Bedenken gegen die Kraftfahreignung können ausnahmsweise jedenfalls dann auch durch die langjährige und hartnäckige Begehung einer Vielzahl von Verkehrsordnungswidrigkeiten entstehen, die nicht mit Punkten bewertet sind (hier: Parkverstöße), wenn sich darin in Verbindung mit einschlägigen Eintragungen im Fahreignungsregister eine verfestigte gleichgültige Grundeinstellung gegenüber Verkehrsvorschriften jedweder Art offenbart.
Für die Einschätzung, ob häufige Verkehrsverstöße im Bagatellbereich die Anordnung der Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens rechtfertigen, kommt es auf eine einzelfallbezogene Gesamtbewertung aller eignungsrelevanten Umstände an. Dies schließt es aus, der Häufigkeit von geringfügigen Verkehrsverstößen im Sinne einer Faustformel nur dann eine Aussagekraft zuzuerkennen, wenn im Jahresdurchschnitt nahezu wöchentlich ein geringfügiger Verkehrsverstoß zur Anzeige gelangt1.
Die Fahrerlaubnisbehörde hat die Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, § 46 Abs. 3 FeV zu entziehen, wenn sich jemand als ungeeignet zum Führen von Kraftfahrzeugen erweist. Werden Tatsachen bekannt, die Bedenken an der Eignung des Fahrerlaubnisinhabers zum Führen eines Kraftfahrzeugs begründen, hat die Fahrerlaubnisbehörde unter den in §§ 11 bis 14 FeV genannten Voraussetzungen durch die Anordnung der Vorlage von ärztlichen oder medizinisch-psychologischen Gutachten die Eignungszweifel aufzuklären (§ 3 Abs. 1 Satz 3 StVG, § 46 Abs. 3 FeV). Wenn sich der Betroffene weigert, sich untersuchen zu lassen, oder das von der Fahrerlaubnisbehörde geforderte Gutachten nicht fristgerecht beibringt, darf die Fahrerlaubnisbehörde bei ihrer Entscheidung auf die Nichteignung schließen (§ 11 Abs. 8 Satz 1 FeV). Der Schluss auf die Nichteignung ist jedoch nur zulässig, wenn die Anordnung des Gutachtens formell und materiell rechtmäßig, insbesondere anlassbezogen und verhältnismäßig ist2.
Das Verwaltungsgerichtshof Baden-Württemberg geht davon aus, dass die Anordnung des Gutachtens voraussichtlich nicht zu beanstanden ist. Nach § 11 Abs. 3 Satz 1 Nr. 4 FeV kann die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens zur Klärung von Fahreignungszweifeln für die Zwecke nach Absatz 1 und 2 u.a. bei wiederholten Verstößen gegen verkehrsrechtliche Vorschriften angeordnet werden. Dabei ist allerdings zu berücksichtigen, dass das Gesetz dem Schutz vor Gefahren, die sich aus einer Häufung von Verkehrsverstößen ergeben, grundsätzlich durch das Fahreignungs-Bewertungssystem (früher: Mehrfachtäter-Punktsystem) gemäß § 4 StVG Rechnung trägt. Nach § 4 Abs. 1 Satz 3 StVG findet das Fahreignungs-Bewertungssystem jedoch keine Anwendung, wenn sich die Notwendigkeit früherer oder anderer Maßnahmen, insbesondere aufgrund der Vorschriften über die Entziehung der Fahrerlaubnis nach § 3 Abs. 1 StVG, ergibt. Hieraus folgt, dass das Fahreignungs-Bewertungssystem nicht abschließend ist. Ein Verlassen dieses Systems muss aber die Ausnahme bleiben. Vom Fahreignungs-Bewertungssystem kann nur abgewichen werden, wenn besondere Gründe dafür vorliegen, dass ein Fahrerlaubnisinhaber auch schon bevor er 18 Punkte erreicht und ohne die Möglichkeit, von den nach dem Punktesystem vorgesehenen Angeboten und Hilfestellungen Gebrauch zu machen, sowie ohne vorangegangene Warnung als fahrungeeignet angesehen werden kann. Diese besonderen Gründe müssen sich aus der Art, der Häufigkeit und dem Tathergang der Verkehrsverstöße ergeben und in spezifischer Weise Bedeutung für die Eignung zur Teilnahme am motorisierten Straßenverkehr haben3.
