Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren gegen einen funk­ti­ons­lo­sen Bebau­ungs­plan – und die Antrags­frist

Die Rege­lung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Nor­men­kon­troll­an­trag nur inner­halb eines Jah­res nach Bekannt­ma­chung der Rechts­vor­schrift gestellt wer­den kann, gilt auch dann, wenn der Antrag­stel­ler gel­tend macht, eine städ­te­bau­li­che Sat­zung im Sin­ne von § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO – hier: ein Bebau­ungs­plan – sei nach ihrer Bekannt­ma­chung wegen Funk­ti­ons­lo­sig­keit unwirk­sam gewor­den.

Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren gegen einen funk­ti­ons­lo­sen Bebau­ungs­plan – und die Antrags­frist

Nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO ent­schei­det das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt im Rah­men sei­ner Gerichts­bar­keit auf Antrag über die Gül­tig­keit von Sat­zun­gen, die nach den Vor­schrif­ten des Bau­ge­setz­buchs erlas­sen wor­den sind. Nach § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO in der Fas­sung des Sechs­ten Geset­zes zur Ände­rung der Ver­wal­tungs­ge­richts­ord­nung und ande­rer Geset­ze vom 01.11.1996 1 – 6. VwGO­Än­de­rungsG – muss­te der Antrag inner­halb von zwei Jah­ren nach Bekannt­ma­chung der Rechts­vor­schrift gestellt wer­den (Art. 1 Nr. 2 Buchst. a 6. VwGO­Än­de­rungsG). Für Rechts­vor­schrif­ten, die wie hier vor dem 1.01.1997 bekannt­ge­macht sind, begann die Zwei-Jah­res-Frist gemäß Art. 10 Abs. 4 6. VwGO­Än­de­rungsG mit dem Inkraft­tre­ten des Geset­zes zum 1.01.1997 (Art. 11 6. VwGO­Än­de­rungsG). Die­se Frist hat der Antrag­stel­ler ver­strei­chen las­sen.

Das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt hat im Beschluss vom 29.06.2015 2 auf eine ent­spre­chen­de Grund­satz­rü­ge ent­schie­den, dass die Antrags­frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, die durch das Gesetz zur Erleich­te­rung von Pla­nungs­vor­ha­ben für die Innen­ent­wick­lung der Städ­te vom 21.12 2006 3 auf ein Jahr ver­kürzt wor­den ist, auch dann gilt und durch die Bekannt­ma­chung aus­ge­löst wird, wenn der Antrag­stel­ler fest­stel­len las­sen will, dass eine Rechts­vor­schrift im Sin­ne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO nach ihrer Bekannt­ma­chung wegen Funk­ti­ons­lo­sig­keit unwirk­sam gewor­den sei:

Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat sich zur Begrün­dung sei­ner Auf­fas­sung, dass die Antrags­frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO auf den Nor­men­kon­troll­an­trag der Antrag­stel­le­rin anwend­bar und bereits seit Jah­ren ver­stri­chen sei, auf den Beschluss des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 22.07.2013 4 gestützt. In die­sem Beschluss 5 hat sich das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt dahin­ge­hend fest­ge­legt, dass die Rege­lung in § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO, wonach der Nor­men­kon­troll­an­trag inner­halb eines Jah­res nach Bekannt­ma­chung der Rechts­vor­schrift gestellt wer­den kann, jeden­falls für Nor­men­kon­troll­an­trä­ge nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO auch dann gel­te, wenn der Antrag­stel­ler gel­tend macht, die Rechts­vor­schrift sei erst nach ihrer Bekannt­ma­chung infol­ge einer Ände­rung der tat­säch­li­chen oder recht­li­chen Ver­hält­nis­se rechts­wid­rig gewor­den. Die in der ober­ge­richt­li­chen Recht­spre­chung und im Schrift­tum umstrit­te­ne, in der Recht­spre­chung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 6 bis­her offen gelas­se­ne Fra­ge, wel­che Bedeu­tung dem Fris­ter­for­der­nis im Fall von Nor­men­kon­troll­an­trä­gen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO zukommt, wenn die Fest­stel­lung der Funk­ti­ons­lo­sig­keit eines Bebau­ungs­plans bean­tragt wird, hat er dem­ge­gen­über aus­drück­lich unent­schie­den gelas­sen.

