Vorbauten vor Wohnwagen wie etwa Vorzelte sind nach § 1 Abs. 1 und Abs. 3 der niedersächsischen Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser (CPl-Woch-VO) auf einem Campingplatz in Niedersachsen nur unter zwei Voraussetzungen zulässig: Sie dürfen erstens nach Größe und Ausstattung die Nutzung des Wohnwagens nur ergänzen, nicht aber den Charakter einer selbstständigen weiteren Unterkunft annehmen. Zweitens muss ein Vorbau wie der Wohnwagen selbst jederzeit ortsveränderlich sein. Es muss sich mithin um eine Konstruktion handeln, die – wie ein klassisches Vorzelt – von ein oder zwei Personen innerhalb kurzer Zeit ohne besonderen Aufwand demontiert und in ein Kraftfahrzeug verladen werden kann.
Gemäß § 1 Abs. 1 Satz 1 CPl-Woch-VO sind Campingplätze Plätze, die während des ganzen Jahres oder wiederkehrend während bestimmter Zeiten des Jahres betrieben werden und die zum Aufstellen und zum vorübergehenden Bewohnen von mehr als drei Wohnwagen oder Zelten bestimmt sind. Sie sind – wie aus § 1 Abs. 3 CPl-Woch-VO folgt – in gemäß § 5 Abs. 1 CPl-Woch-VO mindestens 70 m² große Standplätze zu unterteilen, die jeweils zum Aufstellen jeweils (nur) eines Wohnwagens oder Zeltes bestimmt sind. Als Wohnwagen gelten gemäß § 1 Abs. 1 Satz 2 CPl-Woch-VO Wohnanhänger, Klappanhänger und motorisierte Wohnfahrzeuge, die jederzeit ortsveränderlich und so beschaffen sind, dass sie jederzeit zum Verkehr auf öffentlichen Straßen zugelassen werden können.
Zu diesen Maßgaben stehen im vorliegend vom Niedersächsischen Oberverwaltungsgericht in Lüneburg entschiedenen Fall die baulichen Anlagen auf dem Standplatz des Klägers in offenkundigem Widerspruch. Da er den Standplatz zum Abstellen eines Wohnwagens nutzt, ist das Aufstellen eines weiteren Zeltes bereits gemäß § 1 Abs. 3 CPl-Woch-VO ausgeschlossen. Auf die Frage, wann von einem Zelt i. S. von § 1 Abs. 1 Satz 1 CPl-Woch-VO auszugehen ist, kommt es deshalb schon im Ausgangspunkt nicht an.
Das Oberverwaltungsgericht folgt auch nicht der Überlegung der Zulassungsantragsteller, bei den zu beseitigenden baulichen Anlagen handele es sich um unselbstständige Bestandteile des zulässigerweise abgestellten Wohnwagens. Kennzeichnend für einen Wohnwagen i. S. von § 1 Abs. 1 CPl-Woch-VO ist dessen jederzeitige Ortsveränderlichkeit. Die zum 1.11.2012 außer Kraft getretenen Ausführungsbestimmungen zur Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser vom 17.04.19841, auf die die Beklagte den Kläger bereits mit Schreiben vom 28.09.2011 hingewiesen hatte, führten dazu aus, dass Campingplätze einer fluktuierenden Nutzung durch Kraftfahrzeuge und ihre Anhänger unterlägen. Anlagen, die auf Grund ihrer Beschaffenheit dazu bestimmt seien, vorwiegend ortsfest benutzt zu werden, wie Mobilheime, Lauben und Hütten, seien daher baurechtlich nicht dem Begriff des Campings zuzuordnen. Mit der Forderung nach einer jederzeitigen Ortsveränderlichkeit solle daher sichergestellt werden, dass die Wohnwagen auf Campingplätzen technisch fahrbereit sind und jederzeit ihren Standplatz verlassen könnten. Dies dürfe insbesondere nicht durch Anpflanzungen erschwert werden. Zelteinrichtungen in Verbindung mit Wohnwagen beeinträchtigten nicht die jederzeitige Ortsveränderlichkeit.
