Neue Spielhallen – und die Übergangsfrist des Glücksspielstaatsvertrages

Die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV in der ab dem 01.07.2012 geltenden Fassung gilt nur für Altbetreiber, die die Spielhalle schon vor dem 28.10.2011 aufgrund einer ihnen erteilten Erlaubnis nach § 33 i GewO betrieben haben, nicht aber für Neubetreiber, die die Spielhalle nach dem 28.10.2011 übernommen haben und die vor dem 28.10.2011 keine eigene Spielhallenerlaubnis besessen haben.

Eine Spielhallenbetreiberin bedurfte spätestens ab dem 1.07.2013 zum Betrieb der Spielhallen zusätzlich einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach § 24 Abs. 1 GlüStV und dem dazu ergangenen Ausführungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern, § 11 GlüStVAG M-V vom 14.12.2012¹ in der Fassung durch das Änderungsgesetz vom 13.12.2013². Anders als von ihr angenommen kann sie die ihr erteilten Erlaubnisse nicht bis zum 30.06.2017 ohne zusätzliche glücksspielrechtliche Erlaubnis nutzen.

Der Betrieb einer Spielhalle war bis zum Inkrafttreten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages am 1.07.2012 nur nach § 33 i GewO erlaubnisbedürftig. Eine solche Erlaubnis ist sowohl der Spielhallenbetreiberin vor dem Inkrafttreten des vorgenannten Glücksspielstaatsvertrages erteilt worden als auch zuvor der Betreiberin der Spielhallen, von der die Spielhallenbetreiberin die Spielhallen übernehmen will. Deren Erlaubnisse datieren von vor dem 28.10.2011. Die bisherige Betreiberin ist damit sogenannte „Altbetreiberin“. Durch den Glücksspielstaatsvertrag in der ab dem 1.07.2012 in Mecklenburg-Vorpommern geltenden Fassung ist ab dessen Inkrafttreten zusätzlich eine glücksspielrechtliche Erlaubnis notwendig geworden. Gemäß § 24 Abs. 1 GlüStV bedürfen die Errichtung und der Betrieb einer Spielhalle unbeschadet sonstiger Erfordernisse einer Erlaubnis nach diesem Staatsvertrag.

Jedoch enthält der Glücksspielstaatsvertrag für solche Spielhallen, die bestehen, also schon in Betrieb sind, und für die eine gewerberechtliche Erlaubnis erteilt ist, in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 gestaffelte Übergangsregelungen, die einen Weiterbetrieb für eine bestimmte Zeit ohne die zusätzlich erforderlich werdende glücksspielrechtliche Erlaubnis ermöglichen und ohne dass die neuen Regelungen die Spielhallen betreffend auf sie anzuwenden sind. Nach § 29 Abs. 4 GlüStV finden die Regelungen des Siebten Abschnitts (diejenigen, die Spielhallen betreffend) ab Inkrafttreten dieses Staatsvertrags Anwendung. Spielhallen, die zum Zeitpunkt des Inkrafttretens dieses Staatsvertrags bestehen und für die bis zum 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, deren Geltungsdauer nicht innerhalb von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrages endet, gelten bis zum Ablauf von fünf Jahren nach Inkrafttreten dieses Vertrags als mit §§ 24 und 25 vereinbar. Spielhallen, für die nach dem 28.10.2011 eine Erlaubnis nach § 33 i Gewerbeordnung erteilt worden ist, gelten bis zum Ablauf von einem Jahr nach Inkrafttreten dieses Staatsvertrags als mit den §§ 24 und 25 vereinbar. Die für die Erteilung einer Erlaubnis nach § 24 zuständigen Behörden können nach Ablauf des in Satz 2 bestimmten Zeitraums eine Befreiung von der Erfüllung einzelner Anforderungen des § 24 Abs. 2 sowie § 25 für einen angemessenen Zeitraum zulassen, wenn dies zur Vermeidung unbilliger Härten erforderlich ist; hierbei sind der Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis gemäß § 33 i Gewerbeordnung sowie die Ziele des § 1 zu berücksichtigen.

Die Spielhallenbetreiberin kommt bei einer Aufnahme des Betriebes der Spielhalle durch sie nicht in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV.

Das Verwaltungsgericht Greifswald folgt insofern nicht der Rechtsprechung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in Lüneburg³, welches diese Übergangsregelung als rein betriebs- und damit spielhallenbezogen ausgelegt hat. Diesen rechtlichen Ansatz geben auch die von der Spielhallenbetreiberin in das Verwaltungsverfahren und das gerichtliche Verfahren eingeführten Hinweise der zuständigen Landesministerien der Länder Nordrhein-Westfalen und Bayern an die ihnen nachgeordneten Erlaubnisbehörden wieder. Würde man dieser Auffassung folgen, so würde die Spielhallenbetreiberin in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist kommen, denn die Spielhallen bestanden schon vor dem 28.10.2011 und der Altbetreiberin war vor dem Stichtag 28.10.2011 eine gewerberechtliche Erlaubnis nach § 33 i GewO erteilt worden. Die Spielhallenbetreiberin selbst hat ihre Erlaubnisse dagegen erst nach dem 28.10.2011, aber vor dem in Kraft treten des geänderten Glücksspielstaatsvertrages am 1.07.2012, erhalten. Den Betrieb der Spielhallen hat die Spielhallenbetreiberin allerdings nicht aufgenommen. Nach dem Verständnis der Norm durch das Oberverwaltungsgericht Lüneburg würde der Spielhallenbetreiberin die Erlaubniserteilung an die Altbetreiberin der Spielhallen vor dem 28.10.2011 zu Gute kommen. Ein bloßer Betreiberwechsel nach dem maßgeblichen Stichtag, dem 28.10.2011, soll nicht zur Kappung der fünfjährigen Übergangsfrist für (Alt-) Spielhallen, die bei Inkrafttreten des Glücksspielstaatsvertrages bestanden, führen.

