Öffentliche Plätze – und die Durchsetzung der Nachtruhe

Unter welchen Voraussetzungen haben die Anwohner eines öffentlichen Platzes einen Anspruch auf Durchsetzung der gegen nächtlichen Lärm gerichteten Verbote der einschlägigen Polizeiverordnung einer Gemeinde? Mit dieser Frage hatte sich aktuell das Verwaltungsgericht Freiburg zu befassen:

Öffentliche Plätze – und die Durchsetzung der Nachtruhe

Rechtsgrundlage hierfür sind §§ 1, 3 PolG. Nach § 1 Abs. 1 Satz 1 PolG hat die Polizei die Aufgabe, von dem einzelnen und dem Gemeinwesen Gefahren abzuwehren, durch die die öffentliche Sicherheit oder Ordnung bedroht wird, und Störungen der öffentlichen Sicherheit oder Ordnung zu beseitigen, soweit es im öffentlichen Interesse geboten ist. Die Polizei hat hierbei innerhalb der durch das Recht gesetzten Schranken zur Wahrnehmung ihrer Aufgaben diejenigen Maßnahmen zu treffen, die ihr nach pflichtgemäßem Ermessen erforderlich erscheinen (§ 3 PolG).

Zwar obliegt der Schutz privater Rechte der Polizei nur auf Antrag des Berechtigten und nur dann, wenn gerichtlicher Schutz nicht rechtzeitig zu erlangen ist und wenn ohne polizeiliche Hilfe die Gefahr besteht, dass die Verwirklichung des Rechts vereitelt oder wesentlich erschwert wird (§ 2 Abs. 2 PolG). Diese polizeirechtliche Subsidiaritätsklausel greift jedoch dann nicht ein, wenn neben den privaten Rechten zugleich die öffentliche Sicherheit gestört oder gefährdet ist; hierfür genügt ein Verstoß gegen einen Ordnungswidrigkeitentatbestand. Solche Verstöße liegen hier (gehäuft) vor. Denn ordnungswidrig im Sinn von § 18 Nr. 1 PolG handelt, wer vorsätzlich oder fahrlässig entgegen § 1 Abs. 1 PolVO Rundfunk- und Fernsehgeräte, Lautsprecher, Tonwiedergabegeräte oder Musikinstrumente in solcher Lautstärke betreibt oder spielt, dass andere erheblich belästigt oder gestört werden, und wer entgegen § 3 PolVO durch Lärm die Nachtruhe stört (§ 16 Abs. 1 Nr. 1 und 3 PolVO).

Schon indem die Lärmverursacher gegen diese Bestimmungen verstoßen, stören sie die öffentliche Sicherheit im Sinn von §§ 1, 3 PolG. Die öffentliche Sicherheit umfasst zudem auch die Rechtsgüter der Einzelnen, zu denen insbesondere der Schutz der Gesundheit (Art. 2 Abs. 2 GG) gehört. Auch diese wird durch die Lärmverursacher gestört.

Das Ermessen (§ 40 LVwVfG) der Behörde, gegen die Personen einzuschreiten, welche gegen die dem nächtlichen Lärmschutz dienenden Vorschriften verstoßen, verdichtet sich angesichts der außerordentlichen Überschreitung der maßgeblichen Immissionsrichtwerte zu einer Pflicht zum Einschreiten, solange und soweit an den Wohnungen der Kläger zwischen 24:00 und 06:00 Uhr Beurteilungspegel von 62 dB(A) regelmäßig überschritten werden. Die faktische Entscheidung der Behörde, gegen die Verursacher dieses Lärms nicht mit eigenen Mitteln einzuschreiten, überschreitet die Grenzen des Ermessens (vgl. § 114 Satz 1 VwGO). Dies ergibt sich aus Folgendem:

