Par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schüs­se – und der Rechts­schutz gegen ihre Abschluss­be­rich­te

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat eine Ver­fas­sungs­be­schwer­de von 26 Abge­ord­ne­ten der Bür­ger­schaft der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg gegen ein Urteil des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts vom 15.09.2015 [1] nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men, das sich in einem Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren gemäß Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 der Ver­fas­sung der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg (HV) mit der Fra­ge des in der Lan­des­ver­fas­sung vor­ge­se­he­nen Rechts­weg­aus­schlus­ses gegen Abschluss­be­rich­te von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft befass­te.

Par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schüs­se – und der Rechts­schutz gegen ihre Abschluss­be­rich­te

Abge­ord­ne­te hat­ten die Durch­füh­rung des Ver­fah­rens nach Rechts­strei­tig­kei­ten im Zusam­men­hang mit dem Unter­su­chungs­aus­schuss „Elb­phil­har­mo­nie“ bean­tragt. Mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung ihres Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) durch Unter­las­sung einer Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt.

Das Aus­gangs­ver­fah­ren vor den Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg[↑]

Dem Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren vor dem Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ging eine Ver­wal­tungs­strei­tig­keit im Kon­text des Unter­su­chungs­aus­schus­ses „Elb­phil­har­mo­nie“ vor­aus.

Der in der ver­gan­ge­nen Legis­la­tur­pe­ri­ode von der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft ein­ge­setz­te par­la­men­ta­ri­sche Unter­su­chungs­aus­schuss „Elb­phil­har­mo­nie“ zur Auf­klä­rung ins­be­son­de­re der Kos­ten­stei­ge­run­gen des Bau­pro­jekts beab­sich­tig­te, in sei­nem Abschluss­be­richt wer­ten­de Äuße­run­gen im Sin­ne von § 19 Abs. 1 des Geset­zes über die Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft vom 27.08.1997 unter ande­rem über einen Rechts­an­walt zu ver­öf­fent­li­chen, der einer im Zuge der Bau­maß­nah­men zur Errich­tung der „Elb­phil­har­mo­nie“ mit einer bau­be­glei­ten­den Rechts­be­ra­tung beauf­trag­ten Rechts­an­walts­kanz­lei ange­hört. Hier­über infor­mier­te der Unter­su­chungs­aus­schuss den Rechts­an­walt.

Der Rechts­an­walt nahm dar­auf­hin gegen die Ver­öf­fent­li­chung wer­ten­der Äuße­run­gen im Abschluss­be­richt des Unter­su­chungs­aus­schus­ses ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Eil­rechts­schutz in Anspruch.

Er bean­trag­te vor dem Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg, es dem Unter­su­chungs­aus­schuss im Wege einst­wei­li­ger Anord­nung zu unter­sa­gen, in sei­nem Abschluss­be­richt sämt­li­che – hilfs­wei­se näher bezeich­ne­te – wer­ten­de Äuße­run­gen über ihn zu ver­öf­fent­li­chen; hilfs­wei­se den Unter­su­chungs­aus­schuss ins­be­son­de­re zu ver­pflich­ten, dem Rechts­an­walt Gele­gen­heit zur Stel­lung­nah­me zu den beab­sich­tig­ten wer­ten­den Äuße­run­gen zu geben und den wesent­li­chen Inhalt einer Stel­lung­nah­me im Bericht wie­der­zu­ge­ben.

Mit Beschluss vom 27.03.2014 [2] lehn­te das Ver­wal­tungs­ge­richt Ham­burg den Antrag auf Erlass einer einst­wei­li­gen Anord­nung ab. Die auf Unter­sa­gung der Ver­öf­fent­li­chung wer­ten­der Äuße­run­gen gerich­te­ten Anträ­ge sei­en gemäß Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV bereits unzu­läs­sig. Die mit Art. 44 Abs. 4 GG wort­glei­che Vor­schrift des Art. 26 Abs. 5 HV lau­tet:, cite„Die Beschlüs­se der Unter­su­chungs­aus­schüs­se sind der rich­ter­li­chen Erör­te­rung ent­zo­gen. In der Wür­di­gung und Beur­tei­lung des der Unter­su­chung zugrun­de lie­gen­den Sach­ver­halts sind die Gerich­te frei.„Die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts

Auf die Beschwer­de des Rechts­an­walts unter­sag­te das Ham­bur­gi­sche Ober­ver­wal­tungs­ge­richt dem Unter­su­chungs­aus­schuss mit Beschluss vom 23.04.2014 [3] im Wege einst­wei­li­ger Anord­nung, in sei­nem Abschluss­be­richt eine näher bezeich­ne­te Tat­sa­chen­be­haup­tung über den Rechts­an­walt auf­zu­stel­len; im Übri­gen wur­de die Beschwer­de zurück­ge­wie­sen, soweit die Betei­lig­ten das Ver­fah­ren nicht bereits über­ein­stim­mend für in der Haupt­sa­che erle­digt erklärt hat­ten.

