Lehr­stück in Demo­kra­tie

Das Fra­ge­recht der Abge­ord­ne­ten gegen­über der Bun­des­re­gie­rung gehört zu den Par­la­ments­rech­ten, die auch von der jewei­li­gen Oppo­si­ti­on effek­tiv wahr­ge­nom­men wer­den kön­nen. Doch wie ver­hält man sich als Bun­des­re­gie­rung, wenn man eine klei­ne oder gro­ße Anfra­ge aus dem Par­la­ment – aus wel­chem Grund auch immer – par­tout nicht beant­wor­ten will?

Lehr­stück in Demo­kra­tie

Wie es jeden­falls nicht funk­tio­niert, zeig­te jetzt das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt auf, dass die Ant­wort­pra­xis der Bun­des­re­gie­rung auf eine Klei­ne Anfra­ge in einem kon­kre­ten Fall jetzt als nicht ver­fas­sungs­ge­mäß abstem­pel­te.

Die Ent­schei­dung des Euro­päi­schen Gerichts­hofs für Men­schen­rech­te vom 6. Juni 2006, die sich u.a. auch mit der Kla­ge von Abge­ord­ne­ten des schwe­di­schen Par­la­ments, die durch den schwe­di­schen Geheim­dienst bespit­zelt wor­den waren, beschäf­tig­te, war kon­kre­ter Anlass für ein Aus­kunfts­be­geh­ren von vier Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges und der Frak­ti­on Bünd­nis 90/​Die Grü­nen. Die­se fünf Antrag­stel­ler rich­te­ten am 13. Juni 2006 und am 1. August 2006 sog. Klei­ne Anfra­gen an die Bun­des­re­gie­rung, um zu erfah­ren, ob und ggf. wel­che Infor­ma­tio­nen der Bun­des­nach­rich­ten­dienst und die Nach­rich­ten­diens­te der Län­der über die Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges sam­meln. Die Bun­des­re­gie­rung lehn­te die Ant­wor­ten teil­wei­se mit dem Hin­weis dar­auf ab, dass sie sich zu der Arbeits­wei­se, der Stra­te­gie und dem Erkennt­nis­stand der Nach­rich­ten­diens­te des Bun­des, die geheim­hal­tungs­be­dürf­tig sei­en, grund­sätz­lich nur in den dafür vor­ge­se­he­nen beson­de­ren Gre­mi­en des Deut­schen Bun­des­ta­ges äuße­re. Wei­ter­hin ver­wies sie dar­auf, dass sie dem Par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­um am 5. April 2006 dar­über berich­tet habe, und dass sie zu den recht­li­chen Vor­aus­set­zun­gen und Gren­zen der nach­rich­ten­dienst­li­chen Beob­ach­tung von Abge­ord­ne­ten auch gegen­über dem Ältes­ten­rat des Deut­schen Bun­des­ta­ges Stel­lung genom­men habe bzw. sich dazu nur in in den dafür vor­ge­se­he­nen beson­de­ren Gre­mi­en des Deut­schen Bun­des­ta­ges äußern wer­de. Auf ein­zel­ne Fra­gen gab die Bun­des­re­gie­rung kei­ne Aus­kunft mit der Begrün­dung, dass die Tätig­keit der Nach­rich­ten­diens­te gefähr­det wür­de. Hin­sicht­lich der Fra­gen zu Sach­ver­hal­ten vor der 9. Wahl­pe­ri­ode des Deut­schen Bun­des­ta­ges wies die Bun­des­re­gie­rung auf die gesetz­li­chen Löschungs­pflich­ten hin, auf­grund derer die ent­spre­chen­den Daten­sät­ze nicht mehr vor­lie­gen. Gege­be­nen­falls vor­han­de­ne Infor­ma­tio­nen zu den die Zeit­räu­me der Anfra­ge betref­fen­den Alt­ak­ten könn­ten nicht inner­halb des im Rah­men einer „Klei­nen Anfra­ge“ gemäß § 104 der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges zur Ver­fü­gung ste­hen­den Zeit­raums erschlos­sen wer­den.