Vor diesem Hintergrund der die Rechtslage zutreffend wiedergebenden Darstellung in den Ausführungsbestimmungen sind an Vorbauten vor Wohnwagen wie etwa Vorzelte aus baurechtlicher Sicht zwei Anforderungen zu stellen. Sie dürfen erstens die Nutzung des Wohnwagens nur ergänzen, nicht aber den Charakter einer selbstständigen weiteren Unterkunft annehmen. Das setzt der Größe und Ausstattung eines Vorbaus Grenzen; andernfalls würde die Beschränkung des § 1 Abs. 3 CPl-Woch-VO auf einen Wohnwagen bzw. ein Zelt umgangen. Zweitens muss ein Vorbau wie der Wohnwagen selbst jederzeit ortsveränderlich sein. Es muss sich mithin um eine Konstruktion handeln, die – wie ein klassisches Vorzelt – von ein oder zwei Personen ohne besonderen Aufwand innerhalb kurzer Zeit demontiert und in ein Kraftfahrzeug verladen werden kann. Dabei kommt es weniger auf die verwendeten Materialien als auf die konstruktive Ausführung an. Diese muss die Gewähr der jederzeitigen Demontagemöglichkeit bieten2.
Zu Recht hat das Verwaltungsgericht die angegriffene Verfügung schließlich als frei von Ermessensfehlern angesehen. Vorausschickend ist dabei anzumerken, dass die Bauaufsichtsbehörde nach ständiger Rechtsprechung des Oberverwaltungsgerichts gegen baurechtswidrige Zustände regelmäßig einzuschreiten hat. Ein „Für und Wider“ braucht nur dann abgewogen zu werden, wenn der Fall so geartet ist, dass ganz bestimmte konkrete Anhaltspunkte für die Angemessenheit einer Ausnahme vorliegen3. Derartige Anhaltspunkte lagen nicht vor.
Ohne Erfolg rügen Kläger und Beigeladene einen Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz (Art. 3 Abs. 1 GG). Es entspricht insofern zwar ständiger Rechtsprechung, dass die Bauaufsichtsbehörde ungeachtet des Grundsatzes, dass Gleichheit im Unrecht grundsätzlich nicht gewährleistet ist, gegen den Gleichheitssatz verstößt, wenn sie bei einem bauaufsichtlichen Einschreiten systemwidrig ein Vorgehen gegen vergleichbare Verstöße unterlässt. Die Forderung nach Systemgerechtigkeit hat allerdings räumliche Grenzen hat, soll sie nicht über die Anfechtung eines Einzelfalles hinaus mittelbar in eine allgemeine Kontrolle der Verwaltung ausufern. Der Berufungsfall muss deshalb in handgreiflicher Entfernung liegen, die Behörde muss für alle Vergleichsfälle zuständig sein und gleichsam beide Vorhaben auch optisch zugleich im Blick haben4.
Dies vorausgeschickt teilt das Oberverwaltungsgericht die Auffassung des Verwaltungsgerichts, dass ein Verstoß gegen den allgemeinen Gleichheitssatz nicht vorliegt. Auf dem Campingplatz der Beigeladenen geht die Beklagte systematisch gegen alle baurechtswidrigen Zustände vor; sie hat die Durchführung eines Mediationsverfahrens mit nur einigen Betroffenen abgelehnt, um Ungleichbehandlungen zu vermeiden. Alle weiteren Campingplätze liegen demgegenüber deutlich mehr als einen Kilometer entfernt; sie liegen mithin keinesfalls mehr optisch zugleich im Blick.
Hinzu kommt, dass es sich bei dem gemeindeeigenen Campingplatz, auf den Kläger und Beigeladene abzielen, um einen Saison- und nicht um einen Ganzjahrescampingplatz handelt, der jeweils zum Winterhalbjahr vollständig geräumt wird. Schon deshalb sind etwaige Missstände dort mit dem vorliegenden Fall nicht vergleichbar, weil sich auf einem Saisoncampingplatz naturgemäß keine vergleichbare Verfestigung baulicher Anlagen einstellen kann.
