Privatfinanzierung eines Straßenausbaus

Die vollständige Privatfinanzierung einer Straßenausbaumaßnahme durch die Anlieger der Straße ist unzulässig. Eine entsprechende Vereinbarung der Anlieger mit der Gemeinde stellt eine Umgehung der Bestimmungen des Nds. Kommunalabgabengesetzes i.V.m. der Straßenausbaubeitragssatzung der Gemeinde dar. Ein vollständig privatfinanzierter Straßenausbau ist mit dem öffentlich-rechtlichen Verständnis der Wahrnehmung der Aufgabe der Straßenbaulast nicht vereinbar.

Privatfinanzierung eines Straßenausbaus

Öffentliche Abgaben dürfen grundsätzlich nur nach Maßgabe der Gesetze erhoben werden. Dies schließt es aus, dass Abgabengläubiger und Abgabenschuldner von den gesetzlichen Regelungen abweichende Vereinbarungen treffen, sofern nicht das Gesetz dies ausnahmsweise gestattet. Der Grundsatz, dass die Abgabenerhebung nur nach Maßgabe der Gesetze und nicht abweichend von den gesetzlichen Regelungen aufgrund von Vereinbarungen zwischen Abgabengläubiger und Abgabenschuldner erfolgen kann, ist für einen Rechtsstaat so fundamental, dass seine Verletzung als Verstoß gegen ein gesetzliches Verbot zu betrachten ist, das Nichtigkeit zur Folge hat1.

Eine Ausnahme von dem Verbot, Kosten für eine Straßenbaumaßnahme durch vertragliche Vereinbarungen den Anliegern aufzuerlegen, stellt der Ablösungsvertrag dar. Eine Ablösungsvereinbarung ist dadurch gekennzeichnet, das die Vertragsparteien vor Entstehen der sachlichen Beitragspflichten einen im Wege der Prognose geschätzten Betrag vereinbaren, den der Schuldner “zur Ablösung” der Beitragsschuld zu zahlen hat und der später nicht mehr in Frage gestellt werden soll2. Diese Möglichkeit ist in § 6 Abs. 7 Satz 5 NKAG i.V.m. § 14 SABS vorgesehen. Die vorliegende “Vereinbarung” zwischen der Gemeinde und den Anliegern stellt keinen Ablösungsvertrag dar. Denn die “Ablösung” bezieht sich nicht nur auf die – prognostizierte – Beitragspflicht der Anlieger, sondern umfasst den von der Gemeinde zu tragenden Anteil mit. Ein Ablösungsvertrag war auch erkennbar nicht gewollt; an keiner Stelle findet sich das Wort “Ablösung” oder ein Hinweis auf § 14 SABS.

Im Erschließungsbeitragsrecht konnte die Gemeinde nach § 124 Abs. 1 BauGB in der bis zum 20.06.2013 geltenden Fassung die Erschließung durch Vertrag auf einen Dritten übertragen. Insoweit gestattete Absatz 2 der Vorschrift eine Vertragsgestaltung, in der die “Erschließungskosten” – weitergehend als der “Erschließungsaufwand” – von dem Unternehmer bis hin zur vollständigen Kostentragung übernommen werden konnten. Das Gesetz erlaubte dort gerade auch die Übertragung solcher Kosten, die eine Gemeinde im Beitragswege nicht hätte abrechnen können3. Eine vergleichbare Regelung enthält das NKAG nicht.