Im Organ­streit­ver­fah­ren bean­trag­ten die vier Abge­ord­ne­ten des Deut­schen Bun­des­ta­ges und der Frak­ti­on Bünd­nis 90/​Die Grü­nen als Antrag­stel­ler die Fest­stel­lung, dass die Bun­des­re­gie­rung mit ihren Ant­wor­ten auf die­se „Klei­nen Anfra­gen“ ihre und die Rech­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges ver­letzt habe. Fer­ner begeh­ren sie die Ver­pflich­tung der Bun­des­re­gie­rung zur Ertei­lung der erbe­te­nen Aus­künf­te, hilfs­wei­se, die Aus­künf­te so weit und in einer Form zu ertei­len, die den objek­ti­ven Geheim­hal­tungs­in­ter­es­sen der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land Rech­nung tra­gen.

Der Zwei­te Senat des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts stell­te in sei­nem Beschluss vom 1. Juli 2009 fest, dass die Bun­des­re­gie­rung den Antrag­stel­lern die in den „Klei­nen Anfra­gen“ vom 13. Juni 2006 und vom 1. August 2006 erbe­te­nen Aus­künf­te mit ver­fas­sungs­recht­lich nicht trag­fä­hi­gen Begrün­dun­gen ver­wei­gert und dadurch die Rech­te der Antrag­stel­ler aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG sowie des Deut­schen Bun­des­ta­ges aus Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ver­letzt hat. Ins­be­son­de­re der Ver­weis auf eine Bericht­erstat­tung gegen­über ande­ren par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­en ent­bin­det die Bun­des­re­gie­rung nicht von ihrer Berichts­pflicht gegen­über dem Bun­des­tag. Auch die pau­scha­le Begrün­dung der Ableh­nung mit der Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit der ver­lang­ten Infor­ma­tio­nen ent­spricht nicht den ver­fas­sungs­ge­mä­ßen Anfor­de­run­gen. Teil­wei­se sind die Anträ­ge unzu­läs­sig, weil sich die Antrags­be­grün­dung nicht mit den Ant­wor­ten auf die genann­ten Fra­gen aus­ein­an­der­setzt, und soweit sie eine Ver­pflich­tung der Bun­des­re­gie­rung auf Aus­kunfts­er­tei­lung betref­fen.

Der vom Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt getrof­fe­nen Ent­schei­dung lie­gen im Wesent­li­chen fol­gen­de Erwä­gun­gen zu Grun­de:

In der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richts ist geklärt und zwi­schen den Betei­lig­ten nicht strit­tig, dass aus Art. 38 Abs. 1 Satz 2 und Art. 20 Abs. 2 Satz 2 GG ein Fra­ge- und Infor­ma­ti­ons­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges gegen­über der Bun­des­re­gie­rung folgt. An die­sem haben die ein­zel­nen Abge­ord­ne­ten und die Frak­tio­nen als Zusam­men­schlüs­se von Abge­ord­ne­ten nach Maß­ga­be der Aus­ge­stal­tung in der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges teil und es besteht grund­sätz­lich eine Ant­wort­pflicht der Bun­des­re­gie­rung. Eben­so steht außer Fra­ge, dass die Ant­wort­pflicht der Bun­des­re­gie­rung Gren­zen unter­liegt. Die nähe­re Grenz­zie­hung bedarf aller­dings der Wür­di­gung im Ein­zel­fall. Ins­be­son­de­re soweit Anfra­gen Umstän­de betref­fen, die aus Grün­den des Wohls des Bun­des oder eines Lan­des (Staats­wohl) geheim­hal­tungs­be­dürf­tig sind, stellt sich die Fra­ge, ob und auf wel­che Wei­se die­ses Anlie­gen mit dem jewei­li­gen par­la­men­ta­ri­schen Infor­ma­ti­ons­an­spruch in Ein­klang gebracht wer­den kann.

