Leinenzwang für Hunde in der Innenstadt

3. April 2014 | Verwaltungsrecht
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Von unangeleint umherlaufenden Hunden kann eine Gefährdung für die menschliche Gesundheit und für andere Hunde oder Tiere ausgehen, die geeignet ist, die allgemeine Anordnung eines Leinenzwangs für Hunde in einem Innenstadtbereich zu rechtfertigen.

Eine entsprechende Regelung findet ihre erforderliche gesetzliche Ermächtigungsgrundlage in § 55 Abs. 1 Nr. 1 Nds. SOG. Hiernach werden die Gemeinden für ihren Bezirk oder für Teile ihres Bezirkes zum Erlass von Verordnungen zur Abwehr abstrakter Gefahren ermächtigt. Gemäß § 55 Abs. 2 Satz 1 Nds. SOG erlassen die Gemeinden die Verordnungen nach den für Satzungen geltenden Vorschriften.

Der Rückgriff auf die als Rechtsgrundlage bezeichneten §§ 1, 55 Nds. SOG ist nicht durch vorrangige Bestimmungen ausgeschlossen. Weder gibt es in Niedersachsen eine spezialgesetzliche Rechtsgrundlage zum Erlass eines kommunalen Leinenzwangs für Hunde, noch lässt sich etwa den Vorschriften des Niedersächsischen Hundegesetzes – NHundG – entnehmen, dass ein allgemeiner Leinenzwang nur nach Maßgabe dieses Gesetzes erlassen werden kann. Der in § 14 Abs. 3 Satz 1 NHundG angeordnete Leinenzwang betrifft lediglich gefährliche Hunde im Sinne des § 7 NHundG.

Angesichts des räumlichen Umfangs der streitigen Regelung, ihres – wenn auch gesetzlich befristeten – zeitlichen Geltungsbereiches von bis zu 20 Jahren sowie der Vielzahl der Betroffenen ist es nicht zu beanstanden, dass der Leinenzwang als Verordnung, d.h. als abstrakt-generelle Regelung, und nicht als Allgemeinverfügung im Sinne der §§ 35 Satz 2 VwVfG, 1 Abs. 1 NVwVfG erlassen worden ist. Ein spezieller Gesetzesvorbehalt besteht ebenfalls nicht.

Der in § 8 Abs. 3 der Verordnung in der streitgegenständlichen Fassung für das erweiterte Gebiet angeordnete Leinenzwang für Hunde entspricht den gesetzlichen Vorgaben der §§ 1, 2, 55 Nds. SOG. Insbesondere liegt die erforderliche “abstrakte Gefahr” vor.

§ 2 Nr. 2 Nds. SOG definiert die tatbestandlich vorausgesetzte abstrakte Gefahr als eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mögliche Sachlage, die im Falle ihres Eintritts eine Gefahr nach Nr. 1 darstellt, d.h. als eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Die abstrakte ordnungsrechtliche Gefahr ist dadurch gekennzeichnet, dass aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden. Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft nicht nur für die konkrete Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch für die sicherheitsrechtlichen Verordnungen zugrunde liegende abstrakte Gefahr. Diese unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose oder, anders ausgedrückt, durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen. Das hat zur Folge, dass lediglich auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann. Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose. Es müssen – bei abstrakt-genereller Betrachtung – hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Der erforderliche Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts hängt dabei von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je geringer der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso geringer sein, je schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt1. Die demnach zur Feststellung einer abstrakten Gefahr erforderlichen Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe können sich nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts2 neben wissenschaftlichen Erkenntnissen oder denen fachkundiger Stellen insbesondere auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung ergeben, wie dies § 2 Nr. 2 Nds. SOG ausdrücklich klarstellt und auch in der Rechtsprechung anderer Obergerichte3 und des Bundesverwaltungsgerichts4 anerkannt ist.