Zur Begrün­dung führ­te das Ober­ver­wal­tungs­ge­richt aus, dem Rechts­an­walt ste­he gegen die bevor­ste­hen­de Ver­let­zung sei­nes grund­recht­lich gewähr­leis­te­ten Per­sön­lich­keits­rechts durch den Abschluss­be­richt der Rechts­weg gemäß Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG offen, der gemäß § 40 Abs. 1 Satz 1 VwGO zu den Ver­wal­tungs­ge­rich­ten füh­re. Als wesent­li­che rechts­staat­li­che Ver­bür­gung gewähr­leis­te Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG dem Ein­zel­nen den lücken­lo­sen Rechts­schutz gegen behaup­te­te rechts­wid­ri­ge Ein­grif­fe der öffent­li­chen Gewalt in sei­ne Rech­te. Eine Ein­schrän­kung die­ser Grund­satz­norm für die gesam­te Rechts­ord­nung durch Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV mit dem Ziel einer Gerichts­frei­heit sei kom­pe­ten­zi­ell aus­ge­schlos­sen; der Anwen­dungs­be­reich der Vor­schrift müs­se daher redu­zie­rend aus­ge­legt wer­den. Soweit Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG als grund­ge­set­zim­ma­nen­te Schran­ke die Vor­schrift des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG ein­zu­schrän­ken ver­mö­ge, gebe es jeden­falls kei­nen Anhalt dafür, dass Art. 28 Abs. 1 und 2 GG den Län­dern abwei­chend von Art. 28 Abs. 3, Art. 31 und Art. 142 GG die Mög­lich­keit ein­ge­räumt habe, Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG im sel­ben Maße ein­zu­schrän­ken. Aus dem Prin­zip der Gewal­ten­tei­lung erge­be sich nicht, dass Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG, was Abschluss­be­rich­te der Unter­su­chungs­aus­schüs­se des Bun­des­tags und der Län­der­par­la­men­te ange­he, als von vorn­her­ein kupier­te rechts­staat­li­che Ver­bür­gung auf­ge­fasst wer­den müs­se. Denn Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG unter­wer­fe gera­de jede behaup­te­te Rechts­ver­let­zung Ein­zel­ner durch die öffent­li­che Gewalt und damit auch einen mit sei­nem Abschluss­be­richt öffent­li­che Gewalt aus­üben­den par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schuss inso­weit der gericht­li­chen Kon­trol­le. Unrich­ti­ge Tat­sa­chen­be­haup­tun­gen über Drit­te sei­en von der Auf­ga­be und den Rech­ten eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses nicht gedeckt. Der Rechts­an­walt brau­che unrich­ti­ge Tat­sa­chen­be­haup­tun­gen über sich im Abschluss­be­richt des Unter­su­chungs­aus­schus­ses „Elb­phil­har­mo­nie“ nicht hin­zu­neh­men. Wahr­heits­wid­ri­ge Tat­sa­chen­be­haup­tun­gen in Abschluss­be­rich­ten eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses sei­en, wenn sie sich nicht nur auf Baga­tel­len bezö­gen, in hohem Maße geeig­net, auf die beruf­li­che Repu­ta­ti­on und die per­sön­li­che Inte­gri­tät der betrof­fe­nen Per­son ein­zu­wir­ken.

Das Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren beim Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt[↑]

Dar­auf­hin bean­trag­ten 55 Abge­ord­ne­te der Bür­ger­schaft der Frei­en und Han­se­stadt Ham­burg – dar­un­ter sämt­li­che hie­si­gen Beschwer­de­füh­rer – beim Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt die Durch­füh­rung eines Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­rens gemäß Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV in Ver­bin­dung mit § 14 Nr. 1 des Geset­zes über das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt (HVerfGG).

