Abs­trak­te Sat­zungs­kon­trol­le durch das Oberverwaltungsgericht

Ein Ober­ver­wal­tungs­ge­richt ent­schei­det bei einer abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le schon dann „im Rah­men sei­ner Gerichts­bar­keit“ im Sin­ne von § 47 Abs. 1 VwGO, wenn sich im Ein­zel­fall ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Strei­tig­kei­ten erge­ben kön­nen, für die der Ver­wal­tungs­rechts­weg gege­ben und in denen die ange­grif­fe­ne Norm inzi­dent zu prü­fen ist.

Abs­trak­te Sat­zungs­kon­trol­le durch das Oberverwaltungsgericht

Die Nor­men­kon­troll­ge­rich­te sind nach § 47 Abs. 1 VwGO nur „im Rah­men ihrer Gerichts­bar­keit“ zur Kon­trol­le von unter­ge­setz­li­chen Rechts­vor­schrif­ten beru­fen. Es muss sich also um Ver­fah­ren han­deln, für die der Ver­wal­tungs­ge­richts­weg im Sin­ne von § 40 Abs. 1 VwGO eröff­net ist. Dar­über hin­aus ist im Rah­men die­ser Gerichts­bar­keits­klau­sel zu prü­fen, ob sich aus der Anwen­dung der ange­grif­fe­nen Rechts­vor­schrift Rechts­strei­tig­kei­ten erge­ben kön­nen, für die der Ver­wal­tungs­rechts­weg gege­ben ist [1].

Bei dem Rechts­streit um die Gül­tig­keit der Sat­zung über die Höhe der Mie­ten für öffent­lich geför­der­te Woh­nun­gen und Per­so­nal­für­sor­ge­woh­nun­gen (Miet­hö­he­sat­zung) han­delt es sich um eine öffent­lich-recht­li­che Strei­tig­keit im Sin­ne des § 40 Abs. 1 VwGO. Strei­tig­kei­ten um die Gül­tig­keit einer von der Ver­wal­tung erlas­se­nen Norm sind grund­sätz­lich öffent­lich-recht­li­cher Natur. Fehlt – wie hier – eine abdrän­gen­de Son­der­zu­wei­sung, ist unab­hän­gig vom Inhalt der Norm der Ver­wal­tungs­rechts­weg eröff­net [2].

Für die Zuläs­sig­keit der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le kommt es des Wei­te­ren dar­auf an, ob die Ver­wal­tungs­ge­rich­te auch im Ein­zel­fall mit der Anwen­dung der Norm befasst sein kön­nen. Der Gesetz­ge­ber woll­te die Zustän­dig­keit der Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te für abs­trak­te Nor­men­kon­trol­len durch die For­mel „im Rah­men ihrer Gerichts­bar­keit“ begren­zen [3]. Im Regie­rungs­ent­wurf [4] zur Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung vom 21. Janu­ar 1960 [5] heißt es:

„Die Zustän­dig­keit der all­ge­mei­nen Ver­wal­tungs­ge­rich­te für die Nor­men­kon­trol­le muss aber noch eine wei­te­re Ein­schrän­kung erfah­ren: Es ist sach­lich nicht ver­tret­bar, dass die Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te für Lan­des­recht ande­re Gerich­te für Strei­tig­kei­ten prä­ju­di­zie­ren, zu deren Ent­schei­dung im Ein­zel­fall letz­te­re aus­schließ­lich zustän­dig sind. Eine der­ar­ti­ge Über­ord­nung der Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te lie­fe dem Grund­satz der Gleich­wer­tig­keit der ein­zel­nen Zwei­ge der Gerichts­bar­keit zuwi­der und stör­te das gegen­sei­ti­ge Ver­hält­nis. Eine sol­che Posi­ti­on kann nur der Ver­fas­sungs­ge­richts­bar­keit kraft des ihr eige­nen Aus­nah­me­cha­rak­ters zukom­men. ‚Im Rah­men sei­ner Gerichts­bar­keit’ bedeu­tet daher, dass die Ver­wal­tungs­ge­rich­te für Nor­men­kon­trol­le soweit zustän­dig sind, als sie Strei­tig­kei­ten um die zu kon­trol­lie­ren­de Norm im Ein­zel­fall zu ent­schei­den haben.