.01. Für die Messung und Beurteilung des von der nächtlichen Nutzung des Augustinerplatzes ausgehenden Lärms orientiert sich das Verwaltungsgericht mangels besser geeigneter Regelwerke an der Freizeitlärmrichtlinie des Länderausschusses für Immissionsschutzrecht vom 06.03.2015. Für besondere Wohngebiete (§ 4a BauNVO) – ein solches setzt der einschlägige Bebauungsplan für die Wohnungen der Kläger fest – bestimmt die Freizeitlärmrichtlinie keine eigenen Immissionsrichtwerte. Diese sind deshalb entsprechend der Schutzbedürftigkeit des jeweiligen konkreten Gebiets unter Abwägung aller Umstände des Einzelfalls zu bestimmen. Hier fällt neben der festgesetzten Wohnnutzung einerseits ins Gewicht, dass der Augustinerplatz sich wegen seiner Lage in der verkehrsberuhigten Freiburger Altstadt für ein Verweilen anbietet und dafür auch gestaltet worden ist. So heißt es in der Begründung zum Bebauungsplan “Fischerau-Gerberau”, dass die auf dem Augustinerplatz errichtete Treppenanlage zum Verweilen einladen soll. Hinzu kommt, dass die Umgebung des Augustinerplatzes zumindest kerngebietsähnlich ist. Ohnehin gilt allgemein, dass festgesetzte besondere Wohngebiete nach ihrer “besonderen Eigenart” in Ansätzen kerngebietsähnlichen Charakter haben1. Mithin ist es sachgerecht, nicht von dem nächtlichen Immissionsrichtwert für Wohngebiete2, sondern vom nächtlichen Immissionsrichtwert für Kern- und Mischgebiete auszugehen3.

Ergeben sich nach der Freizeitlärmrichtlinie somit als Richtwerte nachts Beurteilungspegel für die lauteste Stunde von 45 dB(A) und ein Maximalpegel für Einzelgeräusche von 65 dB(A), die nur für sogenannte seltene Veranstaltungen mit hoher Standortgebundenheit oder sozialer Adäquanz und Akzeptanz an allenfalls 18 Tagen pro Kalenderjahr überschritten werden dürfen (vgl. Nr. 4.1 und 4.4 der Freizeitlärmrichtlinie), sind diese Richtwerte im Hinblick darauf, dass es um eine Freizeitnutzung öffentlicher Straßenflächen geht, die nicht von einem Veranstalter, sondern von den Nutzern einer öffentlichen Straßenfläche ausgehen, nochmals zu modifizieren4. Eine äußere Grenze hierfür bilden allerdings jedenfalls Richtwerte, bei deren Überschreitung gemeinhin von einer drohenden Gesundheitsgefährdung von Anwohnern ausgegangen wird (60 bis 62 dB(A) ).

.02. Die allgemein für Freizeitnutzungen geltenden Beurteilungs- und Maximalpegel wurden in der Vergangenheit und noch bei den von der Verwaltungsgericht veranlassten Messungen im Sommer 2017 von den nächtlichen Freizeitnutzern des Augustinerplatzes in ihrer Gesamtheit bei Weitem überschritten.

Das in der mündlichen Verhandlung erläuterte und von den Beteiligten nicht in Frage gestellte Gutachten kommt nachvollziehbar zum Ergebnis, dass sich in der Nacht vom 07.07.2017 zum 08.07.2017 zwischen 22:00 bis 02:00 Uhr stündliche Beurteilungspegel von 71, 73, 73 und 71 dB(A) und Maximalpegel zwischen 80, 8 und 83, 9 dB(A) ergaben, und dies bei nur 113 Platzbesuchern in der lautesten Stunde. In der Nacht vom 26.08.2017 zum 27.08.2017 ergaben sich zwischen 22:00 bis 02:00 Uhr stündliche Beurteilungspegel von 69, 73, 78 und 61 dB(A) und Maximalpegel zwischen 78, 0 und 93, 5 dB(A), und dies bei nur ca. 60 Platzbesuchern in der lautesten Stunde.