Das Verwaltungsgericht Greifswald folgt bei der Frage, wie § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV zu verstehen ist, der Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts des Landes Sachsen-Anhalt⁴, des Hessischen VerwaltungsgerichtshofsH⁵, des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs⁶, des Oberverwaltungsgerichts Rheinland-Pfalz⁷ sowie des Hamburgischen Oberverwaltungsgerichts⁸. Die Übergangsregelung des § 29 Abs. 4 GlüStV ist betreiberbezogen und nicht spielhallenbezogen auszulegen. Nur ein betreiberbezogenes Verständnis der Norm wird den mit der Änderung des Glücksspielstaatsvertrages verfolgten Zielen gerecht.

Das betreiberbezogene Verständnis der Norm führt dazu, dass der Spielhallenbetreiberin nicht die fünfjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV, sondern allenfalls die einjährige Übergangsfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV, für sich reklamieren konnte. Ob die Spielhallenbetreiberin in den Genuss der Jahresfrist des § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV kam oder ob sie gar keine Übergangsregelung nutzen konnte, kann allerdings offen bleiben. Nur bei der fünfjährigen Übergangsfrist konnte sie im Zeitpunkt der Klageerhebung und kann sie im Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung den Betrieb der Spielhalle noch ohne eine glücksspielrechtliche Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag aufnehmen. Ob ihr glücksspielrechtliche Erlaubnisse erteilt werden können oder nicht, kann vorliegend dahinstehen. Darauf ist die Feststellungsklage nicht gerichtet. Im Ergebnis dürften jedoch erhebliche Zweifel daran bestehen, dass die glücksspielrechtlichen Erlaubnisse erteilt werden können. Die Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages dürften dem entgegenstehen.

Die Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV knüpft nicht an irgendeine in der Vergangenheit erteilte Erlaubnis an, sondern an die Erlaubnis, auf deren Grundlage die betreffende Spielhalle im Zeitpunkt des Inkrafttretens des neuen Spielhallenrechts betrieben wird und die bei ihrer Erteilung gegebenenfalls ein Vertrauen in ihren Fortbestand begründet haben kann. Die Vorschriften des neuen Spielhallenrechts sind auch dann anzuwenden, wenn die Anwendung des neuen Rechts für die Betreiber bestehender Spielhallen dazu führt, dass einzelne Spielhallenstandorte nach Ablauf der Übergangsfrist nicht weiter betrieben werden dürfen, weil die Voraussetzungen für die Erteilung einer Erlaubnis nach neuem Recht nicht erfüllt sind⁹

Die fünfjährige Übergangsfrist schützt den am Stichtag 28.10.2011 vorhandenen Bestand an Spielhallen, nicht dagegen diejenigen, die erst nach diesem Zeitpunkt neu hinzukommen. Dieser Umstand rechtfertigt allerdings nicht die Annahme, dass bestehende Spielhallen unabhängig von der Person des Betreibers grundsätzlich schutzbedürftig sind. Die Übergangsfrist von bis zu fünf Jahren trägt dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Betreiber in Abwägung mit den in § § 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlzielen Rechnung. Die Übergangsfristen dienen der Besitzstandwahrung. Die in § 29 Abs. 4 GlüStV enthaltene Interessenabwägung zwischen den Individualinteressen des Betreibers und dem Gemeinwohlinteresse an einer restriktiven Regelung des gewerblichen Spielhallenrechts, insbesondere des Verbots von Mehrfachkonzessionen zum Schutz der Spieler und zur Bekämpfung der Glücksspielsucht, sowie ein angemessener Schutz des Besitzstandes betreffen die „Alt-Betreiber“, (d. h. Inhaber einer bis zum 28.10.2011 erteilten Erlaubnis nach § 33 i GewO) einer bestehenden Spielhalle, nicht dagegen die Spielhalle als solche oder einen „Neu-Betreiber“ (d. h. den Inhaber einer nach dem 28.10.2011 erteilten Erlaubnis nach § 33 i GewO). Im Falle eines Betreiberwechsels war – im Hinblick auf die Festlegung des Stichtages 28.10.2011 – eine Einstellung auf die kommende Rechtsänderung möglich und zumutbar und Besitzstandsschutzerwägungen wird durch die einjährige Freistellung bzw. Erlaubnisfiktion angemessen Rechnung getragen. Für den „Neu-Betreiber“ einer bestehenden Spielhalle besteht grundsätzlich keine vergleichbare Interessenlage wie für den „Alt-Betreiber“. Weder durfte er eine bestehende Spielhalle bis zum 28.10.2011 legal betreiben noch war er bis zu diesem Stichtag im Besitz einer gewerberechtlichen Erlaubnis, die einen Vertrauenstatbestand in Bezug auf die zeitliche Dauer ihrer Nutzbarkeit hätte schaffen können. Im Hinblick auf die durch die Übergangsbestimmungen suspendierte Verwirklichung der mit dem Spielhallenrecht verfolgten Ziele erweist sich ein Betreiberwechsel im übrigen auch nicht deshalb als tatsächlich oder rechtlich irrelevant, weil bestehende Spielhallen das vorhandene Gefährdungspotenzial nicht erhöhen Ein Betreiberwechsel verhindert indes eine vorzeitig mögliche Reduzierung des Gefährdungspotenzials¹⁰.

