Leis­tungs­be­scheid nach Schuld­bei­tritt

Wer auf­grund eines Schuld­bei­tritts für eine Erstat­tungs­schuld i.S.d. § 49a Abs. 1 Satz 1 ThürV­wVfG haf­tet, kann nach § 49a Abs. 1 Satz 2 ThürV­wVfG durch Leis­tungs­be­scheid in Anspruch genom­men wer­den.

Leis­tungs­be­scheid nach Schuld­bei­tritt

In dem hier vom Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schie­de­nen Fall hat­te der beklag­te Frei­staat Thü­rin­gen der Gesell­schaft durch Ver­wal­tungs­akt eine Zuwen­dung als sog. ver­lo­re­nen Zuschuss bewil­ligt. Wird ein sol­cher Ver­wal­tungs­akt mit Wir­kung für die Ver­gan­gen­heit wider­ru­fen, so ver­lie­ren erbrach­te Leis­tun­gen ihren Rechts­grund; sie sind zu erstat­ten. Der Erstat­tungs­an­spruch ist im Wege des Leis­tungs­be­schei­des gel­tend zu machen. Dies besagt § 49a Abs. 1 ThürV­wVfG aus­drück­lich.

Die Vor­schrift ermäch­tigt die Behör­de dazu, den Erstat­tungs­an­spruch gegen jeden Erstat­tungs­schuld­ner mit den Mit­teln hoheit­li­cher Ver­wal­tung gel­tend zu machen. Vor­aus­set­zung ist hier­nach nur, dass der Erstat­tungs­an­spruch besteht und dass er sich gegen den Adres­sa­ten des Leis­tungs­be­schei­des rich­tet. Vor­aus­set­zung ist nicht, dass der Erstat­tungs­schuld­ner auch der Zuwen­dungs­emp­fän­ger ist. Es genügt, dass der Erstat­tungs­an­spruch sei­ne Wur­zel in der Zuwen­dung hat. Natür­lich kommt der Zuwen­dungs­emp­fän­ger in ers­ter Linie als Erstat­tungs­schuld­ner in Betracht. Sofern neben ihm oder an sei­ner Stel­le aber Drit­te die Erstat­tung schul­den, ermäch­tigt § 49a Abs. 1 ThürV­wVfG auch zu deren Inan­spruch­nah­me 1. Hier­bei ist gleich­gül­tig, ob der Drit­te – etwa als Rechts­nach­fol­ger – an die Stel­le des Zuwen­dungs­emp­fän­gers getre­ten ist oder gesamt­schuld­ne­risch neben die­sem für die Erstat­tung haf­tet. Eben­so wenig kommt es auf den Rechts­grund für die gesamt­schuld­ne­ri­sche Mit­haf­tung an; inso­fern unter­schei­det sich die Rechts­la­ge nach den Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zen von der­je­ni­gen nach §§ 191, 192 AO.

Dage­gen besteht für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt kein Anlass, den Anwen­dungs­be­reich des § 49a Abs. 1 ThürV­wVfG dem­ge­gen­über auf die Inan­spruch­nah­me des Zuwen­dungs­emp­fän­gers zu beschrän­ken. Aus dem Wort­laut der Vor­schrift ergibt sich die­se Ein­schrän­kung nicht. Rich­tig ist zwar, dass der Gesetz­ge­ber offen­bar allein den Zuwen­dungs­emp­fän­ger im Auge hat­te. Das wird nicht nur durch die Geset­zes­be­grün­dung zu § 44a der Bun­des­haus­halts­ord­nung i.d.F. vom 14. Juli 1980 belegt, auf den § 49a VwVfG zurück­geht 2, son­dern auch durch sys­te­ma­tisch zuge­hö­ri­ge wei­te­re Vor­schrif­ten wie § 49a Abs. 2 Satz 2, Abs. 3 Satz 2 ThürV­wVfG, die den Begüns­tig­ten anspre­chen, sowie durch die ergän­zen­de Vor­schrift des § 50 Abs. 3 Satz 2 SGB X, dem­zu­fol­ge die Fest­set­zung der zu erstat­ten­den Leis­tung mit der Auf­he­bung des Ver­wal­tungs­akts ver­bun­den wer­den soll, die regel­mä­ßig – wenn auch, wie der Erb­fall zeigt, nicht zwin­gend – an den Begüns­tig­ten zu rich­ten ist. Die­sen Gesichts­punk­ten ste­hen aber Sinn und Zweck der Vor­schrift gegen­über, auf die der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses mit Recht hin­weist und wel­che die vom Beru­fungs­ge­richt befür­wor­te­te ein­schrän­ken­de Aus­le­gung ver­bie­ten. Die Ver­wal­tung soll im Inter­es­se der wirt­schaft­li­chen und spar­sa­men Ver­wen­dung öffent­li­cher Mit­tel berech­tigt und grund­sätz­lich sogar ver­pflich­tet sein, zu Unrecht aus­ge­reich­te Sub­ven­tio­nen mög­lichst rasch und effek­tiv wie­der ein­zu­zie­hen. Das nahe­lie­gen­de Mit­tel hier­zu ist der Leis­tungs­be­scheid. Das Geset­zes­ziel wür­de aber nur unvoll­kom­men erreicht, dürf­te die Ver­wal­tung die­ses Mit­tel nur gegen­über dem Begüns­tig­ten ein­set­zen, nicht hin­ge­gen gegen­über Drit­ten, die glei­cher­ma­ßen erstat­tungs­pflich­tig sind.

Ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken gegen die­se Aus­le­gung des § 49a Abs. 1 ThürV­wVfG bestehen nicht. Durch die hoheit­li­che Inan­spruch­nah­me wird der sei­ner­seits erstat­tungs­pflich­ti­ge Drit­te nicht unzu­mut­bar beschwert. Er wird nicht grund­los in Anspruch genom­men; in Rede ste­hen nur die ver­fah­rens­recht­li­chen Mög­lich­kei­ten der Durch­set­zung einer ohne­hin bestehen­den Erstat­tungs­pflicht. Allein damit, dass dies auf hoheit­li­che Wei­se – durch Leis­tungs­be­scheid – erfolgt, ist aber kein ins Gewicht fal­len­der Nach­teil ver­bun­den. Hier­zu müs­sen nicht sämt­li­che Ein­griffs­wir­kun­gen der Hand­lungs­form Ver­wal­tungs­akt in den Blick genom­men wer­den 3; es genügt der Ver­gleich mit der alter­na­ti­ven Leis­tungs­kla­ge. Rich­tig ist, dass der Leis­tungs­be­scheid gegen­über der Leis­tungs­kla­ge für die Ver­wal­tung den Vor­teil mit sich bringt, sich selbst einen voll­streck­ba­ren Titel ver­schaf­fen zu dür­fen; der Geg­ner muss dem­zu­fol­ge im Streit­fal­le die Pro­zess­rol­le des Klä­gers, nicht des Beklag­ten ein­neh­men. Soll­te hier­in über­haupt ein Nach­teil zu sehen sein 4, so stün­den dem doch erheb­li­che Vor­tei­le gegen­über. Ein Leis­tungs­be­scheid kann nur auf der Grund­la­ge eines Ver­wal­tungs­ver­fah­rens erge­hen, in dem der Betrof­fe­ne gesetz­lich bestimm­te Ver­fah­rens­rech­te wie ins­be­son­de­re das Recht auf Anhö­rung genießt; und er unter­liegt im vom Bun­des­ge­setz­ge­ber vor­ge­se­he­nen Regel­fall gemäß § 68 VwGO der Über­prü­fung in einem Wider­spruchs­ver­fah­ren durch eine zumeist höhe­re Behör­de 5. Das führt dazu, dass Ein­wän­de des Betrof­fe­nen schon im Leis­tungs­be­scheid Berück­sich­ti­gung fin­den, so dass es der – zeit­auf­wen­di­gen und teu­ren – Inan­spruch­nah­me der Gerich­te oft gar nicht mehr bedarf. Schließ­lich ver­ur­sacht der Leis­tungs­be­scheid als sol­cher weit gerin­ge­re Kos­ten als ein Leis­tungs­ur­teil.

Wer einer öffent­lich-recht­li­chen Erstat­tungs­ver­pflich­tung bei­tritt, wird selbst in glei­cher Wei­se zur Erstat­tung ver­pflich­tet.