Der Gesetzgeber des Landes Brandenburg hat im Hinblick auf eine 100-prozentige Privatfinanzierung von Straßen durch Anlieger in sein Kommunalabgabengesetz eine Regelung aufgenommen, wonach die grundsätzliche Beitragserhebungspflicht nicht gilt für den Fall, dass der Beitragspflichtige mindestens den rechnerisch auf das Grundstück entfallenden Anteil an dem ermittelten Aufwand auf der Grundlage einer vertraglichen Vereinbarung trägt. Ausweislich der Begründung des Gesetzesentwurfs der dortigen Landesregierung4 müsse das Kommunalabgabengesetz geändert werden, um das Engagement der Bürger im Straßenbau auf eine sichere rechtliche Grundlage zu stellen. Die Ergänzung des KAG sei als Ausnahmeregelung anzusehen, die künftig einen teilweisen oder vollständigen Beitragsverzicht im Falle einer vertraglichen Regelung über die entsprechende Abwälzung der Straßenbaukosten auf den jeweiligen Beitragspflichtigen zulasse. Die Gemeinden erhielten durch die Gesetzesänderung die Möglichkeit, durch vertragliche Vereinbarungen auf eine Beitragserhebung im Einzelfall zu verzichten und sich von dem für die Allgemeinheit zu übernehmenden Anteil an den Straßenbaukosten zu entlasten, wenn die Bürger zur Kostenübernahme über ihren eigenen Anteil hinaus bereit seien.

Das Gesetz über den Bau und die Finanzierung von Bundesfernstraßen durch Private (Fernstraßenbauprivatfinanzierungsgesetz – FStrPrivFinG) sieht auf Bundesebene vor, dass zur Verstärkung von Investitionen in das Bundesfernstraßennetz Private Aufgaben des Neu- und Ausbaus von Bundesfernstraßen auf der Grundlage einer Mautgebührenfinanzierung wahrnehmen können. Hierzu kann der Bau, die Erhaltung, der Betrieb und – insbesondere auch – die Finanzierung von Bundesfernstraßen Privaten zur Ausführung übertragen werden. Der Private hat die Rechte und Pflichten des Trägers der Straßenbaulast, vgl. § 1 Abs. 1 bis 3 FStrPrivFinG. Eine entsprechende Rechtsgrundlage fehlt im Niedersächsischen Straßengesetz (NStrG).

Insbesondere ist § 45 Abs. 2 NStrG, wonach bürgerlich-rechtliche Vereinbarungen über die Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast diese unberührt lassen, im vorliegenden Fall nicht einschlägig. Zwar ist diese Vorschrift gemäß § 48 Satz 2 NStrG sinngemäß auf die Straßenbaulast für Gemeindestraßen anwendbar. Jedoch haben die Anlieger vorliegend nicht durch eine bürgerlich-rechtliche Vereinbarung die Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast der Gemeinde für eine Gemeindestraße übernommen. Vielmehr wollen sie punktuell nur eine einzelne, konkrete Maßnahme finanzieren. Die Gemeinde soll gegenüber den Anliegern keinen – generellen – Anspruch auf Erfüllung der Aufgaben aus der Straßenbaulast haben.

In einigen Bundesländern – jedoch nicht in Niedersachsen – gibt es des Weiteren unter dem Schlagwort “Business Improvement Districts” spezielle Gesetze, wonach die Gemeinde auf Antrag einer privaten Initiative durch Satzung Gebiete festlegen kann, in denen durch die private Initiative in privater Verantwortung und in Ergänzung zu den Aufgaben der Gemeinde standortbezogene Maßnahmen durchgeführt werden, die insbesondere der Stärkung oder Entwicklung von Bereichen der Innenstadt oder der Stadtteilzentren dienen (etwa in Nordrhein-Westfalen: Gesetz über Immobilien- und Standortgemeinschaften [ISGG NRW]; im Saarland: Gesetz zur Schaffung von Bündnissen für Investitionen und Dienstleistungen [BIDG]; in Sachsen: Gesetz zur Belebung innerstädtischer Einzelhandels- und Dienstleistungszentren [SächsBIDG]). Auch aus der Existenz dieser Gesetze wird deutlich, dass solche Maßnahmen privater Initiativen einer besonderen Rechtsgrundlage bedürfen.

