Leinenzwang wegen anonymer Beschwerden

Ein genereller Leinenzwangs für einen Hund außerhalb ausbruchsicherer Privatgrundstücke kann nicht aufgrund einer anonymen Anzeige angeordnet werden.

Leinenzwang wegen anonymer Beschwerden

In dem hier vom Verwaltungsgericht Osnabrück entschiedenen Fall hatte sich der Kläger gegen die Anordnung eines Leinenzwangs für seinen Hund, einen Golden Retriever, gewendet. Der beklagte Landkreis Osnabrück hatte als Maßnahme nach dem NHundG gegenüber dem Kläger für dessen Hund einen generellen Leinenzwang aufgrund mehrerer vorliegender anonymer Beschwerden angeordnet.

Nach Auffassung des Verwaltungsgerichts sind die Voraussetzungen für den vom Beklagten angeordneten generellen Leinenzwang außerhalb ausbruchsicherer Privatgrundstücke gemäß § 13 Abs. 1 NHundG1 i.V.m. §§ 11, 2 Lit. a Nds. SOG nicht gegeben. Ein Leinenzwang nach § 11 Abs. 2 NHundG ist Rechtsfolge der Feststellung der Gefährlichkeit eines Hundes nach § 3 Abs. 2 NHundG, wozu sich der Beklagte nach eigenen Angaben trotz eines von ihm bejahten aggressiven Verhaltens des Hundes gegenüber Passanten jedoch nicht veranlasst gesehen hat. Zwar ordnet das Gesetz an, dass die Behörde einen – hier anonymen – Hinweis auf eine gesteigerte Aggressivität eines Hundes zunächst von Amts wegen zu prüfen hat. Auch verlangt das Gesetz, sofern denn diese Prüfung Tatsachen ergibt, die den Verdacht einer Gefährlichkeit des Hundes rechtfertigen, dass die Behörde dessen Gefährlichkeit feststellt. Doch hat sich der Beklagte vorliegend erklärtermaßen gerade wegen der Anonymität der Beschwerde nicht veranlasst gesehen, die vom Gesetz geforderte Prüfung einzuleiten und dadurch insbesondere die in der anonymen Beschwerde behaupteten Umstände aufzuklären und die Richtigkeit der Behauptungen zu hinterfragen. Stattdessen hat er im Wege der Einzelfallregelung unter Berufung auf allgemeines Gefahrenrecht sogleich eine dem § 11 Abs. 2 NHundG entsprechende Rechtsfolge angeordnet. Diese Vorgehensweise setzt nach § 13 Abs. 1 NHundG i.V.m. §§ 11, 2 lit. a) Nds. SOG jedoch jedenfalls eine konkrete Gefahr für die öffentliche Ordnung voraus, zu deren Bekämpfung die Anordnung eines generellen Leinenzwangs außerhalb ausbruchsicherer Privatgrundstücke nicht nur eine geeignete, sondern auch die erforderliche und angemessene Maßnahme im Sinn der Verhältnismäßigkeit ist (§ 4 Abs. 1 und 2 Nds. SOG). Dies entspricht der ständigen Rechtsprechung der Verwaltungsgerichte. Hiernach kann ein Leinenzwang auf der Grundlage des § 13 Abs. 1 NHundG i.V.m. § 11 Nds.SOG unabhängig davon angeordnet werden, ob ein Hund gefährlich im Sinne des § 3 NHundG ist2. Für eine derartige Anordnung ist es nicht erforderlich, dass ein Hund bereits durch Beißen von Menschen oder Tieren oder sonstiges aggressives Verhalten auffällig geworden ist3. Das Niedersächsische Gesetz über das Halten von Hunden zielt nämlich – wie sich aus den §§ 1 und 2 ergibt – umfassend auf die Abwehr von Gefahren, die durch Hunde jeder Art und den unsachgemäßen Umgang von Menschen mit Hunden entstehen können4. Ein Leinenzwang als Maßnahme der Gefahrenabwehr setzt allerdings das Vorliegen einer von dem betreffenden Hund ausgehenden konkreten Gefahr voraus. Darunter ist nach der Legaldefinition in § 2 Nr. 1 a Nds. SOG eine Sachlage zu verstehen, bei der im einzelnen Fall die hinreichende Wahrscheinlichkeit besteht, dass in absehbarer Zeit ein Schaden für die öffentliche Sicherheit oder Ordnung eintreten wird. Hieran gemessen liegen nach gegenwärtigem Erkenntnisstand hinreichende Anhaltspunkte für die Annahme einer derartigen Gefahrenlage vor.