Dass die Spielhallen schon vor dem 28.10.2011 bestanden und mit einer gewerberechtlichen Genehmigung betrieben wurden, genügt nicht. Die Spielhallenbetreiberin ist keine „Alt-Betreiberin“ der Spielhalle. Sie hat diese bisher zu keinem Zeitpunkt betrieben. Die Erlaubnisse sind ihr nicht vor dem Stichtag 28.10.2011 erteilt worden. Eine erweiterte Schutzbedürftigkeit durch Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist auf sie ist nicht geboten. Vielmehr würde die Anwendung der langen Übergangsfrist auf sie bedeuten, dass die Ziele des Glücksspielstaatsvertrages nicht in dem vom Gesetzgeber vorgegebenen Zeitrahmen erreicht werden können. Die Anwendung der fünfjährigen Übergangsfrist auf die Spielhallenbetreiberin würde dazu führen, dass der Fortbestand der Spielhallen, nicht aber ein schützenswerter Besitzstand der Spielhallenbetreiberin geschützt würde.

Dementsprechend hat auch der Hessische Verwaltungsgerichtshof in Kassel⁵ zur Auslegung der Regelungen des § 29 Abs. 4 Sätze 2 und 3 GlüStV ausgeführt:

Dass die Erlaubnis nach § 33 i GewO demjenigen Betreiber erteilt worden sein muss, der die Spielhalle am Stichtag betreibt, ergibt sich bereits aus dem Wortlaut der Regelung. Denn nach § 33 i Abs. 2 Nr. 1 GewO ist die Erlaubnis zu versagen, wenn die nach § 33 c Absatz 2 Nummer 1 oder § 33 d Absatz 3 genannten Versagungsgründe vorliegen, die beide auf die Zuverlässigkeit des Antragstellers Bezug nehmen. Diese kann aber nur im Hinblick auf die Person des (aktuellen) Betreibers beurteilt werden, mit der Folge, dass – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – die Erlaubnis i.S.d. „§ 33 i GewO immer auch einen Bezug zum Betreiber der Spielhalle hat. Es bestehen demnach keinerlei Anhaltspunkte dafür, dass der Betrieb einer bestehenden Spielhalle – unabhängig von der Person des Betreibers – für fünf Jahre ermöglicht werden sollte, denn diese Regelung dient dem Schutz der Alt-Betreiber, nicht aber dem der Spielhalle an sich oder eines Neu-Betreibers.((ebenso OVG Sachsen-Anhalt, Beschluss vom 08.04.2014, 1 M 21/14)). Die gegenteilige Auffassung des Niedersächsischen Oberverwaltungsgerichts in Lüneburg¹¹ vermag das Verwaltungsgericht Greifswald nicht zu überzeugen, da sie die Personenbezogenheit der Erlaubnis nach § 33 i GewO nicht hinreichend berücksichtigt. Dem kann die Antragstellerin auch nicht mit Erfolg entgegenhalten, das betreiberbezogene Verständnis … verletze Art. 3 Abs. 1 GG durch eine gleichheitswidrige Bevorzugung juristischer Personen, weil diese Gesellschafter bzw. Geschäftsführer austauschen könnten, ohne dass dadurch eine Neuerteilung der Erlaubnis nach „§ 33 i GewO erforderlich werde. Denn etwaige Unterschiede in der Behandlung von natürlichen und juristischen Personen sind der zum Betrieb der Spielhalle gewählten Rechtsform geschuldet. Im Übrigen dürfte auch bei juristischen Personen jedenfalls bei einem Wechsel der Vertretungsberechtigten eine neue Erlaubnis …erforderlich sein, da hinsichtlich der in § 33 i Abs. 2 Nr. 1 i.V.m. § 33 c Abs. 2 Nr. 1 und 2 GewO erforderlichen Zuverlässigkeitsanforderungen – Vorstrafen bzw. Kenntnisse des Spieler- und Jugendschutzes – auf die Person des Vertretungsberechtigten abzustellen ist¹². Die Besitzstands-Regelung betrifft daher zur Überzeugung des Senats den Schutz der Alt-Betreiber (d.h. der Inhaber einer bis zum 28.10.2011 erteilten Erlaubnis) einer bestehenden Spielhalle.

Soweit die Antragstellerin geltend macht, das spielhallenbezogene Verständnis der Übergangsregelung ergebe sich auch daraus, dass der damit geschaffene Bestandsschutz als Fiktion ausgestaltet sei, bleibt dieser Einwand ebenfalls ohne Erfolg. Denn mit Inkrafttreten des Ersten Glücksspieländerungsstaatsvertrages sind die …festgelegten Beschränkungen für Spielhallen geltendes Recht. Sie sind daher grundsätzlich von allen Spielhallen einzuhalten und werden im Rahmen der Fiktion nur aus Gründen des Bestandsschutzes suspendiert, ohne dass diese Regelung jedoch Rückschlüsse auf die Betriebs- bzw. Betreiberbezogenheit der Erlaubnis gestatten würde.

