Mas­ken­pflicht im Bun­des­tag – auch für die Mit­ar­bei­ter der AfD-Fraktion

Die Ver­pflich­tung, im Deut­schen Bun­des­tag eine Mund-Nasen-Bede­ckung zu tra­gen, ist nach einer Eil­ent­schei­dung des Ver­wal­tungs­ge­richts Ber­lin rechtmäßig.

Mas­ken­pflicht im Bun­des­tag – auch für die Mit­ar­bei­ter der AfD-Fraktion

Mit All­ge­mein­ver­fü­gung vom 05.10.2020 ord­ne­te der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­ta­ges unter Anord­nung sofor­ti­ger Voll­zie­hung das Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung in den Gebäu­den des Bun­des­ta­ges an. Hier­ge­gen wand­ten sich neun Mit­ar­bei­ter der AfD-Frak­ti­on. Das Ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin hat den Eil­an­trag abgelehnt:

Zuläs­sig­keit des Verwaltungsrechtsweges

Der Ver­wal­tungs­rechts­weg ist gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 Hs. 1 VwGO eröff­net, da eine öffent­lich-recht­li­che Strei­tig­keit nicht­ver­fas­sungs­recht­li­cher Art vor­liegt. Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags hat auf de r Grund­la­ge von Art. 40 Abs. 2 Satz 1 GG in Aus­übung sei­ner hoheit­li­chen Poli­zei­ge­walt sowie sei­nes öffent­lich-recht­li­chen Haus­rechts [1] in der Rechts­form eines Ver­wal­tungs­akts gehan­delt. Die Strei­tig­keit ist nicht­ver­fas­sungs­recht­li­cher Art, da der gel­tend gemach­te Anspruch nicht in einem Rechts­ver­hält­nis wur­zelt, das maß­geb­lich durch Ver­fas­sungs­recht geprägt ist und der eigent­li­che Kern des Rechts­streits nicht die Aus­le­gung und Anwen­dung der Ver­fas­sung betrifft. Der Streit betrifft viel­mehr das Rechts­ver­hält­nis zwi­schen dem Prä­si­den­ten des Deut­schen Bun­des­tags und den AfD-Mit­ar­bei­tern, die als Mit­ar­bei­ter einer Bun­des­tags­frak­ti­on kein Ver­fas­sungs­or­gan sind und auch nicht Teil eines sol­chen oder unmit­tel­bar am Ver­fas­sungs­le­ben betei­lig­te Per­so­nen [2].

Der gemäß § 80 Abs. 5 Satz 1 Alt. 2 VwGO statt­haf­te Antrag genügt den Anfor­de­run­gen des § 82 Abs. 1 Satz 1 VwGO. Nach­dem die AfD-Mit­ar­bei­ter ihre Wohn­an­schrif­ten mit Schrei­ben vom 17.11.2020 in zuläs­si­ger Wei­se [3] nach­ge­reicht haben, ist dem Erfor­der­nis der Anga­be einer ladungs­fä­hi­gen Anschrift Genü­ge getan.

Kei­ne Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wirkung

Der Antrag auf Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung ist unbe­grün­det. Nach § 80 Abs. 5 Satz 1 VwGO kann die auf­schie­ben­de Wir­kung der Kla­ge wie­der­her­ge­stellt wer­den, wenn das Inter­es­se der AfD-Mit­ar­bei­ter, von der Voll­zie­hung der All­ge­mein­ver­fü­gung einst­wei­len ver­schont zu blei­ben, das öffent­li­che Inter­es­se an der sofor­ti­gen Befol­gung der Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung über­wiegt. Im Rah­men der vor­zu­neh­men­den Inter­es­sen­ab­wä­gung kommt den Erfolgs­aus­sich­ten der Kla­ge maß­geb­li­ches Gewicht zu. Je grö­ßer die Erfolgs­aus­sich­ten der Kla­ge sind, des­to eher über­wiegt das pri­va­te Inter­es­se an der Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung, wäh­rend umge­kehrt die offen­sicht­li­che Rech tmä­ßig­keit des ange­foch­te­nen Ver­wal­tungs­akts ein Grund für die sofor­ti­ge Voll­zie­hung sein kann.

Bei sum­ma­ri­scher Prü­fung der Sach- und Rechts­la­ge, wie sie im Ver­fah­ren des vor­läu­fi­gen Rechts­schut­zes allein mög­lich und gebo­ten ist, wird die Kla­ge der Antra gstel­ler aller Vor­aus­sicht nach ohne Erfolg bleiben.

Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der AfD-Mit­ar­bei­ter füh­ren nicht bereits for­mell-recht­li­che Grün­de zur Wie­der­her­stel­lung der auf­schie­ben­den Wir­kung ihrer Kla­ge. Die Bun­des­re­pu­blik hat die Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung ent­spre­chend der Vor­schrift des § 80 Abs. 3 Satz 1 VwGO begrün­det. Es kommt dabei nur auf das „Ob“ der Begrün­dung an, die über die Begrün­dung des zugrun­de­lie­gen­den Ver­wal­tungs­akts hin­aus­ge­hen muss. Dies ist hier der Fall. Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags hat aus­ge­führt, dass in dem Zeit­raum bis zum Ein­tritt der Bestands­kraft ange­sichts der unver­än­dert hohen und der­zeit stei­gen­den bun­des­wei­ten Infek­ti­ons­zah­len die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­tags und die Gesund­heit der sich in den Gebäu­den des Bun­des­tags auf­hal­ten­den Per­so­nen durch Infek­ti­ons­ket­ten ernst­haft gefähr­det wer­den könn­ten. Daher müss­ten alle Maß­nah­men zur Ver­min­de­rung des Infek­ti­ons­ri­si­kos so schnell wie mög­lich getrof­fen wer­den. Durch Ein­le­gung eines Rechts­be­helfs kön­ne ein wich­ti­ger Bau­stein aus den Infek­ti­ons­schutz­maß­nah­men des Bun­des­tags bis auf wei­te­res her­aus­ge­bro­chen wer­den, sodass die Anord­nung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung erfor­der­lich und ange­mes­sen sei.

