Nach­träg­li­che Auf­he­bung eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots

Für die Auf­he­bung eines vom Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG ange­ord­ne­ten Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots sind die Aus­län­der­be­hör­den zustän­dig.

Nach­träg­li­che Auf­he­bung eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots

Deren Zustän­dig­keit ergibt sich aus § 71 Abs. 1 Auf­en­thG.

Maß­geb­lich für die Beur­tei­lung der Sach- und Rechts­la­ge ist bei aus­län­der­recht­li­chen Ver­pflich­tungs­kla­gen grund­sätz­lich der Zeit­punkt der letz­ten münd­li­chen Ver­hand­lung oder Ent­schei­dung in der Tat­sa­chen­in­stanz 1. Dabei sind nach stän­di­ger Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts Rechts­än­de­run­gen, die nach der Ent­schei­dung des Tat­sa­chen­ge­richts ein­tre­ten; vom Revi­si­ons­ge­richt zu berück­sich­ti­gen, wenn sie das Tat­sa­chen­ge­richt, wenn es jetzt ent­schie­de, zu beach­ten hät­te 2. Maß­geb­lich ist hier­nach das Auf­ent­halts­ge­setz – Auf­en­thG – i.d.F. der Bekannt­ma­chung vom 25.02.2008 3, zuletzt geän­dert durch das Gesetz zur Neu­re­ge­lung des Schut­zes von Geheim­nis­sen bei der Mit­wir­kung Drit­ter bei der Berufs­aus­übung schwei­ge­pflich­ti­ger Per­so­nen vom 30.10.2017 4.

Nach § 71 Abs. 1 Auf­en­thG sind die Aus­län­der­be­hör­den für auf­ent­halts­recht­li­che Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen nach dem Auf­ent­halts­ge­setz und nach aus­län­der­recht­li­chen Bestim­mun­gen in ande­ren Geset­zen zustän­dig, sofern kei­ne gesetz­li­che Son­der­zu­stän­dig­keit besteht. Das Begeh­ren des Aus­län­ders auf Auf­he­bung des vom Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge (Bun­des­amt) ver­füg­ten Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots bestimmt sich nach § 11 Abs. 7 Satz 3 i.V.m. Abs. 4 Auf­en­thG, er erstrebt also eine Ent­schei­dung nach dem Auf­ent­halts­ge­setz im Sin­ne von § 71 Abs. 1 Auf­en­thG.

Eine Son­der­zu­stän­dig­keit des Bun­des­amts für die begehr­te Auf­he­bungs­ent­schei­dung besteht nicht. Sie ergibt sich nicht aus § 75 Nr. 12 Auf­en­thG. Nach die­ser Vor­schrift ist das Bun­des­amt u.a. zustän­dig für "die Anord­nung und Befris­tung eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG". Die­se Son­der­zu­stän­dig­keit erfasst nur die erst­ma­li­ge "Anord­nung und Befris­tung" eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG, nicht jedoch des­sen nach­träg­li­che Auf­he­bung oder Frist­ver­kür­zung nach § 11 Abs. 7 Satz 3 i.V.m. Abs. 4 Auf­en­thG.

Dafür spricht schon der Wort­laut des § 75 Nr. 12 Auf­en­thG, der die Zustän­dig­keit des Bun­des­amts nur für die "Anord­nung und Befris­tung" eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG begrün­det, nicht auch für Ände­run­gen die­ser Ver­fü­gun­gen. Aller­dings lässt der Wort­laut auch eine ande­re Aus­le­gung zu, weil er pau­schal auf § 11 Abs. 7 Auf­en­thG ver­weist. Die­ser ord­net in § 11 Abs. 7 Satz 3 Auf­en­thG die ent­spre­chen­de Anwen­dung der Absät­ze 1 bis 5 an. Damit erfasst er auch § 11 Abs. 4 Auf­en­thG, der die Rechts­grund­la­ge für die nach­träg­li­che Auf­he­bung eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots dar­stellt sowie für die Ver­kür­zung der hier­für fest­ge­setz­ten Frist.