Ziel des Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­rens nach Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV ist die ver­bind­li­che Klä­rung der Aus­le­gung einer Norm der Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sung. Eine hier­für erfor­der­li­che Mei­nungs­ver­schie­den­heit liegt bereits dann vor, wenn ein letzt­in­stanz­lich ent­schei­den­des Ober­ge­richt eine ande­re Rechts­auf­fas­sung ver­tritt als die nach Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV, § 14 Nr. 1 HVerfGG antrag­stel­len­den Betei­lig­ten. Inso­weit sieht Art. 65 Abs. 3 Nr. 1 HV – eine Beson­der­heit des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­rechts – eine Art (rechts-)gutachterlicher Tätig­keit des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts vor [4]. Inso­weit konn­te die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts die Zuläs­sig­keit des – nicht frist­ge­bun­de­nen – Antrags beim Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt begrün­den, ohne dass des­sen Ent­schei­dung Rück­wir­kun­gen auf das ver­wal­tungs­ge­richt­li­che Ver­fah­ren hät­te. Am Ver­fah­ren vor dem Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt war denn auch nicht der Klä­ger des ver­wal­tungs­ge­richt­li­chen Ver­fah­rens betei­ligt, son­dern viel­mehr aus­schließ­lich die Antrag­stel­ler – ein Fünf­tel der Abge­ord­ne­ten der Bür­ger­schaft, die Bür­ger­schaft und das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (vgl. § 38 Satz 2 HVerfGG).

Die Antrag­stel­ler stell­ten den fol­gen­den Antrag, für Recht zu erken­nen:

„Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ist dahin aus­zu­le­gen, dass die Vor­schrift als Aus­nah­me von der Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG und des Art. 61 HV einer rich­ter­li­chen Erör­te­rung des Abschluss­be­richts eines Par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses aus­nahms­los und ins­be­son­de­re auch dann ent­ge­gen­steht, wenn durch den Abschluss­be­richt eine Ver­let­zung sub­jek­ti­ver Rech­te zu gewär­ti­gen ist;

hilfs­wei­se: Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ist dahin aus­zu­le­gen, dass die Vor­schrift als Aus­nah­me von der Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 Satz 1 GG und des Art. 61 HV einer rich­ter­li­chen Erör­te­rung des Abschluss­be­richts eines Par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses grund­sätz­lich ent­ge­gen­steht und nur im Aus­nah­me­fall eine gericht­li­che Kon­trol­le zulässt, sofern eine Ver­let­zung beson­ders gewich­ti­ger sub­jek­ti­ver Rech­te zu gewär­ti­gen ist.“

Zur Begrün­dung führ­ten die Antrag­stel­ler aus, die ver­fas­sungs­ge­richt­li­che Klä­rung die­ser Fra­ge sei für sämt­li­che gegen­wär­ti­gen und zukünf­ti­gen Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Bür­ger­schaft von Bedeu­tung und betref­fe auch ande­re Bun­des­län­der, deren Lan­des­ver­fas­sun­gen eine dem Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ver­gleich­ba­re Vor­schrift ent­hiel­ten, da der Beschluss des Ham­bur­gi­schen Ober­ver­wal­tungs­ge­richts vom 23.04.2014 den Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV prak­tisch für unwirk­sam erklärt habe. Nach Auf­fas­sung der Antrag­stel­ler unter­lä­gen von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV tat­be­stand­lich erfass­te Abschluss­be­rich­te eines Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf der Rechts­fol­gen­sei­te kei­ner rich­ter­li­chen Erör­te­rung. Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sta­tu­ie­re eben­so wie Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG eine Aus­nah­me von der Rechts­schutz­ga­ran­tie des Art.19 Abs. 4 GG und eröff­ne damit einen gerichts­frei­en Raum, obgleich der Unter­su­chungs­aus­schuss an die Grund­rech­te gebun­den sei. Der dadurch bewirk­te Rechts­weg­aus­schluss las­se sich ver­fas­sungs­recht­lich weder unter for­mel­len Gesichts­punk­ten noch aus inhalt­li­chen Grün­den bean­stan­den. Dar­über hin­aus bestehe ange­sichts der Gewähr­leis­tung ander­wei­ti­ger Betrof­fe­nen­rech­te einer­seits und der Ziel­set­zung des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses ande­rer­seits kein Anlass und auch kei­ne Mög­lich­keit, Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ein­schrän­kend aus­zu­le­gen. Sofern das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt die­ser Auf­fas­sung nicht fol­ge, sei ent­spre­chend des Hilfs­an­trags Rechts­schutz gegen Abschluss­be­rich­te par­la­men­ta­ri­scher Unter­su­chungs­aus­schüs­se nur im Aus­nah­me­fall zum Schutz beson­ders gewich­ti­ger sub­jek­ti­ver Rech­te zuzu­las­sen. Eine Durch­bre­chung des durch Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sta­tu­ier­ten Rechts­weg­aus­schlus­ses kön­ne nur im Fal­le eines voll­stän­di­gen Grund­rechts­ent­zu­ges und nur bei Gleich­wer­tig­keit der ver­letz­ten Rech­te mit dem par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­recht in Betracht kom­men.