For­mel­le Recht­mä­ßig­keit der Allgemeinverfügung

Die All­ge­mein­ver­fü­gung und die damit ange­ord­ne­te Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung ist aller Vor­aus­sicht nach recht­mä­ßig und ver­letzt die AfD-Mit­ar­bei­ter daher nicht in ihren Rech­ten (§ 113 Abs. 1 Satz 1 VwGO).

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Die All­ge­mein­ver­fü­gung ist for­mell rechtmäßig.

Eine vor­he­ri­ge Anhö­rung der AfD-Mit­ar­bei­ter war gemäß § 28 Abs. 2 Nr. 4 Alt. 1 des Ver­wal­tungs­ver­fah­rens­ge­set­zes – VwVfG – ent­behr­lich, weil die Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung an eine unüber­schau­ba­re Viel­zahl von Adres­sa­ten gerich­tet ist [4]. Die All­ge­mein­ver­fü­gung des Bun­des­tags­prä­si­den­ten gilt nicht nur für die Per­so­nen, die sich regel­mä­ßig in den Räum­lich­kei­ten des Deut­schen Bun­des­tags auf­hal­ten, son­dern auch für Gäs­te und Besu­cher, deren Auf­ent­halt in den Gebäu­den des Deut­schen Bun­des­tags nicht von vorn­her­ein abseh­bar ist.

Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags hat die All­ge­mein­ver­fü­gung den AfD-Mit­ar­bei­tern gegen­über auch wirk­sam bekannt gege­ben. Die öffent­li­che Bekannt­ga­be der All­ge­mein­ver­fü­gung war gemäß § 41 Abs. 3 Satz 2 VwVfG zuläs­sig, weil ihre Bekannt­ga­be an die Betei­lig­ten untun­lich war. Das ist der Fall, wenn der Kreis der Adres­sa­ten – wie hier – nicht von vorn­her­ein fest­stell­bar ist.

Die öffent­li­che Bekannt­ga­be ist nach dem Vor­trag der Bun­des­re­pu­blik dadurch bewirkt wor­den, dass die All­ge­mein­ver­fü­gung in ihrem vol­len Wort­laut in Papier­form an den für Aus­hän­ge der Ver­wal­tung vor­ge­se­he­nen schwar­zen Bret­tern in den Lie­gen­schaf­ten des Deut­schen Bun­des­tags aus­ge­hängt wur­de. Das haben die AfD-Mit­ar­bei­ter in der Sache nicht sub­stan­ti­iert bestrit­ten. Sie behaup­ten zwar, ein Aus­hang sei nicht erfolgt, zumin­dest sei ein sol­cher Aus­hang von ihnen zum Zeit­punkt Mit­te Okto­ber nicht wahr­ge­nom­men wor­den. Die­sem Vor­trag lässt sich nicht ein­deu­tig ent­neh­men, ob der Aus­hang gar nicht erfolgt ist, oder zu einem spä­te­ren Zeit­punkt oder ledig­lich von den AfD-Mit­ar­bei­tern nicht wahr­ge­nom­men wor­den ist. Es begeg­net auch kei­nen recht­li­chen Beden­ken, dass die am 5.10.2020 bekannt gemach­te All­ge­mein­ver­fü­gung nach ihrer Zif­fer 7 am 6.10.2020 in Kraft getre­ten ist. Denn ent­ge­gen der Auf­fas­sung der AfD-Mit­ar­bei­ter sieht § 41 Abs. 4 Satz 4 VwVfG nicht vor, dass zwi­schen dem Zeit­punkt der Bekannt­ma­chung und dem Inkraft­tre­ten des Ver­wal­tungs­akts 24 Stun­den lie­gen müssen.

Unge­ach­tet des­sen ist die All­ge­mein­ver­fü­gung aber jeden­falls den AfD-Mit­ar­bei­tern gegen­über nach § 41 Abs. 1 Satz 1 VwVfG indi­vi­du­ell bekannt gege­ben wor­den, indem sie Kennt­nis von ihrem Inhalt erlangt haben. Dies ist auch zuläs­sig, da die Mög­lich­keit, eine All­ge­mein­ver­fü­gung nach § 41 Abs. 3 Satz 2, Abs. 4 VwVfG öffent­lich bekannt­zu­ge­ben, eine indi­vi­du­el­le Bekannt­ga­be nach § 41 Abs. 1 VwVfG nicht aus­schließt [5].

Mate­ri­el­le Recht­mä­ßig­keit der Allgemeinverfügung

Die All­ge­mein­ver­fü­gung ist auch mate­ri­ell recht­mä­ßig. Sie hat ihre Rechts­grund­la­ge in Art. 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GG in Ver­bin­dung mit § 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 der Geschäfts­ord­nung des Deut­schen Bun­des­tags – BTGO -. Danach übt der Prä­si­dent das Haus­recht im Gebäu­de des Bun­des­tags aus.

