung der Vor­schrif­ten des Lebens­mit­tel­rechts, des Rechts der tie­ri­schen Neben­pro­duk­te, des Wein­rechts, des Fut­ter­mit­tel­rechts und des Tabak­rechts – AVV Rah­men-Über­wa­chung, AVV RÜb – vom 03.06.2008 13 sieht hier­für die Ein­stu­fung des zu kon­trol­lie­ren­den Betriebs in eine Risi­ko­ka­te­go­rie vor (§ 6 Abs. 1 Satz 1 AVV RÜb). In Abhän­gig­keit vom Ergeb­nis der risi­ko­ori­en­tier­ten Beur­tei­lung sind danach bei Lebens­mit­tel­be­trie­ben Kon­troll­häu­fig­kei­ten von höchs­tens täg­lich bis in der Regel min­des­tens alle drei Jah­re ein­zu­hal­ten (§ 6 Abs. 2 Satz 4 AVV RÜb). Das Beur­tei­lungs­sys­tem ist in Anla­ge 1 zur AVV Rah­men-Über­wa­chung aus­führ­lich vor­ge­ge­ben und benennt als Haupt­merk­ma­le die Betriebs­art, das Ver­hal­ten des Lebens­mit­tel­un­ter­neh­mers, die Ver­läss­lich­keit der Eigen­kon­trol­len und das Hygie­nema­nage­ment (Nr. 1.02.2). Nach einem auf­ge­schlüs­sel­ten Punkt­wer­te­sys­tem wer­den maxi­mal 200 Punk­te ver­ge­ben und anknüp­fend an die erziel­te Gesamt­punkt­zahl sechs Risi­ko­ka­te­go­ri­en mit ent­spre­chend abge­stuf­ten Kon­troll­häu­fig­kei­ten aus­ge­wie­sen (Nr. 5.03.5).

Die Kon­troll­häu­fig­keit ist damit in einer Rege­lungs­dich­te vor­ge­ge­ben, die eine will­kür­li­che Hand­ha­bung in der Pra­xis nicht besor­gen lässt. Eine Unter­schrei­tung des zuläs­si­gen Wie­der­ho­lungs­zeit­raums im kon­kre­ten Fall ist von der Klä­ge­rin auch nicht vor­ge­tra­gen wor­den. Ihr Ein­wand rich­tet sich viel­mehr gegen die ver­meint­lich grund­sätz­li­che Unbe­stimmt­heit.

Einer Rege­lung durch Par­la­ments­ge­setz bedarf es hier­für nicht. Viel­mehr sind die gene­rel­len Maß­stä­be bereits unmit­tel­bar durch die uni­ons­recht­li­chen Bestim­mun­gen vor­ge­ge­ben (Art. 288 Abs. 2 AEUV). Für eine wei­te­re gene­rel­le Ein­gren­zung durch den natio­na­len Gesetz­ge­ber ver­blie­be daher nur wenig Raum. Ins­be­son­de­re aber obliegt die Ein­schät­zung einer poten­ti­el­len Gefah­ren­la­ge für die Lebens­mit­tel­si­cher­heit typi­scher­wei­se den mit dem Geset­zes­voll­zug betrau­ten Behör­den, die hier­für eine an den jewei­li­gen Beson­der­hei­ten des Ein­zel­falls ori­en­tier­te Ent­schei­dung zu tref­fen haben. Die zur Gewähr­leis­tung einer ein­heit­li­chen Ver­wal­tungs­pra­xis erfor­der­li­chen Leit­li­ni­en sind mit der AVV Rah­men-Über­wa­chung erlas­sen. Zwei­fel hier­an hat die Klä­ge­rin nicht vor­ge­tra­gen.

Beden­ken gegen die hin­rei­chen­de Bestimmt­heit bestehen auch nicht im Hin­blick auf die Gebüh­ren­re­ge­lun­gen.

