Nutzungänderung: Ferienwohnung oder Beherbungsbetrieb?

Mit der Frage der Abgrenzung von Ferienwohnung und (kleinem) Betrieb des Beherbergungsgewerbes musste sich aktuell das Verwaltungsgericht Schwerin befassen:

Nutzungänderung: Ferienwohnung oder Beherbungsbetrieb?

Im vorliegenden Fall war das Nutzungsänderungsvorhaben ein nach § 59 Abs. 1 Satz 1 LBauO M-V genehmigungspflichtiges Vorhaben, weil mit dem beabsichtigten Wechsel von Wohnnutzung – das Gebäude ist als Einfamilienwohnhaus mit Einliegerwohnung im Rahmen des genehmigungsfreien Bauens angezeigt und errichtet worden – in einen kleinen Beherbergungsbetrieb ebenso wie bei einem Wechsel zur Ferienwohnnutzung eine wesentliche Änderung der bisherigen Nutzungsart vorliegt, die nicht mehr von der Variationsbreite der angezeigten Nutzung erfasst ist.

Bezogen auf die Nutzung als (kleiner) Beherbergungsbetrieb folgt dies bereits aus § 3 BauNVO. Diese Bestimmung unterscheidet in Abs. 2 Nr. 1 und Abs. 3 Nr. 1 die Nutzungsart “Wohnen”, die für allgemein zulässig erklärt wird, von der Nutzungsart des “kleinen Betriebs des Beherbergungsgewerbes”, die neben Läden und nicht störenden Handwerksbetrieben zur Deckung des täglichen Bedarfs für die Bewohner des Gebiets für nur ausnahmsweise zulässig erklärt wird.

Bezogen auf eine Ferienwohnnutzung hat das OVG Mecklenburg-Vorpommern in seiner Entscheidung vom 08.01.20081 ausgeführt: Die im Kern des Beschwerdevorbringens stehende Frage, ob sich eine Ferienwohnnutzung bauplanungsrechtlich (lediglich) als eine Unterform der Wohnnutzung darstellt und damit im vorliegend festgesetzten Allgemeinen Wohngebiet zulässig ist, beantwortet der Senat im Sinne der erstinstanzlichen Entscheidung, wonach es sich bei der gebotenen typisierenden Betrachtung bei der Ferienwohnnutzung gegenüber der allgemeinen Wohnnutzung um eine eigenständige Nutzungsart handelt.

Zwar kann nach allgemeinem Sprachgebrauch auch ein Ferien- oder Wochenendhaus als ein ‘Wohngebäude’ bezeichnet werden; denn auch Ferien- oder Wochenendhäuser dienen dem Wohnen. Gleichwohl unterscheidet das Bauplanungsrecht begrifflich zwischen Wohngebäuden einerseits und Ferien- und Wochenendhäusern andererseits: Während nach den §§ 2, 3, 4, 4a, 5 und 6 der Baunutzungsverordnung in der Fassung vom 15.09.19772 ‘Wohngebäude’ in den entsprechenden Baugebieten zulässig sind, bezieht sich § 10 Abs. 3 BauNVO auf ‘Wochenendhäuser’ und § 10 Abs. 4 BauNVO auf ‘Ferienhäuser’. Diese begriffliche Unterscheidung ist im Bauplanungsrecht angelegt3. Die BauNVO führt die allgemeine Wohnnutzung einerseits und die Ferienwohnnutzung andererseits als eigenständige Nutzungsarten auf4.

