Prozesskostenhilfe im Verwaltungsprozess

Das Recht auf effektiven und gleichen Rechtsschutz, das für die öffentlich-rechtliche Gerichtsbarkeit aus Art. 3 Abs. 1 GG in Verbindung mit Art.19 Abs. 4 GG abgeleitet wird, gebietet eine weitgehende Angleichung der Situation von Bemittelten und Unbemittelten bei der Verwirklichung des Rechtsschutzes1.

Prozesskostenhilfe im Verwaltungsprozess

Es ist dabei verfassungsrechtlich grundsätzlich unbedenklich, die Gewährung von Prozesskostenhilfe davon abhängig zu machen, dass die beabsichtigte Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung hinreichende Aussicht auf Erfolg hat und nicht mutwillig erscheint.

Die Auslegung und Anwendung des § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO (hier in Verbindung mit § 166 VwGO) wie auch des jeweils anzuwendenden einfachen Rechts obliegt hierbei in erster Linie den zuständigen Fachgerichten, die dabei von Verfassungs wegen den Zweck der Prozesskostenhilfe zu beachten haben. Das Bundesverfassungsgericht kann nur eingreifen, wenn Verfassungsrecht verletzt ist, insbesondere wenn die angegriffene Entscheidung Fehler erkennen lässt, die auf einer grundsätzlich unrichtigen Anschauung von der Bedeutung der durch das Grundgesetz verbürgten Rechtsschutzgleichheit beruhen.

Die Fachgerichte überschreiten ihren Entscheidungsspielraum, wenn sie die Anforderungen an das Vorliegen einer Erfolgsaussicht überspannen und dadurch den Zweck der Prozesskostenhilfe, dem Unbemittelten den weitgehend gleichen Zugang zum Gericht zu ermöglichen, deutlich verfehlen2. Die Prüfung der Erfolgsaussicht soll nicht dazu dienen, die Rechtsverfolgung oder Rechtsverteidigung selbst in das Nebenverfahren der Prozesskostenhilfe vorzuverlagern und dieses an die Stelle des Hauptsacheverfahrens treten zu lassen3. Prozesskostenhilfe ist allerdings nicht bereits zu gewähren, wenn die entscheidungserhebliche Frage zwar noch nicht höchstrichterlich geklärt ist, ihre Beantwortung aber im Hinblick auf die einschlägige gesetzliche Regelung oder die durch die bereits vorliegende Rechtsprechung gewährten Auslegungshilfen nicht in dem genannten Sinne als “schwierig” erscheint. Ein Fachgericht, das § 114 Abs. 1 Satz 1 ZPO dahin auslegt, dass auch schwierige, noch nicht geklärte Rechtsfragen im Prozesskostenhilfeverfahren “durchentschieden” werden können, verkennt jedoch die Bedeutung der verfassungsrechtlich gewährleisteten Rechtsschutzgleichheit4. Denn dadurch würde dem unbemittelten Beteiligten im Gegensatz zu dem bemittelten die Möglichkeit genommen, seinen Rechtsstandpunkt im Hauptsacheverfahren darzustellen und von dort aus in die höhere Instanz zu bringen5.

Aus diesem verfassungsrechtlichen Ausgangspunkt der Rechtsschutzgleichheit folgt, dass Änderungen in der Beurteilung der Erfolgsaussichten, die nach der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags eintreten, grundsätzlich nicht mehr zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden zu berücksichtigen sind6. Denn der vernünftig abwägende Rechtsschutzsuchende kann die Entscheidung über die Klageerhebung – jedenfalls in einem Rechtsgebiet wie dem Asylrecht, in dem ein isolierter Prozesskostenhilfeantrag vielfach als unzulässig angesehen wird7 – nur innerhalb des Laufs der Rechtsbehelfsfristen treffen. Diesen verfassungsrechtlichen Anforderungen entspricht zwischenzeitlich auch die Rechtsprechung der Obergerichte, wobei es verfassungsrechtlich unerheblich ist, ob für die Beurteilung der hinreichenden Erfolgs-aussichten generell auf den Zeitpunkt der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags abgestellt wird8 oder jedenfalls dem entscheidenden Gericht zuzurechnende Verzögerungen bei der Entscheidung über den Prozesskostenhilfeantrag nicht zu Lasten des Rechtsschutzsuchenden berücksichtigt werden9.