Der Grad der von Ver­fas­sungs wegen gefor­der­ten Bestimmt­heit einer Norm hängt sowohl von der Eigen­art des gere­gel­ten Sach­ver­halts und den jewei­li­gen (Grundrechts-)Auswirkungen der Rege­lung für die Betrof­fe­nen als auch von der Art und Inten­si­tät des zuge­las­se­nen behörd­li­chen Ein­griffs ab. Im Bereich des Gebüh­ren- und Bei­trags­rechts for­dert das Bestimmt­heits­ge­bot eine dem jewei­li­gen Zusam­men­hang ange­mes­se­ne Rege­lungs­dich­te, die eine will­kür­li­che Hand­ha­bung durch die Behör­den aus­schließt. Der Gebüh­ren­schuld­ner muss die Höhe der zu erwar­ten­den Gebüh­ren­last anhand der nor­ma­ti­ven Fest­le­gun­gen im Wesent­li­chen abschät­zen kön­nen. Soweit es sich um Abga­ben mit dem unmit­tel­ba­ren Zweck einer Kos­ten­de­ckung han­delt, bedarf es nicht zwin­gend der tat­be­stand­li­chen Bestim­mung eines Abga­be­sat­zes. Hin­rei­chen­de Bestimmt­heit kann viel­mehr auch her­ge­stellt wer­den, indem die Bemes­sungs­fak­to­ren für die die Abga­be tra­gen­den Kos­ten nor­miert wer­den 14.

Die­sen Anfor­de­run­gen genü­gen die der ange­foch­te­nen Gebüh­ren­er­he­bung zugrun­de lie­gen­den Rege­lun­gen nach der für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt im Revi­si­ons­ver­fah­ren bin­den­den Aus­le­gung des nicht revi­si­blen Lan­des­rechts durch das Beru­fungs­ge­richt (§ 137 Abs. 1, § 173 Satz 1 VwGO i.V.m. § 560 ZPO). Der von der Klä­ge­rin gefor­der­ten Vor­ga­ben für die Häu­fig­keit der Regel­über­prü­fun­gen oder ihre maxi­mal in einem bestimm­ten Zeit­raum zuläs­si­ge Zahl in der Gebüh­ren­re­ge­lung bedarf es aus Sicht des Bun­des­rechts nicht.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Beschluss vom 30. Okto­ber 2018 – 3 B 2.18

  1. vgl. etwa BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 11.08.1998 – 1 BvR 1270/​94, NVwZ 1999, 176, 177 und Beschluss vom 25.06.2014 – 1 BvR 668/​10 u.a., BVerfGE 137, 1 Rn. 42 f.[]
  2. BVerfG, Beschluss vom 12.10.1994 – 1 BvL 19/​90, BVerfGE 91, 207, 223[]
  3. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 11.08.1998 – 1 BvR 1270/​94, NVwZ 1999, 176, 177, Urteil vom 18.07.2018 – 1 BvR 1675/​16 u.a. – NVwZ 2018, 1293 Rn. 60[]
  4. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 08.05.2008 – 1 BvR 645/​08NJW 2008, 2770 Rn.20[]
  5. vgl. BVerwG, Urteil vom 22.08.2012 – 6 C 27.11, Buch­holz 402.5 WaffG Nr. 101 Rn. 32 für die min­des­tens alle drei Jah­re durch­zu­füh­ren­de Regel­über­prü­fung der waf­fen­recht­li­chen Zuläs­sig­keit und per­sön­li­chen Eig­nung für Waf­fen­be­sit­zer[]
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 26.04.2012 – 3 C 20.11, Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr. 31 Rn. 13[]
  7. vgl. Zipfel/​Rathke, Lebens­mit­tel­recht, Stand: März 2018, C 102 § 39 Rn. 15b[]
  8. ABl. L 31 S. 1, in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung vom 15.05.2014, ABl. L 189 S. 1[]
  9. vgl. VG Müns­ter, Urteil vom 02.02.2018 – 7 K 3607/​16 38 ff.[]
  10. ABl. L 165 S. 1[]
  11. vgl. hier­zu BVerwG, Urteil vom 22.08.2012 – 6 C 27.11, Buch­holz 402.5 WaffG Nr. 101 Rn. 21[]
  12. vgl. BVerfG, Kam­mer­be­schluss vom 29.07.2010 – 1 BvR 1634/​04, NVwZ 2010, 1482, 1483 f.; BVerwG, Urteil vom 24.05.2018 – 3 C 25.16 [ECLI:?DE:?BVerwG:?2018:?240518U3C25.16.0], NJW 2018, 2910 Rn. 11[]
  13. GMBl 2008 Nr. 22 S. 426, in der hier maß­geb­li­chen Fas­sung vom 14.08.2013, BAnz AT vom 20.08.2013 B2[]
  14. BVerwG, Urteil vom 27.06.2013 – 3 C 7.12, Buch­holz 418.5 Fleisch­be­schau Nr. 33 Rn. 16 m.w.N.[]