Auch der Einwand der Antragstellerin, die spielhallenbezogene Interpretation der Übergangsregelungen werde durch den Gesetzeszweck – Vorratserlaubnisse zu verhindern – nahegelegt, ist nicht überzeugend. Denn es geht dem Gesetzgeber nicht nur darum, die Entstehung neuer Spielhallen und deren Erweiterung zu bekämpfen. Vielmehr soll der Errichtung und dem Betrieb von Spielhallen mit dem Spielhallengesetz aus Gründen des Jugendschutzes und der Suchtprävention ein neuer ordnungsrechtlicher Rahmen gegeben werden, der nicht gewollte Auswüchse verhindern und helfen soll, den Wirtschaftszweig in geordnete und maßvolle Bahnen zu führen¹³. Gerade der Umstand, dass der räumliche Verbund mit einer oder mehreren weiteren Spielhallen … grundsätzlich nicht erlaubnisfähig ist, belegt, dass der Weiterbetrieb einer Spielhalle – unabhängig vom Betreiber – nicht dem Willen des Gesetzgebers entsprechen dürfte.

Dieser Ansicht des Hessischen Verwaltungsgerichtshofs schließt sich das Verwaltungsgericht Greifswald ollumfänglich an.

Die Übergangsregelungen des § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV sind verfassungsgemäß. Grundrechte der Spielhallenbetreiberin werden durch sie nicht verletzt, aber auch nicht das Grundrecht der Altbetreiberin aus Art. 14 GG in der Ausgestaltung des Rechts am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetriebes.

Der Hessische Verwaltungsgerichtshof¹⁴ hat zur Verfassungsgemäßheit der Norm ausgeführt:

Nach dem Willen des Gesetzgebers sollten die strengeren Regelungen für Spielhallen mit Inkrafttreten des Gesetzes umfassend, d.h. für alle bestehenden und noch entstehenden Spielhallen gelten, insbesondere auch die Regelungen …bezüglich des Abstandsgebots und der Mehrfachkonzessionen. Die Stichtagsregelung wurde allein aus verfassungsrechtlichen Gründen zugunsten der Inhaber bereits legal betriebener Spielhallen in das Gesetz aufgenommen, um auch deren berechtigte Interessen hinreichend zu wahren. Keinesfalls lässt sich diese Übergangsregelung …dahingehend interpretieren, der Gesetzgeber habe den in § 1 GlüStV normierten Zielsetzungen keine unmittelbare Dringlichkeit beigemessen, sondern lediglich eine mittel- bis langfristige Umsetzung des erstrebten Schutzkonzepts für ausreichend gehalten¹⁵.

Zwar ist zuzugestehen, dass mit dieser Regelung Mitnahmeeffekte wahrscheinlich nicht vollständig vermieden werden können. Denn die Frage, ob im Einzelfall eine Vorratserlaubnis erwirkt werden soll, lässt sich in der Tat letztlich nur an Hand der Motivation und des Wissens des jeweiligen Antragstellers beantworten und auch bei einer in Kenntnis der anstehenden Gesetzesänderung rechtzeitig beantragten und deshalb noch vor dem Stichtag erteilten Erlaubnis, kann es sich um eine Vorratserlaubnis handeln. Gleichwohl ist die vom Gesetzgeber getroffene Regelung nicht zu beanstanden, denn damit hat er zwar nicht jeglichen Mitnahmeeffekt verhindert, aber zumindest diejenigen Antragsteller von der längeren Übergangsfrist ausgeschlossen, die erst unmittelbar vor oder gar nach dem endgültigen Beschluss der Ministerpräsidentenkonferenz am 28.10.2011 die Erlaubnis beantragt haben und bei denen eine Vorratserlaubnis daher relativ naheliegt.

Ein Vertrauen in den Fortbestand der gesetzlichen Regelung des § 33 i GewO und der daraus resultierende Anspruch auf Erlaubniserteilung ist in diesem Rahmen nur in Grenzen schutzwürdig; den Interessen der Betroffenen ist mit einer Übergangsregelung hinreichend Rechnung getragen, die – entgegen der Ansicht der Antragstellerin – nicht zwingend an die Antragstellung anknüpfen muss. Denn auch nach altem Recht konnte der Betreiber einer Spielhalle nicht darauf vertrauen, eine bestimmte Spielhalle betreiben zu können, bevor ihm eine entsprechende Erlaubnis erteilt wurde¹⁶.