Art. 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GG ist – ent­ge­gen der Auf­fas­sung der AfD-Mit­ar­bei­ter – eine geeig­ne­te Grund­la­ge für den Erlass haus­recht­li­cher Maß­nah­men mit Außen­wir­kung. Es han­delt sich dabei nicht ledig­lich um eine Auf­ga­ben, son­dern auch um eine Befug­nis­norm [6]. Das Haus­recht des Bun­des­tags­prä­si­den­ten bedarf auch kei­ner wei­te­ren Kon­kre­ti­sie­rung durch ein for­mel­les Gesetz. Ein sol­ches Erfor der­nis folgt nicht aus der in Art.20 Absät­ze 2 und 3 GG wur­zeln­den Wesent­lich­keits­theo­rie. Denn es geht hier nicht um einen Bereich wesent­li­cher Grundrechtsbeeinträchtigung.

Der sach­li­che Anwen­dungs­be­reich von Art. 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 1 GG erstreckt sich auf alle zum Zweck der Gewähr­leis­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Bun­des­tags erfor­der­li­chen Maß­nah­men [7], mit­hin auch auf die Anord­nung der Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung. Die in §§ 1–9 der Haus­ord­nung des Deut­schen Bun­des­tags vom 07.08.2002 in der Fas­sung vom 29.06.2020 [8] auf­ge­führ­ten Rege­lun­gen sind inso­weit nicht abschlie­ßend. In per­sön­li­cher Hin­sicht unter­fal­len dem Haus­recht alle Per­so­nen, die sich in den Gebäu­den des Deut­schen Bun­des­tags auf­hal­ten, ein­schließ­lich der im Bun­des­tag beschäf­tig­ten AfD-Mitarbeiter.

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Ent­ge­gen der Auf­fas­sung der AfD-Mit­ar­bei­ter ist die Anord­nung der Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung hin­rei­chend bestimmt gemäß § 37 Abs. 1 VwVfG. Ein Ver­wal­tungs­akt ist dann inhalt­lich hin­rei­chend bestimmt, wenn die Betrof­fe­nen die Rechts­la­ge anhand objek­ti­ver Kri­te­ri­en erken­nen und ihr Ver­hal­ten danach aus­rich­ten kön­nen [9]. Dies ist hier der Fall. Der Begriff der „Mund­Na­sen-Bede­ckung“ ist, ins­be­son­de­re auch unter Berück­sich­ti­gung des Ziels der All­ge­mein­ver­fü­gung, die Gefahr einer Über­tra­gung von COVID-19 durch Aero­sol­Par­ti­kel zu ver­rin­gern, ein­deu­tig. Jeder­mann kann erken­nen, dass er Mund und Nase mit einem Tex­til zu bede­cken hat, unge­ach­tet der Fra­ge, ob es sich bei die­ser Bede­ckung um ein ein­fa­ches oder mehr­la­gi­ges Tex­til, eine medi­zi­ni­sche Gesichts­mas­ke oder eine par­ti­kel­fil­trie­ren­de Halb­mas­ke han­delt. Dies gilt vor allem vor dem Hin­ter­grund, dass seit Aus­bruch der COVID-19-Pan­de­mie in der Öffent­lich­keit über Mund­Na­sen-Bede­ckun­gen, Mund-Nasen-Schutz und Mas­ken dis­ku­tiert wird und die Mund­Na­sen-Bede­ckung in zahl­rei­chen Lebens­be­rei­chen ver­pflich­tend ein­ge­führt wur­de. Im Übri­gen ist der Begriff auch im Arbeits­schutz üblich; danach erfasst er alle Beklei­dungs­ge­gen­stän­de, die min­des­tens Nase und Mund bede­cken und geeig­net sind, die Geschwin­dig­keit des Atem­s­troms oder des Spei­chel-/Schlei­m/­Tröpf­chen­aus­wurfs zu redu­zie­ren [10]. Dies ent­spricht auch den von den AfD-Mit­ar­bei­tern vor­ge­leg­ten Hin­wei­sen des Bun­des­in­sti­tuts für Arz­nei­mit­tel und Medi­zin­pro­duk­te zur Ver­wen­dung von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen, medi­zi­ni­schen Gesichts­mas­ken sowie par­ti­kel­fil­trie­ren­den Halb­mas­ken im Zusam­men­hang mit dem Coro­na­vi­rus (Stand: 12.11.2020). Denn danach besteht der wesent­li­che Unter­schied zwi­schen ein­fa­chen Mund­Na­sen-Bede­ckun­gen einer­seits und medi­zi­ni­schen Gesichts­mas­ken bzw. par­ti­kel­fil­trie­ren­den Halb­mas­ken ande­rer­seits dar­in, dass letz­te­re beson­de­ren (medizin-)produkterechtlichen Vor­schrif­ten unterliegen.

Hin­rei­chend bestimmt ist auch die in Zif­fer 2 der All­ge­mein­ver­fü­gung vor­ge­se­he­ne Rege­lung, die Mund-Nasen-Bede­ckung zeit­wei­lig able­gen zu dür­fen, soweit „sons­ti­ge zwin­gen­de Grün­de“ dies erfor­dern. Denn der unbe­stimm­te Rechts­be­griff des „zwin­gen­den Grunds“ ist durch die in Zif­fer 2 aus­drück­lich genann­ten Regel­bei­spie­le (Iden­ti­fi­ka­ti­ons­zwe­cke, Ver­ständ­lich­keit für hör­ge­schä­dig­te Per­so­nen, Gele­gen­heit eines Inter­views) anhand objek­ti­ver Kri­te­ri­en für die Betrof­fe­nen verständlich.