Mit dem hier ange­grif­fe­nem Urteil vom 15.09.2015 [1] stell­te das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt fest, dass der Rechts­weg nach Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV nur inso­weit aus­ge­schlos­sen sei, als das Recht der Unter­su­chungs­aus­schüs­se auf auto­no­me Abfas­sung eines Abschluss­be­rich­tes nicht nach dem Grund­satz der prak­ti­schen Kon­kor­danz durch Grund­rech­te oder ande­re Ver­fas­sungs­gü­ter ein­ge­schränkt wer­de.

Zur Begrün­dung wur­de aus­ge­führt, Abschluss­be­rich­te von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen der Bür­ger­schaft sei­en von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV erfasst [5].

Der Wort­laut des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sei aus­le­gungs­fä­hig. Er benen­ne zwar nicht zwei­fels­frei, wel­che Beschlüs­se der rich­ter­li­chen Erör­te­rung ent­zo­gen sei­en. Aus dem his­to­ri­schen Kon­text der Norm erge­be sich aber, dass Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV nicht dahin zu ver­ste­hen sei, dass die­ser nur die poli­ti­sche Bewer­tung in einem Abschluss­be­richt erfas­sen sol­le. Viel­mehr erfas­se er grund­sätz­lich sei­nen gesam­ten Inhalt, mit­hin auch Abschluss­be­rich­te, die mit Grund­rechts­ein­grif­fen ver­bun­den sei­en. Die dem Art. 44 Abs. 4 GG nach­emp­fun­de­ne Vor­schrift des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV habe eine juris­ti­sche Bewer­tung der Ergeb­nis­se von Unter­su­chungs­aus­schüs­sen ver­hin­dern und damit das Arbeits­er­geb­nis und indi­rekt die Arbeits­wei­se par­la­men­ta­ri­scher Unter­su­chungs­aus­schüs­se vor Kri­tik durch die Jus­tiz im Rah­men eines gericht­li­chen Ver­fah­rens schüt­zen sol­len. Ein Span­nungs­ver­hält­nis zu den Grund­rech­ten und zu Art.19 Abs. 4 GG sei nicht in den Blick genom­men wor­den, zumal eine Ver­let­zung von Grund­rech­ten nach dama­li­gen Ver­ständ­nis einen ziel­ge­rich­te­ten Ein­griff vor­aus­ge­setzt habe [6].

Die­ses der gericht­li­chen Über­prü­fung ent­zo­ge­ne Recht der Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Ham­bur­gi­schen Bür­ger­schaft auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts nach Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV ste­he jedoch neben den durch Art.19 Abs. 4 GG bezie­hungs­wei­se Art. 61 HV rechts­schutz­be­währ­ten Grund­rech­ten sowie ande­ren Ver­fas­sungs­gü­tern des Bun­des oder der Län­der. Sinn und Zweck der Vor­schrift gebö­ten jedoch kein Ver­ständ­nis der Norm, das die Durch­set­zung jeg­li­cher ver­fas­sungs­recht­lich fun­dier­ter sub­jek­ti­ver Rech­te Drit­ter auf dem Rechts­weg aus­schlös­se. Der Kern­be­reich des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­rechts wer­de nicht miss­ach­tet, das Enquête­recht nicht not­wen­dig wesent­lich berührt, wenn Rechts­schutz gegen einen Abschluss­be­richt nicht von vorn­her­ein aus­ge­schlos­sen sei. Ein aus­nahms­lo­ser Rechts­weg­aus­schluss wider­sprä­che zudem – unab­hän­gig von der Ein­hal­tung der Ver­fah­rens­rech­te Betrof­fe­ner im par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­ver­fah­ren – dem Sys­tem des Grund­rechts­schut­zes des Grund­ge­set­zes und wür­de zugleich in die Fun­da­men­te des Rechts­staats ein­grei­fen, da Raum für die unkon­trol­lier­te Aus­übung staat­li­cher Macht geschaf­fen und damit die Mög­lich­keit gegen die Men­schen­wür­de ver­sto­ßen­der staat­li­cher Will­kür eröff­net wür­de. Der Rechts­weg­aus­schluss in Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV sei ver­fah­rens­recht­li­che Absi­che­rung des Rechts der Unter­su­chungs­aus­schüs­se der Bür­ger­schaft auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts [7].