Die in der Literatur vertretene Annahme, für eine Beitragserhebung sei kein Raum, wenn eine Straßenbaumaßnahme nicht auf Kosten der Gemeinde, sondern zu 100 Prozent auf Kosten der Anlieger durchgeführt werde5, trifft für sich genommen nur eine Aussage zur Zulässigkeit eines Beitragsverzichts seitens der Gemeinde, begründet aber nicht positiv, dass und warum eine vollständige Privatfinanzierung abweichend von den oben genannten Grundsätzen zulässig sein sollte. Soweit man die getroffene Annahme dahingehend verstehen wollte, dass in einem Fall der 100-prozentigen Privatfinanzierung der Maßnahme durch die Anlieger keine Aufwendungen der Gemeinde entstünden, weil es sich um eine eigene Maßnahme der Anlieger handele und daher der Anwendungsbereich der Straßenausbaubeitragssatzung nicht eröffnet sei, stellt dies letztlich eine Umgehung der kommunalabgabenrechtlichen Vorschriften und einen “Zirkelschluss” dar. Hinzu kommt, dass es sich im vorliegenden Fall nach der Konstruktion tatsächlich nicht um eine Maßnahme der Anlieger, sondern um eine Maßnahme der Gemeinde handelt, die lediglich von den Anliegern finanziert werden soll. Dafür spricht insbesondere der Beschluss des Gemeinderates. Danach sind die “Zuwendungen” seitens der Anlieger für die Reparatur der Straßen vom Rat der Gemeinde angenommen worden. Würde es sich tatsächlich um eine eigene Maßnahme der Anlieger handeln, hätte es lediglich einer Weiterleitung an die Baufirmen, aber keiner Annahme der Zuwendungen bedurft.

Hinzu kommt, dass ein – entgegen den Vorschriften des NKAG und der Straßenausbaubeitragssatzung – privatfinanzierter Straßenbau mit dem öffentlich-rechtlichen Verständnis der Wahrnehmung der Aufgaben aus der Straßenbaulast nicht vereinbar ist.

Nach § 9 Abs. 1 NStrG umfasst die Straßenbaulast alle mit dem Bau und der Unterhaltung der Straßen zusammenhängenden Aufgaben. Die Träger der Straßenbaulast haben nach ihrer Leistungsfähigkeit die Straßen so zu bauen, zu unterhalten, zu erweitern oder sonst zu verbessern, dass sie dem regelmäßigen Verkehrsbedürfnis genügen. Nach § 10 Abs. 1 NStrG obliegen der Bau und die Unterhaltung der öffentlichen Straßen sowie die Überwachung der Verkehrssicherheit den Organen und Bediensteten der damit befassten Körperschaften als Amtspflichten in Ausübung öffentlicher Gewalt. Die Träger der Straßenbaulast haben nach § 10 Abs. 2 NStrG dafür einzustehen, dass ihre Bauten technisch allen Anforderungen der Sicherheit und Ordnung genügen. Träger der Straßenbaulast für die Gemeindestraßen sind nach § 48 NStrG die Gemeinden.

Die Straßenbaulast ist eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge6. Sie gehört zur schlichten Hoheitsverwaltung und wird im Interesse der Allgemeinheit erfüllt7. Der Staat sowie Landkreise und Gemeinden werden bei der Planung, Anordnung und Durchführung von Straßenbaumaßnahmen im Rahmen hoheitlicher Gewalt tätig8. Für den Zustand von Bestandteilen einer öffentlichen Straße ist allein der Träger der Straßenbaulast verantwortlich9. Teil dieser Straßenbaulast ist auch die Finanzierung. Lediglich für Teilbereiche der Straßenbaulast bestehen besondere Finanzierungsinstrumente, etwa Erschließungs- und Ausbaubeiträge sowie Finanzierungsverträge mit Privaten in Form von Vorausleistungs- oder Ablösungsverträgen10.