Der Bei­tre­ten­de über­nimmt durch den Schuld­bei­tritt eine Haf­tung, die inhalt­lich mit der Erstat­tungs­ver­pflich­tung des Zuwen­dungs­emp­fän­gers iden­tisch ist. Er wird dadurch selbst Schuld­ner der öffent­lich-recht­li­chen Erstat­tungs­for­de­rung und mög­li­cher Adres­sat eines auf § 49a Abs. 1 ThürV­wVfG gestütz­ten Leis­tungs­be­schei­des. Inso­fern liegt es nicht anders als in der gesetz­li­chen Fol­ge einer Ver­mö­gens­über­nah­me nach § 419 BGB a.F. Dies hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt für die Pflicht zur Erstat­tung von Aus­gleichs­leis­tun­gen nach dem Las­ten­aus­gleichs­ge­setz bereits ent­schie­den 6. Das fin­det sei­ne Begrün­dung nicht in Beson­der­hei­ten des Las­ten­aus­gleichs­rechts, son­dern gilt all­ge­mein 7.

Wie die Ver­mö­gens­über­nah­me nach § 419 BGB a.F. kraft Geset­zes, so bewirkt der Schuld­bei­tritt kraft Ver­tra­ges eine Schuld­mit­über­nah­me; er schafft eine gesamt­schuld­ne­ri­sche Haf­tung des Bei­tre­ten­den neben dem ursprüng­li­chen Schuld­ner für die gegen die­sen zur Zeit des Bei­tritts bestehen­den – ggf. künf­ti­gen oder beding­ten – Ansprü­che des Gläu­bi­gers. Der Bei­tritt schafft kei­nen neu­en Anspruch, son­dern setzt den Anspruch gegen den Haupt- oder Urschuld­ner vor­aus und begrün­det für die­sen Anspruch ledig­lich die Mit­haf­tung des Bei­tre­ten­den. Der Anspruch gegen den Bei­tre­ten­den ist damit inhalt­lich iden­tisch mit dem Anspruch gegen den Haupt- oder Urschuld­ner. Er teilt des­sen Rechts­na­tur; ist die­ser öffent­lich-recht­lich, so gehört auch die Haft­schuld des Bei­tre­ten­den dem öffent­li­chen Recht an 8. Er teilt dann aber auch des­sen ver­fah­rens­recht­li­che Impli­ka­tio­nen; der Gläu­bi­ger kann sei­nen Anspruch auch dem mit­haf­ten­den Drit­ten gegen­über in glei­cher Wei­se gel­tend machen wie gegen­über dem Haupt- oder Urschuld­ner selbst. Wohnt dem öffent­lich-recht­li­chen Erstat­tungs­an­spruch eine hoheit­li­che Kom­po­nen­te inne, so gilt dies jedem Erstat­tungs­pflich­ti­gen gegen­über 9.

Damit unter­schei­det sich der Schuld­bei­tritt von der Bürg­schaft. Die Bürg­schaft begrün­det eine von der Ver­bind­lich­keit des Haupt­schuld­ners ver­schie­de­ne, eige­ne Ver­bind­lich­keit des Bür­gen, für die Erfül­lung durch den Haupt­schuld­ner ein­zu­ste­hen. Sie ist kei­ne blo­ße Haf­tungs­über­nah­me. Ihr Rechts­cha­rak­ter bestimmt sich nicht aus der Art der Haupt­schuld. Sie trägt ihren Rechts­grund viel­mehr in dem Sin­ne in sich, dass sie kei­ner wei­te­ren Recht­fer­ti­gung mehr bedarf 10. Typisch für die Bürg­schaft ist des­halb ein auf die Per­son des Schuld­ners bezo­ge­nes Siche­rungs­in­ter­es­se des Drit­ten, wäh­rend Motiv für den Schuld­bei­tritt typi­scher­wei­se ein spe­zi­fi­sches Eigen­in­ter­es­se des Drit­ten am Haupt­schuld­ver­hält­nis ist 11. Damit ist nicht ent­schie­den, ob eine Bürg­schaft stets pri­vat­recht­li­cher Natur ist, wie der Bun­des­ge­richts­hof annimmt 12, oder, weil und sofern sie einem öffent­li­chen Zweck dient, auch als öffent­lich-recht­li­che zu qua­li­fi­zie­ren sein kann 13. Auch mag bezwei­felt wer­den, ob eine öffent­lich-recht­li­che Besi­che­rung, die wegen Nicht­be­ach­tung des § 57 VwVfG form­nich­tig ist, in eine form­gül­ti­ge pri­vat­recht­li­che Bürg­schaft umge­deu­tet wer­den kann 14. Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat zu die­sen Fra­gen bis­lang nicht Stel­lung genom­men. Es hat ledig­lich ent­schie­den, dass eine Bürg­schaft, mit der eine ihrer­seits pri­vat­recht­li­che Dar­le­hens­schuld besi­chert wur­de, pri­vat­recht­li­cher Natur ist 15. Für eine Besi­che­rung eines öffent­lich-recht­li­chen Erstat­tungs­an­spruchs durch Bürg­schaft folgt hier­aus nichts. Erst recht folgt hier­aus nichts zu der wei­te­ren Fra­ge, ob der aus einer öffent­lich-recht­li­chen Bürg­schaft Ver­pflich­te­te im Wege des Leis­tungs­be­schei­des her­an­ge­zo­gen wer­den dürf­te. § 49a Abs. 1 VwVfG ermäch­tigt hier­zu jeden­falls nicht.