Die in den beobachteten Einzelmessungen ermittelten Beurteilungs- und Maximalpegel für nächtliche Freizeitnutzung des Augustinerplatzes lassen sich auf die gesamte wärmere Jahreshälfte übertragen. Die protokollierten Messbedingungen ergaben keine wesentlichen Besonderheiten. Die Zuordnung des Lärms zu einzelnen Lärmquellen zeigt, dass es sich um jeweils für eine Freizeitnutzung typischen Lärm handelte. Die über zwei Monate währende Dauermessung bestätigt diesen Befund.

Denn bei dieser ergaben sich fast durchgehend nächtliche Lärmwerte von mehr als 60 dB(A). Zusammengefasst lässt sich sagen, dass die Lärmbelastung der Anwohner vor allem in den Nächten von Donnerstag auf Freitag, Freitag auf Samstag und Samstag auf Sonntag die Schwelle von 62 dB(A) regelmäßig überschreitet. Dies gilt nur dann nicht, wenn es regnet oder wenn die Temperaturen unter 15 Grad fallen. In den sonstigen Nächten unter der Woche sind die Beurteilungspegel zwar regelmäßig niedriger als am Wochenende. Bei milden Temperaturen ergeben sich aber auch dann nächtliche Beurteilungspegel von über 60 dB(A); von den Werten an den Wochenenden unterscheiden sie sich nur dadurch, dass sie nach Mitternacht rascher abfallen.

Aus den bei den Wohnungen des Klägers ermittelten Beurteilungs- und Maximalpegeln lassen sich – mit nur kleineren Abstrichen – die bei der Wohnung der Klägerin entstandenen Lärmimmissionen herleiten. Der Sachverständige hat in der mündlichen Verhandlung insoweit geäußert, dass – da bei doppelter Entfernung von der Lärmquelle die Immissionsbelastung um 3 dB(A) sinke – aller Wahrscheinlichkeit nach auch bei der Klägerin während der Einzelmessungen ein Beurteilungspegel von 62 dB(A) überschritten worden sei.

Die Ergebnisse des Gutachtens decken sich im Wesentlichen mit den Angaben der Kläger sowie den Beschwerdestatistiken und den Erfahrungsberichten des Polizeivollzugsdienstes.

.03. Die festgestellten Lärmwerte liegen weit (nach dem Lärmempfinden, das eine Zunahme von 10 dB(A) als Verdoppelung des Lärms wahrnimmt, bis zum Vierfachen) über den oben aus der Freizeitlärmrichtlinie gewonnenen Richtwerten und überdies über einem Beurteilungspegel von 60 bis 62 dB(A), was – wird dieser Pegel regelmäßig und dauerhaft überschritten – zu Gesundheitsgefährdungen führen kann5. Regelmäßige Außenpegel von 60/62 dB(A) zur Nachtzeit – wie hier – korrespondieren bei Normalfenstern in gekipptem Zustand Innenpegeln von ca. 45 dB(A) und in geschlossenem Zustand der Fenster von 36 dB(A) und erreichen damit die theoretische “Aufweck”-Grenze. Dabei sind Gesundheitsgefährdungen nicht bereits bei einzelnen Überschreitungen der Außenpegel von 62 dB(A) und/oder einzelnen Überschreitungen der zulässigen Maximalpegel mit hinreichender Wahrscheinlichkeit zu besorgen.

Dies ist vielmehr erst dann anzunehmen, wenn solche Überschreitungen mit einer gewissen Dauer und Häufigkeit, also regelmäßig auftreten. Dies ist hier (wie dargelegt) der Fall.