Im Kon­flikt­fall sei der Umfang der Beschrän­kung des Rechts auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts durch die ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­te oder ande­ren Ver­fas­sungs­gü­ter nach dem Grund­satz der prak­ti­schen Kon­kor­danz zu ermit­teln, der auch im Fall einer Kol­li­si­on zwi­schen Grund­rech­ten sowie durch das Grund­ge­setz geschütz­ten Ver­fas­sungs­gü­tern und Lan­des­ver­fas­sungs­recht anwend­bar sei. Dazu sei­en das Recht auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts einer­seits und die ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­te oder ande­rer Ver­fas­sungs­gü­ter ande­rer­seits in ihrer Wech­sel­wir­kung zu erfas­sen und so in einen Aus­gleich zu brin­gen, dass sie für alle Betei­lig­ten mög­lichst weit­ge­hend wirk­sam wür­den. Las­se sich dies nicht errei­chen, so sei unter Berück­sich­ti­gung der fall­ty­pi­schen Gestal­tung und der beson­de­ren Umstän­de des Ein­zel­falls zu ent­schei­den, wel­ches Inter­es­se zurück­zu­tre­ten habe.

Der Anwen­dung des Grund­sat­zes der prak­ti­schen Kon­kor­danz ste­he nicht ent­ge­gen, dass für den durch die HV eröff­ne­ten Ver­fas­sungs­raum die Reich­wei­te der (grund­ge­setz­li­chen) Grund­rech­te mit einer lan­des­recht­li­chen (staats­or­ga­ni­sa­ti­ons­recht­li­chen) Ver­fas­sungs­norm in Aus­gleich zu brin­gen sei. Die­se Mög­lich­keit fol­ge aus dem bun­des­staat­li­chen Auf­bau der Bun­des­re­pu­blik Deutsch­land und bewe­ge sich inner­halb der durch Art. 28 Abs. 1 und 3 GG gesetz­ten Gren­zen [8].

Die Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Mit ihrer gegen die Ent­schei­dung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts gerich­te­ten Ver­fas­sungs­be­schwer­de rügen die Beschwer­de­füh­rer eine Ver­let­zung ihrer Rech­te aus Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch Unter­las­sung einer Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt nach Art. 100 Abs. 1 GG.

Das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hat die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht zur Ent­schei­dung ange­nom­men. Sie sei, so das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, bereits unzu­läs­sig, da sie nicht aus­rei­chend begrün­det ist. Ins­be­son­de­re wur­de die allein gerüg­te Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter (Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG) durch eine Ver­let­zung der Pflicht zur Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt (Art. 100 Abs. 1 GG) nicht sub­stan­ti­iert dar­ge­legt.

Rechts­schutz­be­dürf­nis der Abge­ord­ne­ten[↑]

Es kann dahin­ste­hen, ob den Beschwer­de­füh­rern das Rechts­schutz­be­dürf­nis fehlt, weil sie mit ihrer Ver­fas­sungs­be­schwer­de ein­wen­den, das Gericht habe eine Aus­le­gung nicht vor­neh­men dür­fen, wel­che aber ihrem eige­nen Hilfs­an­trag im lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt­li­chen Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren zumin­dest nahe kommt [9].

Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de[↑]

Offen­blei­ben kann auch, ob die Ver­fas­sungs­be­schwer­de am Grund­satz der Sub­si­dia­ri­tät der Ver­fas­sungs­be­schwer­de schei­tert. Jeden­falls fällt auf, dass die Beschwer­de­füh­rer das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt in ihrer Antrags­schrift auf die Not­wen­dig­keit einer Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 GG hin­ge­wie­sen, auf die Über­ge­hung die­ses Vor­trags hin aber offen­bar kei­ne Maß­nah­men ergrif­fen haben. Auch wenn eine Anhö­rungs­rü­ge in Ver­fah­ren vor dem Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt nicht vor­ge­se­hen zu sein scheint, wäre mög­li­cher­wei­se eine Gegen­vor­stel­lung in Betracht gekom­men, wenn die hie­si­gen Beschwer­de­füh­rer – wel­che sämt­lich auch Antrag­stel­ler im Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren waren – nicht sogar aus Grün­den der mate­ri­el­len Sub­si­dia­ri­tät einen förm­li­chen Antrag auf Vor­la­ge an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt hät­ten stel­len müs­sen. Es ist jeden­falls kaum nach­voll­zieh­bar, war­um die Beschwer­de­füh­rer einer­seits schrei­ben, es sei­en Anhalts­punk­te für eine Ver­let­zung des recht­li­chen Gehörs nicht ersicht­lich, ande­rer­seits gerügt wird, es fehl­ten jeg­li­che Aus­füh­run­gen, war­um eine (zuvor ange­reg­te) Vor­la­ge unter­blie­ben sei.