Im hier vom Bundesverfassungsgericht entschiedenen Fall wurden die angegriffenen Beschlüsse diesen verfassungsrechtlichen Vorgaben nicht gerecht, soweit sie den Klagen hinreichende Erfolgsaussichten absprechen. Die entscheidungserhebliche Frage, inwieweit wehrdienstfähigen syrischen Männern, die sich dem Wehrdienst durch Ausreise entzogen haben beziehungsweise sich im Falle einer Rückkehr dem Wehrdienst entziehen wollen, die Flüchtlingseigenschaft zuzuerkennen ist, war im maßgeblichen Beurteilungszeitpunkt der Bewilligungsreife der Prozesskostenhilfeanträge – in allen betroffenen Verfahren hatten die Beschwerdeführer bei Klageerhebung im Januar 2017 die Klage jeweils begründet und dem zeitgleich gestellten Antrag auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe die erforderlichen Unterlagen beigefügt – in der Rechtsprechung des für das Verwaltungsgericht maßgeblichen Obergerichts nicht geklärt. In der Entscheidung des Schleswig-Holsteinischen Oberverwaltungsgerichts vom 23.11.2016 – 3 LB 17/16 – ist sie nicht beantwortet worden. Die Oberverwaltungsgerichte beziehungsweise Verwaltungsgerichtshöfe der anderen Länder vertraten im maßgeblichen Zeitpunkt der Bewilligungsreife zu dieser Frage unterschiedliche Auffassungen10. Damit lag jedenfalls eine klärungsbedürftige Tatsachenfrage bezüglich der Verfolgungsgefahr für diese Gruppe in Syrien vor, die durch das Verwaltungsgericht nicht im Prozesskostenhilfeverfahren zu Lasten der Beschwerdeführer durchentschieden werden konnte. Auch das – zudem später ergangene – Urteil des Schleswig-Holsteinischen Verwaltungsgerichts vom 03.03.2017 – 13 A 317/17 – konnte insoweit keine abschließende Klärung herbeiführen. Vielmehr gebot es der Zweck der Prozesskostenhilfe, es dem Rechtsschutzsuchenden zu ermöglichen, seinen Rechtsstandpunkt zu der klärungsbedürftigen Frage im Hauptsachverfahren darzustellen und in die zur Klärung berufene Instanz zu bringen, Prozesskostenhilfe zu bewilligen11. Der Umstand, dass das Schleswig-Holsteinische Oberverwaltungsgericht die entscheidungserhebliche Tatsachenfrage der politischen Verfolgung bei (beabsichtigter) Wehrdienstentziehung inzwischen zu Ungunsten der Beschwerdeführer geklärt hat12, ändert daran nichts. Denn Änderungen in der Beurteilung der Erfolgsaussichten, die nach der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags eintreten, können nicht mehr zu ihren Lasten berücksichtigt werden. Die Erwägung des Verwaltungsgerichts, auf den Zeitpunkt der Bewilligungsreife sei nicht abzustellen, weil wegen der inzwischen ergangenen Entscheidung des zuständigen Oberverwaltungsgerichts die Notwendigkeit nicht mehr bestehe, die entscheidungserhebliche Tatsachenfrage zur Klärung in die zweite Instanz zu bringen, trägt nicht. Das Verwaltungsgericht verkennt insoweit, dass es im Hinblick auf den Zweck der Prozesskostenhilfe, die Situation des unbemittelten Rechtsschutzsuchenden derjenigen des bemittelten, der sein Anliegen mithilfe eines Rechtsanwalts vortragen kann, weitgehend gleichzustellen, für die Beurteilung der Erfolgsaussichten darauf ankommt, ob die Entscheidung zur Erhebung des Rechtsbehelfs aus der Sicht eines vernünftigen Rechtsschutzsuchenden verständlich erscheint. Dabei kann nur der Zeitpunkt maßgeblich sein, in dem der Rechtsschutzsuchende diese Entscheidung trifft; es ist insoweit also eine ex-ante-Betrachtung geboten.

Soweit das Verwaltungsgericht die Anträge auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe unter Verweis auf die Begründung der Klageabweisung in den am selben Tag ergangenen Gerichtsbescheiden abgelehnt hat, hat es zusätzlich die Bedeutung des Gebots der Rechtsschutzgleichheit verkannt13.

Zwar ist es verfassungsrechtlich nicht zu beanstanden, wenn zur Begründung der Versagung von Prozesskostenhilfe auf die Begründung einer Sachentscheidung Bezug genommen wird14. Allerdings unterliegen die Entscheidung über die Bewilligung von Prozesskostenhilfe und diejenige über das Begehren in der Sache unterschiedlichen Maßstäben, die im Einzelfall eine gesonderte Begründung der Ablehnung der Prozesskostenhilfe erforderlich machen kann15. So kommt es für die Beurteilung hinreichender Erfolgsaussichten bei der Bewilligung von Prozesskostenhilfe auf die Auffassung des verständigen, unbemittelten Rechtssuchenden im Zeitpunkt der Bewilligungsreife des Prozesskostenhilfeantrags und damit auf eine ex-ante-Be-trachtung an.