Um den Wohnbegriff in Abgrenzung zu anderen Nutzungsarten unter Zugrundelegung der o.g. typisierenden bauplanungsrechtlichen Betrachtungsweise sachgerecht zu erfassen, bedarf es einer wertenden Betrachtung aller Umstände. Zu unterscheiden ist die im Wesentlichen an der Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen5 ausgerichtete (reine) Wohnnutzung von der Ferienwohnnutzung, in der der für das Dauerwohnen maßgebende eigenständige bzw. unabhängig zu gestaltende häusliche Wirkungskreis nicht angenommen werden kann6. Zum Begriff des Wohnens gehört eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit, zu der auch die Eigengestaltung der Haushaltsführung und des häuslichen Wirkungskreises gehört7. Mit der Dauerhaftigkeit des Wohnens ist zunächst nicht der Gegensatz von längerer und kürzerer oder von unbestimmter und bestimmter Dauer zu verbinden. So schließt etwa eine auf Dauer angelegte Häuslichkeit als Inbegriff des Wohnens einen Zweitwohnsitz nicht aus8. Ausgehend von der Zweckbestimmung des Aufenthalts in den Räumen unterscheidet sich Wohnen von anderen Nutzungsarten, die sich durch ein übergangsweises, nicht ‘alltägliches’ Wohnen oder ein provisorisches, einem begrenzten Zweck dienendes Unterkommen auszeichnen. ‘Ferienwohnen’ ist ebensowenig auf Dauer angelegt wie das Unterkommen in Herbergen jeder Art. Vom Nutzungskonzept her bieten Ferienwohnungen den zumeist wochenweisen vorübergehenden Aufenthalt für ständig wechselnde Feriengäste9, während reine (Dauer)-Wohnungen – ungeachtet der Frage der Aufenthaltsdauer – von einem über einen längeren Zeitraum gleich bleibenden Bewohnerkreis genutzt werden.

Gerade die daraus resultierenden unterschiedlichen bodenrechtlichen Auswirkungen der beiden Nutzungsarten rechtfertigen die bauplanungsrechtliche typisierende Unterscheidung.

Unterscheidet sich danach die Ferienwohnnutzung von der (reinen) Wohnnutzung, ergibt sich aus der Systematik der Gebietstypen der BauNVO einerseits und den Festsetzungen im hier maßgeblichen Bebauungsplan andererseits, dass eine Ferienwohnnutzung im Plangebiet nicht zulässig ist.

Die Beschränkung der Nutzungsarten in den in §§ 2 – 9 BauNVO geregelten Gebietstypen bedeutet nämlich, dass eine andere als die bezeichnete Nutzungsart in dem entsprechenden Gebiet grundsätzlich nicht zulässig ist, soweit die Gemeinde nicht von den durch § 1 Abs. 4 bis 10 BauNVO eingeräumten Möglichkeiten Gebrauch macht und Ausnahmen nicht zugelassen werden. Letzteres ist mit den Festsetzungen im vorliegend maßgeblichen Bebauungsplan und ausweislich der Begründung gerade nicht geschehen, so dass eine Ferienwohnnutzung, soweit man sie entgegen der übereinstimmenden Auffassung der Beteiligten und des Verwaltungsge-richts denn als Beherbergungsbetrieb ansehen wollte10, auch unter diesem Aspekt ausgeschlossen ist.

An dieser Rechtsprechung hat das OVG Mecklenburg-Vorpommern mit Urteil vom 19.02.201411 festgehalten12.

Bedarf das Nutzungsänderungsvorhaben der Klägerin mithin der Baugenehmigung, so setzt deren Erteilung nach § 72 Abs. 1 LBauO M-V voraus, dass dem Bauvorhaben keine öffentlich rechtlichen Vorschriften entgegenstehen, die im bauaufsichtlichen Genehmigungsverfahren zu prüfen sind. Im hier in Rede stehenden vereinfachten Genehmigungsverfahren nach § 63 Abs. 1 LBauO M-V ist unter anderem nach Satz 1 Nr. 1 der Vorschrift die Übereinstimmung des Vorhabens mit den Vorschriften über die Zulässigkeit der baulichen Anlagen nach den §§ 29 – 38 BauGB, mithin die Übereinstimmung mit dem Bauplanungsrecht, zu prüfen. An dieser Übereinstimmung fehlt es im vorliegenden Fall.

Bauplanungsrechtlicher Prüfungsmaßstab ist die Vorschrift des § 30 Abs. 1 BauGB, da sich das Vorhabengrundstück im Geltungsbereich eines qualifizierten Bebauungsplans im Sinne des § 30 Abs. 1 BauGB befindet. Nach der genannten Bestimmung ist ein Vorhaben zulässig, wenn es den Festsetzungen des Bebauungsplans nicht widerspricht und die Erschließung gesichert ist. Vorliegend steht die Sicherung der Erschließung nicht in Rede. Das Vorhaben widerspricht allerdings den Festsetzungen des Bebauungsplans.