Auch eine sys­te­ma­ti­sche Aus­le­gung führt zu kei­nem ein­deu­ti­gen Ergeb­nis. Zwar wird man­gels abwei­chen­der Gesichts­punk­te in aller Regel die Behör­de zur Abän­de­rung von Ver­fü­gun­gen zustän­dig blei­ben, die sie ori­gi­när getrof­fen hat, ins­be­son­de­re für deren Rück­nah­me und Wider­ruf. Zwin­gend ist dies jedoch nicht, zumal die nach­träg­li­che Auf­he­bung oder Frist­ver­kür­zung nach § 11 Abs. 7 Satz 3 i.V.m. Abs. 4 Auf­en­thG die ursprüng­li­che Befris­tung weder zurück­nimmt oder wider­ruft, son­dern eine eigen­stän­di­ge, tat­be­stand­lich an die Vor­aus­set­zun­gen des § 11 Abs. 4 Auf­en­thG gebun­de­ne neue Ent­schei­dung trifft.

Eine Begren­zung der Bun­des­amts­zu­stän­dig­keit auf die Erst­ent­schei­dung ent­spricht der all­ge­mei­nen Auf­ga­ben­ver­tei­lung zwi­schen dem Bun­des­amt und den Aus­län­der­be­hör­den. Das Asyl­ver­fah­ren und damit die Zustän­dig­keit des Bun­des­amts endet grund­sätz­lich mit der bestands­kräf­ti­gen Ent­schei­dung des Bun­des­amts über den Asyl­an­trag und die damit ver­bun­de­nen Neben­ent­schei­dun­gen. Der wei­te­re Auf­ent­halt des Aus­län­ders im Bun­des­ge­biet und – nach Abschie­bung oder frei­wil­li­ger Aus­rei­se – eine erneu­te Wie­der­ein­rei­se rich­ten sich dann nach dem Auf­ent­halts­ge­setz. Ver­bleibt ein Aus­län­der nach Abschluss sei­nes Asyl­ver­fah­rens in Deutsch­land, sind für wei­te­re auf­ent­halts­recht­li­che Maß­nah­men und Ent­schei­dun­gen nach § 71 Abs. 1 Auf­en­thG die Aus­län­der­be­hör­den zustän­dig. Dies gilt auch für Ent­schei­dun­gen über ein Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bot nach § 11 Auf­en­thG, soweit die sach­li­che Zustän­dig­keit nicht aus­nahms­wei­se einer ande­ren Behör­de zuge­wie­sen ist. Eine sol­che Aus­nah­me­re­ge­lung ent­hal­ten § 11 Abs. 7 Satz 1 und § 75 Nr. 12 Auf­en­thG, die als Aus­nah­me von der Regel eher eng aus­zu­le­gen sind. Dafür, dass sich die Zustän­dig­keit des Bun­des­amts bei Ent­schei­dun­gen nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG nur auf die erst­ma­li­ge Anord­nung und Befris­tung (nach § 11 Abs. 7 Satz 1 und 4 Auf­en­thG), nicht aber auf eine nach­träg­li­che Auf­he­bung oder Befris­tung (nach § 11 Abs. 7 Satz 3 i.V.m. Abs. 4 Auf­en­thG) bezieht, spricht auch der Ver­gleich mit den wei­te­ren dem Bun­des­amt in Bezug auf § 11 Auf­en­thG zuge­wie­se­nen Auf­ga­ben. Denn nach § 75 Nr. 12 Auf­en­thG ist das Bun­des­amt in bestimm­ten Fäl­len auch hin­sicht­lich des nach § 11 Abs. 1 Auf­en­thG an eine Abschie­bung anknüp­fen­den gesetz­li­chen Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots für des­sen "Befris­tung nach § 11 Abs. 2 Auf­en­thG" (hier: Zif­fer 7 des Bescheids) zustän­dig. Die­se Zustän­dig­keits­zu­wei­sung erstreckt sich schon nach dem Wort­laut nicht auf eine auch in die­sen Fäl­len mög­li­che nach­träg­li­che Auf­he­bung oder Ver­kür­zung (nach § 11 Abs. 4 Auf­en­thG). Es ist aber kein Grund ersicht­lich, war­um die Aus­län­der­be­hör­de zwar für die nach­träg­li­che Ände­rung einer vom Bun­des­amt nach § 11 Abs. 2 Auf­en­thG getrof­fe­nen Befris­tungs­ent­schei­dung, nicht aber auch für die nach­träg­li­che Auf­he­bung oder Ver­kür­zung eines vom Bun­des­amt mit der Ableh­nung des Asyl­an­trags ange­ord­ne­ten Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots zustän­dig sein soll­ten.