.04. Die Gefahr einer jedenfalls in der wärmeren Jahreszeit gegebenen gesundheitsgefährdenden Lärmbeeinträchtigung der Kläger ist nicht durch neuere Entwicklungen entfallen. Es dürfte zwar zutreffen, dass der neu gestaltete Platz der Alten Synagoge einen Teil des Publikums, welches sich in den Nachtstunden bislang auf dem Augustinerplatz versammelt hat, anzieht. Allerdings rührt die Lärmbelastung auf dem Augustinerplatz nicht allein von der hohen Zahl von nächtlichen Besuchern her. Als Lärmquellen treten vielmehr einzelne Gruppen oder Personen hervor. Schon bei den erfolgten Messungen war die Zahl der nächtlichen Besucher im Vergleich zu früheren Jahren erheblich kleiner und wurden die einschlägigen Beurteilungspegel dennoch weit übertroffen. Die Kläger haben in der mündlichen Verhandlung auch bekräftigt, dass es weiter in erheblichem Umfang zu nächtlichen Ruhestörungen kommt. Deshalb lässt auch der Umstand, dass die Lärmbeschwerden am Augustinerplatz beim Polizeivollzugsdienst im Jahr 2018 zurückgegangen sind (zwischen April 2018 und August 2018 gab es nur noch 15 gemeldete Ruhestörungen gegenüber 55 gemeldeten Ruhestörungen zwischen April 2017 und August 2017) die Lärmproblematik noch nicht entfallen. Dies gilt umso mehr, als der Augustinerplatz nach Abbau des seit mehreren Jahren stehenden, aus Anlass der Sanierung des Augustinermuseums errichteten Bauzauns wieder an Attraktivität für das nächtliche Publikum gewinnen dürfte.

.05. Eine regelmäßige Lärmbelastung von mehr als 62 dB(A) ist den Klägern auch nicht unter dem Gesichtspunkt sozialer Adäquanz zuzumuten. Dieser Gesichtspunkt ist bereits bei der Festlegung des zumutbaren Beurteilungspegels – siehe oben – berücksichtigt6. Anders als bei der Frage, unter welchen Umständen Gaststättensperrzeiten zum Schutz der Anwohner unzureichend sind7, fällt bei der zur Bestimmung einer Zumutbarkeitsgrenze vorzunehmenden Abwägung der Interessen der Anwohner des Augustinerplatzes einerseits und der Interessen der nächtlichen Freizeitnutzer des Augustinerplatzes andererseits auch nicht deren Recht auf allgemeine Handlungsfreiheit ins Gewicht. Denn das Klageziel richtet sich nicht auf eine nächtliche Sperrung des Augustinerplatzes (oder auf längere Sperrzeiten für Gaststätten), sondern darauf, dass die Behörde ausschließlich gegen diejenigen Platznutzer, die zu einem unzumutbaren Lärmpegel wesentlich beitragen und dabei Ordnungswidrigkeiten begehen, wirkungsvoll einschreitet.

.06. Das Verwaltungsgericht kann nicht feststellen, dass die Behörde von vornherein nicht in der Lage wäre, gegen nächtliche Ruhestörungen auf dem Augustinerplatz einzuschreiten. Insbesondere kann die Behörde insoweit nicht ausschließlich auf den Polizeivollzugsdienst des Landes verweisen. Denn die Behörde hat selbst die polizeiliche Aufgabe, ihre Polizeiverordnung durchzusetzen. Für ein präventives Vorgehen könnte sie – nach entsprechender Ausbildung – ihren Gemeindevollzugsdienst beauftragen. Dabei hat die Behörde schon jetzt nach den Ziffern 1.11, 3.2 und 4 der auf Grundlage von §§ 31 f. der Verordnung des Innenministeriums zur Durchführung des Polizeigesetzes (DVOPolG) ergangenen Bekanntmachung des Oberbürgermeisters als Ortspolizeibehörde über die Übertragung polizeilicher Vollzugsaufgaben auf den Gemeindevollzugsdienst vom 17.07.2015 ihrem Gemeindevollzugsdienst den Vollzug der Polizeiverordnung, den Vollzug der Vorschriften über die Sperrzeit und den Ladenschluss sowie den Vollzug des Gaststättenrechts übertragen und haben die Bediensteten des Gemeindevollzugsdienstes bei der Erledigung ihrer polizeilichen Vollzugsaufgaben die Stellung von Polizeibeamten im Sinne des Polizeigesetzes (§ 80 Abs. 2 PolG). Die Gemeindevollzugsbeamten dürfen dabei die Ermächtigungsgrundlagen des Polizeigesetzes für den Polizeivollzugsdienst anwenden; sie sind somit zu Maßnahmen auf der Grundlage der §§ 1, 3 PolG und zu Standardmaßnahmen nach den §§ 26 ff. PolG berechtigt, nicht hingegen zu Maßnahmen, die dem staatlichen Polizeivollzugsdienst ausdrücklich vorbehalten sind8.