Schließlich hat das Oberverwaltungsgericht – ebenso wie das Verwaltungsgericht – keinen Zweifel daran, dass die Versicherung der Beklagten, den Missständen dort gleichfalls nachzugehen, Taten folgen werden. Ihren unwiderlegten Angaben zufolge hat sie erst unmittelbar vor der mündlichen Verhandlung durch den Kläger Kenntnis erlangt. Erstmals in der laufenden Saison 2014 hat sie mithin Gelegenheit, entsprechende Maßnahmen zu ergreifen. Dies hat sie eigenen Angaben zufolge zunächst durch eine Ansprache der Betroffenen auch getan.
Erfolglos bleibt die Rüge der Zulassungsantragsteller, das Verwaltungsgericht habe den Gesichtspunkt des Vertrauensschutzes aufgrund – vermeintlicher – allgemeiner mündlicher Zusagen der Beklagten, die Zustände auf dem Campingplatz weiterhin zu dulden, zu gering geachtet.
Erstens können derartige mündliche Zusagen – da es an der für einen Duldungsverwaltungsakt gebotenen Schriftform fehlt5 – allenfalls als so genannte faktische Duldungen einzustufen sein, denen nur in seltenen Ausnahmefällen rechtliche Relevanz zukommt6. Die Wertung sowohl des allgemeinen Verwaltungsrechts als auch des Baurechts, die in § 38 Abs. 1 Satz 1, § 57 VwVfG und § 70 Abs. 1 Satz 3 NBauO die Schriftform verlangen, führt dazu, dass mündlichen Zusagen in aller Regel keine rechtliche Relevanz zukommt. Gründe, die für das Vorliegen eines Ausnahmefalls sprechen, sind weder dargetan noch ersichtlich. Im Gegenteil zeigt gerade der vorliegende Fall mit den sich widersprechenden Angaben der Beteiligten, dass etwaigen mündlichen Zusagen aus gutem Grund die rechtliche Bedeutung abgesprochen wird.
Zweitens müsste sich eine mündliche Zusage – so sie denn erfolgt ist – nach den zutreffenden Ausführungen des Verwaltungsgerichts auf ein hinreichend konkretisiertes Bauvorhaben beziehen. Der allgemeinen Aussage, Holzkonstruktionen als Vorbauten vor Wohnwagen seien zulässig, fehlt eine solche Konkretisierung. Denkbar sind insofern Holzkonstruktionen von derart unterschiedlicher Konstruktion und Größe, dass eine etwaige verallgemeinernde Aussage nicht geeignet wäre, ein schutzwürdiges Vertrauen eines Betroffenen dahingehend zu begründen, gerade sein eigenes Vorhaben werde davon erfasst.
Soweit Kläger und Beigeladene schließlich eine Breiten- bzw. Vorbildwirkung der zu beseitigenden baulichen Anlagen in Frage stellen, belegt die örtliche Situation die Richtigkeit der Einschätzung des Verwaltungsgerichts. Auf dem Campingplatz der Beigeladenen sind eine Vielzahl rechtswidriger baulicher Anlagen entstanden, wobei sich neu entstehende Anlagen offenbar am Bestand orientiert haben. Dass die Beklagte dem Einhalt gebieten will, ist nicht zu beanstanden.
Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Beschluss vom 12. Juni 2014 – 1 LA 219/13
- Nds. MBl.1984 S. 446[↩]
- vgl. zu § 10 Abs. 5 BauNVO bereits Nds. OVG, Urteil vom 11.12.1987 – 1 C 39/86, BRS 48 Nr. 42: freie Beweglichkeit und mühelose Möglichkeit der Standortveränderung der Anlagen erforderlich; ebenso Söfker, in: Ernst/Zinkahn/Bielenberg/Krautzberger, BauGB, § 10 BauNVO Rn. 33
; Fickert/Fieseler, BauNVO, 11. Aufl.2008, § 10 Rn. 47; Stock, in: König/Roeser/ders., BauNVO, 3. Aufl.2014, § 10 Rn. 33; die planungsrechtliche Definition des Campingplatzes stimmt mit § 1 Abs. 1 CPl-Woch-VO überein, dazu Nds. OVG, Beschluss vom 30.06.2011 – 1 MN 29/11; Urteil vom 24.07.2013 – 1 LB 245/10 26 = BauR 2014, 229). Dies zugrunde gelegt handelt es sich bei der – funktional einem Carport entsprechenden – Überdachung des Wohnwagens, dem in Holzrahmenbauweise errichteten Vorbau sowie der wintergartenartigen, aus einer Stahl-Glas-Konstruktion bestehenden Überdachung offensichtlich nicht um zulässige Bestandteile des Wohnwagens. Es handelt sich vielmehr sämtlich um bauliche Anlagen i. S. von § 2 Abs. 1 Satz 1 NBauO a. F./n. F., die nach ihrer Konstruktion und Beschaffenheit nicht auf eine einfache und schnelle Demontage, sondern vielmehr auf einen dauerhaften Verbleib an ihrem Standort angelegt und die deshalb vom Begriff des Campings nicht mehr umfasst sind.