Es kann dahin­ge­stellt blei­ben, ob der Gesetz­ge­ber von Ver­fas­sungs wegen das Infor­ma­ti­ons­recht des Deut­schen Bun­des­ta­ges in der Wei­se regeln dürf­te, dass die Bun­des­re­gie­rung Aus­künf­te über die nach-rich­ten­dienst­li­che Tätig­keit des Bun­des, die sie für geheim­hal­tungs­be­dürf­tig hält, nur einem bestimm­ten Gre­mi­um des Deut­schen Bun­des­ta­ges zu ertei­len hät­te. Denn eine der­ar­ti­ge Rege­lung besteht nicht: Das Par­la­men­ta­ri­sche Kon­troll­gre­mi­um ist ein zusätz­li­ches Instru­ment par­la­men­ta­ri­scher Kon­trol­le der Regie­rung, das par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons­rech­te nicht ver­drängt [1]. Denn sonst hät­te sich der Deut­sche Bun­des­tag mit der Ein­rich­tung des Par­la­men­ta­ri­schen Kon­troll­gre­mi­ums wesent­li­cher Infor­ma­ti­ons­mög­lich­kei­ten bege­ben und die Kon­trol­le gegen­über der Bun­des­re­gie­rung in Bezug auf die nach­rich­ten­dienst­li­che Tätig­keit des Bun­des nicht etwa ver­bes­sert, son­dern ver­schlech­tert.

Soweit sich die Rechts­auf­fas­sung der Antrags­geg­ne­rin auf ande­re Gre­mi­en des Deut­schen Bun­des­ta­ges bezie­hen soll, gilt nichts ande­res. Ins­be­son­de­re wird das par­la­men­ta­ri­sche Fra­ge­recht nicht durch die Ein­set­zung eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses oder die Befas­sung des Ältes­ten­ra­tes (§ 6 GO-BT) mit die-sen Fra­ge­stel­lun­gen ver­drängt.

Im Ergeb­nis liegt auch ein Ver­stoß dar­in, die Ver­wei­ge­rung von Aus­künf­ten nur mit Geheim­hal­tungs­be-dürf­tig­keit zu begrün­den. Die Bun­des­re­gie­rung muss – auch im Hin­blick auf das Gebot gegen­sei­ti­ger Rück­sicht­nah­me im Ver­hält­nis zwi­schen Ver­fas­sungs­or­ga­nen – den Bun­des­tag in die Lage ver­set­zen, sei­ne Auf­ga­be der par­la­men­ta­ri­schen Kon­trol­le des Regie­rungs­han­delns effek­tiv wahr­zu­neh­men. Abge-sehen von Fäl­len evi­den­ter Geheim­hal­tungs­be­dürf­tig­keit kann das Par­la­ment nur anhand einer der jewei-ligen Pro­blem­la­ge ange­mes­se­nen aus­führ­li­chen Begrün­dung beur­tei­len und ent­schei­den, ob es die Ver-wei­ge­rung der Ant­wort akzep­tiert oder wel­che wei­te­ren Schrit­te es unter­nimmt, sein Aus­kunfts­ver­lan­gen ganz oder zumin­dest teil­wei­se durch­zu­set­zen.

Zudem ist auch nicht ersicht­lich, dass die von den Antrag­stel­lern erbe­te­nen Infor­ma­tio­nen ge-heim­hal­tungs­be­dürf­tig sind, soweit die genann­ten Fra­gen Aus­künf­te über die Samm­lung, Spei­che­rung und Wei­ter­ga­be von Daten über Abge­ord­ne­te des Deut­schen Bun­des­ta­ges durch die Nach­rich­ten­diens­te des Bun­des betref­fen. Es drängt sich nicht auf, dass mit der Beant­wor­tung die­ser Fra­gen eine, wie die Antrags­geg­ne­rin aus­ge­führt hat, Offen­le­gung von Ein­zel­hei­ten zu Arbeits­wei­sen, Stra­te­gien, Metho­den und Erkennt­nis­stand der Nach­rich­ten­diens­te ein­her­gin­ge, die deren Arbeits­fä­hig­keit und Auf­ga­ben­er­fül­lung gefähr­de­te [2].