Aus der Prämisse, dass es sich bei der Straßenbaulast um eine öffentliche Aufgabe der Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit – und nicht des Einzelnen – handelt, folgt, dass dem Einzelnen weder ein Anspruch auf Erfüllung der Straßenbaulast zusteht, noch er aus der Nichterfüllung Ansprüche ableiten kann7. Diese Zielrichtung darf mit Blick auf die Interessen der Allgemeinheit nicht dadurch umgangen werden, indem auf Wunsch der Anlieger ein sog. anliegerfinanzierter Straßenbau durchgeführt wird. Denn die Interessen der Allgemeinheit werden nicht mehr gewahrt, wenn einzelne Anlieger allein aufgrund vorhandener finanzieller Möglichkeiten die Straße nach ihren individuellen Vorstellungen ausbauen. Dies würde auf lange Sicht zu einem unerträglichen Missverhältnis der Straßenverhältnisse in einkommensschwachen und einkommensstarken Regionen führen. Die Wahrnehmung der Aufgaben aus der Straßenbaulast ist eine öffentliche Aufgabe im Interesse der Allgemeinheit, die einer Wahrnehmung durch Private grundsätzlich entgegensteht.

Diese Erwägungen finden im Erschließungsbeitragsrecht in § 129 Abs. 1 Satz 3 BauGB Anklang, wonach die Gemeinde mindestens 10 % des beitragsfähigen Erschließungsaufwands zu tragen hat. Die gemeindliche Eigenbeteiligung verdeutlicht dort die Verantwortung für eine sachgerechte Erschließung und ist Ausdruck der gemeindlichen Planungshoheit. Durch sie wird gewährleistet, dass der Einfluss der Gemeinde auf die städtebauliche Entwicklung erhalten bleibt. Zum anderen wird hiermit ausgedrückt, dass Erschließungsanlagen auch dem Vorteil der Allgemeinheit und nicht nur dem Vorteil der erschlossenen Grundstücke dienen11. Dieselben Erwägungen gelten für das Straßenausbaubeitragsrecht. Gemäß § 6 Abs. 5 NKAG sind die Beiträge nach den Vorteilen zu bemessen, wobei Gruppen von Beitragspflichtigen mit annähernd gleichen Vorteilen zusammengefasst werden können. Dementsprechend sieht die Straßenausbaubeitragssatzung der Gemeinde in § 4 eine Staffelung bei der Vorteilsbemessung vor und regelt, dass die Gemeinde zur Abgeltung des öffentlichen Interesses von dem beitragsfähigen Aufwand den Teil trägt, der auf die Inanspruchnahme der öffentlichen Einrichtung durch die Allgemeinheit oder die Gemeinde entfällt.

Dieser elementare Gedanke der Daseinsvorsorge im Interesse der Allgemeinheit kommt zudem in der NGO zum Ausdruck. Nach § 1 Abs. 1 Satz 2 NGO verwaltet die Gemeinde in eigener Verantwortung ihre Angelegenheiten im Rahmen der Gesetze mit dem Ziel, das Wohl ihrer Einwohnerinnen und Einwohner zu fördern. Das Recht auf Selbstverwaltung ist somit nicht Selbstzweck, sondern hat das Ziel, das Wohl der Einwohner – in ihrer Gesamtheit – zu fördern.

Zu beachten ist schließlich auch, dass die Gemeinden bei der Planung, Anordnung und Durchführung von Straßenbaumaßnahmen im Rahmen hoheitlicher Gewalt tätig werden und für den Zustand von Bestandteilen einer öffentlichen Straße verantwortlich sind. Dieser hoheitlichen Tätigkeit und Verantwortung kann sich die Gemeinde nicht ohne gesetzliche Grundlage entledigen. Nach den Regelungen in einigen Straßengesetzen ist die Unterhaltungslast explizit den Anliegern als Nutzer übertragen12. Dies ist in Niedersachsen jedoch nicht der Fall.

m Übrigen liegt hier im konkreten Fall – unabhängig von der grundsätzlichen Zulässigkeit einer solchen – auch keine wirksame vertragliche Vereinbarung zwischen der Gemeinde und den Anliegern über die Übernahme der gesamten Kosten der Straßenbaumaßnahme vor. Denn es ist jedenfalls die Freiwilligkeit der Anlieger zum Abschluss einer entsprechenden Vereinbarung zu verneinen.