Die Vor­aus­set­zun­gen für den Erlass der All­ge­mein­ver­fü­gung lie­gen vor. Die Bun­des­re­pu­blik durf­te eine haus­recht­li­che Maß­nah­me ergrei­fen, da die gegen­wär­ti­ge Pan­de­miela­ge auch eine Gefahr für die Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­tags begrün­det. Ein Aus­bruch von COVID-19 bei den Mit­glie­dern des Bun­des­tags und den sons­ti­gen im Bun­des­tag beschäf­tig­ten Per­so­nen wür­de mit hin­rei­chen­der Wahr­schein­lich­keit den ord­nungs­ge­mä­ßen Dienst­be­trieb im Deut­schen Bun­des­tag beein­träch­ti­gen. Das Robert Koch-Insti­tut schätzt die Gefähr­dung für die Gesund­heit der Bevöl­ke­rung in Deutsch­land wei­ter­hin als hoch ein, für Risi­ko­grup­pen als sehr hoch. COVID-19 ist grund­sätz­lich leicht von Mensch zu Mensch über­trag­bar, wobei Kon­tak­te in Risi­ko­si­tua­tio­nen (wie z.B. län­ge­rer face-to-face Kon­takt) eine beson­de­re Rol­le spie­len. Dies gilt auch im beruf­li­chen Umfeld. In Innen­räu­men steigt das Risi­ko einer Über­tra­gung deut­lich, auch über einen grö­ße­ren Abstand als 1, 5 m. Zwar ver­läuft bei der über­wie­gen­den Zahl der Fäl­le die Erkran­kung mild. Die Wahr­schein­lich­keit für schwe­re und auch töd­li­che Krank­heits­ver­läu­fe nimmt mit zuneh­men­dem Alter und bestehen­den Vor­er­kran­kun­gen aber zu [11]. Die täg­li­chen Neu­in­fek­tio­nen lagen zuletzt bei über 15.000 Fäl­len, die 7‑TageInzidenz bei bun­des­weit 139 Fäl­len pro 100.000 Ein­woh­nern [12]. In Ber­lin lag die 7‑Ta­ge-Inzi­denz bei zuletzt 236 Fäl­len pro 100.000 Ein­woh­ner Ange­sichts die­ser Tat­sa­chen­la­ge geht die Bun­des­re­pu­blik zu Recht davon aus, dass die Infek­ti­on eines nicht nur uner­heb­li­chen Teils der Abge­ord­ne­ten und sons­ti­gen Beschäf­tig­ten im Deut­schen Bun­des­tag hin­rei­chend wahr­schein­lich ist und eine Arbeits- bzw. Dienst­un­fä­hig­keit der Erkrank­ten sowie die erfor­der­li­chen infek­ti­ons­schutz­recht­li­chen Fol­ge­maß­nah­men (z.B. Qua­ran­tä­ne gan­zer Abtei­lun­gen) den ord­nungs­ge­mä­ßen Dienst­be­trieb beein­träch­ti­gen würden.

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Der Ver­weis der AfD-Mit­ar­bei­ter auf die Pres­se­be­richt­erstat­tung zu der War­nung des Vor­sit­zen­den der Kas­sen­ärzt­li­chen Bun­des­ver­ei­ni­gung vor „fal­schem Alar­mis­mus“ ver­mag die Rich­tig­keit die­ser Annah­me nicht in Zwei­fel zu zie­hen. Denn die all­ge­mein gehal­te­ne Aus­sa­ge des Vor­sit­zen­den der Kas­sen­ärzt­li­chen Bun­des­ver­ei­ni­gung betrifft allei­ne einen mög­li­chen Ver­lust der Kon­trol­le über die Pan­de­mie und steht in kei­nem Zusam­men­hang zu den durch die Pan­de­mie dro­hen­den Gesund­heits­ge­fah­ren bzw. die Beein­träch­ti­gung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Bundestags.

Mit ihrem Ein­wand, die Anzahl der bestä­tig­ten Infek­tio­nen ent­spre­che nicht ein­mal einem Pro­zent der Bevöl­ke­rung, las­sen die AfD-Mit­ar­bei­ter die nicht uner­heb­li­che Dun­kel­zif­fer außer Betracht und über­se­hen die Gefahr eines expo­nen­ti­el­len Wachs­tums der leicht über­trag­ba­ren Krank­heit. Soweit sie mei­nen, es bestehe kei­ne Infek­ti­ons­ge­fahr, weil die rele­van­ten Kon­takt­zei­ten ver­nach­läs­sig­bar sei­en, ohne­hin ein groß­zü­gi­ger Abstand ein­ge­hal­ten wer­de und die Situa­ti­on, „scham­los ange­hus­tet zu wer­den“, im Bun­des­tag lebens­fremd erschei­ne, führt dies zu kei­ner ande­ren recht­li­chen Bewer­tung. Denn unge­ach­tet der Fra­ge, ob der Min­dest­ab­stand von 1, 5 m in sämt­li­chen Situa­tio­nen ein­ge­hal­ten wer­den kann (z.B. Begeg­nun­gen auf dem Gang oder im Fahr­stuhl), steigt das Infek­ti­ons­ri­si­ko in Innen­räu­men nach den Aus­füh­run­gen des Robert Koch-Insti­tuts auch bei Ein­hal­tung eines Abstands von 1, 5 m. Eine Infek­ti­on kommt zudem nicht nur bei einem wil­lent­li­chen Anhus­ten, son­dern auch bei „nor­ma­lem“ Aus­at­men sowie unwill­kür­li­chem Nie­sen oder Hus­ten in Betracht.