Für § 25 südd. VGG ist es strei­tig, ob die Nor­men­kon­trol­le auch bean­tragt wer­den kann, wenn im Ein­zel­fall die Anfech­tungs­kla­ge (Ver­pflich­tungs­kla­ge) gege­ben ist. Dies wird hier ein­deu­tig für zuläs­sig erklärt, da nur auf die­se Wei­se der pro­zess­öko­no­mi­sche Zweck, durch eine ein­zi­ge Ent­schei­dung eine Mehr­zahl von Strei­tig­kei­ten zu ver­mei­den und dadurch die Gerich­te zu ent­las­ten, erreicht wer­den kann.“

Die Gerichts­bar­keits­klau­sel dient damit der Abgren­zung gegen­über ande­ren gleich­ran­gi­gen Gerichts­bar­kei­ten. Sie ver­knüpft die sach­li­che Zustän­dig­keit der Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te mit der sach­li­chen Zustän­dig­keit der Ver­wal­tungs­ge­rich­te. Nur wenn die Ver­wal­tungs­ge­rich­te Strei­tig­kei­ten um die zu kon­trol­lie­ren­de Norm im kon­kre­ten Ein­zel­fall zu ent­schei­den haben, ist auch die sach­li­che Zustän­dig­keit des Ober­ver­wal­tungs­ge­richts für die abs­trak­te Nor­men­kon­trol­le gege­ben. Nur dann kann die abs­trak­te Nor­men­kon­trol­le die ihr zuge­dach­te Ent­las­tungs­funk­ti­on für eine Mehr­zahl ver­wal­tungs­ge­richt­li­cher Strei­tig­kei­ten erfüllen.

Für die Zuläs­sig­keit der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le reicht die Mög­lich­keit einer rein inzi­den­ten Befas­sung der Ver­wal­tungs­ge­rich­te mit der ange­grif­fe­nen Norm aus. Eine Anwen­dung der ange­grif­fe­nen Rechts­vor­schrift ist zum einen zu beja­hen, wenn die von den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten zu prü­fen­den Ver­wal­tungs­ak­te ihre Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge in der ange­grif­fe­nen Rechts­vor­schrift fin­den. Zum ande­ren liegt sie vor, wenn die ange­grif­fe­ne Rechts­vor­schrift im Zusam­men­hang mit den tat­be­stand­li­chen Vor­aus­set­zun­gen einer Ermäch­ti­gungs­norm, die ihren Stand­ort nicht in der ange­grif­fe­nen Rechts­vor­schrift hat, (inzi­den­ter) zu prü­fen ist. Die gegen­tei­li­ge Rechts­auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts­hofs fin­det bereits im Wort­lauf des § 47 Abs. 1 VwGO kei­ne Stüt­ze. Eben­so wenig macht der Zweck der Gerichts­bar­keits­klau­sel, einen Über­griff der Ver­wal­tungs­ge­rich­te in aus­schließ­lich ande­ren Gerichts­bar­kei­ten zuge­wie­se­ne Rechts­be­rei­che zu ver­hin­dern, die vom Ver­wal­tungs­ge­richts­hof vor­ge­nom­me­ne Ein­schrän­kung erfor­der­lich. Sobald fest­steht, dass die ange­grif­fe­ne Norm in ver­schie­de­nen ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Strei­tig­kei­ten geprüft und ggf. ange­wandt wer­den muss, besteht kei­ne aus­schließ­li­che Zustän­dig­keit ande­rer Gerichts­bar­kei­ten mehr. Umge­kehrt ent­steht ein Bedürf­nis, die vor­greif­li­che Fra­ge nach der Rechts­wirk­sam­keit der Norm nicht in einer Mehr­zahl von erst­in­stanz­li­chen Ver­wal­tungs­pro­zes­sen jeweils inzi­dent zu prü­fen, son­dern in einem abs­trak­ten Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren gleich­sam zu kon­zen­trie­ren. Daher wider­sprä­che es dem Ent­las­tungs­zweck der Nor­men­kon­trol­le, deren Zuläs­sig­keit von der Fra­ge abhän­gig zu machen, ob die ange­grif­fe­ne Norm selbst Ermäch­ti­gungs­grund­la­ge eines Ver­wal­tungs­akts sein kann oder nur tat­be­stand­li­che Vor­aus­set­zung einer ande­ren Befug­nis­norm darstellt.