Das Verwaltungsgericht kann auch nicht feststellen, dass eine Durchsetzung der dem Schutz der Nachtruhe dienenden Verbote der Polizeiverordnung der Behörde ungeeignet wäre, den von der nächtlichen Freizeitnutzung des Augustinerplatzes ausgehenden unzumutbaren Lärm nachhaltig zu verringern.

Der Gutachter konnte in der mündlichen Verhandlung am 10.10.2018 zwar keine konkreten Angaben dazu machen, welche Lärmwerte erreicht würden, wenn die Platznutzer friedlich und ohne übermäßige Geräusche (also insbesondere ohne Musik, Singen, Schreien) sich nur auf dem Platz versammelten. Er hat aber nachvollziehbar dargelegt, dass Überschreitungen der Lärmwerte maßgeblich von der Dauer lauter Geräusche (etwa Musik oder Grölen) und von der Lärmintensität abhängen, und ausgeführt, es sei plausibel, dass sog. Lärmexzesse erheblich zur Erhöhung des Lärmpegels beitragen. Diese Ausführungen sind schlüssig und nachvollziehbar. Aus den Protokollen und Aufzeichnungen zu den beobachteten Messungen lässt sich zudem entnehmen, dass wesentliche Störungen weniger von der bloßen Anzahl an Platznutzern, sondern vor allem von einzelnen Personen oder Gruppen und bestimmten Verhaltensweisen ausgehen. Der Gutachter hat in der mündlichen Verhandlung die Frage, ob die bei den Messungen festgestellte erhebliche Überschreitung der Immissionsrichtwerte von der Personenzahl abhängt, verneint und dargelegt, dass dies maßgeblich von anderen Ereignissen abhängt. Er hat weiter erklärt, dass sich auch durchziehende Gruppen nur marginal auf den Beurteilungspegel (eher auf Geräuschspitzen) auswirken.

Es mag zwar sein, dass es, insbesondere bei einer sehr großen Zahl von nächtlichen Besuchern des Augustinerplatzes, nicht gelingen kann, Ruhestörungen nachhaltig zu beenden. Auch wird Vergleichbares aus anderen Städten berichtet9. Letztlich hängt der Erfolg eines Einschreitens gegen Ruhestörungen aber stets von den Umständen des Einzelfalls ab und setzt insbesondere ein stetiges, nachhaltiges Verwaltungshandeln gegenüber den Störern (etwa durch Personenfeststellung, Platzverweise, Ordnungswidrigkeitenverfahren) voraus, auf das die Behörde bislang gerade nicht verweisen kann.