Eine solche besondere Ausnahmekonstellation kann auch vorliegen, wenn ein Fahrerlaubnisinhaber durch die beharrliche und häufige Begehung von – isoliert betrachtet nicht gewichtigen – Verkehrsverstößen verkehrsauffällig geworden ist und sich aus einem derartigen Verhalten Eignungsbedenken in charakterlicher Hinsicht ableiten lassen4. In der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist insoweit geklärt, dass bei der Prüfung der Kraftfahreignung geringfügige Verkehrsordnungswidrigkeiten, insbesondere Verstöße gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs, grundsätzlich mit Blick auf ihr geringes Gefährdungspotential außer Betracht zu bleiben haben. Nur ausnahmsweise schließen aber auch Zuwiderhandlungen dieser Art die Eignung zum Führen von Kraftfahrzeugen aus, wenn der Inhaber der Fahrerlaubnis die Rechtsordnung über den ruhenden Verkehr nicht anerkennt und offensichtlich nicht willens ist, auch bloße Ordnungsvorschriften, die im Interesse eines geordneten, leichten und ungefährdeten Verkehrs geschaffen sind, einzuhalten, und diese hartnäckig missachtet, wenn dies seinen persönlichen Interessen entspricht5. Dabei ist aber zu berücksichtigen, dass die Fahrerlaubnisbehörde von geringfügigen Verkehrsverstößen, die lediglich mit einer Verwarnung geahndet und somit nicht in das Fahreignungsregister (früher: Verkehrszentralregister) eingetragen worden sind, in der Regel keine Kenntnis erlangt und hiervon nach Sinn und Zweck des Fahreignungsregisters grundsätzlich auch nicht im Wege sonstiger, bei der einzelnen Verwaltungsbehörde geführter Bußgeldkarteien Kenntnis erlangen soll, zumal diese nicht den Tilgungsregelungen des Straßenverkehrsgesetzes unterliegen. Allerdings ist § 2 Abs. 7 Satz 2 und Satz 3 StVG i.V.m. § 3 Abs. 1 Satz 3 StVG nicht abschließend; die Fahrerlaubnisbehörde ist mithin bei der Ermittlung der Fahreignung eines Fahrerlaubnisbewerbers oder -inhabers nicht auf Auskünfte aus den dort genannten Registern beschränkt, sondern kann auch auf andere eignungsrelevante Erkenntnisse zurückgreifen, jedenfalls wenn sie hiervon in zulässiger Weise Kenntnis erlangt hat6. Letzteres hat die Beschwerde nicht in Zweifel gezogen, so dass insoweit keine nähere Erörterung veranlasst ist (§146 Abs. 4 Satz 6 VwGO). Gleichwohl muss der Rückgriff auf geringfügige, nicht eintragungspflichtige Verkehrsverstöße auf absolute Ausnahmekonstellationen beschränkt bleiben.
Für die Einschätzung, ob häufige, nicht mit Punkten bewertete Verkehrsverstöße Bedenken gegen die Kraftfahreignung begründen, kommt es auf eine einzelfallbezogene Gesamtbewertung aller eignungsrelevanten Umstände an. Danach lassen sich nicht ohne weiteres verallgemeinerungsfähige Aussagen zu der Frage aufstellen, unter welchen Umständen Verstöße gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs hinreichend sichere Rückschlüsse auf die innere Haltung des Fahrerlaubnisinhabers auch gegenüber anderen Verkehrsvorschriften zulassen und damit Eignungsmängel oder jedenfalls Zweifel an der Kraftfahreignung begründen7. Entscheidend sind die Umstände des Einzelfalls.