Um eine Nor­men­kon­trol­le nach § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO geht es auch im vor­lie­gen­den Fall, weil die Baum­schutz­ver­ord­nung, gegen die sich die Antrag­stel­le­rin wen­det, eine ande­re im Rang unter dem Lan­des­ge­setz ste­hen­de Rechts­vor­schrift im Sin­ne die­ser Rege­lung ist. Anders als in der Ent­schei­dung des 7. Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 7 beruft sich die Antrag­stel­le­rin vor­lie­gend aller­dings auf die nach­träg­li­che Funk­ti­ons­lo­sig­keit der von ihr ange­grif­fe­nen Baum­schutz­ver­ord­nung. Der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof hat jedoch ange­nom­men, die Recht­spre­chung des 7. Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts bean­spru­che auch inso­fern Gel­tung; der Fall der Funk­ti­ons­lo­sig­keit einer Rechts­vor­schrift im Sin­ne des § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO sei mit dem­je­ni­gen der nach­träg­li­chen Rechts­wid­rig­keit 'inso­weit ver­gleich­bar'. Dass die­se Annah­me zutrifft, liegt für das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt auf der Hand.

Einer Nicht­an­wen­dung des Fris­ter­for­der­nis­ses für nach­träg­lich rechts­wid­rig gewor­de­ne Rechts­vor­schrif­ten hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt 8 bereits mit Blick auf den Wort­laut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO eine Absa­ge erteilt und hier­bei her­vor­ge­ho­ben, dass dies unab­hän­gig davon gel­te, wel­che Grün­de für die Unwirk­sam­keit der Rechts­norm der Antrag­stel­ler gel­tend macht. Das wei­te­re Argu­ment 9, auch den Gesetz­ge­bungs­ma­te­ria­li­en könn­ten kei­ne Anhalts­punk­te für eine ein­schrän­ken­de Aus­le­gung des Fris­ter­for­der­nis­ses ent­nom­men wer­den, im Gegen­teil sei die Ein­füh­rung der Antrags­frist und ihre nach­fol­gen­de Ver­kür­zung als Beleg für die Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers anzu­se­hen, dass die prin­zi­pa­le Nor­men­kon­trol­le nur in engem zeit­li­chen Zusam­men­hang mit dem Erlass der Rechts­vor­schrift zuläs­sig sein soll, greift eben­falls unab­hän­gig von der Art der gel­tend gemach­ten nach­träg­li­chen Unwirk­sam­keits­grün­de. Auf funk­ti­ons­los gewor­de­ne Rechts­nor­men über­trag­bar ist fer­ner die Über­le­gung 10, auch Sinn und Zweck der Nor­men­kon­trol­le recht­fer­tig­ten es nicht, das Fris­ter­for­der­nis auf Anträ­ge, mit denen die nach­träg­lich ein­ge­tre­te­ne Rechts­wid­rig­keit einer Rechts­norm gel­tend gemacht wird, nicht anzu­wen­den, obwohl das Fris­ter­for­der­nis dazu füh­re, dass ein nach­träg­li­ches Rechts­wid­rig­wer­den mit einem Nor­men­kon­troll­an­trag nach § 47 VwGO in aller Regel nicht gel­tend gemacht wer­den kön­ne. Glei­ches gilt für die Erwä­gung 11, den Anfor­de­run­gen des effek­ti­ven Rechts­schut­zes (Art.19 Abs. 4 GG) sei genügt, weil die Gerich­te im Rah­men der bestehen­den Kla­ge­mög­lich­kei­ten die Wirk­sam­keit einer Rechts­vor­schrift, soweit ent­schei­dungs­er­heb­lich, auch nach Ablauf der Jah­res­frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO inzi­dent prü­fen müss­ten. Die Begrün­dung 12 schließ­lich, die durch die Nicht­an­wen­dung einer Antrags­frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO ent­ste­hen­de Lücke kön­ne im Wege der Rechts­fort­bil­dung nicht ohne wei­te­res geschlos­sen wer­den, weil ins­be­son­de­re im Fal­le einer Ände­rung der tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­se unklar sei, durch wel­ches Ereig­nis die Frist (erneut) in Lauf gesetzt wer­den soll­te, und auch der Prü­fungs­maß­stab zu modi­fi­zie­ren wäre, ist gera­de für funk­ti­ons­los gewor­de­ne Rechts­nor­men para­dig­ma­tisch. Alles zusam­men­ge­nom­men hat der Ver­wal­tungs­ge­richts­hof des­halb zu Recht ange­nom­men, dass auf der Grund­la­ge der Ent­schei­dung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts 7 auch im vor­lie­gen­den Fall von der Unzu­läs­sig­keit des Nor­men­kon­troll­an­trags wegen Ver­fris­tung aus­zu­ge­hen ist.