Der Bayerische Verwaltungsgerichtshof⁶ führt aus:

Der Gesetzgeber verfolgt mit dem geänderten Glücksspielstaatsvertrag und dem entsprechenden Ausführungsgesetz weiterhin das Ziel, die Glücksspielangebote zum Schutz der Spieler und der Allgemeinheit vor den Gefahren des Glücksspiels strikt zu regulieren. Die schon bisher verfolgten Kernziele (vgl. § 1 GlüStV) sollen jedoch unter Berücksichtigung der zum Glücksspielrecht ergangenen Rechtsprechung nationaler Gerichte und des Gerichtshofs der Europäischen Union, der Ergebnisse der Evaluierung des bisherigen Glücksspielstaatsvertrags sowie der europäischen Entwicklung neu akzentuiert und zur Erreichung dieser Ziele eine Glücksspielregulierung mit differenzierten Maßnahmen für die einzelnen Glücksspielformen vorgenommen werden, um deren spezifischen Sucht, Betrugs, Manipulations- und Kriminalitätspotential Rechnung zu tragen¹⁷. Im Hinblick auf das durch sämtliche vorliegenden Studien belegte, besonders hohe Suchtpotenzial bei Geldspielgeräten in Gastronomiebetrieben und vor allem in Spielhallen und das flächendeckende Angebot an Geldspielgeräten hat der Gesetzgeber gerade für den Bereich der Spielhallen Handlungsbedarf gesehen, um auch und gerade für diesen Bereich einen kohärenten Schutz vor Spielsucht zu schaffen¹⁸. Mit den in § 29 Abs. 4 GlüStV vorgesehenen Übergangsfristen hat der Gesetzgeber dem Vertrauens- und Bestandsschutzinteresse der Spielhallenbetreiber und ihren Erwartungen an die Amortisation getätigter Investitionen in Abwägung mit den in den §§ 24 und 25 GlüStV verfolgten Allgemeinwohlinteressen Rechnung getragen¹⁹.

Die Geeignetheit und Erforderlichkeit der Einbeziehung auch der bereits bestehenden, gewerberechtlich und baurechtlich genehmigten Spielhallen in den Anwendungsbereich dieser neuen glücksspielrechtlichen Anforderungen zur Bekämpfung der spezifischen Gefahren dieser Glücksspielform liegt auf der Hand.

Dass der Gesetzgeber die Grenzen des ihm bei der Ausgestaltung von Übergangsvorschriften zukommenden breiten Gestaltungsspielraums mit der Einräumung eines fünfjährigen Bestandsschutzes in § 29 Abs. 4 Satz 2 sowie der zusätzlichen Befreiungsmöglichkeit § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV in unzumutbarer Weise überschritten hätte, legt die Beschwerde der Antragstellerin weder dar noch ist dies für den Verwaltungsgerichtshof sonst ersichtlich. Denn damit wird den berechtigten Bestandsschutzinteressen der Spielhallenbetreiber in rechtlich nicht zu beanstandender Weise Rechnung getragen.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen gilt dies auch für die einjährige Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 3 GlüStV. Das Abstellen des Gesetzgebers für die Differenzierung zwischen der fünfjährigen und der einjährigen Übergangsfrist in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag 28.10.2011 ist sachgerecht … und genügt auch mit Blick auf die Vertrauens- und Bestandsschutzinteressen der davon betroffenen Spielhallenbetreiber (noch) den verfassungsrechtlichen Anforderungen. … Gerade mit Blick auf die besonders gewichtigen Gemeinwohlziele des § 1 GlüStV und die von Geldspielgeräten in Spielhallen diesbezüglich ausgehenden besonderen Gefahren ist es dem Gesetzgeber (auch) unter Vertrauensschutzgesichtspunkten nicht verwehrt, sein glücksspielrechtliches Regelungskonzept durch die Staffelung von sachgerechten Übergangsfristen zeitnah umzusetzen und so – wie beabsichtigt²⁰ – den stufenweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen zu erreichen. Dabei ist mit zu berücksichtigen, dass mit diesem schrittweisen Rückbau bei Spielhallenkomplexen ein wirtschaftlicher Betrieb von Spielhallen (wohl) auch künftig nicht unmöglich gemacht wird und auch nicht alle insoweit getätigten Investitionen völlig entwertet werden.

Dass die auf Spielhallen bezogenen Neuregelungen der §§ 24 bis 26 mit der Übergangsregelung in „§ 29 Abs. 4 GlüStV entgegen der Auffassung des Verwaltungsgerichts gegen die Grundrechte der Antragstellerin aus Art. 14 Abs. 1 GG (Eigentumsfreiheit, Recht am eingerichteten und ausgeübten Gewerbebetrieb) oder Art. 12 Abs. 1 GG (Berufs-/Gewerbefreiheit) …oder die entsprechenden Grundrechtsgewährleistungen der Bayerischen Verfassung verletzten, weil sie in unverhältnismäßiger Weise in den Schutzbereich dieser Grundrechte eingreifen, wird mit der Beschwerde ebenfalls nicht (substantiiert) dargelegt. Unabhängig davon hat der Bayerische Verfassungsgerichtshof in seiner Entscheidung vom 28.06.2013²¹ überzeugend dargelegt, dass es sich insoweit um zur Erreichung des besonders wichtigen Gemeinwohlziels der Verhinderung und Bekämpfung der Spielsucht geeignete, erforderliche und auch im engeren Sinn verhältnismäßige Grundrechtsbeeinträchtigungen handelt.

Entgegen dem Beschwerdevorbringen liegt mit den unterschiedlichen Übergangsregelungen in § 29 Abs. 4 Satz 2 und 3 GlüStV auch keine Verletzung des allgemeinen Gleichheitssatzes Art. 3 Abs. 1 GG, vor. Denn der Gesetzgeber hat mit der an den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis und den diesbezüglichen Stichtag „28.10.2011“ anknüpfenden Ungleichbehandlung bei den Übergangsfristen eine sachlich vertretbare (und nicht unverhältnismäßige) Differenzierung vorgenommen.