Diesen Anforderungen ist das Verwaltungsgericht nicht gerecht geworden, weil es im Prozesskostenhilfeverfahren und im Hauptsacheverfahren die gleichen Prüfungsmaßstäbe angewendet hat. Insofern hat es verkannt, dass Prozesskostenhilfe bereits dann zu gewähren ist, wenn die Klage lediglich in einer ex-ante-Perspektive hinreichende Erfolgsaussichten hat. Das Verwaltungsgericht hat die Anträge auf Bewilligung von Prozesskostenhilfe mit den Gerichtsbescheiden jeweils beigefügten Beschlüssen abgelehnt und die Ablehnung damit begründet, dass “nach den Ausführungen im vorstehenden Gerichtsbescheid die Erfolgsaussichten der beabsichtigten Rechtsverfolgung des Klägers allenfalls als entfernt erscheinen”. Das Verwaltungsgericht hat damit zwar eine Prognose hinsichtlich der Erfolgsaussichten vorgenommen und diese lediglich als entfernt bewertet. Die Begründung für die negative Prognose ist jedoch letztlich dieselbe wie die für die Klageabweisung. Selbstständige Erwägungen hinsichtlich des Prozesskostenhilfeantrags aus einer ex-ante-Sicht sind insoweit nicht erkennbar und waren ausgehend von dem Rechtsstandpunkt des Verwaltungsgerichts, es komme nicht auf den Zeitpunkt der Bewilligungsreife an, auch nicht gewollt. Selbstständige Erwägungen aus einer ex-ante-Sicht wären angesichts der in der obergerichtlichen Rechtsprechung unterschiedlich beurteilten und von dem übergeordneten Oberverwaltungsgericht damals noch nicht entschiedenen Tatsachenfrage der politischen Verfolgung bei (beabsichtigter) Wehrdienstentziehung jedoch erforderlich gewesen.

Die Beschlüsse des Verwaltungsgerichts sind aufzuheben und die Sachen dorthin zurückzuverweisen, da nicht auszuschließen ist, dass das Verwaltungsgericht bei Berücksichtigung der verfassungsrechtlichen Maßgaben zu einem anderen Ergebnis gekommen wäre.

Bundesverfassungsgericht, Beschluss vom 5. Dezember 2018 – 2 BvR 1122/18

  1. vgl. BVerfGE 78, 104, 117 f.; 81, 347, 357 m.w.N. []
  2. vgl. BVerfGE 81, 347, 357 f. []
  3. vgl. BVerfGE 81, 347, 357; vgl. Bergner/Pernice, in: Emmenegger/Wiedmann, Linien der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts, Band 2, 2011, S. 241, 258 ff. []
  4. vgl. BVerfGE 81, 347, 359 []
  5. vgl. BVerfGK 2, 279, 282; 8, 213, 217 []
  6. vgl. BVerfG, Beschluss vom 04.10.2017 – 2 BvR 496/17 14; in jeweils unterschiedlichen Konstellationen BVerfG, Beschluss vom 26.06.2003 – 1 BvR 1152/02, NJW 2003, S. 3190, 3191; Beschluss vom 13.07.2005 – 1 BvR 175/05, NJW 2005, S. 3489; BVerfGK 8, 213, 216 ff.; Beschluss vom 08.07.2016 – 2 BvR 2231/13, NJW-RR 2016, S. 1264, 1266; Linke, NVwZ 2003, S. 421, 423 ff. []
  7. vgl. kritisch und mit weiteren Nachweisen Neumann/Schaks, in: Sodan/Ziekow, VwGO, 5. Aufl.2018, § 166 Rn. 29 []
  8. vgl. BayVGH, Beschluss vom 07.04.2017 – 7 ZB 16.498 1; Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 29.06.2012 – 12 PA 69/12 2 []
  9. vgl. OVG NRW, Beschluss vom 09.03.2012 – 18 E 1326/1119; OVG Bremen, Beschluss vom 02.09.2014 – 2 PA 93/14 3; jeweils zu der Frage des zwischenzeitlich rechtskräftigen Abschlusses des Hauptsacheverfahrens; a. A. und auf den Zeitpunkt der gerichtlichen Entscheidung abstellend noch Niedersächsisches OVG, Beschluss vom 27.07.2004 – 2 PA 1176/04, DÖV 2005, S. 34 []
  10. vgl. einerseits die Gefahr politischer Verfolgung bejahend BayVGH, Urteil vom 12.12 2016 – 21 B 16.30372 25 ff.; andererseits diese verneinend OVG Rheinland-Pfalz, Urteil vom 16.12 2016 – 1 A 10922/16.OVG []
  11. vgl. BVerfG, Beschluss vom 18.10.2017 – 2 BvR 1352/17 u.a. 14 []
  12. vgl. BVerfG, Urteil vom 04.05.2018 – 2 LB 17/18 88 ff. []
  13. vgl. BVerfG, Beschluss vom 15.11.2017 – 2 BvR 902/17 u.a. 14 f. []
  14. vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.07.2016 – 2 BvR 2231/13 13 []
  15. vgl. BVerfG, Beschluss vom 08.07.2016 – 2 BvR 2231/13 14 []