Grün­de, die eine erneu­te Befas­sung des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts mit den auf­ge­wor­fe­nen Fra­gen erfor­der­lich machen könn­ten 13, nament­lich neue Gesichts­punk­te, die in der Ent­schei­dung des 7. Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts nicht ange­spro­chen sind, sieht das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt nicht. Soweit ver­tre­ten wird, der Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt habe in sei­nem Urteil vom 03.12 1998 14 ange­nom­men, dass Erfor­der­nis­se der Pro­zess­öko­no­mie nicht gegen, son­dern für die Prü­fung der Funk­ti­ons­lo­sig­keit im Nor­men­kon­troll­ver­fah­ren spre­chen wür­den, trifft dies für sich genom­men zwar zu. Wel­che Bedeu­tung die mit dem 6. VwGO-Ände­rungs­ge­setz vom 01.11.1996 1 ein­ge­führ­te zwei­jäh­ri­ge Antrags­frist für die Ent­schei­dung über einen Antrag auf Fest­stel­lung der Funk­ti­ons­lo­sig­keit hat, hat­te das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt jedoch aus­drück­lich unent­schie­den gelas­sen 15; von der durch das Gesetz zur Erleich­te­rung von Pla­nungs­vor­ha­ben für die Innen­ent­wick­lung der Städ­te vom 21.12 2006 3 gere­gel­ten Ver­kür­zung der Antrags­frist auf ein Jahr hat­te er im Ent­schei­dungs­zeit­punkt noch kei­ne Kennt­nis. Gera­de in der Ein­füh­rung einer Antrags­frist ein­schließ­lich ihrer nach­fol­gen­den Ver­kür­zung hat das Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt indes – wie dar­ge­stellt – einen ent­schei­den­den Anhalts­punkt für die Vor­stel­lung des Gesetz­ge­bers gese­hen, dass die prin­zi­pa­le Nor­men­kon­trol­le nur in engem zeit­li­chen Zusam­men­hang mit dem Erlass der Rechts­vor­schrift zuläs­sig sein soll. Die­ser auf Her­stel­lung von Rechts­si­cher­heit 16 gerich­te­te aktua­li­sier­te gesetz­ge­be­ri­sche Wil­le, mag er auch rechts­po­li­tisch umstrit­ten sein, darf bei der Bestim­mung des Zwecks der prin­zi­pa­len Nor­men­kon­trol­le nicht aus­ge­blen­det wer­den. Es geht dem Gesetz­ge­ber eben nicht mehr allein dar­um, die Ver­fah­rens­öko­no­mie und den Rechts­schutz des Ein­zel­nen zu ver­bes­sern 17, son­dern auch dar­um, das Instru­ment der Nor­men­kon­trol­le gene­rell zeit­lich zu beschrän­ken 18. Schon von daher ver­bie­tet sich eine teleo­lo­gi­sche Reduk­ti­on des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO. Das nimmt die im Schrift­tum 19 geüb­te Kri­tik an der Ent­schei­dung des 7. Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts nicht hin­rei­chend zur Kennt­nis. Nach Ablauf der Jah­res­frist sind Rechts­schutz­su­chen­de gene­rell auf die Mög­lich­keit einer inzi­den­ten ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Über­prü­fung ent­schei­dungs­er­heb­li­cher unter­ge­setz­li­cher Rechts­nor­men i.S.v. § 47 Abs. 1 Nr. 2 VwGO zu ver­wei­sen. Soweit dies in den 'äußerst sel­te­nen Fäl­len' funk­ti­ons­los gewor­de­ner Rechts­nor­men dazu füh­ren wird, dass die Fest­stel­lung der Unwirk­sam­keit infol­ge Funk­ti­ons­lo­sig­keit im Rah­men der prin­zi­pa­len ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Nor­men­kon­trol­le 'in aller Regel' nicht mög­lich sein wird 20, ist dies als Fol­ge der gesetz­ge­be­ri­schen Ent­schei­dung hin­zu­neh­men. Ver­fas­sungs­recht­li­che Beden­ken bestehen inso­weit nicht 21.

Die­se Erwä­gun­gen sind auf städ­te­bau­li­che Sat­zun­gen nach § 47 Abs. 1 Nr. 1 VwGO und damit auf Bebau­ungs­plä­ne über­trag­bar. Ob dem Baye­ri­schen Ver­wal­tungs­ge­richts­hof dar­in zu fol­gen ist, dass ein funk­ti­ons­lo­ser Bebau­ungs­plan rechts­wid­rig gewor­den ist 22, kann offen blei­ben. Selbst wenn ein funk­ti­ons­lo­ser Bebau­ungs­plan nicht im enge­ren Sin­ne rechts­wid­rig sein mag, son­dern als ein bis zuletzt recht­mä­ßi­ger Plan ledig­lich als Fol­ge ver­än­der­ter Umstän­de außer Kraft tritt, so ist er doch jeden­falls unwirk­sam oder ungül­tig 23. Der Antrag auf Fest­stel­lung der Unwirk­sam­keit einer Rechts­vor­schrift kann aber unab­hän­gig davon, wel­che Grün­de für die Unwirk­sam­keit der Antrag­stel­ler vor­bringt, nur inner­halb der Frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO gestellt wer­den 4.