Mit der Verordnung über Campingplätze, Wochenendplätze und Wochenendhäuser steht schließlich – was auch Kläger und Beigeladene mit ihrem Zulassungsvorbringen nicht in Abrede stellen – auch das Blechhäuschen nicht in Einklang. Gemäß § 5 Abs. 4 Satz 1 CPl-Woch-VO darf auf Campingplätzen auf einem Standplatz außer den baulichen Anlagen nach § 1 Abs. 1 CPl-Woch-VO nur ein Gebäude ohne Aufenthaltsraum, Toilette und Feuerstätte von nicht mehr als 6 m² Brutto-Rauminhalt errichtet werden. Ein solches – wenn auch geringfügig größeres – Gebäude war bei Aufstellung des zumal 6 m² Brutto-Rauminhalt übersteigenden Blechhäuschens im Jahr 2009 mit dem Holzhaus bereits vorhanden.
Ernstlichen Zweifeln begegnet auch nicht die Feststellung des Verwaltungsgerichts, die zu beseitigenden Anlagen seien als sonstige Vorhaben i. S. von § 35 Abs. 2 BauGB im Außenbereich unzulässig, weil sie zur Verfestigung einer Splittersiedlung (§ 35 Abs. 3 Satz 1 Nr. 7 BauGB) führten. Soweit die Zulassungsantragsteller in Abrede stellen, dass sich die Auswirkungen jederzeit ortsveränderlicher Zelte und Wohnwagen von den hier errichteten festen Bauten unterschieden, trifft das nicht zu. Mit der Errichtung nicht mehr jederzeit ortsveränderlicher Bauten verfestigt sich die Baustruktur hin zu einem weniger provisorischen Charakter; dies wiederum ist der erste Schritt einer schleichenden Veränderung eines Campingplatzes hin zu einem Wochenendhausgebiet (vgl. zur Unterscheidung § 10 BauNVO). Dieser hier bereits begonnene Prozess ist bauplanungsrechtlich – wie das Verwaltungsgericht zutreffend ausgeführt hat – als Verfestigung einer Splittersiedlung zu betrachten ((vgl. BVerwG, Urteil vom 3.04.1987 – 4 C 43.8419 = NVwZ 1988, 144 = BRS 47 Nr. 76; OVG Berlin-Brandenburg, Urteil vom 20.04.2009 – OVG 10 S 35.08 5 ff.[↩]
- vgl. nur Nds. OVG, Beschluss vom 31.01.2002 – 1 MA 4216/01 9 = BauR 2002, 772; Urteil vom 5.09.2007 – 1 LB 43/07 58; Beschluss vom 19.05.2010 – 1 ME 81/10 8 = ZfBR 2010, 585; Beschluss vom 9.03.2012, – 1 LA 352/07 70[↩]
- vgl. zusammenfassend Nds. OVG, Beschluss vom 19.05.2010, a. a. O., Rn. 9; Beschluss vom 9.03.2012, a. a. O., Rn. 85, beide m. w. N.[↩]
- dazu Mann, in: Große-Suchsdorf, NBauO, 9. Aufl.2013, § 79 Rn. 62 ff.[↩]
- Nds. OVG, Beschluss vom 9.03.2012, a. a. O., Rn. 129[↩]