Für das Abstellen auf den Zeitpunkt der Erteilung der gewerberechtlichen Erlaubnis gemäß § 33 i GewO und nicht bereits den (früheren) Zeitpunkt der baurechtlichen Genehmigung spricht entscheidend, dass erst mit der gewerberechtlichen Erlaubnis die Spielhalle legal betrieben werden kann. Dass es in der Praxis (möglicherweise) üblich – rechtlich aber nicht etwa zwingend vorgegeben – war, dass Spielhallenerlaubnisse erst nach der Errichtung der Spielhalle und deren baulicher Abnahme erteilt wurden und somit zum Zeitpunkt der gewerberechtlichen Erlaubnis entsprechende Investitionen bereits getätigt waren, steht dem nicht entgegen. Denn der Gesetzgeber hat den ihm bei dieser Übergangsregelung zukommenden Spielraum in vertretbarer und sachgerechter Weise dahingehend genutzt, dass er für die zeitliche Anknüpfung auf den Zeitpunkt eines legalen Spielhallenbetriebs (erst) nach Ergehen der gewerberechtlichen Erlaubnis abgestellt hat.

Auch das Abstellen auf den Stichtag 28.10.2011 entspricht sachgerechter Ausübung dieses Regelungsspielraums des Gesetzgebers. …

Gerade im Hinblick auf die Schutzwürdigkeit des Vertrauens der betroffenen Spielhallenbetreiber in das Fortbestehen der bisherigen Rechtslage kommt dem Beschluss der am 28.10.2011 zu Ende gegangenen Ministerpräsidentenkonferenz, mit dem 15 der 16 Bundesländer sich auf den neuen Glücksspielstaatsvertrag geeinigt und dessen Unterzeichnung am 15.12 2011 beschlossen haben, entgegen der Auffassung der Antragstellerin entscheidende Bedeutung zu. Dieser Beschluss ist nicht, wie die Antragstellerin meint, mit Blick auf die rechtsstaatlichen Grundsätze der Rechtssicherheit und des Vertrauensschutzes „irrelevant“, weil die Unterzeichnung des neuen Staatsvertrags erst im Dezember 2011 und die noch erforderliche Ratifizierung des Staatsvertrags in den Ländern erst im ersten Halbjahr 2012 stattfand. Bereits mit der Zustimmung der Ministerpräsidenten zum neuen Staatsvertrag mussten, worauf der Vertreter des öffentlichen Interesses zu Recht hingewiesen hat, die von den Neuregelungen betroffenen und interessierten Kreise mit der beabsichtigten Rechtsänderung für Spielhallen rechnen. Dem steht nicht entgegen, dass nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts das schutzwürdige Vertrauen in den Bestand der bisherigen Rechtsfolgenlage für die Betroffenen im Zeitpunkt des endgültigen Gesetzesbeschlusses über die Neuregelung entfällt, weshalb der Gesetzgeber deshalb berechtigt ist, den zeitlichen Anwendungsbereich einer Regelung auch auf den Zeitpunkt von dem Gesetzesbeschluss bis zur Verkündung zu erstrecken²². Denn eine solche Rückerstreckung der Anwendung der streitigen Normen liegt hier nicht vor. Auch hat das Bundesverfassungsgericht bereits entschieden, dass schon mit der Einbringung eines Gesetzesentwurfs im Bundestag durch ein initiativberechtigtes Organ geplante Gesetzesänderungen öffentlich und ab diesem Zeitpunkt mögliche zukünftige Gesetzesänderungen allgemein vorhersehbar werden²³. Eine damit in etwa vergleichbare Konstellation im Bereich der vertraglichen Selbstkoordination der Länder ist hier gegeben. Eine vertragliche Koordination zwischen Bund und Ländern sowie den Ländern untereinander auf der Basis von Staatsverträgen ist nach dem Grundgesetz zulässig (s. Art. 30 GG), soweit dadurch nicht die verfassungsrechtliche Kompetenzordnung verletzt wird. …Mit dem Beschluss vom 28.10.2011 stand fest, dass der Änderungsstaatsvertrag in der beschlossenen Form den jeweiligen Länderparlamenten zur Unterrichtung vorgelegt und am 15.12 2011 von den Ministerpräsidenten unterschrieben werden sollte. Weitere Änderungen sollten nach diesem Beschluss nicht mehr erfolgen.

Ab diesem der Öffentlichkeit bekannten Zeitpunkt (vgl. z.B. FAZ vom 28.10.2011, „Bundesländer öffnen den Glücksspielmarkt“), der im Übrigen in den entsprechenden Foren deutlich kommuniziert wurde, bestand entgegen dem Beschwerdevorbringen auch die vom Gesetzgeber angenommene Gefahr, dass in Kenntnis der beabsichtigten Änderung der Rechtslage für Spielhallen Vorratserlaubnisse beantragt bzw. erwirkt werden, um so gegebenenfalls (noch) in den Genuss längerer Übergangsfristen zu gelangen. Wenn der Gesetzgeber derartige Mitnahmeeffekte für den Übergangszeitraum bis zum Inkrafttreten der Neuregelung verhindern wollte²⁰, ist dies gerade im Hinblick auf den besonders wichtigen Gemeinwohlbelang des Schutzes der Bevölkerung vor den Gefahren der Spielsucht ein ebenfalls sachlich hinreichend begründeter Gesichtspunkt für die Wahl dieses Stichtags²⁴.