Der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags hat das ihm zuste­hen­de Ermes­sen ord­nungs­ge­mäß aus­ge­übt. Er hat von sei­nem Ermes­sen in einer dem Zweck der Ermäch­ti­gung ent­spre­chen­den Wei­se Gebrauch gemacht, ins­be­son­de­re ist die Anord­nung der Pflicht des Tra­gens einer Mund-Nasen-Bede­ckung zur Ein­däm­mung des Infek­ti­ons­ge­sche­hens und damit zur Auf­recht­erhal­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­tags geeig­net, erfor­der­lich und ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sinne.

Eine Maß­nah­me ist geeig­net, wenn sie die Wahr­schein­lich­keit erhöht, dass der ange­streb­te Erfolg ein­tritt. Nicht erfor­der­lich ist eine voll­stän­di­ge Ziel­er­rei­chung durch die infra­ge ste­hen­de Maß­nah­me, son­dern ledig­lich eine Eig­nung zur För­de­rung des Ziels, wobei die blo­ße Mög­lich­keit der Zweck­er­rei­chung genügt [13]. Auf der Grund­la­ge der gegen­wär­ti­gen wis­sen­schaft­li­chen Erkennt­nis­se ist es jeden­falls mög­lich, dass eine Mund-Nasen-Bede­ckung die Ein­däm­mung von COVID-19 för­dert. Das Robert Koch-Insti­tut emp­fiehlt das gene­rel­le Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung in bestimm­ten Situa­tio­nen im öffent­li­chen Raum als einen wei­te­ren Bau­stein, um den Infek­ti­ons­druck und damit die Aus­brei­tungs­ge­schwin­dig­keit von COVID-19 in der Bevöl­ke­rung zu redu­zie­ren und somit Risi­ko­grup­pen zu schüt­zen. Eine teil­wei­se Reduk­ti­on der unbe­merk­ten Über­tra­gung von infek­tiö­sen Tröpf­chen durc h das Tra­gen von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen kön­ne auf Popu­la­ti­ons­ebe­ne zu einer wei­te­ren Ver­lang­sa­mung der Aus­brei­tung bei­tra­gen. Dies betref­fe die Über­tra­gung im öffent­li­chen Raum, wo meh­re­re Men­schen zusam­men­tref­fen und sich län­ger auf­hal­ten (z.B. Arbeits­platz) oder der phy­si­sche Abstand von min­des­tens 1, 5 m nicht immer ein­ge­hal­ten wer­den kann (z.B. Ein­kaufs­si­tua­ti­on, öffent­li­che Ver­kehrs­mit­tel). Das Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung tra­ge dazu bei, ande­re Per­so­nen vor fei­nen Tröpf­chen und Par­ti­keln die man z.B. beim Spre­chen, Hus­ten oder Nie­sen aus­sto­ße, zu schützen.

Die Eig­nung wird durch die von den AfD-Mit­ar­bei­tern her­vor­ge­ho­be­nen Aus­sa­gen des Prä­si­den­ten der Bun­des­ärz­te­kam­mer sowie des Direk­tors des Insti­tuts für Viro­lo­gie der Cha­ri­té nicht in Zwei­fel gezo­gen. Denn der Prä­si­dent der Ärz­te­kam­mer hat sich in der Fol­ge aus­drück­lich für das Tra­gen von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen zur Ein­däm­mung der COVID-19-Pan­de­mie aus­ge­spro­chen und sei­ne vor­her­ge­hen­de Aus­sa­ge revi­diert. Die Aus­sa­ge des Direk­tors des Insti­tuts für Viro­lo­gie der Cha­ri­té bezieht sich aus­schließ­lich auf die Schwe­re der Krank­heits­ver­läu­fe sowie die Höhe der erhal­te­nen Virus­do­sis. Sie zieht die all­ge­mei­ne Wirk­sam­keit von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen nicht in Zwei­fel, für deren Tra­gen der Direk­tor sich wie­der­holt aus­drück­lich aus­ge­spro­chen hat. Aus den von den AfD-Mit­ar­bei­tern vor­ge­leg­ten Berich­ten der Welt­ge­sund­heits­or­ga­ni­sa­ti­on folgt nichts ande­res. Die­se wei­sen zwar auf die nur begrenz­ten wis­sen­schaft­li­chen Erkennt­nis­se zur Effek­ti­vi­tät von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen für die Ein­däm­mung von Influ­en­za bzw. COVID-19 hin, kom­men aber zu dem Ergeb­nis, dass im Fall einer Epi­de­mie oder Pan­de­mie das Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung durch Per­so­nen, die kei­ne Erkran­kungs­sym­pto­me auf­wei­sen, sinn­voll ist [14]. Glei­ches gilt für den von den AfD-Mit­ar­bei­tern vor­ge­leg­ten Bericht des Euro­pean Cent­re for Dise­a­se Pre­ven­ti­on and Con­trol [15]. Die­ser weist zwar eben­falls auf die nicht abschlie­ßend gesi­cher­te wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­la­ge hin, emp­fiehlt aber den Ein­satz von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen im öffent­li­chen Raum zur Ein­däm­mung des Infektionsgeschehens.