Die pau­scha­le Behaup­tung, durch die Beant­wor­tung der Fra­gen wür­den Rück­schlüs­se auf die Tätig­keit der Nach­rich­ten­diens­te ermög­licht, die deren Arbeits­fä­hig­keit und Auf­ga­ben­er­fül­lung gefähr­de­ten, ent­hält kei­ner­lei kon­kre­te Anga­ben, die die Aus­kunfts­ver­wei­ge­rung nach­voll­zieh­bar machen könn­te. Die nach­rich­ten­dienst­li­che Beob­ach­tung von Abge­ord­ne­ten birgt erheb­li­che Gefah­ren im Hin­blick auf ihre Unab­hän­gig­keit (Art. 38 Abs. 1 Satz 2 GG) und auf die Mit­wir­kung der betrof­fe­nen Par­tei­en bei der poli­ti­schen Wil­lens­bil­dung (Art. 21 GG) und damit für den Pro­zess demo­kra­ti­scher Wil­lens­bil­dung ins­ge­samt. Das dies­be­züg­li­che Infor­ma­ti­ons­be­dürf­nis des Par­la­ments hat hohes Gewicht. Soll sich dem­ge­gen­über der Geheim­nis­schutz als gegen­läu­fi­ger Belang durch­set­zen, bedarf es einer beson­de­ren Begrün­dung.

Die Antrags­geg­ne­rin hat die Antrag­stel­ler in ihren ver­fas­sungs­mä­ßi­gen Rech­ten wei­ter dadurch ver­letzt, dass sie die Fra­ge, ob ihr Fäl­le der Samm­lung, Spei­che­rung oder Wei­ter­ga­be von Infor­ma­tio­nen über Abge­ord­ne­te bekannt sei­en, die ande­re Diens­te, ins­be­son­de­re Diens­te der Län­der, getä­tigt haben, dahin beant­wor­tet hat, dass sie sich nicht zu Ange­le­gen­hei­ten äuße­re, die in den Zustän­dig­keits­be­reich der Län­der fal­len. Die Bun­des­re­gie­rung war zu einer nicht ledig­lich pau­scha­len, son­dern zu einer ein­ge­hen­den Begrün­dung auf­grund der Fra­ge­stel­lun­gen ver­pflich­tet, weil die­se erkenn­bar auch auf den Ver­ant­wor-tungs­be­reich der Bun­des­re­gie­rung bezo­gen waren. Gegen­stand der Anfra­gen war zum einen die Tätig­keit der der Antrags­geg­ne­rin unmit­tel­bar nach­ge­ord­ne­ten Behör­den und zum ande­ren der Kennt­nis­stand der Antrags­geg­ne­rin zu Akti­vi­tä­ten ande­rer Geheim­diens­te.

Auch der Hin­weis auf gesetz­li­che Löschungs­pflich­ten reicht als Begrün­dung für die Ver­wei­ge­rung der Aus­kunft nicht aus. Da sich der par­la­men­ta­ri­sche Infor­ma­ti­ons­an­spruch im Hin­blick auf die mög­li­che poli­ti­sche Bedeu­tung auch län­ger zurück­lie­gen­der Vor­gän­ge auf Fra­gen erstreckt, die den Ver­ant­wor­tungs­be­reich frü­he­rer Bun­des­re­gie­run­gen betref­fen, kön­nen die Bun­des­re­gie­rung zudem im Rah­men des Zumut­ba­ren Rekon­struk­ti­ons­pflich­ten tref­fen. Mit dem blo­ßen Hin­weis auf gesetz­li­che Löschungs­pflich­ten hat die Antrags­geg­ne­rin danach nicht aus­rei­chend dar­ge­legt, die gewünsch­ten Infor­ma­tio­nen nicht beschaf­fen zu kön­nen. Sie hat auch nicht vor­ge­tra­gen, dass dies nur mit un-zumut­ba­rem Auf­wand mög­lich sei.

Auch der Hin­weis auf die Unmög­lich­keit einer Ant­wort inner­halb der in der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­ta­ges vor­ge­se­he­nen Frist lässt außer Betracht, dass die in § 104 Abs. 2 Halb­satz 1 GO-BT ent­hal­te­ne Frist von 14 Tagen im Beneh­men mit den Fra­ge­stel­lern ver­län­gert wer­den kann (§ 104 Abs. 2 Halb­satz 2 GO-BT).

Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 1. Juli 2009 – 2 BvE 5/​06

  1. vgl. auch BT.Drucks. 8/​1599, S. 6[]
  2. BT.Drucks. 16/​2098 zu Fra­ge 5[]