Hiervon ausgehend ist die Stadt zu Recht vom Vorliegen einer durch unangeleint umherlaufende Hunde (und zwar ohne Differenzierung nach Hunderassen) ausgehenden abstrakten Gefahr ausgegangen, der sie mit dem streitgegenständlich in § 8 Abs. 3 der Verordnung angeordneten Leinenzwang in dem in der Anlage 2 umrissenen Gebiet zu begegnen sucht. Dem Leinenzwang liegen ersichtlich Erwägungen zu Gefährdungen oder Belästigungen von Menschen, anderen Hunden oder Tieren durch das unberechenbare Verhalten frei umherlaufender Hunde zugrunde. Eine abstrakte Gefahrenlage ist insoweit unter dem Gesichtspunkt einer Beeinträchtigung unterschiedlicher Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit anzuerkennen. Das gilt vornehmlich für die Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Eigentum (insbesondere an anderen Tieren), soweit diese durch das unberechenbare tierische Verhalten von Hunden – wie insbesondere durch Beißen, Anspringen, Hetzen, Reißen, Schnappen, Umherjagen, Beschnüffeln – beeinträchtigt werden können. Nach dem oben Gesagten bedarf es dazu nicht zusätzlich belastbaren statistischen Materials zu konkreten Beißvorfällen im Verordnungsgebiet5. Der Annahme einer von nicht angeleinten Hunden ausgehenden abstrakten Gefahr könnte auch nicht entgegengehalten werden, dass sie auf einem lediglich undefinierbaren subjektiven Unsicherheitsgefühl der Bürger, das der tatsächlichen Gefährdung nicht entspreche, beruhe.

Auch der Hundehalter selbst stellt nicht in Abrede, dass es durch freilaufende Hunde zu Gefährdungen von Menschen oder Tieren kommen kann. Soweit er demgegenüber darauf abstellt, dass das Schutzbedürfnis gegen derartige Gefährdungen im gesamten Gebiet der Stadt und nicht nur in dem von § 8 Abs. 3 der Verordnung erfassten erweiterten Innenstadtbereich besteht, greift er in die der Stadt als Normgeber zustehende Einschätzungsprärogative über die Frage des zu gewichtenden Gefahrenpotentials und mithin über die Ausdehnung des Schutzgebietes ein. Sollte die Gefährdungslage außerhalb des festgelegten Gebietes tatsächlich in gleicher Weise bestehen, bleibt es der Stadt unbenommen, den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung zu erweitern.

Angesichts des räumlichen Umfangs der streitigen Regelung, ihres – wenn auch gesetzlich befristeten – zeitlichen Geltungsbereiches von bis zu 20 Jahren sowie der Vielzahl der Betroffenen ist es nicht zu beanstanden, dass der Leinenzwang als Verordnung, d.h. als abstrakt-generelle Regelung, und nicht als Allgemeinverfügung im Sinne der §§ 35 Satz 2 VwVfG, 1 Abs. 1 NVwVfG erlassen worden ist. Ein spezieller Gesetzesvorbehalt besteht ebenfalls nicht.

Der in § 8 Abs. 3 der Verordnung in der streitgegenständlichen Fassung für das erweiterte Gebiet angeordnete Leinenzwang für Hunde entspricht den gesetzlichen Vorgaben der §§ 1, 2, 55 Nds. SOG. Insbesondere liegt die erforderliche “abstrakte Gefahr” vor.