Eine solche Sachlage war für das Verwaltungsgericht aber nicht erkennbar: Vielmehr hat der beklagte Landkreis Osnabrück ohne ausreichende Tatsachenfeststellungen eine wegen aggressiven Verhaltens gegenüber Passanten vom Hund des Klägers ausgehende konkrete Gefahr angenommen und zum Anlass der Anordnung des generellen Leinenzwangs genommen.

Die der Begründung des angefochtenen Bescheids zugrunde liegende Annahme des Beklagten, der Hund habe aggressives Verhalten gegenüber Passanten gezeigt, entbehrt jeder belastbaren Grundlage. Der Beklagte hat insoweit keinerlei Erkenntnisse, die über die anonyme Beschwerde hinausgingen. Er hat sich vielmehr darauf beschränkt, ein Telefonat mit der Ehefrau des Klägers zu führen, auf dessen Inhalt er sich im vorliegenden Verfahren beruft. Selbst nach dem in den Verwaltungsvorgängen befindlichen Gesprächsvermerks des Mitarbeiters des Beklagten hat die Ehefrau des Klägers jedoch lediglich eingeräumt, dass der Hund „manchmal unangeleint und unbeaufsichtigt das eigene Grundstück verlässt“ und andererseits erklärt, es „handele sich aber um einen sehr umgänglichen und friedvollen Hund“. Damit hat sie die ihr vom Beklagten eröffnete anonyme Behauptung eines aggressiven Verhaltens gegenüber Passanten offensichtlich nicht bestätigt, ihr vielmehr ausdrücklich widersprochen. Allein der Umstand, dass sie den Vorfall habe zuordnen können und gewusst habe, welcher Nachbar betroffen gewesen sei, wie der Beklagte vorträgt, trägt angesichts dieser ausdrücklichen Erklärung der Ehefrau des Klägers nicht dessen Schlussfolgerung, diese habe damit auch ein aggressives Verhalten des Hundes gegenüber diesem Nachbarn zugestanden, sondern würde allenfalls die Annahme rechtfertigen, dass ihr bereits bekannt war, dass sich dieser Nachbar vom Hund belästigt gefühlt hat. Insbesondere vor dem Hintergrund der vom Beklagten aktenkundig gemachten Annahme, nachbarrechtliche Spannungen würden auf den Hund übertragen, kann der vom Beklagten wiedergegebenen Erklärung der Ehefrau des Klägers nicht die von ihm angenommene „Geständniswirkung“ beigemessen werden. Da der Beklagte keinerlei weitere Ermittlungen angestellt hat, bleibt unerfindlich, wieso er ausweislich der Begründung des angefochtenen Bescheid seine Anordnung tragend auf diesen Umstand stützt, wenn er feststellt, beim mehrfachen unbeaufsichtigten und unangeleinten Herumlaufens des Hundes („Dabei“) sei es „zu aggressivem Verhalten gegenüber Passanten“ gekommen. Allein die anonyme und deshalb einer Beweiswürdigung nicht zugängliche und der verwaltungsgerichtlichen Überprüfung entzogenen Beschwerde trägt diese Feststellung nicht. Dennoch wird vom Beklagten die Anordnung des generellen Leinenzwangs ausdrücklich „Aufgrund dieser Vorfälle“ und damit gestützt auf das unmittelbar zuvor angenommene aggressive Verhalten des Hundes gegenüber Passanten getroffen.

Eine andere Bewertung der anonymen Behauptung eines aggressiven Verhaltens des Hundes gegenüber Passanten ist auch nicht deshalb geboten, weil die Behörde – was der Beklagte geltend macht – im Rahmen der Gefahrenabwehr grundsätzlich auch anonymen Hinweisen von Amts wegen nachzugehen hat. Die damit angesprochene Rechtspflicht der Gefahrenabwehrbehörde – auch anonymen – Hinweisen nachzugehen, d.h. zu ermitteln und den Sachverhalt aufzuklären dient jedoch der Vorbereitung einer Entscheidung. Hierzu gibt der anonyme Hinweis Anlass, ist aber nicht seinerseits bereits ausreichende Grundlage für einen Eingriff in die Rechte eines Bürgers. Ganz in diesem Sinn verpflichtet der Gesetzgeber auch in § 3 Abs. 2 Satz 1 NHundG die Behörde, den Hinweis von Amts wegen zu prüfen, weshalb es widersprüchlich und nicht nachvollziehbar ist, dass der Beklagte gerade von dieser gesetzlich gebotenen Prüfung wegen der Anonymität der Beschwerde abgesehen haben will.