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Das Niedersächsische Beherbergungsverbot

Auch die von den AfD-Mit­ar­bei­tern zitier­te Publi­ka­ti­on, die zu dem Ergeb­nis kommt, dass die Emp­feh­lung des Robert Koch-Insti­tuts für das Tra­gen von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen im öffent­li­chen Raum kei­ne wis­sen­schaft­li­che Grund­la­ge habe und poten­zi­ell kon­tra­pro­duk­tiv sei [16], führt zu kei­ner ande­ren Bewer­tung. Denn die AfD-Mit­ar­bei­ter ver­ken­nen den Pro­zess wis­sen­schaft­li­cher Erkennt­nis­ge­win­nung, wenn sie aus einer ein­zel­nen kri­ti­schen Publi­ka­ti­on die feh­len­de Wirk­sam­keit von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen her­lei­ten. Wis­sen­schaft­li­che Erkennt­nis­se wer­den gera­de durch die Bil­dung einer Syn­the­se aus ver­schie­de­nen, auch kri­ti­schen Bei­trä­gen und Sicht­wei­sen gebil­det [17]. Eine sol­che Syn­the­sen­bil­dung ist Auf­ga­be des Robert Koch-Insti­tuts, auf des­sen Erkennt­nis­se der Prä­si­dent des Deut­schen Bun­des­tags sei­ne All­ge­mein­ver­fü­gung maß­geb­lich stüt­zen konn­te. Der Bun­des­ge­setz­ge­ber hat dem Robert Koch-Insti­tut als zustän­di­ge natio­na­le Behör­de zur Vor­beu­gung über­trag­ba­rer Krank­hei­ten sowie zur früh­zei­ti­gen Erken­nung und Ver­hin­de­rung der Wei­ter­ver­brei­tung von Infek­tio­nen gemäß § 4 des Infek­ti­ons­schutz­ge­set­zes eine beson­de­re Rol­le ein­ge­räumt [18]. Die­ser Auf­ga­be kommt das Insti­tut bei der Bewer­tung der Wirk­sam­keit von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen nach [19].

Soweit die AfD-Mit­ar­bei­ter fer­ner dar­auf hin­wei­sen, dass bestimm­te Mund-Nasen-Bede­ckun­gen (Schlauch­schal aus Polar­fleece, par­ti­kel­fil­trie­ren­de Halb­mas­ke mit Ven­til) zur Infek­ti­ons­ein­däm­mung nicht geeig­net sei­en bzw. das Infek­ti­ons­ri­si­ko erhöh­ten, wird dadurch nicht die feh­len­de Eig­nung der Maß­nah­me als sol­che in Zwei­fel gezogen.

Unzu­tref­fend ist schließ­lich der Hin­weis der AfD-Mit­ar­bei­ter, die Pflicht zum Tra­gen von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen sei nicht geeig­net, weil die­se gemäß Zif­fer 2 der All­ge­mein­ver­fü­gung in den Büro­räu­men und am Arbeits­platz abge­legt wer­den dürf­ten. Das Able­gen der Mund-Nasen-Bede­ckung ist danach näm­lich nur zuläs­sig, sofern der Raum allei­ne genutzt oder der Min­dest­ab­stand von 1, 5 m zu ande­ren Per­son ein­ge­hal­ten wer­den kann oder eine geeig­ne­te Abtren­nung zu ande­ren Plät­zen vor­han­den ist.

Die Maß­nah­me ist auch erfor­der­lich, weil kein mil­de­res Mit­tel gege­ben ist, das zur Auf­recht­erhal­tung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Bun­des­tags glei­cher­ma­ßen geeig­net ist. Soweit die AfD-Mit­ar­bei­ter auf die Mög­lich­keit der Sicher­stel­lung einer hohen Frisch­luft­zu­fuhr in Kom­bi­na­ti­on mit dem Ein­satz soge­nann­ter „CO2-Ampeln“ abstel­len, über­zeugt dies nicht. Denn damit ver­ken­nen die AfD-Mit­ar­bei­ter den Ein­satz von Mund-Nasen-Bede­ckun­gen als einen Bau­stein von meh­re­ren zen­tra­le Schutz­maß­nah­men, wie die (Selbst-)Isolation von Infi­zier­ten, die Ein­hal­tung der phy­si­schen Distanz von min­des­tens 1, 5 m, Hus­ten­re­geln und Hän­de­hy­gie­ne, sowie die Not­wen­dig­keit des Lüf­tens, zur Reduk­ti­on von Über­tra­gun­gen. Dies ent­spricht den Emp­feh­lun­gen des Robert Koch-Insti­tuts – „Was ist beim Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung in der Öffent­lich­keit zu beach­ten?“ – und auch der von den AfD-Mit­ar­bei­tern vor­ge­leg­ten Stel­lung­nah­me der Kom­mis­si­on Innen­raum­luft­hy­gie­ne am Umwelt­bun­des­amt – „Das Risi­ko einer Über­tra­gung von SARS-CoV‑2 in Innen­räu­men lässt sich durch geeig­ne­te Lüf­tungs­maß­nah­men reduzieren“ -.