.08. Angesichts der gegebenen enormen Richtwertüberschreitungen kann die Behörde auch nicht darauf verweisen, dass sie sonstige Maßnahmen zur Lärmminderung ergriffen habe. Dabei kann offenbleiben, ob diese Maßnahmen sich jeweils als wirksam erwiesen haben. Denn offensichtlich ist jedenfalls, dass die Behörde bislang allenfalls punktuell und in den letzten Jahren praktisch, jedenfalls weitgehend, überhaupt nicht mehr gegen nächtliche Lärmstörungen eingeschritten ist, weder präventiv (nach Ermittlung von immer wieder auffallenden Störern) noch repressiv (in Ordnungswidrigkeitenverfahren). Vielmehr hat die Behörde zunächst vor allem darauf gesetzt, die Lärmverursacher zur Einsicht zu bringen, hat dann aber selbst erkannt, dass sie damit allein die Lärmproblematik nicht lösen konnte. Auch weitere niederschwellige Maßnahmen ergaben keine erkennbare Verbesserung, so etwa Schreiben des Amt für öffentliche Ordnung vom 29.04.2011 an Gastronomiebetriebe, die Gäste durch Hinweisschilder zur Ruhe beim Verlassen der Gaststätte anzuhalten, Glas-Müll nicht in der Nachtzeit zu entsorgen und freiwillig auf den Verkauf von alkoholischen Getränken außer Haus (Gassenschank) zu verzichten, Gespräche mit der DEHOGA, dem Lokalverein Innenstadt, dem Polizeirevier Freiburg Nord und zahlreichen Gaststättenbetreibern, regelmäßiger Kontakt zur Polizeidirektion Freiburg, stichprobenhafte Kontrollen der Gastronomie und Fachgespräch am 09.07.2013, weitere drei Schwerpunktaktionen des Polizeivollzugsdienstes in Abstimmung mit der Behörde in der erste Jahreshälfte 2013. Bestehende Vollzugsdefizite räumt die Behörde in verschiedenen Schreiben bzw. Beschlussvorlagen ein. Der im Zuge der Partnerschaft “Sicherer Alltag” mit dem Land und des Projekts “Sicherheit und Ordnung in Freiburg” mit zehn zusätzlichen Stellen aufgestockte Gemeindevollzugsdienst solle zwar zur Überwachung, Beseitigung und Ahndung von Ordnungsstörungen im öffentlichen Raum eingesetzt werden, die Einsatzzeiten seien aber zeitlich bis 24:00 Uhr begrenzt.

.09. Die Entscheidung der Behörde, gegen nächtliche Lärmstörungen nicht mit eigenen Mitteln weiter vorzugehen, erweist sich damit als ein strukturelles Vollzugsdefizit10. Hieraus sowie aus dem Umstand, dass der Augustinerplatz zwar keine öffentliche Einrichtung, wohl aber ein zum Verweilen in besonderer Weise gestalteter öffentlicher Straßenraum ist, erwächst den Klägern, nachdem die Behörde nach eigenem Bekunden ihre sonst in Betracht kommenden geringer eingreifenden Maßnahmen ausgeschöpft hat, ein Anspruch auf Durchsetzung der dem nächtlichen Lärmschutz dienenden Verbote der Polizeiverordnung.

Verwaltungsgericht Freiburg, Urteil vom 10. Oktober 2018 – 4 K 805/16

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 25.11.1983 – 4 C 64.79, BVerwGE 68, 207 11 []
  2. so aber Bayer. VGH, Beschluss vom 13.10.2015 – 1 ZB 14.301 3, Maßgeblichkeit der für in einem allgemeinen Wohngebiet geltenden Nachtwerte; VG Ansbach, Urteil vom 16.02.2011 – AN 3 S 10.02647 u.a. 55 []
  3. vgl. VG Münster, Urteil vom 25.06.2008 – 9 K 32/07 28; OVG Rheinland-Pfalz, Beschluss vom 31.01.2017 – 8 B 11605/16 14 []
  4. vgl. insoweit, zu unzureichenden Gaststättensperrzeiten in der Heidelberger Altstadt, VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.03.2018 – 6 S 1168/17. 44 ff. []
  5. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.03.2018 – 6 S 1168/17 44 m.w.N. []
  6. vgl. BVerwG, Beschluss vom 09.04.2003 – 6 B 12.03, GewArch 2003, 300 14 []
  7. vgl. VGH Bad.-Württ., Urteil vom 06.03.2018 – 6 S 1168/17. 44 ff. []
  8. Würtenberger/Heckmann/Tanneberger, a.a.O. § 4 RdNrn. 45, 46 []
  9. vgl. VG Köln, Urteil vom 17.05.2018 – 13 K 5410/15 []
  10. vgl. VGH Bad.-Württ., Beschluss vom 19.04.2017 – 10 S 2264/16 11 []