Dass der Schuld­bei­tritt durch Ver­trag erfolgt, steht dem Bis­he­ri­gen nicht ent­ge­gen. Rich­tig ist, dass durch Ver­trag begrün­de­te Pflich­ten grund­sätz­lich nicht durch den Erlass von Ver­wal­tungs­ak­ten durch­ge­setzt wer­den dür­fen, wenn nicht eine zusätz­li­che gesetz­li­che Grund­la­ge dies erlaubt 16. Eine sol­che gesetz­li­che Grund­la­ge bie­tet aber § 49a Abs. 1 ThürV­wVfG. Auf sie zurück­zu­grei­fen, wird auch durch die Ver­trags­form nicht wie­der­um aus­ge­schlos­sen. Es ist gera­de Gegen­stand des Ver­tra­ges, dass der Drit­te die Erstat­tungs­ver­pflich­tung des Zuwen­dungs­emp­fän­gers ein­schließ­lich ihrer öffent­li­chen Rechts­na­tur und ihrer hoheit­li­chen Impli­ka­tio­nen über­nimmt. Des­halb wur­de in dem Umstand, dass die Schuld­mit­über­nah­me durch Ver­trag begrün­det wird und wer­den muss, nie­mals ein Hin­der­nis gese­hen.

Aus § 61 ThürV­wVfG ergibt sich nichts ande­res. Hier­nach kann sich jeder Ver­trag­schlie­ßen­de der sofor­ti­gen Voll­stre­ckung aus einem sub­or­di­na­ti­ons­recht­li­chen öffent­lich-recht­li­chen Ver­trag unter­wer­fen. Dar­aus lässt sich nicht schlie­ßen, dass die Zwangs­voll­stre­ckung nach den Vor­schrif­ten der Pro­zess­ord­nun­gen die ein­zi­ge zuläs­si­ge Form der zwangs­wei­sen Durch­set­zung ver­trag­li­cher Ansprü­che sei. Die Vor­schrift besagt ledig­lich, dass ohne eine sol­che Unter­wer­fung unter die sofor­ti­ge Zwangs­voll­stre­ckung die Voll­stre­ckung unmit­tel­bar aus dem Ver­trag selbst unzu­läs­sig ist. Ihr lässt sich aber nicht ent­neh­men, dass über die ver­trag­li­chen Ansprü­che nicht auch ein Leis­tungs­be­scheid erge­hen und die­ser als­dann mit den Mit­teln der Ver­wal­tungs­voll­stre­ckung durch­ge­setzt wer­den dürf­te. Auch auf die­sem Wege wird nicht auf ein zusätz­li­ches Erkennt­nis­ver­fah­ren ver­zich­tet, es tritt nur an die Stel­le der Leis­tungs­kla­ge ein Ver­wal­tungs­akt mit der Mög­lich­keit der gericht­li­chen Über­prü­fung.