Aus § 83c AsylG las­sen sich kei­ne Argu­men­te für eine bestimm­te Behör­den­zu­stän­dig­keit ablei­ten. Die­se Vor­schrift stellt ledig­lich klar, dass die das gericht­li­che Ver­fah­ren betref­fen­den Son­der­re­ge­lun­gen im Asyl­ge­setz auch bei "Rechts­be­hel­fen gegen die Ent­schei­dun­gen des Bun­des­amts nach § 75 Nr. 12 Auf­en­thG gel­ten", ohne sich zum Umfang der Zustän­dig­keit des Bun­des­amts nach § 75 Nr. 12 Auf­en­thG zu ver­hal­ten.

Für die Zustän­dig­keit der Aus­län­der­be­hör­den spricht im Übri­gen vor allem der gesetz­ge­be­ri­sche Wil­le. Aus den Geset­zes­ma­te­ria­li­en ergibt sich, dass das Bun­des­amt nur die Aus­gangs­ent­schei­dung nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG tref­fen soll­te, nach­träg­li­che Abän­de­rungs­ent­schei­dun­gen aber in die Zustän­dig­keit der Aus­län­der­be­hör­den fal­len soll­ten. Die Zustän­dig­keits­norm des § 75 Nr. 12 Auf­en­thG geht auf den Gesetz­ent­wurf der Bun­des­re­gie­rung vom 25.02.2015 zurück und wur­de wie folgt begrün­det 5:

"Die Anord­nung eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots nach § 11 Absatz 7 kann nur durch das Bun­des­amt für Migra­ti­on und Flücht­lin­ge erfol­gen. Das Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bot ist mit sei­ner Anord­nung von Amts wegen zu befris­ten. Die Zustän­dig­keit für die Befris­tung wird im Gleich­klang mit der Zustän­dig­keit für die Anord­nung eben­falls dem Bun­des­amt zuge­ord­net. Für die Auf­he­bung, Ver­kür­zung oder Ver­län­ge­rung der Frist des Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bo­tes nach § 11 Absatz 4 ver­bleibt es bei den all­ge­mei­nen Zustän­dig­kei­ten nach § 71."

Aus der Geset­zes­be­grün­dung ergibt sich das gesetz­ge­be­ri­sche Ziel, nur die erst­ma­li­ge Anord­nung und Befris­tung nach § 11 Abs. 7 Auf­en­thG dem Bun­des­amt zuzu­wei­sen, Abän­de­rungs­ent­schei­dun­gen aber durch die Aus­län­der­be­hör­den nach § 71 Auf­en­thG vor­neh­men zu las­sen. In die­sem Sin­ne hat die Bun­des­re­gie­rung in der Fol­ge­zeit auch eine Klei­ne Anfra­ge der Frak­ti­on Bünd­nis 90/​Die Grü­nen im Bun­des­tag beant­wor­tet 6. Gegen­läu­fi­ge Bekun­dun­gen zur Zustän­dig­keits­fra­ge erfolg­ten im Gesetz­ge­bungs­ver­fah­ren nicht. Damit dürf­te die Ein­schät­zung der Bun­des­re­gie­rung auch dem Wil­len des Gesetz­ge­bers ent­spre­chen. Die­ser gesetz­ge­be­ri­sche Wil­le hat sich – ent­ge­gen der Auf­fas­sung des Ver­wal­tungs­ge­richts – auch im Gesetz nie­der­ge­schla­gen, da § 75 Nr. 12 Auf­en­thG die Zustän­dig­keit des Bun­des­amts nur für die "Anord­nung und Befris­tung" eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots begrün­det.

Die Aus­le­gung der Zustän­dig­keits­re­ge­lun­gen durch das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt ent­spricht auch dem Sinn und Zweck der Rege­lung. Nach der Geset­zes­be­grün­dung soll die in § 11 Abs. 7 Auf­en­thG neu geschaf­fe­ne Mög­lich­keit der Anord­nung eines Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots durch das Bun­des­amt gene­ral­prä­ven­tiv der Ver­hin­de­rung einer miss­bräuch­li­chen Inan­spruch­nah­me des Asyl­ver­fah­rens die­nen. Dies soll zugleich einer Über­las­tung der Asyl­ver­fah­ren durch offen­sicht­lich nicht schutz­be­dürf­ti­ge Per­so­nen ent­ge­gen­wir­ken, damit die ent­spre­chen­den Kapa­zi­tä­ten für die Prü­fung der Asyl­an­trä­ge tat­säch­lich schutz­be­dürf­ti­ger Per­so­nen ein­ge­setzt wer­den kön­nen 7.