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Die Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung ist auch ange­mes­sen und damit ver­hält­nis­mä­ßig im enge­ren Sin­ne. Sie beein­träch­tigt die AfD-Mit­ar­bei­ter nicht unzu­mut­bar in ihren Grundrechten.

Die AfD-Mit­ar­bei­ter sind ledig­lich in ihrem All­ge­mei­nen Per­sön­lich­keits­recht (Art. 2 Abs. 1 in Ver­bin­dung mit Art. 1 Abs. 1 GG) sowie in ihrer all­ge­mei­nen Hand­lungs­frei­heit (Art. 2 Abs. 1 GG) [20] betrof­fen. Eine Beein­träch­ti­gung der kör­per­li­chen Unver­sehrt­heit (Art. 2 Abs. 2 Satz 1 GG) ist nicht dar­ge­legt, weil Per­so­nen, denen das Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung nicht zumut­bar oder nicht mög­lich ist, nach Zif­fer 3 der All­ge­mein­ver­fü­gung von der Pflicht befreit sind. Auch die behaup­te­te Beein­träch­ti­gung der Mei­nungs­frei­heit (Art. 5 Abs. 1 Satz 1 Alt. 1, Abs. 2 GG) liegt nicht vor. Den AfD-Mit­ar­bei­tern ist die Äuße­rung einer bestimm­ten Mei­nung nicht unter­sagt. Sie sind auch nicht in ihrer nega­ti­ven Mei­nungs­frei­heit beein­träch­tigt, weil die unter­schieds­los gel­ten­de Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung nicht mit der Äuße­rung einer bestimm­ten Mei­nung ver­bun­den ist. Schließ­lich ist die von den AfD-Mit­ar­bei­tern gerüg­te Ungleich­be­hand­lung (Art. 3 Abs. 1 GG) gegen­über Per­so­nen, die sich in den von der Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung aus­ge­nom­me­nen (Zif­fer 2 der All­ge­mein­ver­fü­gung) unter­ir­di­schen Gän­gen bzw. der Tief­ga­ra­ge auf­hal­ten, nicht gege­ben. Denn die Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung betrifft alle Per­so­nen, die sich in den Räum­lich­kei­ten des Deut­schen Bun­des­tags auf­hal­ten, glei­cher­ma­ßen. Alle Per­so­nen, die sich außer­halb des räum­li­chen Anwen­dungs­be­reichs der Mas­ken­pflicht auf­hal­ten, sind von die­ser befreit. Zwei­fel­haft erscheint, ob die Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung berufs­re­geln­de Ten­denz hat und die AfD-Mit­ar­bei­ter damit in ihrer durch Art. 12 Abs. 1, Abs. 2 GG gewähr­leis­te­ten Berufs­frei­heit beein­träch­ti­gen kann [21].

Dies kann indes dahin­ste­hen, weil die von der Mas­ken­pflicht aus­ge­hen­den Grund­rechts­be­ein­träch­ti­gun­gen ein gerin­ges Gewicht haben und im Ver­hält­nis zu dem in Art.20 Abs. 2 GG ver­an­ker­ten, über­ra­gend wich­ti­gen Gut der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­tags zurück­zu­tre­ten haben. Bei der vor­zu­neh­men­den Abwä­gung ist ins­be­son­de­re zu berück­sich­ti­gen, dass die All­ge­mein­ver­fü­gung zeit­lich befris­tet ist und mit Ablauf des 17.01.2021 außer Kraft tritt. Sie ent­hält zudem zahl­rei­che Aus­nah­men in räum­li­cher und sach­li­cher Hin­sicht. So ist das Tra­gen einer Mund Nasen-Bede­ckung unter den oben genann­ten Bedin­gun­gen in den Büro­räu­men und am Arbeits­platz nicht erfor­der­lich. Die Pflicht gilt zudem nicht in den Kan­ti­nen, Cafe­te­ri­en und Restau­ra­ti­ons­be­trie­ben sowie in Pau­sen- und Sozi­al­räu­men am Tisch. Außer­dem kann die Mund-Nasen-Bede­ckung in den Sit­zungs­sä­len am Platz abge­legt wer­den, wenn ein Min­dest­ab­stand zu ande­ren Per­so­nen von min­des­tens 1, 5 m ein­ge­hal­ten wird. Das glei­che gilt für Red­ner im Ple­nar­saal. Wei­ter­hin sind Per­so­nen von der Pflicht befreit, die glaub­haft machen kön­nen, dass ihnen das Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung nicht zumut­bar oder nicht mög­lich ist.

Soweit die Anord­nung der Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung nicht der Sicher­stel­lung der Funk­ti­ons­fä­hig­keit des Deut­schen Bun­des­tags, son­dern dem Schutz der sich im Bun­des­tag auf­hal­ten­den Per­so­nen vor Gefah­ren für ihre Gesund­heit dient, fin­det sie ihre Grund­la­ge in der in Art. 40 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 GG, § 7 Abs. 2 Satz 1 Alt. 2 BTGO ver­an­ker­ten Poli­zei­ge­walt des Bun­des­tags­prä­si­den­ten. Die­se ermäch­tigt den Bun­des­tags­prä­si­den­ten zu allen prä­ven­tiv­po­li­zei­li­chen Maß­nah­men, die der Abwehr einer Stö­rung der öffent­li­chen Sicher­heit und Ord­nung in den Gebäu­den des Deut­schen Bun­des­tags zu die­nen bestimmt sind (vgl. § 3 Abs. 1 der Dienst­an­wei­sung für den Poli­zei­voll­zugs­dienst beim Deut­schen Bun­des­tag) [22]. Aus den oben auf­ge­führ­ten Grün­den ist die Bun­des­re­pu­blik zu Recht von dem Vor­lie­gen einer sol­chen Gefahr aus­ge­gan­gen, für deren Abwehr die Pflicht zum Tra­gen einer Mund-Nasen-Bede­ckung ein geeig­ne­tes, erfor­der­li­ches und ange­mes­se­nes Mit­tel ist.