Gegen die gegen­tei­li­ge Annah­me spricht fer­ner der sys­te­ma­ti­sche Ver­gleich mit § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO. Die danach der abs­trak­ten Nor­men­kon­trol­le unter­lie­gen­den Sat­zun­gen nach dem Bau­ge­setz­buch – Bau­GB -, ins­be­son­de­re die Bebau­ungs­plä­ne nach § 10 Bau­GB, ent­hal­ten eben­falls regel­mä­ßig kei­ne Befug­nis­nor­men, son­dern ermäch­ti­gen die Ver­wal­tung nur im Zusam­men­spiel mit höher­ran­gi­gen Nor­men zur Ertei­lung einer Bau­ge­neh­mi­gung oder zu einem ande­ren Verwaltungshandeln.

Das Aus­le­gungs­er­geb­nis steht im Ein­klang mit der Recht­spre­chung der Ober­ver­wal­tungs­ge­rich­te, die im Rah­men des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO die Mög­lich­keit einer rein inzi­den­ten Prü­fung als aus­rei­chend ange­se­hen und ins­be­son­de­re Nor­men­kon­troll­an­trä­ge gegen Sperr­be­zirks­ver­ord­nun­gen zuge­las­sen haben, auch wenn den Sperr­be­zirks­ver­ord­nun­gen selbst kei­ne Ermäch­ti­gungs­norm zu ent­neh­men ist und die damit ver­bun­de­nen Ver­bo­te auf der Grund­la­ge von Befug­nis­nor­men des all­ge­mei­nen Poli­zei­rechts durch­ge­setzt wer­den [6].

Dem­entspre­chend reicht es auch im vor­lie­gen­den Fall aus, dass sich bei den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten Rechts­strei­tig­kei­ten erge­ben kön­nen, in denen die Rechts­wirk­sam­keit der Miet­hö­he­sat­zung inzi­dent zu prü­fen ist. Ver­langt der Ver­mie­ter einer nach altem Recht geför­der­ten Sozi­al­woh­nung ein über die sat­zungs­mä­ßi­ge Höchst­mie­te hin­aus­ge­hen­des Ent­gelt, dann sieht das Lan­des­wohn­raum­för­de­rungs­ge­setz ein behörd­li­ches Ein­schrei­ten durch die Erhe­bung einer Geld­leis­tung nach § 26 Abs. 1 i.V.m. § 19 Abs. 2 LWoFG oder in Form eines För­de­rungs­wi­der­rufs nach § 33 Abs. 1 LWoFG vor. Die Rechts­wirk­sam­keit der in der Sat­zung fest­ge­setz­ten Höchst­mie­te ist in die­sen Fäl­len bei der ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung der ent­spre­chen­den Ver­wal­tungs­ak­te inzi­dent zu prü­fen. Ist die sat­zungs­mä­ßi­ge Fest­set­zung der höchst­zu­läs­si­gen Mie­te rechts­wirk­sam, dann ist die Erhe­bung einer Geld­leis­tung nach § 26 Abs. 1 i.V.m. § 19 Abs. 2 LWoFG oder ein För­de­rungs­wi­der­ruf nach § 33 Abs. 1 LWoFG grund­sätz­lich mög­lich. Ist sie unwirk­sam, dann sind auch die ent­spre­chen­den Sank­ti­ons­be­schei­de rechts­feh­ler­haft. Aus die­sen Grün­den ent­spricht es auch dem von § 47 Abs. 1 VwGO ver­folg­ten Prin­zip der Pro­zess­öko­no­mie, die abs­trak­te Nor­men­kon­trol­le in Bezug auf die Miet­hö­he­sat­zung zuzulassen.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 18. April 2013 – 5 CN 1.12

  1. BVerwG, Beschluss vom 27.07.1995 – 7 NB 1.95, BVerw­GE 99, 88, 96 = Buch­holz 451.22 § 3 Abfall­be­sei­ti­gung Nr. 1 S. 8[]
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 03.11.1988 – 7 C 115.86, BVerw­GE 80, 355, 358 f. = Buch­holz 310 § 40 VwGO Nr. 238 S. 12[]
  3. vgl. BT-Drs. 7/​4324 S. 8[]
  4. BT-Drs. 3/​55 S. 33[]
  5. BGBl I S. 17[]
  6. vgl. HJess VGH, Urteil vom 31.10.2003 – 11 N 2952/​00, NVwZ-RR 2004, 470; Nds. OVG, Urteil vom 24.10.2002 – 11 KN 4073/​01, NdsVBl 2003, 154; Sächs. OVG, Beschluss vom 15.12.1998 – 3 S 428/​94, SächsVBl 1999, 159; VGH Baden-Würt­tem­berg, Urteil vom 16.08.1978 – I 2576/​77, DÖV 1978, 848[]