Kei­ner Ent­schei­dung bedarf, ob sich der Ver­trags­part­ner der Behör­de in einem sub­or­di­na­ti­ons­recht­li­chen öffent­lich-recht­li­chen Ver­trag der Durch­set­zung in die­sem Ver­tra­ge über­nom­me­ner Pflich­ten durch Leis­tungs­be­scheid auch dann wirk­sam unter­wer­fen könn­te, wenn das Gesetz eine Befug­nis der Behör­de zum Erlass eines sol­chen Leis­tungs­be­schei­des nicht vor­sä­he 17.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 3. März 2011 – 3 C 19.10

  1. eben­so Sachs, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG-Kom­men­tar, 7. Auf­la­ge 2008, Rn. 31 f. zu § 49a VwVfG; a.A. Knack/​Henneke, VwVfG-Kom­men­tar, 9. Auf­la­ge 2010, Rn. 10 zu § 49a VwVfG; zwei­deu­tig Kopp/​Ramsauer, VwVfG-Kom­men­tar, 11. Auf­la­ge 2010, Rn. 10a zu § 49a VwVfG[]
  2. vgl. BT-Drs. 8/​3785 S. 5 f.[]
  3. dazu etwa Nds. OVG, Urteil vom 15.03.1988 – 10 A 14/​87, NVwZ 1989, 880; Stel­kens, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, a.a.O. Rn. 25 ff. zu § 35 VwVfG; Knack/​Henneke, a.a.O. Rn. 40 vor § 35 VwVfG; Dru­schel, Die Ver­wal­tungs­akt­be­fug­nis, Diss. Hal­le-Wit­ten­berg 1999, S. 30 ff.[]
  4. zwei­felnd bereits BVerwG, Urteil vom 24.01.1992 – 3 C 33.86, BVerw­GE 89, 345, 350[]
  5. vgl. BSG, Urteil vom 03.09.1986 – 9a RV 10/​85, BSGE 60, 209, 212 f.; zustim­mend Mar­tens, NVwZ 1993, 27, 28 f.; vgl. ähn­lich Stel­kens, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, a.a.O. Rn. 28 zu § 35 VwVfG[]
  6. BVerwG, Urteil vom 29.03.1984 – 3 C 18.83, Buch­holz 427.7 § 40 RepG Nr. 2; Beschluss vom 26.07.2007 – 3 B 05.07, Buch­holz 427.3 § 349 LAG[]
  7. vgl. eben­so BSG, Urteil vom 03.09. 1986 – 9a RV 10/​85, BSGE 60, 209, 210[]
  8. BVerwG, Urteil vom 22.04.1970 – 5 C 11.68, BVerw­GE 35, 170, 172; unter Bezug­nah­me hier­auf BGH, Urteil vom 22.06.1978 – III ZR 109/​76, BGHZ 72, 56, 59 f., eben­so dann BGH, Urteil vom 16.10.2007 – XI ZR 132/​06, BGHZ 174, 39 und Beschluss vom 17.09.2008 – III ZB 19/​08WM 2008, 2153[]
  9. vgl. BSG, Urteil vom 03.09. 1986 – 9a RV 10/​85, BSGE 60, 209, 210[]
  10. BGH, Urteil vom 16.02.1984 – IX ZR 45/​83, BGHZ 90, 187, 189 f.[]
  11. BGH, Urteil vom 25.09. 1980 – VII ZR 301/​79, NJW 1981, 47[]
  12. so – ihm fol­gend – auch BayVGH, Urteil vom 23.11.1989 – 22 B 88.3677, NJW 1990, 1006 m. zust. Anm. Arndt[]
  13. so Jochum in: Fest­schrift für Krie­le, 1997, S. 1193, 1208[]
  14. so BGH, Urteil vom 16.10.2007 a.a.O.; und Beschluss vom 17.09. 2008 a.a.O.[]
  15. BVerwG, Urteil vom 30.10.1997 – 3 C 08.97, BVerw­GE 105, 302, 305; anders zuvor BVerwG, Urteil vom 22.04.1970 – 5 C 11.68, BVerw­GE 35, 170, 171 f.[]
  16. BVerwG, Urtei­le vom 13.02.1976 – 4 C 44.74, BVerw­GE 50, 171; vom 26.10.1979 – 7 C 106.77, BVerw­GE 59, 60; und vom 24.01.1992 – 3 C 33.86, BVerw­GE 89, 345[]
  17. ver­nei­nend Kopp/​Ramsauer, a.a.O. Rn. 6 zu § 61 VwVfG; Sachs, a.a.O. Rn. 74 zu § 44 VwVfG; all­ge­mein Sachs, „Volen­ti non fit ini­uria“, Ver­wArch 1985, 398[]