Ist die Anordnung des Beklagten somit rechtswidrig, weil sich die von ihm angenommene konkrete Gefahr nicht feststellen lässt, ändern hieran auch die Versuche des Beklagten nichts, die getroffene Anordnung nachträglich, nämlich im Verfahren des gerichtlichen Rechtsschutzes, anders zu begründen. Insoweit hat der Beklagte insbesondere auf die Regelungen der Verordnung über die Aufrechterhaltung der öffentlichen Sicherheit im Gebiet der Samtgemeinde F. – § 4 Ziffer 1 a) und Ziffer 2 – mit der Begründung abgehoben, dass ein Verstoß gegen Regelungen dieser Verordnung eine konkrete Gefahr im Sinn der §§ 11, 2 lit. a) Nds. SOG darstelle.

Derartige Versuche, die Begründung der getroffenen Anordnung auszuwechseln, führen nicht zum Erfolg, weil der Beklagte gemäß § 114 Satz 2 VwGO eine – unvollständige – Begründung seiner nach § 11 Nds. SOG zu treffende Ermessensentscheidung zwar ergänzen, die Begründung aber nicht austauschen kann, weil ein Nachschieben von Gründen nach Klageerhebung den Verwaltungsakt nicht in seinem Wesen verändern oder den Kläger in seiner Rechtsverteidigung beeinträchtigen darf5. Indem der Beklagte nunmehr auf § 4 Ziffer 1 a) und Ziffer 2 der Verordnung der Samtgemeinde F. abstellt, trifft er der Sache nach jedoch eine neue Ermessensentscheidung und bessert nicht nur die bereits mit dem angefochtenen Bescheid getroffene nach. Während der angefochtene Bescheid an eine durch ein aggressives Verhalten des Hundes gegenüber Passanten und damit im Verhalten des Hundes begründete konkrete Gefahr anknüpft, geht es bei § 4 Ziffer 1 a) der Verordnung ausschließlich darum, dass Hundehalter verpflichtet sind, zu verhüten, dass ihr Tier auf den aufgeführten Flächen „unbeaufsichtigt herumläuft“, so dass – den vom Beklagten unterstellten Verstoß gegen diese Bestimmung unterstellt – eine konkrete Gefahr in Rede steht, die durch das Verhalten des Hundehalters begründet wird, weil dieser seinen Hundunbeaufsichtigt herumlaufen lässt, ohne dass insoweit das Verhalten des jeweiligen Hundes eine Rolle spielt. Insoweit bekämpft die Verordnung nämlich die abstrakt-generell von potentiell allen Hunden ausgehenden Gefahren, indem sie eine Pflicht des Hundehalters zur Aufsicht normiert. Die in Bezug auf seinen Bescheid sachlich einschlägigere Bestimmung des § 4 Ziffer 1 b) der Verordnung, durch die Hundehalter verpflichtet werden, zu verhüten, dass ihr Hund Personen oder Tiere anspringt oder anfällt, hat der Beklagte hingegen nicht angeführt. Einen solchen Verstoß vermag er dem Kläger wie bereits dargelegt allein aufgrund der anonymen Beschwerde aber auch nicht zur Last zu legen. Vergleichbares gilt hinsichtlich des in § 4 Ziffer 2 der Verordnung geregelten Gebots, Hunde in den durch Schilder besonders gekennzeichneten Gebieten an der Leine zu führen. Abgesehen davon, dass der Beklagte keinerlei Feststellungen dazu getroffen hat, dass gerade die von Wohnbebauung gekennzeichnete Nachbarschaft des Klägers in einem solchen durch entsprechende Schilder gekennzeichneten Gebiet läge, normiert auch diese Bestimmung ausgehend von einer abstrakt-generellen Gefährlichkeit von in solchen Gebieten freilaufenden Hunden eine Handlungspflicht für den damit als (potentieller) Verhaltensstörer in Betracht kommenden Hundeführer, ohne auf eine vom Individualverhalten eines bestimmten Hundes ausgehende Gefahr abzustellen.