Das Verwaltungsgericht Greifswald schließt sich den Ausführungen des Hessischen und des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs an. Gerade die zutreffenden Erwägungen des Bayerischen Verwaltungsgerichtshofs zeigen, dass die Spielhallenbetreiberin vorliegend keinen Vertrauensschutz genießen kann. Sie hatte ihren Antrag auf Erteilung der Erlaubnisse nach § 33 i GewO mit Schreiben vom 24.10.2011 gestellt, also kurz vor der Einigung der Ministerpräsidenten zum Glücksspielstaatsvertrag. Zu diesem Zeitpunkt waren, wie schon ausgeführt, Eckpunkte des neuen Staatsvertrages in die Öffentlichkeit gelangt. Davon wusste mit an Sicherheit grenzender Wahrscheinlichkeit auch die Spielhallenbetreiberin, denn sie gehörte den interessierten Kreisen an, für die die beabsichtigte Rechtsänderung von erheblicher Bedeutung sein würde. Dementsprechend bat die Spielhallenbetreiberin dann auch den Beklagten zu 2., das Erteilungsverfahren zunächst nicht weiter zu betreiben, bis Rechtssicherheit eingetreten sei. Bevor dies jedoch der Fall war, ließ die Spielhallenbetreiberin das Erlaubniserteilungsverfahren wieder aufnehmen, so dass ihr letztendlich die begehrten Erlaubnisse nach dem 28.10.2011 aber noch vor dem 1.07.2012 erteilt wurden. Zur Überzeugung der Verwaltungsgericht lässt dieser Hergang des Verwaltungsverfahrens nur den Schluss darauf zu, dass die Spielhallenbetreiberin sich sozusagen schnell ihre Erlaubnisse noch auf Vorrat, auch wenn die Spielhalle als solche schon betrieben wurde, erteilen lassen wollte, um noch – ihrer Auffassung nach – in den Genuss der fünfjährigen Übergangszeit zu gelangen. Dass diese Rechtsauffassung der Spielhallenbetreiberin zutreffend sein würde, ist nicht vom Vertrauen geschützt.

Die Spielhallenbetreiberin hat auch keinen Die Spielhallenbetreiberin hat keinen Anspruch darauf, dass ihr in Anwendung des § 49 Abs. 3 GewO die Frist des § 49 Abs. 2 GewO verlängert wird.

Gemäß § 49 Abs. 2 GewO erlöschen Konzessionen und Erlaubnisse, unter anderem solche nach § 33 i GewO, wenn der Inhaber innerhalb eines Jahres nach ihrer Erteilung den Betrieb nicht begonnen oder ihn während eines Zeitraumes von einem Jahr nicht mehr ausübt hat. Nach Abs. 3 der Vorschrift können die Fristen aus wichtigem Grund verlängert werden. Bei dem geforderten „wichtigen Grund“ im Sinne des § 49 Abs. 3 GewO handelt es sich um einen unbestimmten Rechtsbegriff. Ob er besteht, unterliegt der vollen gerichtlichen Überprüfung²⁵. Erst bei seinem Vorliegen hat die Behörde ihr Ermessen auszuüben.

Die Spielhallenbetreiberin hat den Betrieb der Spielhallen und damit die Ausnutzung der ihr erteilten Erlaubnisse nicht innerhalb eines Jahres begonnen bzw. vorgenommen. Aus diesem Grunde stellte sie kurz vor Ablauf der Jahresfrist bei dem Beklagten zu 2. einen Verlängerungsantrag nach § 49 Abs. 3 GewO.

Ein wichtiger Grund für die Verlängerung dieser Frist ist nicht gegeben. Er lässt sich insbesondere nicht aus der von der Spielhallenbetreiberin angeführten Rechtsunsicherheit hinsichtlich der Ausnutzbarkeit der erteilten Erlaubnisse und der Übergangsfristen aufgrund der Regelungen des zum 1.07.2012 in Kraft getretenen Glücksspielstaatsvertrages herleiten.

Ein wichtiger Grund kann angenommen werden, wenn Umstände dem Erlaubnisinhaber die Fristwahrung unmöglich machen, die nicht von ihm zu vertreten sind und die außerhalb des ihm zurechenbaren Verantwortungsbereichs liegen²⁶.

Sinn der vorgenannten Vorschriften ist es zum einen, den Erlaubnisträger anzuhalten, von den Genehmigungen zeitnah zum Zeitpunkt ihrer Erteilung Gebrauch zu machen, damit der seinerzeitigen tatsächlichen Situation, die Grundlage für die Erlaubniserteilung war, Rechnung getragen wird. Zum anderen soll die Einholung von Erlaubnissen auf Vorrat verhindert werden²⁷. Durch eine Fristverlängerung gemäß Abs. 3 darf der Zweck der Regelung des Abs. 2 nicht gefährdet werden.