Der Bebauungsplan setzt für das fragliche Grundstück ein reines Wohngebiet nach § 3 BauNVO fest. Allgemein zulässig sind nach § 3 Abs. 2 Nr. 1 BauNVO Wohngebäude. Als ein solches Wohngebäude im bauplanungsrechtlichen Sinne (im Unterschied zum Wohngebäudebegriff im bauordnungsrechtlichen Sinne) kann ein zur Ferienwohnzwecken bestimmtes Gebäude nicht angesehen werden, weil – wie bereits oben dargelegt – die Ferienwohnnutzung von der (Dauer)Wohnnutzung verschieden und daher eine andere bauplanungsrechtliche Nutzungsart ist13.

Das Nutzungsänderungsvorhaben der Klägerin kann auch nicht ausnahmsweise nach § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO zugelassen werden. Nach dieser Bestimmung sind zwar kleine Betriebe des Beherbergungsgewerbes im reinen Wohngebiet ausnahmsweise zulassungsfähig. Das klägerische Vorhaben stellt indes keines solchen (kleinen) Beherbergungsbetrieb dar, so dass bereits die tatbestandlichen Voraussetzungen des § 3 Abs. 3 Nr. 1 BauNVO für eine ausnahmsweise Zulassung nicht erfüllt sind. Die Frage nach einer etwaigen Ermessensreduzierung auf Null stellt sich daher nicht.

Das OVG Mecklenburg-Vorpommern hat im Urteil vom 19.02.201414 zur Abgrenzung des Begriffs des (kleinen) Beherbergungsbetriebes von Ferienwohnungen ausgeführt: Ferienwohnungen und Betriebe des Beherbergungsgewerbes werden im Bauplanungsrecht begrifflich unterschieden. Während das Ferienwohnen nur in § 10 Abs. 4 BauNVO bezogen auf den Spezialfall der Ferienhäuser Erwähnung findet, nennt die Baunutzungsverordnung Betriebe des Beherbergungsgewerbes in § 4 Abs. 2 Nr. 2, § 5 Abs. 2 Nr. 5, § 6 Abs. 2 Nr. 3 und § 7 Abs. 2 Nr. 2 als allgemein zulässig und in § 3 Abs. 3 Nr. 1 und § 4 Abs. 3 Nr. 1 – im ersteren Falle mit der Einschränkung auf kleine Betriebe – als ausnahmsweise zulässig. Es handelt sich um städtebaulich relevante, eigenständige Nutzungsarten15.

Nach der Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts ist die mietweise Überlassung von selbständigen Wohnungen, sei es auch zu Ferienzwecken, keine Beherbergung16. Bereits zuvor hatte das Bundesverwaltungsgericht formuliert, Vieles spreche dafür, dass die Nutzung “Betrieb des Beherbergungsgewerbes” nicht die allgemeine Wohnnutzung (einschließlich der Nutzung als Zweitwohnung) und nicht die Ferienwohnung iSd § 10 Abs. 4 BauNVO umfasst, weil die Baunutzungsverordnung die allgemeine Wohnnutzung und die Ferienwohnnutzung als städtebaulich relevante eigenständige Nutzungsarten neben der Nutzungsart “Beherbergungsbetriebe” regelt17. Aus dem Beschluss des Bundesverwaltungsgerichts vom 27.11.198718 folgt nichts anderes. Zwar betrifft diese Entscheidung einen Fall, in dem die Vorinstanz 10 Ferienwohnungen in zwei Häusern zusammengefasst als Betrieb des Beherbergungsgewerbes angesehen hatte; zu dieser Einordnung selbst verhält die Entscheidung sich aber mangels entsprechender Rüge nicht. Auch dem Urteil des Bundesverwaltungsgericht vom 29.04.199219 lässt sich eine andere Auffassung nicht entnehmen, weil die Frage, ob ein Beherbergungsbetrieb (“im weiteren Sinne”) vorliegt, wenn Appartements mit Kochgelegenheit ohne nennenswerte weitere Dienstleistungen an Montagearbeiter vermietet werden, ausdrücklich offen gelassen wird.

Ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes liegt nach der bisherigen Rechtsprechung des Bundesverwaltungsgerichts vor, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort ihren häuslichen Wirkungskreis unabhängig gestalten können20. Diese Voraussetzungen sind jedenfalls dann erfüllt, wenn sich die Überlassung der Räume auf eine reine Übernachtungsmöglichkeit beschränkt, so dass der Gast ausstattungsbedingt auf die Inanspruchnahme weiterer Dienstleistungen angewiesen ist21. Danach sind Hotels, Pensionen, Gasthöfe, Gästehäuser und Fremdenheime typische Betriebe des Beherbergungsgewerbes.

Ferienwohnungen sind entsprechend der – Ferienhäuser betreffenden – Bestimmung des § 10 Abs. 4 BauNVO auf Grund ihrer Lage Größe, Ausstattung, Erschließung und Versorgung für den Erholungsaufenthalt geeignet und dazu bestimmt, überwiegend und auf Dauer einem wechselnden Personenkreis zur Erholung zu dienen. Diese sind nach ihrer Ausstattung auf eine Selbstversorgung der Feriengäste ausgerichtet, so dass die Voraussetzung für einen Betrieb des Beherbergungsgewerbes, dass der häusliche Wirkungskreis nicht unabhängig gestaltet werden kann, nicht erfüllt ist22.

Der Klägerin verhilft vor dem Hintergrund dieser Rechtsprechung23 nicht zum Erfolg, dass sie zunächst einen Bettwäscheservice, die Zurverfügungstellung von Handtüchern, die Reinigung der Räume sowie Frühstück (im gegenüberliegenden selbstgenutzten Wohnhaus) und einen Brötchenservice angeboten und nunmehr einen Dienstleistungsvertrag mit dem – ca.200 Meter entfernten – “…” abgeschlossen hat.

Zwar bedarf der Begriff des Betriebs des Beherbergungsgewerbes nach der Rechtsprechung des OVG Mecklenburg-Vorpommern im Hinblick auf entstandene Zwischenformen wie z. B. Apart(ment)hotels der Modifizierung24. Das OVG Mecklenburg-Vorpommern hat diesbezüglich in der genannten Entscheidung ausgeführt: Da es für die Zuordnung zu bestimmten Nutzungsarten allgemein nicht nur auf die mit einer bestimmten baulichen Ausstattung gegebenen Möglichkeiten der Nutzung ankommt, sondern maßgeblich auch auf das Nutzungskonzept und dessen grundsätzliche tatsächliche Verwirklichung25, können auch Unterkünfte, die eine unabhängige Gestaltung des häuslichen Wirkungskreises ermöglichen, zu einem Beherbergungsbetrieb gehören, nämlich dann wenn neben der Überlassung von Räumen beherbergungstypische Dienstleistungen angeboten und auch typischerweise in Anspruch genommen werden, die einen nennenswerten Umfang erreichen und die Nutzung prägen26. Soweit eine Unterkunft nach Größe und Ausstattung die Möglichkeit bietet, auf eine gewisse Dauer ein selbst bestimmtes häusliches Leben zu führen, insbesondere weil diese über eine eigene Küchenzeile mit Kühlschrank und darüber hinaus weitere zur eigenständigen Haushaltsführung geeignete technische Geräte verfügt, kann daher gleichwohl ein Beherbergungsbetrieb vorliegen, wenn hotelähnliche Nebenleistungen wie Frühstücksbuffet, Reinigungsdienst, Wäscheservice, Bettwäschewechsel oder Lebensmitteldienste einen nennenswerten Umfang erreichen; vom eigenen Hauspersonal erbracht werden und im Preis inbegriffen sind. Danach ist das Vorhandensein der für einen solchen Betrieb typischen Servicebereiche außerhalb der vermieteten Unterkünfte – wie Speise- und Aufenthaltsräume mit dem zugehörigen Personalservice, betriebsnotwendige Nebenräume, Aufenthalts- und Sozialräume für das Personal sowie Lagerräume für die Unterbringung von Servicegerätschaften und Bedarfsartikeln – ein Indiz für einen Beherbergungsbetrieb; der räumlichen Struktur der Gesamtanlage und den sich dadurch bietenden Nutzungsmöglichkeiten kommt neben dem Nutzungskonzept ein besonderes Gewicht zu27. Vor diesem Hintergrund kann auch der Umstand, dass der Vorhabenträger keine Betriebsbeschreibung einreicht, aus der sich die Betriebsabläufe, Zahl der Mitarbeiter, Öffnungszeiten usw. ergeben, und eine solche Beschreibung zur Beurteilung des Vorhabens auch nicht erforderlich erscheint, als Indiz dafür gewertet werden, dass relevante Betriebsabläufe nicht stattfinden, wie sie zum Betrieb des Beherbergungsgewerbes gehören.