Das Fris­ter­for­der­nis führt dazu, dass der Ein­tritt der Funk­ti­ons­lo­sig­keit eines Bebau­ungs­plans mit einem Nor­men­kon­troll­an­trag nach § 47 VwGO in aller Regel nicht gel­tend gemacht wer­den kann. Die­se Kon­se­quenz darf jedoch nicht im Inter­es­se der "pro­zes­su­al sach­ge­rech­ten Aus­stat­tung" der Rechts­fi­gur dadurch über­spielt wer­den, dass die Gerich­te die Antrags­frist des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO nicht anwen­den 24. Der Gesetz­ge­ber hat trotz des Urteils des Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richts vom 29.04.1977 – 4 C 39.7525, in dem die Vor­aus­set­zun­gen für das Außer­kraft­tre­ten eines Bebau­ungs­plans wegen Funk­ti­ons­lo­sig­keit defi­niert wor­den sind, den Beginn der durch das 6. VwGO-Ände­rungs­ge­setz ein­ge­führ­ten und durch das Gesetz zur Erleich­te­rung von Pla­nungs­vor­ha­ben für die Innen­ent­wick­lung der Städ­te ver­kürz­ten Antrags­frist an den Zeit­punkt der Bekannt­ma­chung des Bebau­ungs­plans geknüpft. Die­se bewuss­te gesetz­ge­be­ri­sche Ent­schei­dung ist zu respek­tie­ren.

Der Wort­laut des § 47 Abs. 2 Satz 1 VwGO und der Wil­le des Gesetz­ge­bers ver­bie­ten es auch, die Antrags­frist mit dem Ein­tritt der Funk­ti­ons­lo­sig­keit der unter­ge­setz­li­chen Rechts­vor­schrift begin­nen zu las­sen 26. Hin­zu kommt, dass sich der Zeit­punkt, zu dem die tat­säch­li­chen Ver­hält­nis­se einen Zustand erreicht haben, der eine Ver­wirk­li­chung der Fest­set­zun­gen eines Bebau­ungs­plans auf unab­seh­ba­re Zeit aus­schließt, regel­mä­ßig nicht mit der not­wen­di­gen Genau­ig­keit fixie­ren lässt.

Bun­des­ver­wal­tungs­ge­richt, Urteil vom 6. April 2016 – 4 CN 3.15

  1. BGBl. I S. 1626[][]
  2. BVerwG, Beschluss vom 29.06.2015 – 4 BN 31.14, NVwZ 2015, 1542[]
  3. BGBl. I S. 3316[][]
  4. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 – 7 BN 1.13, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 187[][]
  5. BVerwG, a.a.O. Rn. 9 ff.[]
  6. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerw­GE 108, 71, 75[]
  7. BVerwG, a.a.O.[][]
  8. BVerwG, a.a.O. Rn. 10[]
  9. BVerwG, a.a.O. Rn. 11[]
  10. BVerwG, a.a.O. Rn. 12[]
  11. BVerwG, a.a.O. Rn. 13[]
  12. BVerwG, a.a.O. Rn. 14[]
  13. vgl. hier­zu BVerwG, Beschluss vom 27.08.1997 – 1 B 145.97, Buch­holz 310 § 58 VwGO Nr. 67[]
  14. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerw­GE 108, 71 75 f.[]
  15. BVerwG, a.a.O. S. 75[]
  16. BT-Drs. 13/​3993 S. 10 und 16/​2496 S. 17 f.[]
  17. so noch BT-Drs. 3/​1094 S. 6[]
  18. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 – 7 BN 1.13, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 14[]
  19. nament­lich von Schen­ke, NVwZ 2014, 341, 342[]
  20. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerw­GE 108, 71, 75 f.[]
  21. BVerwG, Beschluss vom 22.07.2013 – 7 BN 1.13, Buch­holz 310 § 47 VwGO Nr. 187 Rn. 13[]
  22. BayVGH, Urteil vom 23.06.2015 – VGH 15 N 13.1553[]
  23. BVerwG, Urteil vom 03.12 1998 – 4 CN 3.97, BVerw­GE 108, 71, 74[]
  24. a.A. Stei­ner, NVwZ 2015, 1543, 1544[]
  25. BVerw­GE 54, 5, 11[]
  26. so aber Brohm, Öffent­li­ches Bau­recht, 3. Aufl.2002, § 16 Rn. 4[]