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Ange­sichts des gegen­wär­tig hohen Infek­ti­ons­ri­si­kos und des Umstands, dass sich in den Gebäu­den des Deut­schen Bun­des­tags regel­mä­ßig meh­re­re tau­send Men­schen aus dem gesam­ten Bun­des­ge­biet und aus dem Aus­land auf­hal­ten, sowie der über­ra­gen­den Bedeu­tung der geschütz­ten Rechts­gü­ter fällt die Inter­es­sen­ab­wä­gung zulas­ten der AfD-Mit­ar­bei­ter aus. Es han­delt sich um eine unauf­schieb­ba­re Maß­nah­me, die ange­sichts der ledig­lich gering­fü­gi­gen Beein­träch­ti­gung der AfD-Mit­ar­bei­ter recht­zei­tig in die Wege zu lei­ten ist.

Kei­ne Auf­he­bung der sofor­ti­gen Vollziehung

Der hilfs­wei­se gestell­te Antrag auf Auf­he­bung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung hat kei­nen Erfolg. Unge­ach­tet der Fra­ge, ob ein iso­lier­ter Antrag auf Auf­he­bung der sofor­ti­gen Voll­zie­hung statt­haft ist, ist der Antrag aus den oben auf­ge­führ­ten Grün­den unbegründet.

Ver­wal­tungs­ge­richt Ber­lin, Beschluss vom 19. Novem­ber 2020 – 2 L 179/​20

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 13.03.1970 – BVerwG VII C 80.67BVerw­GE 35, 103, 106 f.[]
  2. anders für Abge­ord­ne­te: OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 28.10.2020 – OVG 3 S 113/​20 u.a., m.w.N.[]
  3. Rie­se, in: Schoch/​Schneider/​Bier, VwGO, Stand: 2020, § 82 Rn. 33[]
  4. vgl. Kallerhoff/​Mayen, in: Stelkens/​Bonk/​Sachs, VwVfG, 9. Auf­la­ge 2018, § 28 Rn. 58[]
  5. BVerwG, Urteil vom 07.09.1984 – BVerwG 4 C 16.81BVerw­GE 70, 77, 82; Ram­sau­er, in: Kopp/​Ramsauer, VwVfG, 19. Auf­la­ge 2018, § 41 Rn. 44[]
  6. VG Ber­lin, Urteil vom 18.06.2001 – VG 27 A 344/​00NJW 2002, 1063, 1064 f.[]
  7. vgl. VG Ber­lin, Urteil vom 26.09.2019 – VG 2 K 119.18[]
  8. BGBl. I S.1949[]
  9. vgl. BVerwG, Urteil vom 16.10.2013 – BVerwG 8 CN 1.12BVerw­GE 148, 133 Rn. 21[]
  10. vgl. Arbeits­schutz­aus­schüs­se beim BMAS, SARS-CoV-2-Arbeits­schutz­re­gel, Fas­sung vom 20.08.2020, GMBl.2020 S. 484, Zif­fer 2.3[]
  11. Robert Koch-Insti­tut, Risi­ko­be­wer­tung zu COVID-19, Stand: 11.11.2020[]
  12. Robert Koch-Insti­tut, Täg­li­cher Lage­be­richt des RKI zur Coro­na­vi­rus-Krank­heit-2019 vom 18.11.2020[]
  13. BVerfG, Urteil vom 17.12.2014 – 1 BvL 21/​12BVerfGE 138, 136 Rn. 139[]
  14. WHO, Non­phar­maceu­ti­cal public health mea­su­res for miti­ga­ting the risk and impact of epi­de­mic and pan­de­mic influ­en­za, 2019, S. 26 f.; Advice on the use of masks in the con­text of COVID-19, 2020, S. 1, 6 f.[]
  15. Using face masks in the com­mu­ni­ty, 8.04.2020[]
  16. Kappstein, Kran­ken­haus­hy­gie­ne up2date 3/​2020, S. 279 ff.[]
  17. Nie­der­säch­si­sches OVG, Beschluss vom 28.10.2020 – 13 MN 390/​20[]
  18. vgl. Baye­ri­scher VerfGH, Ent­schei­dung vom 26.03.2020 – Vf. 6‑VII-20NVwZ 2020, 624 Rn. 16[]
  19. vgl. Rapid Review der Wirk­sam­keit nicht­phar­ma­zeu­ti­scher Inter­ven­tio­nen bei der Kon­trol­le der COVID-19-Pan­de­mie vom 28.09.2020[]
  20. vgl. OVG Ber­lin-Bran­den­burg, Beschluss vom 09.11.2020 – OVG 11 S 114/​20[]
  21. vgl. BVerfG, Beschluss vom 19.11.2019 – 2 BvL 22/​14 u.a. – BVerfGE 152, 274 Rn. 121[]
  22. Klein, in: Maunz/​Dürig, GG, Stand: 2018, Art. 40 Rn. 152[]

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