§ 2 Nr. 2 Nds. SOG definiert die tatbestandlich vorausgesetzte abstrakte Gefahr als eine nach allgemeiner Lebenserfahrung oder den Erkenntnissen fachkundiger Stellen mögliche Sachlage, die im Falle ihres Eintritts eine Gefahr nach Nr. 1 darstellt, d.h. als eine Sachlage, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit dafür besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Die abstrakte ordnungsrechtliche Gefahr ist dadurch gekennzeichnet, dass aus gewissen gegenwärtigen Zuständen nach dem Gesetz der Kausalität gewisse andere Schaden bringende Zustände und Ereignisse erwachsen werden. Maßgebliches Kriterium zur Feststellung einer Gefahr ist die hinreichende Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts. Das trifft nicht nur für die konkrete Gefahr zu, die zu Abwehrmaßnahmen im Einzelfall berechtigt, sondern auch für die sicherheitsrechtlichen Verordnungen zugrunde liegende abstrakte Gefahr. Diese unterscheidet sich von der konkreten Gefahr nicht durch den Grad der Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts, sondern durch den Bezugspunkt der Gefahrenprognose oder, anders ausgedrückt, durch die Betrachtungsweise: Eine konkrete Gefahr liegt vor, wenn in dem zu beurteilenden konkreten Einzelfall in überschaubarer Zukunft mit dem Schadenseintritt hinreichend wahrscheinlich gerechnet werden kann. Eine abstrakte Gefahr ist gegeben, wenn eine generell-abstrakte Betrachtung für bestimmte Arten von Verhaltensweisen oder Zuständen zu dem Ergebnis führt, dass mit hinreichender Wahrscheinlichkeit ein Schaden im Einzelfall einzutreten pflegt und daher Anlass besteht, diese Gefahr mit generell-abstrakten Mitteln, also einem Rechtssatz zu bekämpfen. Das hat zur Folge, dass lediglich auf den Nachweis der Gefahr eines Schadenseintritts im Einzelfall verzichtet werden kann. Auch die Feststellung einer abstrakten Gefahr verlangt mithin eine in tatsächlicher Hinsicht genügend abgesicherte Prognose. Es müssen – bei abstrakt-genereller Betrachtung – hinreichende Anhaltspunkte vorhanden sein, die den Schluss auf den drohenden Eintritt von Schäden rechtfertigen. Der erforderliche Wahrscheinlichkeitsgrad des Schadenseintritts hängt dabei von der Bedeutung der gefährdeten Rechtsgüter sowie dem Ausmaß des möglichen Schadens ab. Die Wahrscheinlichkeit des Schadenseintritts muss umso größer sein, je geringer der möglicherweise eintretende Schaden ist, und sie darf umso geringer sein, je schwerer der etwa eintretende Schaden wiegt6. Die demnach zur Feststellung einer abstrakten Gefahr erforderlichen Erkenntnisse über die Einzelheiten der zu regelnden Sachverhalte und/oder über die maßgeblichen Kausalverläufe können sich nach der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts2 neben wissenschaftlichen Erkenntnissen oder denen fachkundiger Stellen insbesondere auch aus der allgemeinen Lebenserfahrung ergeben, wie dies § 2 Nr. 2 Nds. SOG ausdrücklich klarstellt und auch in der Rechtsprechung anderer Obergerichte3 und des Bundesverwaltungsgerichts4 anerkannt ist.

Hiervon ausgehend ist die Stadt zu Recht vom Vorliegen einer durch unangeleint umherlaufende Hunde (und zwar ohne Differenzierung nach Hunderassen) ausgehenden abstrakten Gefahr ausgegangen, der sie mit dem streitgegenständlich in § 8 Abs. 3 der Verordnung angeordneten Leinenzwang in dem in der Anlage 2 umrissenen Gebiet zu begegnen sucht. Dem Leinenzwang liegen ersichtlich Erwägungen zu Gefährdungen oder Belästigungen von Menschen, anderen Hunden oder Tieren durch das unberechenbare Verhalten frei umherlaufender Hunde zugrunde. Eine abstrakte Gefahrenlage ist insoweit unter dem Gesichtspunkt einer Beeinträchtigung unterschiedlicher Schutzgüter der öffentlichen Sicherheit anzuerkennen. Das gilt vornehmlich für die Individualrechtsgüter wie Leben, Gesundheit und Eigentum (insbesondere an anderen Tieren), soweit diese durch das unberechenbare tierische Verhalten von Hunden – wie insbesondere durch Beißen, Anspringen, Hetzen, Reißen, Schnappen, Umherjagen, Beschnüffeln – beeinträchtigt werden können. Nach dem oben Gesagten bedarf es dazu nicht zusätzlich belastbaren statistischen Materials zu konkreten Beißvorfällen im Verordnungsgebiet5. Der Annahme einer von nicht angeleinten Hunden ausgehenden abstrakten Gefahr könnte auch nicht entgegengehalten werden, dass sie auf einem lediglich undefinierbaren subjektiven Unsicherheitsgefühl der Bürger, das der tatsächlichen Gefährdung nicht entspreche, beruhe.