Die­ser Geset­zes­zweck recht­fer­tigt bei Vor­lie­gen der Vor­aus­set­zun­gen des § 11 Abs. 7 Satz 1 Auf­en­thG die Anord­nung eines (befris­te­ten) Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots unmit­tel­bar durch das Bun­des­amt zusam­men mit sei­ner ableh­nen­den Ent­schei­dung über den Asyl­an­trag. Grün­de sowohl der Effek­ti­vi­tät als auch der Prak­ti­ka­bi­li­tät spre­chen in die­sem Ver­fah­rens­sta­di­um für eine (aus­nahms­wei­se) Zustän­dig­keit des Bun­des­amts. Ver­gleich­ba­re Grün­de sind für Fol­ge­ent­schei­dun­gen nach Abschluss des Asyl­ver­fah­rens nicht ersicht­lich. Zur Ver­hin­de­rung von Miss­brauchs­fäl­len bedarf es kei­ner Annex­zu­stän­dig­keit des Bun­des­amts für nach­träg­li­che Ent­schei­dun­gen nach § 11 Abs. 4 Auf­en­thG. Viel­mehr sind inso­weit die Aus­län­der­be­hör­den die sach­nä­he­ren Behör­den, weil sie die wei­te­re auf­ent­halts­recht­lich rele­van­te Ent­wick­lung des Aus­län­ders ver­fol­gen und inso­fern bes­ser in der Lage sind, die von § 11 Abs. 4 Auf­en­thG für die Auf­he­bungs- und Ver­kür­zungs­ent­schei­dung gefor­der­te umfas­sen­de Abwä­gung der öffent­li­chen und pri­va­ten Inter­es­sen zu tref­fen.

Eine (fort­be­stehen­de) Zustän­dig­keit des Bun­des­amts wür­de zudem in erheb­li­chem Umfang Kapa­zi­tä­ten des Bun­des­amts durch offen­sicht­lich nicht schutz­be­dürf­ti­ge Per­so­nen bin­den, die dann nicht für die Prü­fung der Asyl­an­trä­ge tat­säch­lich schutz­be­dürf­ti­ger Per­so­nen ein­ge­setzt wer­den könn­ten. Damit wür­de der Geset­zes­zweck nicht nur teil­wei­se ver­fehlt, son­dern letzt­lich sogar das Gegen­teil bewirkt.

Dem steht nicht ent­ge­gen, dass § 72 Auf­en­thG kein Betei­li­gungs­er­for­der­nis des Bun­des­amts vor­sieht. Inso­weit hat der Ver­tre­ter des Bun­des­in­ter­es­ses beim Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt zutref­fend dar­auf hin­ge­wie­sen, dass § 72 Abs. 3 Auf­en­thG die Abän­de­rung von Befris­tungs­ent­schei­dun­gen des Bun­des­amts nicht erfasst. Denn § 72 Abs. 3 Satz 1 Alt. 1 Auf­en­thG ver­weist aus­drück­lich nur auf § 11 Abs. 2 Satz 1 Auf­en­thG, nicht auch auf § 11 Abs. 7 Auf­en­thG. Dies stellt in Bezug auf Ent­schei­dun­gen nach § 11 Auf­en­thG offen­sicht­lich eine abschlie­ßen­de Ent­schei­dung dar. Dar­aus lässt sich jedoch kein Argu­ment für eine Zustän­dig­keit des Bun­des­amts ablei­ten. Denn für des­sen Betei­li­gung an der von den Aus­län­der­be­hör­den zu tref­fen­den Ent­schei­dung besteht kein Bedarf. Die hier zu tref­fen­de Ermes­sens­ent­schei­dung ist auch in ande­ren Fäl­len von den Aus­län­der­be­hör­den in eige­ner Ver­ant­wor­tung zu tref­fen, bei der es im Wesent­li­chen um die Wür­di­gung einer nach der Erst­ent­schei­dung ein­ge­tre­te­nen indi­vi­du­el­len Ent­wick­lung geht. Die Ein­be­zie­hung des all­ge­mei­nen öffent­li­chen Inter­es­ses an der Ver­hin­de­rung einer miss­bräuch­li­chen Inan­spruch­nah­me des Asyl­ver­fah­rens in die Abwä­gungs­ent­schei­dung der Aus­län­der­be­hör­den setzt kei­ne beson­de­re Sach­kun­de vor­aus, die eine Betei­li­gung des Bun­des­amts erfor­dert.