In Modifizierung der Ausgangsdefinition ist daher ein Betrieb des Beherbergungsgewerbes dann anzunehmen, wenn Räume ständig wechselnden Gästen zum vorübergehenden Aufenthalt zur Verfügung gestellt werden, ohne dass diese dort typischerweise eine eigene Häuslichkeit begründen, entweder weil dies nach der Art der Räumlichkeiten gar nicht möglich ist oder weil die Inanspruchnahme beherbergungstypischer Dienstleistungen die Nutzung prägt.

Danach sind weder der ursprünglich angebotene Bettwäsche, Handtuch- und Reinigungsservice nebst Frühstücksmöglichkeit und Brötchenservice noch die mit der “Dienstleistungsvereinbarung”, wonach das “…” die Reinigung, den Handtuch- und Bettwäschewechsel, ein Frühstücksbuffet und bei An- und Abreise einen Rezeptionsservice übernimmt, geeignet, das klägerische Vorhaben als (kleinen) Betrieb des Beherbergungsgewerbes ansehen zu können. Vielmehr fehlt es bereits nach der “Konzeption” der Klägerin für die ergänzenden Dienstleistungen daran, dass diese auch typischerweise und im nennenswerten Umfang in Anspruch genommen werden. Insbesondere sind Frühstücks- und Rezeptionsservice über das “…” lediglich optional ausgestaltet. Ob der Preis hierfür im Vermietungspreis inbegriffen ist, bleibt offen. Angesichts des Umstands, dass, da bauliche Veränderungen klägerseitig nicht geplant sind, zwei vollausgestattete Wohnungen an Feriengäste vermietet werden, eine darüber hinausgehende Betriebsbeschreibung nicht vorhanden ist und die Serviceleistungen des …hotels ca.200 Meter entfernt erbracht werden sollen, spricht nach allgemeiner Lebenserfahrung wenig dafür, dass die in Rede stehenden Leistungen typischerweise in Anspruch genommen werden und einen nennenswerten Umfang erreichen. Auch fehlen jegliche Hinweise darauf, dass die Klägerin betriebsnotwendige Neben- und Lagerräume für die Unterbringung von Servicegerätschaften und Bedarfsartikeln, die nach der vorgenannten Rechtsprechung indizielle Wirkung für das Vorliegen eines Beherbergungsbetriebes haben könnten, vorhält. Es ist vielmehr davon auszugehen, dass relevante beherbergungstypische Betriebsabläufe gerade nicht stattfinden. Die geplante Nutzung erfährt daher ihre Prägung gerade nicht durch derartige beherbergungstypische Dienstleistungen. Diese erscheinen nach dem Gesamtbild als vorgeschoben, um gegenüber der Beklagten und dem Gericht den formalen Anschein eines Beherbergungsbetriebs zu vermitteln, obwohl tatsächlich die beabsichtigte Nutzung im Kern dem Bild einer typischen Ferienwohnnutzung entspricht und auch entsprechen soll.