Die Anlieger sind von der Gemeinde nicht vollumfänglich und richtig über die rechtlichen Rahmenbedingungen und die finanziellen Folgen aufgeklärt worden. Vielmehr hat die Gemeinde den Anliegern in der Einladung zur Informationsveranstaltung mitgeteilt, dass es sich bei der vom Rat beschlossenen Maßnahme um eine “Unterhaltungsmaßnahme” handele, die nach der gültigen Satzung nicht umlagefähig sei. Die derzeitige Rechtslage verbiete es der Gemeinde, derartige “nicht DIN-gerechte Maßnahmen” aus dem öffentlichen Haushalt zu finanzieren. In einem danach verfassten Informationsschreiben hat die Gemeinde den Anliegern erneut mitgeteilt, dass die – nach unzutreffender Rechtsauffassung der Gemeinde – “Reparatur” nach derzeitiger Rechtslage in dieser Form nicht beitragsfähig sei und wegen “Nichteinhaltung der DIN-Vorschriften” auch nicht von der Gemeinde finanziert werden dürfe. Diese Informationen entsprechen jedoch nicht der Rechtslage. Unabhängig davon, dass es sich hier tatsächlich um eine beitragsfähige Maßnahme handelt, für die nach der Straßenausbaubeitragssatzung zwingend ein Gemeindeanteil vorgesehen ist, wäre es der Gemeinde auch nicht verwehrt gewesen, eine bloße beitragsfreie Reparatur bzw. Instandsetzung der Straßen auf Kosten des Gemeindehaushalts vorzunehmen. Aufgrund dieser falschen Informationen, die für die Anwohner eine wesentliche Entscheidungsgrundlage dargestellt haben, kann von einer freiwilligen Entscheidung der Anlieger für eine 100-prozentige Privatfinanzierung nicht mehr ausgegangen werden. Denn eine freiwillige und selbstbestimmte Entscheidung setzt eine zutreffende Entscheidungsgrundlage voraus, die hier nicht gegeben war.

Hinzu kommt, dass an der Freiwilligkeit der einzelnen Anlieger auch deshalb starke Bedenken bestehen, weil durch den Umstand, dass die Durchführung der Maßnahme von dem Einverständnis aller Anlieger abhängig gemacht wird, ein psychologischer Druck auf denjenigen – und ggf. einzigen – Anlieger ausgeübt wird, der der Durchführung der Maßnahme nicht zustimmt.

Niedersächsisches Oberverwaltungsgericht, Urteil vom 4. März 2014 – 10 LC 85/12

  1. vgl. BVerwG, Urteil vom 27.01.1982 – 8 C 24/81, BVerwGE 64, 361 = DVBl 1982, 550 = DÖV 1982, 641 []
  2. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.08.2011 – 9 C 6/10, BVerwGE 140, 209 = DVBl.2011, 1358 = NVwZ 2012, 108, m. w. N. []
  3. vgl. BVerwG, Urteil vom 10.08.2011, a. a. O. []
  4. LT-Drs. 3/6324 []
  5. vgl. Driehaus, a. a. O., § 28 Rn. 22 []
  6. vgl. Sauthoff, Öffentliche Straßen, 2. Auflage 2010, Rn. 939; Wendrich, Niedersächsisches Straßengesetz, 4. Auflage 2000, § 9 Rn. 1 []
  7. vgl. Wendrich, a. a. O., § 9 Rn. 1 [] []
  8. vgl. Wendrich, a. a. O., § 10 Rn. 1 []
  9. vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 941 []
  10. vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 978 []
  11. vgl. Löhr in: Battis/Krautz-berger/Löhr, BauGB Kommentar, 10. Auflage 2007, § 129 Rn. 29 []
  12. vgl. Sauthoff, a. a. O., Rn. 942 []