Jeden­falls wird die Ver­fas­sungs­be­schwer­de dem Begrün­dungs­er­for­der­nis aus § 23 Abs. 1 Satz 2 Halb­satz 1, § 92 BVerfGG nicht gerecht.

Eine aus­rei­chen­de Begrün­dung setzt vor­aus, dass die Mög­lich­keit der Ver­let­zung des Beschwer­de­füh­rers in einem Grund­recht oder grund­rechts­glei­chen Recht mit hin­rei­chen­der Deut­lich­keit auf­ge­zeigt wird [10]. Hier­für ist eine Aus­ein­an­der­set­zung mit der kon­kret ange­grif­fe­nen Ent­schei­dung und deren kon­kre­ter Begrün­dung not­wen­dig [11]. Die Mög­lich­keit einer Grund­rechts­ver­let­zung muss anhand der ver­fas­sungs­recht­li­chen Maß­stä­be auf­ge­zeigt wer­den, die das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt für einen Ver­stoß gegen das betref­fen­de Grund­recht auf­ge­stellt hat [12].

Vor­la­ge­pflicht an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt – und der gesetz­li­che Rich­ter[↑]

Eine Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine Ver­let­zung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 100 Abs. 3 GG wegen des Unter­las­sens einer Diver­genz­vor­la­ge wur­de von den Beschwer­de­füh­rern nicht gerügt. Dem­entspre­chend wur­de auch nicht dar­ge­legt, inwie­fern „bei der Aus­le­gung des Grund­ge­set­zes von einer Ent­schei­dung des Bun­des­ver­fas­sungs­ge­rich­tes oder des Ver­fas­sungs­ge­rich­tes eines ande­ren Lan­des“ abge­wi­chen wor­den sei. Eine sol­che Diver­genz dürf­te im Übri­gen auch nicht bestehen, da sich das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt bis­lang zwar zur Fra­ge der Ein­schrän­kung des Art. 44 Abs. 4 GG auf­grund von Abge­ord­ne­ten­rech­ten geäu­ßert hat [13], nicht jedoch zur Fra­ge der Ein­schrän­kung auf­grund von Grund­rech­ten.

Nicht sub­stan­ti­iert dar­ge­legt wur­de fer­ner eine Ver­let­zung des Rechts auf den gesetz­li­chen Rich­ter nach Art. 101 Abs. 1 Satz 2 GG durch eine Ver­let­zung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG.

Eine Vor­la­ge­pflicht an das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt liegt bereits des­halb nicht vor – und ver­mag dem­zu­fol­ge auch nicht ver­letzt zu sein, weil der Gewähr­leis­tungs­ge­halt von Art.19 Abs. 4 GG nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich war. Das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt hat Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV nicht allein an Art.19 Abs. 4 GG gemes­sen, son­dern dane­ben stets auch den im Wesent­li­chen wort­glei­chen und offen­sicht­lich auch als inhalts­gleich ange­se­he­nen Art. 61 HV her­an­ge­zo­gen [14]. Die­se Ver­an­ke­rung der Rechts­schutz­ga­ran­tie wie auch des Rechts eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf auto­no­me Abfas­sung sei­nes Abschluss­be­richts sowohl im Grund­ge­setz als auch der Lan­des­ver­fas­sung dürf­te auch der Grund sein, war­um das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt nicht etwa ein norm­hier­ar­chi­sches Ver­hält­nis ver­kennt, wie die Beschwer­de­füh­rer unter­stel­len, son­dern viel­mehr zutref­fend von einer jewei­li­gen norm­hier­ar­chi­schen Gleich­wer­tig­keit von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 und Art. 61 HV einer­seits sowie von Art. 44 Abs. 4 Satz 1 und Art.19 Abs. 4 GG ande­rer­seits aus­geht. Inso­fern ist bezeich­nend, dass in der Ver­fas­sungs­be­schwer­de­schrift auf Sei­te 64 zur Begrün­dung der Auf­fas­sung, die Norm­hier­ar­chie sei ver­kannt wor­den, der stets mit­er­wähn­te Art. 61 HV nicht eben­falls her­vor­ge­ho­ben, son­dern sich argu­men­ta­tiv allein auf die grund­ge­setz­li­che Vor­schrift des Art.19 Abs. 4 GG bezo­gen wird. Eine Her­stel­lung prak­ti­scher Kon­kor­danz zwi­schen – zu den grund­ge­setz­li­chen Par­al­lel­re­ge­lun­gen mög­li­cher­wei­se inhalts­glei­chen – Vor­schrif­ten der Lan­des­ver­fas­sung fällt jedoch in die Kom­pe­tenz des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richts. Ob Art.19 Abs. 4 GG tat­säch­lich ein Sel­bi­ges gebie­tet und auch zwi­schen die­ser Norm und Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV prak­ti­sche Kon­kor­danz her­ge­stellt wer­den kann – wie jeweils vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ange­nom­men, ist inso­weit nicht ent­schei­dungs­er­heb­lich gewe­sen. Selbst wenn eine Ein­schrän­kung von Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV und das vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ver­tre­te­ne Aus­le­gungs­er­geb­nis nicht auch durch Art.19 Abs. 4 GG gebo­ten wäre, blie­be es bei der Ent­schei­dung, die dann allei­ne auf die Par­al­lel­vor­schrift der Lan­des­ver­fas­sung – Art. 61 HV – gestützt wür­de. Soll­te – umge­kehrt – Art.19 Abs. 4 GG einen wei­ter­ge­hen­den Rechts­schutz gebie­ten als die Vor­schrift des Art. 61 HV, unter­lä­gen Unter­su­chungs­aus­schuss­be­rich­te – wie etwa der den Anlass für das vor­lie­gen­de Nor­min­ter­pre­ta­ti­ons­ver­fah­ren geben­de – erst recht der (gege­be­nen­falls inten­si­ve­ren) gericht­li­chen Kon­trol­le [15].