Nach diesen Grundsätzen bestanden im vorliegenden Fall bei summarischer Prüfung hinreichend gewichtige Eignungszweifel, um die Beibringung eines medizinisch-psychologischen Gutachtens anzuordnen. Der Antragsteller hat sich bewusst und gewollt viele Jahre lang über die Vorschriften des ruhenden Verkehrs hinweggesetzt. So hat er in dem Zeitraum von Januar 2004 bis Mai 2010 in mindestens 151 Fällen Verstöße gegen Vorschriften des ruhenden Verkehrs begangen, zu denen besonders häufig das Parken im Halteverbot und auf Gehwegen gehörte, aber auch Parkverstöße in einer Feuerwehreinfahrt, auf einem Radweg, in weniger als 5 Meter Abstand zu einer Kreuzung, auf Behindertenparkplätzen, in zweiter Reihe und in Fußgängerbereichen. Die Verkehrsverstöße erfolgten zeitweise in einer dichten Abfolge; der Antragsteller hat in einzelnen Fällen mehrere Verwarnungen an demselben Tag erhalten. Die überwiegende Zahl der festgestellten Verstöße ist zwar wegen der Höhe der Verwarnungs- oder Bußgelder nicht in das Verkehrszentralregister eingetragen worden und damit nicht mit Punkten bewertet. Gleichwohl haben ein Teil dieser Parkverstöße ein erhöhtes Gefährdungspotential und verkehrssicherheitsrelevante Auswirkungen auf den fließenden Verkehr, etwa das Parken in einer Feuerwehrzufahrt, in ungenügendem Abstand vor einer Kreuzung und auf Radwegen. Auch die permanente Nichtbeachtung von Halteverboten dürfte die Sicherheit und Leichtigkeit des fließenden Verkehr gefährdet haben. Die langjährige und beharrliche Begehung von Verkehrszuwiderhandlungen offenbart damit nicht nur eine nachlässige Einstellung zu den den ruhenden Verkehr regelnden Ordnungsvorschriften, sondern deutet auf eine verfestigte gleichgültige Grundeinstellung gegenüber Verkehrsvorschriften jedweder Art hin. Das hartnäckige Fehlverhalten des Antragstellers, der sich auch durch die Vielzahl der Verwarnungen und Ordnungsgelder nicht hat beeindrucken lassen, lässt zumindest aufklärungsbedürftige Zweifel daran aufkommen, ob er die im fließenden Verkehr geltenden Verkehrsvorschriften beachtet. Diese Zweifel werden dadurch verstärkt, dass der Antragsteller auch mehrere mit Punkten bewertete Verkehrsverstöße mit einem hohen Gefährdungspotential begangen hat, namentlich einen Rotlichtverstoß, eine Fahrt unter Alkoholeinfluss und mehrere, zum Teil erhebliche Geschwindigkeitsverstöße, und deswegen bereits verwarnt werden musste.
Der Einwand der Beschwerde, der Antragsteller sei nicht wöchentlich – wie es das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg für begründete Eignungsbedenken verlange, sondern im Durchschnitt nur zweimal pro Monat zur Anzeige gelangt, greift nicht durch. Das Verwaltungsgerichtshof teilt nicht die Auffassung, dass der Häufigkeit von geringfügigen Verkehrsverstößen im Sinne einer Faustformel nur dann eine Aussagekraft zuzuerkennen ist, wenn im Jahresdurchschnitt nahezu wöchentlich ein geringfügiger Verkehrsverstoß zur Anzeige gelangt8. Abgesehen von der allgemein bekannten erheblichen Dunkelziffer bei der Begehung von Verkehrsordnungswidrigkeiten, kommt es für die Feststellung, ob dem Verkehrsverhalten des Betroffenen bereits ein solches Gewicht zukommt, dass Bedenken gegen seine charakterliche Eignung begründet sind, auf eine Gesamtbetrachtung aller maßgeblichen Umstände an. Auch das Oberverwaltungsgericht Berlin-Brandenburg hat verdeutlicht, dass im Einzelfall auch eine geringere Zahl geringfügiger Verstöße über einen verhältnismäßig längeren Zeitraum genügen kann, um die Eignung als fehlend zu bewerten oder zumindest als aufklärungsbedürftig anzusehen9. Im vorliegenden Fall spricht jedenfalls die besonders verfestigte Fehleinstellung zur Straßenverkehrsordnung, die der Antragsteller nach seinem Gesamtverhalten seit vielen Jahren zeigt, in Verbindung mit den gewichtigen, im Fahreignungsregister dokumentierten Indizien dafür, dass er auch im fließenden Verkehr die Straßenverkehrsordnung nicht hinreichend beachtet, gegen die oben dargestellte Durchschnittsbetrachtung.