Der Aus­län­der kann im vor­lie­gen­den Fall von der Behör­de nur die Beschei­dung sei­nes Auf­he­bungs­be­geh­rens ver­lan­gen, die von der Behör­de nach § 11 Abs. 7 i.V.m. Abs. 4 Auf­en­thG zu tref­fen­de Ermes­sens­ent­schei­dung ist nicht auf Null redu­ziert.

Allein der Umstand, dass der Aus­län­der nach Akten­la­ge wohl die Vor­aus­set­zun­gen für einen Anspruch auf Ertei­lung einer Auf­ent­halts­er­laub­nis aus fami­liä­ren Grün­den erfüllt, reicht hier­für nicht aus. Dies ergibt sich im Umkehr­schluss aus der Rege­lung in § 11 Abs. 4 Satz 2 Auf­en­thG, wonach (selbst) bei Vor­lie­gen der Vor­aus­set­zun­gen für eine Auf­ent­halts­er­laub­nis aus huma­ni­tä­ren Grün­den das Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bot ledig­lich auf­ge­ho­ben wer­den "soll". Die fami­liä­re Lebens­ge­mein­schaft des Aus­län­ders mit sei­nem deut­schen Lebens­part­ner ist dadurch gewähr­leis­tet, dass die Aus­län­der­be­hör­de nicht beab­sich­tigt, den Aus­län­der abzu­schie­ben, und er im Besitz einer mehr­jäh­ri­gen Dul­dung zu Aus­bil­dungs­zwe­cken ist. Auch der Zeit­ab­lauf seit Anord­nung des Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots recht­fer­tigt im hier maß­geb­li­chen Zeit­punkt der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt kei­ne ande­re Beur­tei­lung. Wei­te­re Grün­de, aus denen sich eine Ermes­sens­ver­dich­tung auf Null erge­ben könn­te, sind vom Aus­län­der nicht gel­tend gemacht, so dass es auch kei­ner (Zurück-)Ver­wei­sung an das Ver­wal­tungs­ge­richt zur wei­te­ren Sach­auf­klä­rung bedarf. Soweit die Aus­län­der­be­hör­de in der münd­li­chen Ver­hand­lung vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt erklärt hat, dass sie im Fal­le ihrer Zustän­dig­keit eine Auf­he­bung ver­fü­gen wür­de, stellt dies ledig­lich eine das Gericht recht­lich nicht bin­den­de Absichts­er­klä­rung dar.

Der Berück­sich­ti­gung der Lebens­part­ner­schaft bei der nun vom Behör­de zu tref­fen­den Ent­schei­dung über eine nach­träg­li­che Auf­he­bung oder Ver­kür­zung des Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bots steht nicht ent­ge­gen, dass der Aus­län­der die­sen Umstand schon gegen­über dem Bun­des­amt hät­te gel­tend machen kön­nen, dies aber unter­las­sen hat. Denn es geht bei der nach § 11 Abs. 4 Auf­en­thG zu tref­fen­den Ent­schei­dung nicht um ein Wie­der­auf­grei­fen des bestands­kräf­tig abge­schlos­se­nen Ver­fah­rens beim Bun­des­amt, son­dern dar­um, ob und in wel­chem Umfang ein – gesetz­li­ches oder aus­drück­lich ange­ord­ne­tes – Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bot für die Zukunft auf­recht­erhal­ten bleibt. Dabei ist zu berück­sich­ti­gen, dass die per­sön­li­chen Bin­dun­gen des Aus­län­ders mit fort­schrei­ten­der Dau­er an Gewicht gewin­nen, wäh­rend die dem Ein­rei­se- und Auf­ent­halts­ver­bot hier zugrun­de lie­gen­den gene­ral­prä­ven­ti­ven Erwä­gun­gen an Gewicht ver­lie­ren.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 25. Janu­ar 2018 – 1 C 7.17

  1. stRspr, vgl. BVerwG, Urteil vom 25.03.2015 – 1 C 16.14, Buch­holz 402.242 § 25 Auf­en­thG Nr. 22 Rn. 14[]
  2. BVerwG, Urteil vom 17.09.2015 – 1 C 27.14, NVwZ 2016, 71[]
  3. BGBl. I S. 162[]
  4. BGBl. I S. 3618[]
  5. BT-Drs. 18/​4097 S. 58[]
  6. Ant­wort der Bun­des­re­gie­rung vom 09.03.2015, BT-Drs. 18/​4262 S. 4[]
  7. BT-Drs. 18/​4097 S. 38[]