Zudem man­gelt es der Beschwer­de­be­grün­dung auch inso­weit an hin­rei­chen­der Sub­stan­ti­ie­rung, als das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt zur Begrün­dung sei­ner Auf­fas­sung, das Recht des par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf auto­no­me Abfas­sung des Abschluss­be­richts einer­seits und die ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­te oder ande­ren Ver­fas­sungs­gü­ter ande­rer­seits sei­en im Kon­flikt­fall in ihrer Wech­sel­wir­kung zu erfas­sen und so in einen Aus­gleich zu brin­gen, dass sie für alle Betei­lig­ten mög­lichst weit­ge­hend wirk­sam wür­den, umfang­reich die vor­han­de­ne Recht­spre­chung und Lite­ra­tur zur Lan­des­ver­fas­sung sowie Lite­ra­tur auch zum Grund­ge­setz aus­ge­wer­tet hat [16]; die Auf­fas­sung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts wird dem­nach jeden­falls von einem erheb­li­chen Anteil der Lite­ra­tur ver­tre­ten. Hier­mit setzt sich die Ver­fas­sungs­be­schwer­de nicht hin­rei­chend aus­ein­an­der, wenn sie unter blo­ßem Ver­weis auf den Wort­laut und den angeb­li­chen Wil­len des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­bers gel­tend macht, die Aus­le­gung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts sei unver­tret­bar und über­schrei­te die Gren­zen einer ver­fas­sungs­kon­for­men Aus­le­gung. Soweit sich die Beschwer­de­füh­rer in die­sem Zusam­men­hang auf den vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt fest­ge­stell­ten Wil­len des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­bers bezie­hen, blen­den sie aus, dass das Lan­des­ver­fas­sungs­ge­richt den Rechts­weg­aus­schluss nach dem Wil­len des Lan­des­ver­fas­sungs­ge­bers zwar als „umfas­send“ ansieht [17], hier­mit jedoch nur aus­sagt, dass der Rechts­weg­aus­schluss „grund­sätz­lich“ den „gesam­ten Inhalt“ des Abschluss­be­rich­tes erfas­se [18], den Rechts­weg­aus­schluss jedoch nicht in dem Sin­ne abso­lut stellt, dass er von vorn­her­ein einer prak­ti­schen Kon­kor­danz mit ent­ge­gen­ste­hen­den Grund­rech­ten und ande­ren Ver­fas­sungs­gü­tern ent­zo­gen wäre.