Das beharrliche Fehlverhalten des Antragstellers vor allem im ruhenden Verkehr mag zwar für sich genommen noch nicht den Schluss auf die Ungeeignetheit des Antragstellers zum Führen von Kraftfahrzeugen im Straßenverkehr rechtfertigen. Es liegen aber nach den Gesamtumständen hinreichend konkrete und erhebliche Eignungszweifel vor, die die Anordnung einer Überprüfung der Fahreignung im Rahmen einer medizinisch-psychologischen Untersuchung als milderes Mittel gegenüber der unmittelbaren Entziehung der Fahrerlaubnis rechtfertigen dürften. Der Antragsteller hat die Gelegenheit, die Fahreignungsbedenken der Behörde durch Vorlage eines Gutachtens auszuräumen, nicht wahrgenommen. Daher musste die Behörde nach § 11 Abs. 8 Satz 1 FeV von fehlender Fahreignung ausgehen; ihr ist insoweit kein Ermessen eingeräumt10.
Auch die Anordnung der sofortigen Vollziehung ist – auch im Hinblick auf den zeitlichen Abstand von mehr als drei Jahren zwischen der Gutachtensanordnung und der Fahrerlaubnisentziehung – nicht unverhältnismäßig. Denn es gibt keine Anhaltspunkt dafür, dass die im Zeitpunkt der Gutachtensanordnung bestehenden Eignungszweifel mittlerweile ausgeräumt sind. Vielmehr hat der Antragsteller nach dem unwidersprochen gebliebenen Vortrag der Antragsgegnerin in dem nachfolgenden Zeitraum mindestens 72 neue Verkehrsverstöße begangen. Selbst unter dem Druck des gegen ihn eingeleiteten Verfahrens erweist sich der Antragsteller mithin als unbelehrbar. Bereits das Verwaltungsgericht hat darauf hingewiesen, dass die angespannte Parksituation in der Innenstadt von S. keine Rechtfertigung dafür bietet, die den ruhenden Verkehr betreffenden Regelungen eigenmächtig außer Kraft zu setzen.
Liegen somit erhebliche, derzeit nicht ausgeräumte Zweifel an der Eignung des Antragstellers zum Führen eines Kraftfahrzeugs im Straßenverkehr vor, besteht wegen der von der Verkehrsteilnahme eines ungeeigneten Kraftfahrers ausgehenden erheblichen Gefahren für hochrangige Rechtsgüter wie Leben und Gesundheit anderer ein dringendes öffentliches Interesse an der sofortigen Unterbindung seiner weiteren Teilnahme am Straßenverkehr. Die mit dieser Entscheidung für den Antragsteller verbundenen Nachteile für seine private Lebensführung und Berufstätigkeit müssen von ihm im Hinblick auf die besondere Bedeutung der Verkehrssicherheit und der hier in Rede stehenden hochrangigen Rechtsgüter hingenommen werden.
Verwaltungsgerichtshof Baden -Württemberg, Beschluss vom 20. November 2014 – 10 S 1883/14
- entgegen OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.10.2008 -1 M 10.08[↩]
- vgl. BVerwG, Urteil vom 05.07.2001 – 3 C 13.01, NJW 2002, 78; vom 09.06.2005 – 3 C 25.04, NJW 2005, 3081; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.06.2002 – 10 S 985/02, VBlBW 2002, 441 m.w.N.[↩]
- vgl. zum Ganzen VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.05.2014 – 10 S 705/14; VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 18.03.2010 – 10 S 2234/09; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.10.2008, – OVG 1 M 10.08 [↩]
- VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 05.05.2014 – 10 S 705/14 – a.a.O.[↩]
- BVerwG, Beschluss vom 17.12 1976 – VII C 57.75, DÖV 1977, 602[↩]
- VGH Baden-Württemberg, Urteil vom 14.09.2004 – 10 S 1283/04 -VBlBW 2005, 107[↩]
- OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.10.2008 -1 M 10.08; OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.12.2007 – 1 S 145.07 m.w.N[↩]
- so OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 16.10.2008 -1 M 10.08 -a.a.O., ähnlich Beschluss vom 10.12.2007 – 1 S 145.07 – a.a.O.[↩]
- OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 10.12.2007 – 1 S 145.07 5[↩]
- vgl. VGH Baden-Württemberg, Beschluss vom 24.01.2012 – 10 S 3175/12 – DAR 2012, 164[↩]