Im Übrigen sind die Versuche des Beklagten anknüpfend an von ihm vorgetragene Äußerungen der Ehefrau des Klägers seine Anordnung eines generellen Leinenzwangs mit den vorgenannten Bestimmungen der Verordnung zu begründen, auch nicht geeignet, eine solche Regelung zu begründen. Die Anordnung eines Leinenzwangs geht über eine bloße Konkretisierung des Regelungsgehalts des § 4 Ziffer 1 a) der Verordnung – wie es der Beklagte darstellt – hinaus, da die Verordnung insoweit nur die Beaufsichtigung des Hundes, nicht aber ein Führen an der Leine verlangt. Zur bloßen Durchsetzung der Aufsichtspflicht ist es nicht erforderlich, den Aufsichtspflichtigen weitergehend zu verpflichten, den Hund zudem nur an der Leine zu führen. Dies sieht die Verordnung ausweislich des § 4 Ziffer 2 gerade nur für durch Schilder besonders gekennzeichnete Gebiete vor. Dass die Ehefrau des Klägers hingegen ausdrücklich erklärt habe, den Hund gerade auch in solchen Gebieten ohne Leine führen zu wollen, hat auch der Beklagte nicht geltend gemacht. Seine Befürchtung, der Kläger werde seinen Hund auch außerhalb des Gemeindegebiets unangeleint ausführen, findet im aktenkundigen Sachverhalt keine Grundlage. Darüber hinaus verkennt der Beklagte, dass dem Kläger dies erlaubt ist, solange der Beklagte nicht die Gefährlichkeit des Hundes nach § 3 Abs. 2 NHundG wirksam festgestellt hat.

Auch ist der Annahme des Beklagten, bereits die bloße „Absicht“ der Ehefrau des Klägers, der Verordnung zuwider zu handeln, stelle einen Verstoß gegen die öffentlicher Sicherheit und Ordnung dar, zu widersprechen. Allein ein behaupteter Wille begründet – von besonders gelagerten Sachverhalten einmal abgesehen – regelmäßig noch keine Gefahr für die öffentliche Sicherheit. Derartige eher einem „Gesinnungsrecht“ zuzuordnende Überlegungen scheinen der Rechtsordnung eines demokratisch-rechtsstaatlich verfassten Gemeinwesens fremd. Aktenkundig ist eine solche „Absicht“ im Übrigen auch nicht. Vielmehr wird im Telefonvermerk des Beklagten nur ein Widerspruch der Ehefrau des Klägers gegen die Sinnhaftigkeit einer ihr gegenüber vom Beklagten behaupteten generellen Leinenpflicht im Gemeindegebiet festgehalten. Danach hat sie „wenig Verständnis“ für eine solche Leinenpflicht gezeigt und diese „für nicht artgerecht“ gehalten. Diese Äußerungen lassen nicht verlässlich erkennen, ob sie deshalb so weit gehen will, einer aus ihrer Sicht unvernünftigen Regelung tatsächlich zuwider zu handeln. Letztendlich fehlt der Argumentation des Beklagten auch deshalb die Grundlage, weil es ausweislich der Verordnung der Samtgemeinde die von ihm angenommene generelle Leinenpflicht im Gemeindegebiet gar nicht gibt.

Ebenso wenig tragfähig dürfte es sein, dass der Beklagte dem Kläger die Erklärungen seiner Ehefrau rechtlich zurechnen will, weil diese sich durch Bezeichnung des Hundes als „Familienhund“ als (Mit-)Eigentümerin geriert habe. Abgesehen davon, dass damit die eher auf Verwendung und Charakter des Tieres abhebende Bezeichnung mit rechtlichen Begriffsinhalten überfrachtet wird, ist in keiner Weise nachvollziehbar, warum derartige wohl auch nach Auffassung des nur den Kläger durch Bescheid in Anspruch nehmenden Beklagten unrichtige Angaben der Ehefrau den Kläger rechtlich binden sollten.

Verwaltungsgericht Osnabrück, Urteil vom 16. November 2011 – 6 A 90/10

  1. i.d.F.v. 30.10.2003, Nds. GVBl. S. 367[]
  2. vgl. Nieders. OVG, Beschl. v. 13.08.2009 – 11 ME 287/09, Nds. VBl. 2009, 347, v. 01.10.2007 – 11 ME 343/07, u. v. 08.06.2006 – 11 LA 356/05[]
  3. vgl. BayVGH, Beschl. v. 13.01.2005 – 24 ZB 04.664[]
  4. ebenso OVG NRW, Beschluss vom 14.02.2005 – 5 B 2488/04, zur vergleichbaren Rechtslage in Nordrhein-Westfalen[]
  5. vgl. Kopp/Schenke, VwGO § 113 Rn. 63 ff m.w.N.[]