Mindestabstand bei Spielhallen

Die Regelung des Mindestabstands zwischen Spielhallen in Art. 25 Abs. 1 GlüStV 2021 und das Verbundverbot in Art. 25 Abs. 2 GlüStV 2021 sind auch nach Einführung des bundesweiten Sperrsystems OASIS weiterhin mit Art. 3 Abs. 1 GG und Art. 12 Abs. 1 GG sowie mit dem unionsrechtlichen Kohärenzgebot vereinbar.

Mindestabstand bei Spielhallen

In der Rechtsprechung sind die Vorgaben, die sich für örtliche Beschränkungen der Zulässigkeit von Spielhallen aus den Grundrechten auf Berufsfreiheit aus Art. 12 Abs. 1 GG und auf Gleichbehandlung aus Art. 3 Abs. 1 GG ergeben, bereits geklärt1. Das Grundgesetz enthält danach kein Gebot konsequenter Glücksspielregulierung. Aus ihm lässt sich weder ein Konsistenzgebot jenseits des aus ordnungsrechtlichen Gründen beim Staat monopolisierten Glücksspielangebots noch ein sektorübergreifendes Gebot der Kohärenz glücksspielrechtlicher Regelungen ableiten2. Unterschiedliche Regelungen verschiedener Glücksspielformen sind zulässig, sofern der Gesetzgeber eine angemessene Suchtprävention nicht außer Acht lässt3.

Ebenso geklärt sind die hier einschlägigen Vorgaben des Unionsrechts für die Glücksspielregulierung4. Dabei kann offen bleiben, ob und inwieweit das unionsrechtliche Kohärenzgebot außerhalb des Monopolsektors anwendbar ist. Es verlangt allenfalls, glücksspielrechtliche Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz nicht durch eine gegenläufige Regulierung anderer Glücksspielbereiche mit gleich hohem oder höherem Suchtpotenzial in einer Weise zu konterkarieren, die ihre Eignung zur Zielerreichung aufhebt3. Dies kann insbesondere der Fall sein, wenn die zuständigen Behörden eine Politik verfolgen, die zur Teilnahme an Glücksspielen, die dem staatlichen Monopol unterliegen, anregt5.

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Die inhaltlich gegenüber der früheren Fassung des Glücksspielstaatsvertrags unveränderte Regelung des § 25 Abs. 1 GlüStV 2021, die die konkrete Bestimmung des Abstands zwischen Spielhallen den Ausführungsbestimmungen der Länder überlässt, und die ebenfalls unveränderte Regelung des Verbundverbots in Art. 25 Abs. 2 GlüStV 2021 sind nach diesem Maßstab auch weiterhin mit Verfassungs- und Unionsrecht vereinbar. Die Einführung des zentralen und spielformübergreifenden Sperrsystems (§ 8 i. V. m. § 23 GlüStV 2021) ändert nichts an der Geeignetheit und Erforderlichkeit der Abstandsregelungen. Die Sperren greifen gemäß § 8a GlüStV 2021 nur bei Personen, die dies beantragen oder bei denen die Veranstalter und Vermittler von Glücksspielen aufgrund der Wahrnehmung ihres Personals oder aufgrund von Meldungen Dritter wissen oder aufgrund sonstiger tatsächlicher Anhaltspunkte annehmen müssen, dass sie spielsuchtgefährdet oder überschuldet sind, ihren finanziellen Verpflichtungen nicht nachkommen oder Spieleinsätze riskieren, die in keinem Verhältnis zu ihrem Einkommen oder Vermögen stehen. Die vom Glücksspielstaatsvertrag bezweckte erhebliche Reduktion der Verfügbarkeit von Spielgelegenheiten des gewerblichen Spiels gerade auch zum Schutz von bisher nicht gefährdeten Personen wird durch die Sperrregel weder bezweckt noch erreicht. Die Einführung des Sperrsystems macht deshalb die Verbundverbotsregelung nicht etwa überflüssig, sondern ergänzt diese um einen spielerzentrierten Schutzansatz. Die durch diese Kumulation herbeigeführte Beschränkung der betroffenen Grundrechte ist angesichts des überragend wichtigen Gemeinwohlziels der Suchtprävention und -bekämpfung angemessen. Dass der konkret einzuhaltende Mindestabstand durch die jeweiligen Landesgesetzgeber unterschiedlich festgelegt wurde, ist verfassungs-6 und europarechtlich7 nicht zu beanstanden. Weder das Grundgesetz noch das unionsrechtliche Kohärenzerfordernis verlangen eine bundesweit uniforme Regelung. Bei verschiedener landesrechtlicher Ausgestaltung genügt es, dass diese jeweils den Anforderungen des höherrangigen Rechts entspricht. Bei der hier angegriffenen Regelung ist das aus den oben ausgeführten Gründen der Fall.

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Ebenso gehört die Norm des § 11 Abs. 2 Satz 2 GlüStVAG MV, die den Mindestabstand zu Schulen oberhalb des Primarbereichs regelt, zum nicht revisiblen Landesrecht. Insoweit käme eine Revisionszulassung nur in Betracht, wenn der verfassungs- und unionsrechtliche Maßstab selbst klärungsbedürftig wäre. Dies ist, wie dargelegt, nicht der Fall.