Auch der Hundehalter selbst stellt nicht in Abrede, dass es durch freilaufende Hunde zu Gefährdungen von Menschen oder Tieren kommen kann. Soweit er demgegenüber darauf abstellt, dass das Schutzbedürfnis gegen derartige Gefährdungen im gesamten Gebiet der Stadt und nicht nur in dem von § 8 Abs. 3 der Verordnung erfassten erweiterten Innenstadtbereich besteht, greift er in die der Stadt als Normgeber zustehende Einschätzungsprärogative über die Frage des zu gewichtenden Gefahrenpotentials und mithin über die Ausdehnung des Schutzgebietes ein. Sollte die Gefährdungslage außerhalb des festgelegten Gebietes tatsächlich in gleicher Weise bestehen, bleibt es der Stadt unbenommen, den räumlichen Geltungsbereich der Verordnung zu erweitern.

Bedenken gegen die nach § 57 Abs. 1 Nds. SOG erforderliche inhaltliche Bestimmtheit der Verordnung bestehen wegen der sprachlichen Grobumschreibung in § 8 Abs. 3 der Verordnung und insbesondere mit Blick auf den als Anlage 2 bezeichneten Kartenausschnitt, der Teil der Verordnung ist und der die Grenzen des Gebietes detailliert optisch unzweifelhaft kennzeichnet, nicht.

Der Leinenzwang für Hunde in der Innenstadt ist verhältnismäßig (§ 4 Nds. SOG).

Der Verhältnismäßigkeitsgrundsatz belässt dem Normgeber bei der Festlegung der von ihm ins Auge gefassten Regelungsziele wie bei der Beurteilung dessen, was er zur Verwirklichung dieser Ziele für geeignet und erforderlich halten darf, einen weiten Einschätzungs- und Prognosespielraum, der je nach der Eigenart des in Rede stehenden Sachbereichs, den Möglichkeiten, sich ein hinreichend sicheres Urteil zu bilden, und den auf dem Spiel stehenden Rechtsgütern nur in begrenztem Umfang überprüft werden kann. Insbesondere bei der gerichtlichen Kontrolle der Zwecktauglichkeit einer Rechtsvorschrift ist Zurückhaltung geboten. Bei der Einschätzung von Gefahren, die der Allgemeinheit drohen, und bei der Beurteilung der Maßnahmen, die der Verhütung und Bewältigung dieser Gefahren dienen sollen, ist der Beurteilungsspielraum des Normgebers erst überschritten, wenn die Erwägungen so fehlerhaft sind, dass sie vernünftigerweise keine Grundlage für derartige Maßnahmen abgeben können7.

Hiervon ausgehend ist der generelle Leinenzwang geeignet, die in der Öffentlichkeit von Hunden im Allgemeinen ausgehenden abstrakten Gefahren vor allem für die Gesundheit und das Leben von Menschen zu verringern. Gerade durch Anspringen oder Bisse verursachte Verletzungen können so weitgehend verhindert werden. Soweit der Hundehalter in diesem Zusammenhang die Geeignetheit sinngemäß deshalb infrage stellt, weil das Anleinen von Hunden deren Aggressionen letztlich steigern könne, dringt er nicht durch. Eine derartige Argumentation missachtet den dem Verordnungsgeber zuzugestehenden Einschätzungs- und Prognosespielraum, was er zur Verwirklichung der Regelungsziele für geeignet halten darf8.

Der undifferenzierte Leinenzwang ist zudem erforderlich, weil mildere, gleich geeignete Mittel zur Gefahrenabwehr nicht zur Verfügung stehen. Insbesondere ist die Stadt nicht verpflichtet, nach Art, Größe oder Gefährlichkeit des einzelnen Hundes zu differenzieren. Bei der Hundehaltung handelt es sich um eine Massenerscheinung, bei der der Verordnungsgeber insbesondere zur Abwehr erheblicher Gefahren für höchste Rechtsgüter zu typisierenden Regelungen ermächtigt ist9. Bloße unverbindliche Belehrungen und Appelle an die Hundehalter und -führer erzielen nicht in gleicher Weise den gewünschten Erfolg.