Verwaltungsgericht Schwerin, Urteil vom 20. November 2014 – 2 A 90/13

  1. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Beschluss vom 08.01.2008 – 3 M 190/07 []
  2. BGBl. I S. 1763 []
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 12.03.1982 – 4 C 59.78, NJW 1982, 2512 []
  4. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, NVwZ 1989, 1060 []
  5. vgl. zu dieser als maßgebliches Kriterium: Bielenberg in Ernst/Zinkahn/Bielenberg, BauGB, Kommentar, Bd. V, § 3 BauNVO Rn. 8 []
  6. Bielenberg, a.a.O., Rn 20 []
  7. vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95, BRS 58 Nr. 56 []
  8. OVG Greifswald, Urteil vom 11.07.2007 – 3 L 75/06 []
  9. vgl. Stock in: König/Roeser/Stock, BauNVO, 2. Aufl., § 3 Rn 17; Boeddinghaus, BauNVO, 5. Aufl., § 10 Rn. 15 []
  10. vgl. etwa Fickert/Fieseler, BauNVO, 10. Aufl., § 3 n.19 und 19.1 m.w.N., wonach die Überlassung von Räumen zur Unterbringung ohne zusätzliche Leistungen für die Annahme eines Beherbergungsbetriebes ausreicht []
  11. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19.02.2014 – 3 L 212/12, NordÖR 2014, 323 []
  12. vgl. auch VG Schwerin, Urteil vom 09.10.2014 – 2 A 1666/11; Beschluss vom 23.12 2014 – 2 B 1080/14 []
  13. vgl. zuletzt OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19.02.2014 – 3 L 212/12, NordÖR 2014, 323 []
  14. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19.02.2014, a.a.O. []
  15. vgl. BVerwG Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89NVwZ 1989, 1060; Beschluss vom 07.09.1984 – 4 N 3.84NVwZ 1985, 338). Eine Beherbergung liegt daher nicht etwa immer bereits dann vor, wenn bei Anmietung einer fremden Wohnung wegen fehlender Dauerhaftigkeit ein (Dauer-)Wohnen verneint werden muss ((so aber wohl Vietmeier in Bönker/Bischopink aaO § 3 Rn. 27 []
  16. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, NVwZ 1989, 1060 []
  17. vgl. BVerwG, Beschluss vom 07.09.1984 – 4 N 3.84, NVwZ 1985, 338 []
  18. BVerwG, Beschluss vom 27.11.1987 – 4 B 230/87 ua, BVerwG, DÖV 1988, 382 []
  19. BVerwG, Urteil vom 29.04.1992 – 4 C 43.89, BVerwGE 90, 140 []
  20. vgl. BVerwG, Beschluss vom 08.05.1989 – 4 B 78.89, NVwZ 1989, 1060 []
  21. vgl. OVG Berlin-Brandenburg, Beschluss vom 06.07.2006 – OVG 2 S 2.06 – BRS 70 Nr. 67; s.a. OVG NRW, Beschluss vom 14.08.2007 – 10 A 1219/06, NVwZ-RR 2008, 20 []
  22. vgl. Nds. OVG, Beschluss vom 22.11.2013 – 1 LA 49/13, NordÖR 2014, 81; sowie Beschluss vom 18.07.2008 – 1 LA 203/07 – BRS 73 Nr. 168 ; vgl. a. OVG NRW, Urteil vom 17.01.1996 – 7 A 166/96 []
  23. vgl. auch VG Schwerin, Urteil vom 20.12 2012 – 2 A 1577/10 ; Beschluss vom 18.07.2014 – 2 B 533/14 []
  24. OVG Mecklenburg-Vorpommern, Urteil vom 19.02.2014 – 3 L 212/12, NordÖR 2014, 323, 326 []
  25. vgl. BVerwG, Beschluss vom 25.03.1996 – 4 B 302.95NVwZ 1996, 893; Vietmeier in Bönker/Bischopink BauNVO § 4 Rn. 68 []
  26. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 14.08.2007 – 10 A 1219/06, NVwZ-RR 2008, 20; OVG Berlin-Brandenburg. Beschluss vom 06.07.2006 – OVG 2 S 2.06 – BRS 70 Nr. 67 – “Boardinghouse”; VG Berlin, Beschluss vom 23.01.2013 – 19 L 294/11LKV 2012, 93 []
  27. vgl. OVG Berlin-Brandenburg aaO []