Der Einwand, durch die Einführung des Einlasskontrollsystems werde der angestrebte Abkühlungseffekt ebenso erreicht wie durch Abstandsregelungen, geht von Tatsachenfeststellungen aus, die das Oberverwaltungsgericht nicht getroffen hat, ohne dass insoweit Verfahrensrügen erhoben worden wären. Im Übrigen ist in der Rechtsprechung geklärt, dass die gegenteilige Annahme des Gesetzgebers, Abstandsregelungen hätten einen Abkühlungseffekt, innerhalb seines Einschätzungs- und Prognosespielraums liegt8.

Schließlich begründet auch der Verweis der Beschwerde auf neuere Veröffentlichungen in der Literatur, die die Vereinbarkeit der Regelungen zu Abstandsgeboten mit Verfassungs- und Europarecht bezweifeln9, keinen erneuten Klärungsbedarf. Zwar kann eine höchstrichterlich bereits entschiedene Rechtsfrage wieder klärungsbedürftig werden, wenn neue Gesichtspunkte von Gewicht vorgebracht werden. Dafür reicht es aber nicht, in einer Beschwerdebegründung auf Veröffentlichungen zu verweisen. Vielmehr muss die Beschwerdebegründung selbst diese gewichtigen Gesichtspunkte darlegen. Das ist hier nicht geschehen.

Die weitere Frage, ob eine Ungleichbehandlung zwischen terrestrischem Spiel und virtuellem Spiel noch verfassungsrechtlich geboten bzw. gerechtfertigt sei, bedarf für das Bundesverwaltungsgericht aus den vorgenannten Gründen ebenfalls keiner rechtsgrundsätzlichen Klärung. Weder Art. 3 Abs. 1 GG noch Art. 12 Abs. 1 GG oder das Unionsrecht hindern den Gesetzgeber, für terrestrisches und virtuelles Spiel verschiedene, den unterschiedlichen Zugangs- und Regulierungsmöglichkeiten Rechnung tragende Regelungen zur Suchtprävention und zum Spielerschutz zu treffen, sofern diese jeweils verhältnismäßig sind und – bei Anwendbarkeit der unionsrechtlichen Grundfreiheiten – das Kohärenzgebot im oben erläuterten Sinne wahren. Weiteren oder erneuten Klärungsbedarf legt die Beschwerdebegründung nicht dar. Sie setzt sich mit den zahlreichen im Glücksspielstaatsvertrag vorgesehenen Beschränkungen des virtuellen Spiels (§§ 6a – 6j GlüStV 2021) nicht auseinander und zeigt nicht auf, inwieweit das Schutzniveau im virtuellen Spiel jenes des terrestrischen in einem verfassungsrechtlich bedenklichen Maße unterschreitet.

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Auch die Frage, ob eine Ungleichbehandlung zwischen Spielhallen und Spielbanken verfassungsrechtlich geboten bzw. gerechtfertigt ist, stellt sich in diesem Zusammenhang nur, soweit sie die Anforderungen an die Rechtfertigung betrifft. Insoweit ist sie bereits in der höchstrichterlichen Rechtsprechung geklärt10. Ein Art. 3 Abs. 1 GG genügender hinreichender Sachgrund für die unterschiedliche Behandlung von Spielhallen und Spielbanken liegt in dem unterschiedlichen Gefährdungspotential beider Arten von Spielstätten und insbesondere in der sehr unterschiedlichen Verfügbarkeit der Spielmöglichkeiten11. Erneuten Klärungsbedarf zeigt die Beschwerde nicht auf. Die Behauptung vorinstanzlich nicht festgestellter Tatsachen ist dazu ungeeignet. Im Übrigen wurde die Reduktion der Anzahl an Spielhallen in der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts bereits berücksichtigt12

Bundesverwaltungsgericht, Beschluss vom 17. November 2023 – 8 B 28.23

  1. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 119 ff.; BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126 Rn. 34 ff.[]
  2. BVerwG, Urteil vom 16.12.2016 – 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126 Rn. 51[]
  3. BVerwG, Beschluss vom 01.08.2022 – 8 B 15.22 6[][]
  4. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 124; BVerwG, Urteile vom 16.12.2016 – 8 C 6.15, BVerwGE 157, 126 Rn. 83 ff.; und vom 26.10.2017 – 8 C 18.16, BVerwGE 160, 193 Rn. 38 ff.[]
  5. vgl. zuletzt EuGH, Beschluss vom 18.05.2021 – C-920/19 [ECLI:EU:C:2021:395], Fluctus, Rn. 32[]
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 123[]
  7. vgl. EuGH, Urteil vom 12.06.2014 – C-156/13 [ECLI:EU:C:2014:1756], Digibet, Rn. 33 ff.[]
  8. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 137[]
  9. Hartmann/Schaaf, NVwZ 2022, 1241 ff.[]
  10. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 122, 174[]
  11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 174[]
  12. BVerfG, Beschluss vom 07.03.2017 – 1 BvR 1314/12 u. a., BVerfGE 145, 20 Rn. 146[]
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