Der generelle Leinenzwang ist schließlich angemessen, d.h. verhältnismäßig im engeren Sinne in Bezug auf den von der Stadt als Verordnungsgeber verfolgten Regelungszweck. Im Hinblick auf den hohen Rang, der insbesondere den betroffenen Individualrechtsgütern Leben, Gesundheit, Eigentum und Freiheit von Menschen zukommt, ist die Anordnung eines Leinenzwangs grundsätzlich als eine angemessene, den betroffenen Hundehaltern bzw. -führern zumutbare Belastung anzusehen. Trägt der Leinenzwang der Konfliktträchtigkeit bestimmter Situationen, in denen sich Hunde, andere Tiere und Menschen begegnen, Rechnung, ist er rechtlich nicht zu beanstanden, weil damit nur relativ geringfügige, jedenfalls aber im überwiegenden Allgemeininteresse hinzunehmende Einschränkungen für den Tierhalter bzw. -führer verbunden sind. Das Grundrecht der Hundehalter auf freie Entfaltung der Persönlichkeit (Art. 2 Abs. 1 GG), also das Grundrecht, von die Hundehaltung belastenden Vorschriften verschont zu bleiben, muss hinter die Grundrechte der anderen in der Gemeinde lebenden oder sich aufhaltenden Menschen aus Art. 2 Abs. 2 GG (Leben und Gesundheit) sowie aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentum an Sachen einschließlich Hunden) und aus Art. 2 Abs. 1 GG (freie Entfaltung ihrer Persönlichkeit in Gestalt der Freiheit, von Hundeattacken, auch wenn sie nicht zu Verletzungen an Leib, Leben oder Eigentum führen, verschont zu bleiben) zurücktreten10.

Der Einwand, durch den Leinenzwang werde die Möglichkeit einer artgerechten Hundehaltung beeinträchtigt und das Vertrauensverhältnis zwischen Hund und Halter zerstört, greift nicht durch. Für beides ist in erster Linie der Hundehalter verantwortlich. Dass die Ausdehnung des Gebietes, in denen Hunde anzuleinen sind, insgesamt dazu führt, dass den Hunden nicht genügend Auslauffläche verbleibt und artgemäße Bewegungsmöglichkeiten (vgl. § 2 Nr. 2 TierSchG) nicht mehr gewährleistet sind, behauptet der Hundehalter selbst nicht. Das Anleinen von Hunden ist entgegen der Ansicht des Hundehalters auch nicht lediglich als “Ausbildungsinstrument” gedacht, sondern dient nach dem oben Gesagten vor allem der Gefahrenabwehr. Soweit er aus seiner Sicht auf diverse Missstände im Zusammenhang mit der Hundehaltung im Allgemeinen aufmerksam macht und zu ihrer Beseitigung verschiedene Vorschläge unterbreitet, sind diese für das vorliegende Verfahren nicht entscheidungserheblich.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 07. Februar 2014, 11 KN 218/13

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 3.07.2002 – BVerwG 6 CN 8.01, NVwZ 2003, 95; Nds. OVG, Urteil vom 11.2012 – 11 KN 187/12, NdsVBl.2013, 64 64 ff., jeweils m.w.N.
  2. vgl. Nds. OVG, Urteil vom 30.11.2012 – 11 KN 187/12, a.a.O. 66
  3. vgl. nur OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27.05.2010 – OVG 5 A 1.08 28; Thüringer OVG, Urteil vom 26.04.2007 – 3 N 699/05, ThürVBl.2008, 34 54 jeweils m.w.N.
  4. vgl. BVerwG, Beschluss vom 2.03.2011 – BVerwG 6 BN 2.10 6; Beschluss vom 24.01.2008 – BVerwG 6 BN 2.07 17 jeweils m.w.N.
  5. anders noch: Nds. OVG, Urteil vom 27.01.2005 – 11 KN 38/04, Nds.VBl.2005, 130 41
  6. vgl. BVerwG, Urteil vom 3.07.2002 – BVerwG 6 CN 8.01, NVwZ 2003, 95; Nds. OVG, Urteil vom 30.11.2012 – 11 KN 187/12, NdsVBl.2013, 64 64 ff., jeweils m.w.N.
  7. BVerfG, Urteil vom 16.03.2004 – 1 BvR 1778/01 66
  8. BVerwG, Beschluss vom 24.01.2008 -BVerwG 6 BN 2.07 10
  9. so auch OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27.05.2010 – OVG 5 A 1.08 36 m.w.N.
  10. ebenso OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 27.05.2010 – OVG 5 A 1.08 38; Thüringer OVG, Urteil vom 26.04.2007 – 3 N 699/05, a.a.O. 70; VGH Bad.-Württ., Urteil vom 15.11.2007 38 f., jeweils m.w.N.

 
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