Selbst wenn man davon aus­gin­ge, das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt habe die Vor­schrift des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV allein am Maß­stab des Art.19 Abs. 4 GG gemes­sen (wofür die Aus­füh­run­gen des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts in den Rn. 55 ff. spre­chen) und kei­ne prak­ti­sche Kon­kor­danz her­ge­stellt, son­dern eine ver­fas­sungs­kon­for­me ein­schrän­ken­de Aus­le­gung vor­ge­nom­men [19], so erscheint eine sol­che Aus­le­gung vor­lie­gend nicht unver­tret­bar. Hier­für spricht – neben der vom Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richt ange­führ­ten wei­ten Ver­brei­tung die­ser Auf­fas­sung, dass auch das Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt selbst Art. 44 Abs. 4 GG ein­schrän­kend aus­ge­legt und es – trotz des kei­ne Ein­schrän­kun­gen vor­se­hen­den Wort­lauts der Vor­schrift – für zuläs­sig erach­tet hat [13], , cite„im Organ­streit­ver­fah­ren die Ein­hal­tung der Ver­fah­rens­stan­dards zu über­prü­fen, die zur Siche­rung der Rech­te aus Art. 38 Abs. 1 GG von Ver­fas­sungs wegen erfor­der­lich sind. Das bedeu­tet, daß das Gericht die Fest­stel­lun­gen des 1. Aus­schus­ses an Hand objek­ti­ver Kri­te­ri­en im Hin­blick auf eine Ver­let­zung man­dats­schüt­zen­der Ver­fah­rens­vor­schrif­ten und eine Über­schrei­tung sei­nes Unter­su­chungs­auf­trags zu kon­trol­lie­ren hat„Warum die Recht­spre­chung des Ham­bur­gi­schen Ver­fas­sungs­ge­richts vor die­sem Hin­ter­grund gänz­lich unver­tret­bar sein soll, hät­te eben­falls nähe­rer Begrün­dung bedurft. Gegen die Annah­me, das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt sei von der Ver­fas­sungs­wid­rig­keit des Art. 26 Abs. 5 Satz 1 HV über­zeugt und des­we­gen zur Vor­la­ge nach Art. 100 Abs. 1 GG ver­pflich­tet gewe­sen, spricht schließ­lich die Wort­laut­gleich­heit mit Art. 44 Abs. 4 Satz 1 GG. Eine Vor­schrift, die sich mit einer Rege­lung im Grund­ge­setz deckt, dürf­te kaum ver­fas­sungs­wid­rig sein. Auch dies spricht im Übri­gen dafür, dass das Ham­bur­gi­sche Ver­fas­sungs­ge­richt zu Recht von prak­ti­scher Kon­kor­danz spricht und gera­de nicht von ver­fas­sungs­kon­for­mer Aus­le­gung. Soweit nach Auf­fas­sung der Beschwer­de­füh­rer eine ver­fas­sungs­kon­for­me Aus­le­gung vor­ge­nom­men wor­den sei, weil prak­ti­sche Kon­kor­danz nicht Ebe­nen über­grei­fend her­ge­stellt wer­den kön­ne oder dies zumin­dest pro­ble­ma­tisch sei, wird aus­ge­blen­det, dass sowohl die Rechts­schutz­ga­ran­tie als auch das Recht eines par­la­men­ta­ri­schen Unter­su­chungs­aus­schus­ses auf auto­no­me Abfas­sung sei­nes Abschluss­be­richts nicht nur im Grund­ge­setz, son­dern auch in der Ham­bur­gi­schen Lan­des­ver­fas­sung ver­an­kert sind. Bun­des­ver­fas­sungs­ge­richt, Beschluss vom 2. Mai 2016 – 2 BvR 1947 – /​15

  1. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14[][]
  2. VG Ham­burg, Beschluss vom 27.03.2014 – 8 E 1256/​14[]
  3. Ham­bur­gi­sches OVG, Beschluss vom 23.04.2014 – 3 Bs 75/​14[]
  4. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14, Rn. 21[]
  5. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 23–26[]
  6. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 27–41[]
  7. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 42–54[]
  8. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 55 ff.[]
  9. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14, Rn. 15[]
  10. vgl. BVerfGE 108, 370, 386 f. m.w.N.; stRspr[]
  11. vgl. BVerfGE 101, 331, 345; 105, 252, 264[]
  12. vgl. BVerfGE 102, 147, 164[]
  13. vgl. BVerfGE 99, 19, 35[][]
  14. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14 22, 27, 42, 51 sowie LS 2[]
  15. vgl. inso­weit auch Jäni­cke, DVBl.2015, S. 1452, 1459[]
  16. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14 57[]
  17. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, Urteil vom 15.09.2015 – HVerfG 5/​14 27[]
  18. vgl. Ham­bur­gi­sches VerfG, a.a.O. 40[]
  19. vgl. BVerfGE 138, 64 76 ff. zu die­ser Fall­grup­pe als mög­li­che Ver­let­zung der Vor­la­ge­pflicht nach Art. 100 Abs. 1 GG[]