Ausgehend davon ist ein wichtiger Grund für eine Verlängerung der Erlöschensfrist nicht gegeben. Es ist vorliegend davon auszugehen, dass die Spielhallenbetreiberin sich die streitgegenständlichen Erlaubnisse nach § 33 i GewO angesichts der sich für Spielhallen abzeichnenden Rechtsänderung beschafft hat, um noch – vermeintlich – in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist für die ansonsten nach dem 1.07.2012 eigentlich nicht mehr genehmigungsfähigen Spielhallen zu kommen. Dies lässt sich der Gestaltung des Verwaltungsverfahrens durch die Spielhallenbetreiberin entnehmen.

Eine Verlängerung der Frist des § 49 Abs. 2 GewO würde den Zielen, die der Gesetzgeber mit der Änderung des Glücksspielstaatsvertrages verfolgt hat, zuwider laufen. Das Ziel der Reduzierung von Spielhallen würde im konkreten Fall nicht erreicht.

Zudem würde die Verlängerung der Frist des § 49 Abs. 2 GewO der Spielhallenbetreiberin auch keinen Vorteil bringen können. Aufgrund des Umstandes, dass sie nicht in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist kommen kann, wäre eine Aufnahme des Betriebes der Spielhallen durch sie allein aufgrund der ihr erteilten Erlaubnisse nach § 33 i GewO nicht mehr möglich. Spätestens ab dem 1.07.2013 bedurfte die Spielhallenbetreiberin zusätzlich einer glücksspielrechtlichen Erlaubnis nach dem Glücksspielstaatsvertrag und dem dazu ergangenen Ausführungsgesetz des Landes Mecklenburg-Vorpommern. Solche Erlaubnisse können ihr aber wegen der entgegenstehenden Vorschriften des Glücksspielstaatsvertrages nicht erteilt werden. In den Genuss von Ausnahmen nach § 29 Abs. 4 Satz 4 GlüStV wegen des Vorliegens eines Härtefalles kann die Spielhallenbetreiberin ebenfalls nicht kommen, da diese Vorschrift nach ihrem Wortlaut nur die Fälle des § 29 Abs. 4 Satz 2 GlüStV betrifft, also nur solche Betreiber begünstigt, die selbst in den Genuss der fünfjährigen Übergangsfrist kommen.

Verwaltungsgericht Greifswald, Urteil vom 17. März 2015 – 4 A 721/13

1. GVOBl 2007, 386[↩]
2. GVOBl. S. 690[↩]
3. Nds. OVG, Beschluss vom 08.11.2013, 7 ME 82/13[↩]
4. OVG LSA, Beschluss vom 08.04.2014 – 1 M 21/14[↩]
5. Hess. VGH, Beschluss vom 05.09.2014 – 8 B 1036/14[↩][↩]
6. BayVGH, Beschluss vom 28.08.2013 – 10 CE 13.1416[↩][↩]
7. OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.05.2014 – 6 B 10343/14[↩]
8. OVG Hamburg, Beschluss vom 24.06.2014 – 4 Bs 279/13[↩]
9. Hamburgisches OVG, aaO.[↩]
10. OVG Sachsen-Anhalt, aaO.[↩]
11. Nds. OVG, Beschluss vom 08. November – 7 ME 82/13[↩]
12. vgl. Hahn in Friauf, Kommentar zur GewO, Bd. I, § 33 c, Stand: Oktober 2013, Rdnr. 24[↩]
13. Hess. Landtag Drs. 18/5186 S. 13[↩]
14. Hess. VGH, Beschluss vom 05.09.2014, 8 B 1036/14[↩]
15. vgl. ebenso Oberverwaltungsgericht Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 27.05.2014 – 6 B 10343/14[↩]
16. OVG Hamburg, Beschluss vom 24.06.2014 – a.a.O., Rdnr. 28[↩]
17. vgl. Gesetzesbegründung A. I. 1., II. 2., Lt-Drs. 16/11995 S. 16 f.[↩]
18. vgl. Gesetzesbegründung zu §§ 24 bis 26, Lt-Drs. 16/11995 S. 30; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a.[↩]
19. vgl. Gesetzesbegründung zu § 29 zu Abs. 4, Lt-Drs. 16/11995 S. 32; vgl. auch BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a.[↩]
20. vgl. Gesetzesbegründung Zu § 29 Zu Abs. 4, Lt-Drs. 16/11995 S. 32[↩][↩]
21. BayVerfGH, Entscheidung vom 28.06.2013 – 10-VII-12, 11-VII-12, 12-VII-12, 14-VII-12, 19-VII-12, Rn. 97 ff.[↩]
22. BVerfG, B.v.03.12.1997 – 2 BvR 882/97[↩]
23. BVerfG, B.v.10.10.2012 – 1 BvL 6/07[↩]
24. BayVerfGH, E.v. 28.06.2013 – Vf. 10-VII-12 u.a.[↩]
25. Landmann/Rohmer, Gewerbeordnung, Stand 66. Ergl., § 49 GewO, Rn. 16; Tettinger/Wank/Ennuschat, Gewerbeordnung, 8. Aufl., § 49 Rn. 14[↩]
26. vgl. Landmann/Rohmer; aaO., § 49 GewO, Rn13[↩]
27. VG des Saarlandes, Urteil vom 06.11.2014, 1 K 1077/13; Landmann/Rohmer, aaO., § 49 GewO, Rn 2[↩]